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瞿同祖《清代地方政府》主要内容导图,如书吏为什么能“把持”州县政府?书吏负责州县官与上司来往的公文,政府规章和先例非常复杂 州县官无法尽知,书吏们掌握着官府档案中的信息。
编辑于2023-10-30 16:32:50清代地方政府
正式的政府
哪些人组成
有编制的州县政府成员
州县官
获职途径
常规途径
非常规途径
种族出身
汉人为主
满人为辅 满人知州多于知县
职责
首要:维护治安
征税
司法
售盐
影响考成
收入
名义俸禄
养廉银
陋规费
受贿收入
开支
养家
幕友、长随的费用
摊捐
历年亏空
招待上司
上司的仆从要钱
打点“规费”
下属官员(“佐杂”“僚属官员”)
助理官
首领官
杂职官
数量少 地位低 功能少
教育官员
教学指导官
教学指导助理官
书吏
外地州县官 当地书吏
州县官依赖书吏的知识和经验
但书吏的贪腐问题难以解决
州县官任期短,难以有效监督书吏
书吏为什么能“把持”州县政府?
1书吏负责州县官与上司来往的公文
2政府规章和先例非常复杂 州县官无法尽知
3书吏们掌握着官府档案中的信息
组织
性质类型
常年书吏
额外书吏
挂名书吏
公务划分
吏房
保管人事档案
户房
收税及与钱库粮仓相关的事务,保管关于税收的档案
礼房
负责祭祀仪式、寺观、学校、考试及荣誉授予
兵房
保管城门警卫、皂隶、马快、民壮、邮差的档案及驿站档案
刑房
保管讼案、囚犯、捕快、仵作和狱卒的档案,负责保甲管理事务
工房
负责维修官舍、谷仓、监狱、驿站、桥梁、渡口、道路等等
负责特别事务的办公室或书吏
收发室
通信室
财务室
仓储室
总房
准备“征比册”
里书
绘制地图及赋税册
柜书
管理储存税银的金库
漕书
征集漕粮
招书
录写招供
驿书
保管驿传相关费用的记录档案
职能
草拟公牍
填制例行报表
拟制备忘录
填发传票
填制赋税册籍
整理档案
也对行政某些方面承担责任
录用、服务期限及升迁
任职资格
必须来自良善人家
有读写能力,一点基本的计算知识
是否考试由州县官自行决定
任期
五年
升迁
任期满五年,可参加总督或巡抚主持的任用考试“考职”
州县官违背相关规定的处罚
不查实书吏是否身家清白 降二级
留任任期已满或被黜退的书吏 追究责任
纵容书吏改名换姓或伪冒籍贯再次在衙门任职 革职
对书吏欺瞒身份的情形疏忽不察 降二级调用
经济待遇
清初有少量薪水,后期取消
靠收取名目繁多的陋规费取得收入
陋规费是得到认可的,部分州县官也做过规范陋规费的努力
多由书吏和衙役分享
贪赃形式
共犯形式
多与衙役串通共同贪赃
相关途径
与司法相关
与征税相关
与漕粮征收相关
买卖吏职
途径、方式多样
纪律控制
州县官、上级官员监督书吏
书吏存在问题,则州县官、上级官员也要受到惩处
但总体上,对书吏的监督并不奏效
衙役
组织
性质类型
常年衙役
额外衙役
挂名衙役
公务划分
皂隶
快手
民壮
捕快
其他
为努力裁减衙役,规定州县官应受惩处,但很少真正兑现
职能
皂隶
于州县官出席公众场合时作为前驱
快手
巡夜、执行传唤及逮捕、审讯中到庭工州县官驱使、下乡催征赋税
民壮
守卫、护送、守御城池的后备
捕快
缉捕盗贼、巡夜、护卫官银押运
其他
名衔所标示的职能
地位、征募及服务期限
地位不同
民壮、库丁、斗级、铺兵:普通百姓地位
皂隶、快手、捕快、仵作、禁卒、门子、弓兵等:贱民
服务期限3年
如果超期留任,州县官也要受罚
经济待遇
有低薪,不同地区薪酬有差别
依赖陋规费生活
贪赃形式
不同职责的衙役贪赃方法不同,总体上花样繁多
纪律控制
监督责任主要在州县官,衙役有贪赃受贿、长期留职、操纵衙务等情形,州县官需要受罚
与书吏一样难以监督控制
无编制的州县政府成员
长随
性质
州县官的私人仆役,并非政府雇佣,但有些实际上承担着行政职责
为什么州县官在书吏和衙役之外会任用长随?
1长随不是州县官任职地的本地人,与当地人没有私人利益关系
2长随是州县官私人雇用的,一般会效忠于州县官
3长随多为州县官的家奴或州县官亲友所推荐的人,州县官较为了解长随
种类
门上
签押
司仓
管厨
跟班
其他
职能
与人员控制相关的职能
监视进出衙门的人员
充当州县官与书吏衙役间的中介
与公文传达相关的职能
接收传来的公文
在公文的处理程序中负责监督、汇总
书吏收到长随的监督
公文过程复杂繁琐
与州县官审判相关的职能
监督审判的准备工作
参加审讯
处理与审理相关的细务
与监狱相关的职能
监管在押人犯
押送新犯入监
调查狱卒有无虐待囚犯的行为
配合路过的解差解送人犯
与征税相关的职能
督查书吏是否将税收资料表册准备齐全
税务记录的查验主要属于钱粮师爷,长随协助,因为幕友不能直接与书吏交接
催收赋税
监督书吏和衙役
税款的解送
监督漕粮的征收和上缴
与官仓相关的职能
常驻在官仓
与驿站相关的职能
常驻在驿站,监督函件递送、接待来往官吏信差等人员
杂项职能
总体来看,长随一般服务于三个目的
协助日常公务以减轻州县官的负担
协调衙门里不同部门之间活动
监督政府的雇员
地位和招募
地位低,通常归于“贱类”
长随一部分是州县官原来的家仆,也有的来自亲朋、官员的举荐
经济待遇
州县官私人雇用,有名义上的薪水
也有名目繁多的陋规费
贪赃形式
为获得陋规费而滥用职权
与书吏、衙役合伙贪污
与州县官合伙贪污受贿
州县官因收受贿赂被查办,长随也要被羁押和审讯
纪律控制
州县官负责监督
幕友
性质
地方官员个人雇佣的行政管理专家,不是官僚体制中的人员
种类
刑名
协理司法
钱谷
协管税赋
征比
具体办理赋税征收
挂号
登记
书启
负责通信
硃墨
负责掌管红黑两种毛笔誊录
账房
管理簿记
其他
职能
有关讼案的职能
可能主要由刑名、钱谷两类幕友进行
有关税收的职能
钱谷的职责
有关账务的职能
账房履行出纳员的职能,与只负责审计不接触现金实际收支的钱谷不同
有关登记的职能
“挂号”负责文牍、告示、捕票的收发登记
草拟文书的职能
刑名、钱谷共同起草,硃墨抄录、标判
有关通讯的职能
书启草拟信件,经州县官认可后可由书启助手抄写
有关考试的职能
州县官负责对参见院试的士子进行初试,幕友帮助州县官阅卷
监督书吏、衙役和长随
地位和招募
地位较高,在观念上与官员处于同等地位
州县官并不倾向于任用亲属做幕友
服务期限
双方都有随时解除契约的自由
经济待遇
薪酬、食宿由州县官提供,薪水高
不分享陋规费
监督控制
州县官直接监督,省布政使、按察使也有监督的责任。如果监督不力,州县官、省布政使、按察使均要受罚
有哪些职能
司法(州县衙门最重要的功能之一)
州县官的司法权
可自行判决
民事案件
轻微刑事案件
“自理词讼”
不须上司批准,但须逐月向上司汇报
庭审笔录可能受到分巡道的个别审查
民事诉讼一方上诉,上级衙门有权复查案卷
报上级决定
判徒刑及以上的重案
民事案件
每月有专门时间受理民事案件
农忙季节不受理轻微民事争讼
刑事案件
可以在任何时间向衙门控诉
人命案
州县官须主持验尸,迟延引起尸体变化要受处罚。如本衙门主官因公外出,邻近地区的州县官会代为主持,邻近地区的州县官路途太远或也因公外出时,州同或县丞方可被指派代理主持验尸。州县官还负有监督仵作的验尸报告是否真实的责任
现场验尸后,州县官须马上向上级呈交详细的验尸报告,延迟呈报要受处罚
验尸完成后,州县官的下一任务是在法定期限内侦察缉捕应负杀人罪责的人,超期限要受处罚
盗贼案
缉捕盗贼是州县官的职责
抢劫案须现场勘察,邻近的州县官要进行二次勘察,勘察完成后要立即向上司呈交报告
盗窃案、抢劫案侦察缉捕强盗、审理案件都有期限,超过期限要受处罚
但总督、巡抚对是否严格依法处罚州县官有不同的做法
为尽快缉捕,州县官常从衙役入手,对衙役采取奖惩之法以加快他们执行缉捕命令
审理和判决
州县官一般主持庭审、决定缉捕、审讯罪嫌、宣布判决、决定和实施刑罚、主持验尸及其他勘察
幕友一般阅览法律资料案卷、起草官批、准备案情摘要、起草上呈报告并给州县官提出法律建议
错判责任
处罚州县官,幕友不受处罚
州县官失出或失入,负责复审的上级也可能受到处罚
区分故意与过失,有不同程度的处罚
过失错判,书吏负主要责任
总体上,对错判的惩罚极为严厉
严重的责任说明有能力的法律顾问十分重要
征税
地丁银
征税日程
未在规定期限内征足,州县官会受到相应的处罚
受奖惩的压力,许多州县官采取不正当手段以求保住官位
挪用政府经费
自己垫付
粗暴手段迫使百姓交税
地丁银的征收
编制赋税册簿
由向“花户”发税单到将税目税率刻在衙门前石碑上
缴税期限
书吏制作“限单”和“比簿”
接收税银
“柜书”负责接收,之后由书吏登记并放入银柜
除了缴纳银两,还可用铜钱折算
征税代办人
里长
甲长
衙役“图差”“里差”
催头
让花户按期交税的办法
比责
迫使花户按期交税的主要办法
奖励
其他方法
税银解运
常常由衙役在长随的监视下解送
上缴税银的州县和途经的州县都对税银安全负有责任
漕粮
实物税,但也有一部分用银钱代替
附加费
“耗米”
“漕费”
方法
向花户额外多收粮食,如称量时堆尖
收现钱代替粮食,用违反法律的高折算率
漕粮的征收
未按期征收完毕,州县官应受处罚
用杖责逼迫百姓交税
书吏、衙役、幕友、长随等参与征收
州县官也会受到漕运转运官、船主的刁难和索贿
杂税
行纪税
当铺税
房地产契税
... ...
盐税
只有部分地方由州县官负责征收盐税
州县官有责任阻止私盐制售
茶税
只有部分地方由州县官负责征收茶税
州县官有责任阻止私茶制售
其他行政
中国的“政府哲学”:一切与民生福利相关的活动政府都应该关心或亲自操办
户口编查
黄册
后中断
编审
后废止
治安
保甲制
总体来讲没有效率
缺乏经费
乡绅通常不参加
邮驿服务
大多数驿站由州县官直接管理;有些地方由驿丞管理驿站,但州县官也要负责监督,并维持经费
书吏、官员等滥用权力,维持驿站给百姓极大负担
公共工程
主干河流的水利工程属于河务管理官员的职责,由朝廷经费资助;但支流及地方当地水利工程,则属于州县官的职责,朝廷不拨付经费
州县官还有责任确保交通干道、重要桥梁状态良好
州县官也要修缮良好城墙和官有建筑
大规模修缮须上级同意,否则经费自筹
公共福利
粮仓
常平仓
实际并未给穷人带来福利
存粮常缺少
上级拨付购粮资金时随便拖延
上级官员无视市场实际粮价拨款,州县官无法按上级定价购买粮食于是干脆不买
贪污挪用
社仓或义仓
居民捐献建立
居民推举、州县官批准的人员进行管理
政府出资建立
州县官直接管理
统一由州县官监督
灾荒赈济
政府赈济不足,需要辅助性赈济,辅助性赈济经费主要是州县官自己捐献、向乡绅和其他富人征集
济贫机构和育婴堂
救济机构名额有限,另设资金,资金主要来自州县官捐献和向乡绅、富人征集
教育和教化
“社学”“义学”经费主要来自州县官、士绅
祭祀仪式
杂务
非正式的政府:士绅
士绅指哪些人?
官员:包括现任、退休、罢黜的官员,也包括买得官衔的官员
官绅
有功名(或学衔)而又尚未正式入仕者:“生员”又叫“秀才”是最低一等
学绅
士绅的社会地位
总体上比其他社会阶层更加优越,优于普通百姓
内部地位有差别:官绅和高级功名者地位高于生员和监生
享有社会、经济、法律的特权,受到常人得不到的法律保护
士绅发挥影响力的渠道
普通老百姓
尊敬和追从士绅
地方官
士绅以不同渠道对地方官施加影响
官员集团内部联系
科举考试相关集团的关系
集体团结和集体行动
士绅的家庭
士绅的家庭成员也会因为与士绅的关系而具有影响力、受到法律的额外保护等
为制止士绅影响力被其家庭成员滥用,法律规定了一些对士绅的处罚措施
士绅在地方行政中的地位(贡献)
向州县官提出咨询建议
参与公共工程和公共福利
参与教育活动
参与保甲管理
组建地方民团
士绅的营私和不法行径
超越法律规定的优待拖欠赋税,拒绝缴纳附加费
税负转嫁给普通百姓
为普通百姓充当缴税代理人,赚取差价,以次充好
分享州县官的漕粮附加费
干预司法,袒护亲属或收受钱财
其他滥用职权、影响力的不法活动
虽有法律,然而政府难以遏制士绅胡作非为
官绅间既有合作又有冲突
冲突应理解为同一权力集团内部的冲突
省
府
厅
州
县
直隶厅
州
县
直隶州
县