第二章行政法的基本原则

《行政法与行政诉讼法学》第二章行政法的基本原则读书笔记。行政法的基本原则是指指导行政法的制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督等各个环节。

行政法的基本原则

• 概述
  • 行政法基本原则的概念与意义
    • 行政法的基本原则是指指导行政法的制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督等各个环节。
    • 特征
      • 普遍性，行政法基本原则具有普遍性，贯穿于行政法的制定、执行、遵守 和适用等行政法治实践的整个过程，对全过程的参与者均具有指导和规范作用。
      • 适用性，行政法的基本原则并不只是学理上的原则或指导，而是行政法的 构成部分，体现了行政法的价值和精神，在行政法的制定和执行中皆具有法律的 适用性和约束力。在缺乏具体的法律规则时，可以通过解释、适用行政法的原则 处理具体案件，从而达到弥补行政法规则漏洞的作用。
      • 价值性，行政法的原则必须体现行政法的特性，它既不同于政治原则，也 不同于其他部门法的原则，而是体现行政法的本质和根本价值，是行政法规则或 规范的本源性依据。
    • 重要意义
      • 其一，揭示行政法 的主要矛盾和本质，界定行政法发展的框架和方向。 行政法的基本矛盾是法与行政的关系，行政法的基本原则即人们在应对法与行政这一基本矛盾过程中通过不 断思考、实验，提炼和总结出的反映行政法本质的准则。它一方面来自具体的行 政实践，另一方面又可以反作用于行政实践。
      • 其二，指导和规范行政法规范的制定、执行、司法适用等实践活动。
      • 其三，弥补行政法规范的漏洞，完善行政法体系。社会实践总是处在不断的发展变化中，而行政法规则的制定往往滞后于社会现实。当特定个案没有可供直接适用的行政法规则时，执法者或法官可以通过解释、演绎行政法的基本原则处理个案。
      • 其四，行政法基本原则的确立及其运用，有助于全面推进我国依法行政和法治政府建设。在新时代，行政法基本原则还有助于依法治国理念的全面落实，推进法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。
  • 行政法基本原则体系
    • 我国行政法的基本原则应全面适用于行政主体及就没有法律其活动、职权职责与监督、权利与救济等基本范畴，因而包括依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、诚实守信原则、高效便民原则和监督与救济原则。
• 依法行政原则
  • 概述
    • 依法行政，或称行政法治，是各国行政法的共同理念或基本原则，其基本含义在于行政机关和其他行政公务组织必须依法行使行政权或者从事行政管理活动。 在我国，依法行政是建设社会主义法治国家实践中必须完成的基本任务。
    • 依法行政原则的确立，对于我国行政法治建设具有划时代的意义。从1999年 开始，国务院推出一系列关于依法行政的文件，
    • 2014年，《决定》)，明确强调深入 推进依法行政，加快建设法治政府，要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法 治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责 任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、 执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
    • 明确要求和发展方向:第一，依法全面履 行政府职能;第二，健全依法决策机制;第三，深化行政执法体制改革;第四 坚持严格规范公正文明执法;第五，强化对行政权力的制约和监督;第六，全面推进政务公开。这些要求为我国行政法的发展，尤其是行政法基本原则的确立提 供了时代契机。
  • 主要内容
    • 职权法定
      • 职权法定，是依法行政原则的基本要求之一。所谓职权法定，是指国家行政 机关以及其他组织的行政职权，必须由法律予以规定或授予。否则，其权力来源 就没有法律根据。 职权法定的基本要义在于新政权力及其行使来源于“法定”而非议“意定”
    • 法律优先
      • 法律优先原则又称为消极的依法行政，是指行政活动均不得与民意代表机关 制定的法律相抵触，即法律优先于行政。
      • 含义:一方 面含有规范位阶的意义，凡行政活动在位阶上均低于法律，即法律的效力高于行政行为;另一方面，行政行为至少不得与法律规定相违背。
      • 法律优先原则，是人民主权这一宪法原则在行政法领域的体现。
    • 法律保留
      • 法律保留原则由称积极的依法行政，与职权法定的内涵存在一定重合与交叉，具体是指行政机关的行为必须有明确的法律授权，法律无明文授权即无行政
      • 绝对保留，即某些事项的决定权只能归属于最高立法机关，任何其他国家机关不得行使，而且该事项只能通过法律加以规定，不得授权行政机关或者其他国家机关行使。
      • 相对保留，即某些事项原属于立法机关通过法律予以设定的范围，但在某 些情况下法律可以授权行政机关或其他国家机关行使。
• 行政合法性原则
  • 目的
    • 为了评价和控制行政裁量权
  • 主要表现
    • 比例原则
      • 适当性，这是从行政行为目的的角度所作的要求及行政行为的作出要适合于目的的实现，或者说不得与目的相悖离
      • 必要性，这是从手段上对行政行为所作的要求，它是指行政行为不能超越实现目的的之必要程度即为达成目的面对多种可能选择的手段，须尽可能采取人民利益影响最轻微的手段
      • 衡量性，又称狭义比例原则或平衡原则，这是指手段应按目的加以衡量，即干涉措施所造成的损害轻于达成目的所获得的利益，才具有合法性
    • 平等对待
      • 主要表现
        • 行政主体音频等对待行政相对人
        • 国家应平等对待行政主体与行政相对人
• 程序正当原则
  • 法律正义，包括实体正义和程序正义两个方面。只有通过正当程序方可求得正当的实体结果。
  • 主要体现
    • 行政公开
      • 政过程公开透明，也是预防行政主体恣意，滥权和腐败的有效手段
      • 意义
        • 1.行政公开可以实现公民的知情权，满足公民对信息的需要。在现代社会， 公民有权了解政府的活动，而政府对其制定的政策、规章以及作出的具体决定， 有义务向公众公开，接受公众的监督。
        • 2.行政公开有利于公民对行政事务的参与，增强公民对行政机关的信赖。
        • 3行政公开有利于防止行政腐败。行政公开是监督行政机关的一条非常重要的途径。将政府的政策、规章以及行政活动的过程和结果予以公开，使公众有权 知悉和公开评论，可以有效地防止行政专断和腐败。
      • 基本要求
        • (1)行政立法和行政政策公开，特别是制定行 政法规、规章、政策的活动应公开，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应当予以保密的内容以外，也应通过一定形式予以公布。
        • (2)行政执法行为公开，包括:执法行为的标准、条件公开;执法行为 的程序、手续公开;涉及相对人重大权益的行政执法行为，如涉及人身权或重大 财产权的行政处罚等，应采取公开形式举行，如举行听证会，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道等
        • (3)行政裁决和行政复议行为公开。行政机关 无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其行为的依据、标准、程序都应公 开，让当事人事先知晓。
        • (4)行政信息公开。
        • (5)行政诉讼及裁判结果公开。
      • 十八届四中全会《决定》，行政机关“全面推进政务公开”
        • (1)“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开 执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”
        • (2)公开应是全面公开。“各级政 府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体 职责权限、管理流程、监督方式等事项。”
        • (3)强调重点领域的公开。“重点推进 财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域 的政府信息公开。”
        • (4)规范性文件应公布。“涉及公民、法人或其他组织权利和 义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序子以公布。”
        • (5)推行行政执法 公示制度。
        • (6)推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设
    • 程序公正
      • 程序公正，是法律正义的基本内涵
      • 基本要求
        • 一是任何人不得做自己案件的法官
        • 二是任何人在受到不利对待时应当 给予其陈述和辩护的机会。前者意在克服人性的自私缺陷，预防执法者因私枉法，后者意在实现兼听则明，通过听取即将受到不利对待之人的陈述和辩护获取更加全面和多元的信息，以便执法者可以在更充分、更多元的信息基础上作出合理的决定
      • 行政程序公正意味着
        • (1)行政机关工作人员不得处理与自己有利害关系的行政案件，行政复议工作人员和法官也不得审理与自己有利害关系的 行政案件。
        • (2)听取利害相关人的意见。当行政主体作出对当事人可能产生不利 影响的行政行为时，必须事先听取当事人的意见，否则就如同司法上的不审而判 显失公正。
        • (3)说明理由。行政主体在作出行政决定时，特别是作出对当事人不 利的决定时，负有说明理由的义务，包括说明作出行政决定的法律原因和事实原因。
        • (4)不得单方接触。即行政主体在作出处理决定前，不得在一方当事人不在 场的情况下与另一方当事人接触，以防止偏听偏信或先人为主，从而导致不公平
    • 公众参与
      • 公众参与，是指作为行政相对人的公民、法人或其他组织有权参与行政 过程，有权对行政主体即将作出的行为表达意见，而且该等意见应当获得行政主体的尊重。
      • 基本要求主要表现
        • 1.信息公开透明。除法律明确规定为国家秘密、商业秘密和个人隐私而不得公开的以外，公共行政应该公开透明。通过信息的公开透明保障社会公众的知情权，应该是一种最低限度的公众参与。
        • 2.行政主体在作出影响社会大众的合法权益的公共政策或制定法规、规章及行政规范性文件时，应当充分保障公众的参与机会，特别是信息披露、理由说明、 公众表达意见的机制保障以及对公众意见的处置情形的公布等。
        • 3.行政主体在个案中就特定利害关系作出行政行为时，应当在最终作出决定前，给予当事人陈述与申辩的机会，并且回答当事人的疑虑，在充分考虑当事人合理意见的基础上作出合理决定。
        • 4.应当建立保障公众参与权实现的救济机制。行政主体侵害公众参与权的 法律应当提供充分有效的救济。
• 诚信原则
  • 诚实守信
    • 要求
      • 1.行政主体不得为了自身的利益欺骗行政相对人，不得“钓鱼执法”和“养 鱼执法”，违反法律、法规、政策的初衷和目的，否则必将损害政府的权威和公信力。
      • 2.政府在制定法律、政策、决定和作出承诺前，必须充分考虑各种复杂的情 形，听取多方意见，在慎重考虑的基础上作出决定，切勿态意妄为或率性而为, 否则，事后必将无法执行曾经作出的决定。
      • 3.行政主体必须依法行政，不得任意反悔，如果的确因客观情况的变化而不得不反悔的，应当承担相应的法律责任。
      • 4.法律规范应具有稳定性与不可溯及性。法治要求法律规范具有稳定性与连续性、可靠性与可预测性。
      • 5.行政活动应具有真实性与确定性。行政主体作出行政活动，应出于真实的 目的和意图，意思表示真实、准确。
  • 信赖保护
    • 信赖保护原则，由传统法理中的诚实信用原则、法律安定性原则以及人民基 本权利保障原则等综合演化而成。它是指人民基于对国家公权力行使结果的合理 信赖而有所规划或举措，由此而产生的信赖利益应受保护。
    • 主要内容
      • 1.信赖保护的适用要件。
        • 条件:一是须有信 赖基础，即须行政机关作出了一定的行政行为。 二是须有信赖表现。人民须因信赖行政行为而有客观上具体表现信 赖的行为，如安排其生活或处置其财产。如果纯属人民的主观愿望或期待而没有 已生信赖的客观事实表现，尚不足以主张信赖保护。 三是须信赖值得保护。人民的信赖须值得保护，如果信赖有瑕疵而不值得保护，即适用无信赖保护原则。
      • 2.信赖保护的法律效果。
        • (1)存续保护。系指不论现存法律状况是否合法，为稳定人民所信赖的法律状况，维持原来的信赖基础。
        • (2)财产保护。即以适当的财产补偿来减轻行政相对人因合理信赖所造成的损失。
• 高效便民原则
  • 高效便民，是指行政机关应依法高效率、高效益地行使职权，最大限度地方便人民群众，从而更好地服务于人民和实现行政管理的目标。高效便民是行政管理规律和建设服务型政府的基本要求。
  • 高效原则
    • 高效原则，即以最低成本在短时间内创造出更多的成果。
    • 高效原则成为现代行政法基本原则的主要缘由
      • （1）行政系统及其运转是由纳税人通过纳税供养的，纳税人有权要求可能减轻负担。
      • (2)在人民主权理念支配下，现代行政 被理解为服务行政，公众作为公共行政服务的受益人，有权利要求以尽可能低的 成本获得更多、更优质的公共服务;
      • (3)改变我国公共行政成本高、服务质量低 的现实。
    • 基本要求
      • (1)精简机构，裁撤冗员，降低公共行 政的人力成本，减轻民众的税负
      • (2)公共行政必须坚持为民服务的宗旨，以满 足人民的真实需求为施政方向，坚持从实际出发，量力而行，兼顾各方诉求，杜 绝华而不实的政绩工程和面子工程，慎重决策，认真实施，杜绝浪费。
      • (3)行政 决策、行政决定必须进行成本效益核算，禁止采取得不偿失的行政活动。
      • (4)公共行政应当严格遵循法定时限，禁止拖拉。
      • (5)改进行政工作作风，消除非法设置的人为障碍和前置条件，使行政相对人办事顺利、顺心、顺畅。要以“流程最 优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”给行政相对人提供程序便利。
  • 便民原则
    • 便民原则，是指使民众能够方便获得行政主体提供的公共服务。
    • 基本要求
      • (1)在特定的时空条件下， 政府应当充分利用各种可能的技术手段、方式和方法，保障民众以最低成本和最 便利方式获取法律、法规、规章、行政规范性文件以及其他公共信息。
      • (2)行政 机关的办公场所和服务场所应当尽可能接近服务对象，尽可能减少民众获取公共 行政服务的交通成本和时间成本，如服务进社区等。
      • (3)行政事权和行政人员应 当尽可能下放到基层，尽可能便利民众办事
      • (4)通过机构整合或服务窗口合并， 将分散于不同行政部门但又密切相关的行政事项在程序上尽可能一体办理。
      • (5)应当健全服务咨询制度，及时、准确、全面解答民众的咨询和疑问，使民众准确知悉获取公共行政服务应当具备的条件和提供的手续，尽量少跑冤枉路。
      • (6)在特殊情况下，如服务对象丧失行动能力等，应当提供上门服务。
• 监督与救济原则
  • “有权力必有监督”“有权利必有救济”是基本的法律原理与原则。行政法是规范行政权力执法，更是保障人民利益之法。
  • 监督原则
    • 所谓监督原则，即监督行政的原则，是指有权国家机关、公民、法人或者其 他组织对行政机关或其他组织的行政活动有权进行监督与问责。
    • 内容
      • 1.监督。 主要表现为: (1)自觉接受“他律”监督。各级人民政府和政府部门(或者其他组织及其人员)，要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的 监督。不仅如此，还应接受来自人民群众的监督，并应依法保障人民群众监督政 府的权利。 (2)加强行政内部层级监督和专门监督。上级行政机关要切实加强对 下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为;保障和支持审计、监 察等部门依法独立行使监督权。
      • 2、责任。 主要表现：(1)行政机关有责任依法行使职权。 (2)对违法、不当行为及其他造成公民或组织权益损害的行为应当承担责任。 (3)问责。根据国务院《关于加强法治政府建设的意见》，要严格行政问责。坚持 有错必纠、有责必问。
  • 救济原则
    • “人民的利益是最高的法律”，法律的根本宗旨在于保护人民的利益。
    • 处于行政相对人地位的公民、法人或其他组织的救济权利，主要包括申请行 政复议权、提起行政诉讼权、要求赔偿权或补偿权以及救济过程中的相应权利等。 这些救济权的行使及实现，在我国主要通过行政复议、行政诉讼、国家赔偿与补 偿等制度来保障。