公共管理第二章

考研用公共管理学第二章思维导图，公共管理是针对政府管理的缺陷而产生的一种管理理念和管理模式。它一方面强调管理目标的“公共性”，即公共权力必须履行公共职能; 另一方面强调对公共权力(权威)的监督、制约和规范，强调运用公共权力(权威) 的科学方法 。干货满满，赶快收藏学起来吧！

Unit 2

• 2.1公共行政理论的演进P25
  • 初创P25
    • 1.威尔逊：政治-行政二分法P25
      • 1.背景P25
        • 19世纪末20世纪初，资本主义已进入了上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂、更加困难。
      • 2.内容P26
        • 公共行政是政府工作中极为显著的一部分，
          • 它就是行动中的政府；
          • 它就是政府的执行，政府的操作；
          • 就是政府工作中最显眼的部门
          • • 并且具有与政府本身同样悠久的经历。
        • 行政不同于政治，公共行政是置身于政治所特有的范围之外的。 公共行政的问题并不属于政治问题。
        • 政治是政治家的特殊活动范围，而公共行政是技术性职员的事情。
          • 政策如果没有公共行政的帮助就将一事无成，但公共行政并不因此就是政治。
        • 公共行政的领域是一种事务性领域。
          • 公共行政作为政治生活的一个组成部分，公共行政却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上。
    • 2.韦伯：官僚制理论P26
      • • 官僚制的基本特征：P27
      • 合理的分工。
        • 指根据分工的要求，规定每一职位均有特定的权责范围。
      • 层级节制的权力体系。
        • 指的是使组织中的每一个成员都能够准确的知道从何处取得命令，以及把命令传达给何人。
      • 按照规程办事的运作机制。
        • 指根据合理合法的原则制定一整套规则和程序 来规范组织及其成员的管理行为。
      • 形成正规的决策文书。
        • 指在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案。
      • 组织管理的非人格化。
        • 指管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等 来规范人的行为的，公私分明，对事不对人。
      • 适应工作需要的专业培训机制。
        • 指必须为其成员提供各种必需的专业培训，以便使其具备和增强 处理事务和解决问题的能力。
      • 合理合法的人事行政制度。
        • 指必须遵循任人唯贤、注重实绩、奖勤罚懒、依法办事的基本原则、
    • 3.泰勒：科学管理理论P28
      • 科学管理之父
      • 科学管理的根本目的 是提高劳动生产率。 而要提高劳动生产率，就必须在工厂企业推行“科学管理”。
      • 具体内容有：P28
      • 实行预先计划。
      • 用科学的方法挑选工人。
      • 对工人进行科学教育和培训，以使他们掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中，完成经测算规定的工作定额。
      • 管理部门和工人之间保持密切友好的合作关系等。
  • 建构P29
    • 1.怀特：系统化公共行政理论P29
      • 内容：P30
      • 行政具有共性。
        • “行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同。”
      • 管理是公共行政学的实践基础。
        • “行政之研究 应始自管理之基础，而不宜始自法律之依据。”
      • 公共行政是科学，是实践的技术。
        • 即“行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端重要。”
      • 公共行政十分重要。
    • 2.古利克.厄威克：科学化公共行政原则P30
      • 古利克P31
        • 吉利克强调，现在所需要的是一个既能够制定计划又能够执行民主政策的行政部门。
        • 他提出了，行政改革应遵循11项指导原则：
        • 1.相关的工作应该作为一个单元来完成。
        • 2.所有的机构应该合并成一些部门。
        • 3.每一个单元的行政工作都应该由单独的，一个根据能力、专业知识和经验选举产生的负责官员 来指挥。
        • 4.部门领导的权力与其责任应该相称。
        • 5.每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构。
        • 6.每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员。
        • 7.应该减少民选官员的产生。
        • 8.委员会不应该用于行政工作，只应该承担准立法职能和准司法职能。
        • 9.所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该 由选民或选民代表直接选举产生，并且对他们负责。
        • 10.行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务，并且有权指挥他们的工作。
        • 11.行政首长应该有一个研究参谋机构 来汇报各部门的工作和探讨更好的工作方法。
      • 厄威克P31
        • 基于吉利克的观点，对公共行政原则的系统化作了更具有普适性的归纳：
        • 1.目标原则。
        • 2.人员与组织机构相适应原则。
        • 3.一人管理原则。
          • 指在一个组织中，应该由一个领导者来承担管理职责。
        • 4.专业参谋和一般参谋共存原则。
        • 5.授权原则
          • 指行政领导者要能够把某些职权授予下级人员。
        • 6.责权相符原则。
          • 指有权必须有责，权责必须相符。
        • 7.明确性原则。
          • 指各种职责都应当有明确清晰的界限。
        • 8.控制幅度原则。
          • 指每一个上级直接领导的下属的人数应有一定的额度，宜小不宜大。
    • 3.福莱特：动态化公共行政理论P31
      • 最早系统而深入研究公共行政中人的问题的学者。
      • 1.观点：P31
        • 群体生活能使人产生出一种强烈的情感，因而人在群体中的思想和运动，无法再由自己控制。
      • 2.贡献：P32
        • 为人们提供了一种动态的行政管理理论，
          • 为正统的公共行政理论和行为主义公共行政理论之间作了沟通，
      • • 因而也有人将她视为这两种理论之间的过渡人物，视为在公共行政的“正统”时期与以行为主义行政理论为主要特征的批评和转变时期起着连接作用的桥梁。
  • 转型P32
    • 1.西蒙： 批评与公共政策学派的出现P33
      • 西蒙对传统公共行政学理论的批判，主要是从所谓的“行政原则”和 政治-行政二分法这两个方面进行的。
      • 观点：P34
        • 1.决策活动是行政活动的典型活动。 2.行政组织目标的实现程度取决于管理者对其下属决策的影响程度。 3.对一个组织状况科学且恰当的描述，应该是对组织中每一个人做什么决策、做决策受到何种影响的描述。 4.决定行政效率高低的最简单办法是看行政组织中每一个人决策的理性程度。 5.行政程序就是决策程序，就是划分组织中每一个人应做哪一部分决策的程序。
    • 2.沃尔多：批评与新公共行政学的勃兴P35
      • 观点：
      • 1.传统公共行政的政治-行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的。
      • 2.批评了传统公共行政的组织范式。
      • 3.反对传统公共行政学家过于重视效率的做法。
  • 新公共行政学P36
    • 1.基本内容：P36
      • 对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。
      • 对社会公平价值观的提倡。
      • 对传统政治-行政二分法的突破。
      • 对动态、开放组织观的强调。
      • 新公共行政学提出，公共行政组织设计方案应该基于以下两个目标：
      • a.顾客导向的组织形态。指将公众（接受公共服务的顾客）的需求作为组织存在和发展的前提。
      • b.应变灵活的组织形态。指加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激做出迅速的反应。
    • 2.评价：P37
      • 不论是在理论研究，还是在行政实践方面，均对当代公共管理理论的发展做出了重要的贡献。
      • 不仅在研究方法上另辟蹊径，使公共行政学的面貌焕然一新，
      • 而且基于社会公平原则所提出了诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政，对社会民众的需求做出积极回应 以及面对面的沟通 等观念和主张。
      • 从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立、人事行政的分权化等方面， 均对当代西方国家政府及其行政管理产生了重大影响，促使许多国家的政府在参与性、分权化、变通性等方面进行了一系列行政管理体制的改革。
      • 推动了新公共管理运动的兴起和新公共管理理论的诞生。
• 2.2现代公共管理理论的发展P39
  • 2.2.1公共选择理论P39
    • 官僚经济学
    • 1.经济人的人性假设与公共选择P39
      • （1）.公共选择理论的含义：P39
        • 指以“自利”为出发点来解释人类的行为。其分析的出发点是：人是理性的自利主义者。
      • • 具体内容是：
          • 1.任何个人，不论是购买商品的消费者，还是提供商品的生产者，或者是某一政治团体的领袖，行为动机都是自利的，时刻关注的都是自身的利益。
          • 2.在行动上，是理性的。能够最充分地利用他所能得到的、最大化自身的利益。 这种理性的自利主义者就是我们在这里所说的经济人。
      • • 政治要通过公共选择来达到帕累托最优。公共选择是运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。
      • • 具体内容是：
          • 1.作为一个独立的研究领域，公共选择被解释为“对非市场决策的经济学研究。”
          • 2.作为公共管理中的一个思潮或流派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府公共管理活动及 各个领域公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”。
      • 2.公共选择的内容：
      • 3.公共选择的特点：P39
    • 2.政府规模扩张与公共选择P39
      • （1）对政府规模扩张成因的解释P39
        • 规模扩张=职能扩张
        • 1. 随着社会的发展，生产效率的提高，政府更多的介入经济活动， 为了保证市场机制发挥作用所必需的社会“环境条件”，满足社会对公共物品或劳务增加的需求，政府职能迅速扩张。
        • 2. 在现代化启动的早期阶段，政府投资往往要在社会总投资中占有较高的比重，需要政府职能的扩张。
        • 3. 中后期阶段，由于市场失灵，政府的职能逐步转入对经济的干预而扩张。
        • 4. 进入成熟阶段，政府职能转向以教育、保健、社会福利为主的公共服务和支出，促使政府职能的结构性扩张。
      • （2）帕金森定律P40
        • 揭示了政府机构不断膨胀的两大动力。
          • 官员想要增加的是下属不是对手。
          • 官员们相互之间制造工作。
      • （3）公共选择P40
        • P41五大困境
          • 公共选择运用种种经济学的理论、模型、方法，对政府公共管理活动面临的困境及其原因做出了诊断与分析。
          • 政府机构的关键性特征之一是：其产出的非市场性质。
          • 政府机构产出的质和量难以测定和量度，加上在垄断服务的同时垄断了信息， 公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。
          • 公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效的激励机制，公共机构失去了追求效率的内在动力。
          • 历史原因和技术上的困难，政府预算未能与效率联系起来，产生了预算的误导作用。
          • 理想的官僚已不复存在，追求个人利益的最大化成为公务员的普遍心态。
        • P41五大解决方法
          • 组织类型的理想选择。
            • 指特定情况下，对特定的服务来说，某一组织会比其他组织干得更好，由此而产生了组织类型的理性。
          • 市场机制与个人选择。
            • 指公私组织之间，公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。
          • 分权化。
          • 公共服务组织小规模化。
            • 四条标准：便于控制、提高利用效率、政治代表性、体现地方自治。
          • 自由化。
            • 主要表现是放松规制---包括放松对市场和社会的管制。
        • P41评价
          • 公共选择理论为西方国家行政改革提供了重要的理论指导。
          • 西方国家行政改革过程中，推行的以市场化为取向的改革、重新定位政府职能的改革、放松对市场和社会管制的改革等，都充分体现了“市场价值的重新发现和利用”这一公共选择的核心理论观点。
          • 对于中国社会主义市场经济条件下，以确定政府职能及其行为方式、促进政府职能转变、完善公共管理体制为主要内容的行政改革，也具有较大的借鉴意义。
  • 2.2.2新公共管理理论P42
    • 新公共管理 .别称：管理主义、企业化政府、后官僚体制模式、以市场为导向的公共行政
    • （1）概念P42
      • 是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的结晶，是公共管理的“一场革命”，是一个多维度的宽泛概念。
      • 表明了作为公共管理之传统理论形态的 公共行政理论 正在普遍化为 一般管理哲学 的理论倾向。
      • 新公共管理理论与公共选择一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。
    • （2）当代行政改革中存在的两种发展趋势：P43
      • 1.物质私有化。
        • ——行动责任从国家向市场的转移。
      • 2.内部理性化。
        • ——提高公共管理活动的经济效率。
    • （3）新公共管理理论蕴含的两大基本理念：
      • 1）管理的自由化。
        • 指为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，要解除规制和分权，使管理过程 如预算、人事、采购等合理化。
      • 2）管理的市场化。
        • 市场取向的管理有另个基本概念：1.竞争。2.私营部门管理的普遍化。
    • （4）评价P44
      • 企业家政府模式引用法国经济学家萨伊 对企业家概念的定义，并试图将这一定义简单地推广为任何人、任何公务员、公共组织可以效仿的行为准则，这是对美国政府及其治理模式的极大偏离。
      • 偏离将会引起 诸如“三权分立”体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统政治问题。
  • 2.2.3公共治理理论P44
    • 1.治理的含义P46
      • 指公共管理组织在一个既定的范围内，运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化 以满足公众的需要。
      • 治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动。以最大限度地增进公共利益。
      • 治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。
    • 2.内容P46
      • 公共治理是 由多元的公共管理主体组成的 公共行动体系。
        • 主体：1.政府部门。2.诸如私营部门、第三部门等非政府部门的参与者。
      • 责任边界具有相当的模糊性。
      • 多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。
        • 指参与公共管理活动的各个组织，无论其是公共组织还是私人组织，都不拥有独立解决一切问题 所需的充足知识和充足资源。
      • 治理语境下的公共管理。
        • 指多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的 一种自主自治的网络管理。
      • 治理语境下的政府在社会公共网络管理中 扮演着“元治理”角色。
        • 指政府承担着建立指导社会组织行为 大方向的行为准则的重任，被视为“同辈中的长者”。
    • 3.评价P47
      • 不仅 更新了公共管理的基本内涵，拓宽了公共管理的参与主体，而且 延展了公共管理的职能范围，充实了公共管理的方式手段。
      • 不仅 为反思传统公共管理理论 和 超越新公共管理理论与新公共服务理论 提供了一种新的认识图式，也是认识公共事务领域正在发生的显著变化的一种组织框架。
      • 强调了治理的跨国性和全球性。客观上可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策理论提供理论上的支持。
  • 2.2.4新公共服务理论P48
    • 1.基本观点P49
      • 政府的职能是服务 而不是掌舵。
      • 公共利益是目标 而非副产品。
        • 指公共行政官员应当积极地为公民能够通过对话 清楚的表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致的行动。
      • 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。
        • 指确保政府具有开放性和可接近性。
      • 为公民服务，而不是为顾客服务。
        • 指政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系。政府必须关注公民的需要和利益。
      • 责任并不简单。
      • 重视人，而不只是重视生产率。
      • 公民权和公共服务比企业家精神更重要。
        • 指公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、基层领导等角色 来为公民服务。
    • 2.评价P51
      • 新公共服务理论 并不意味着是对新公共管理理论的全盘否定。
      • 本质上是 对新公共管理理论的一种扬弃。它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的的重要价值，并摒弃新公共管理理论，特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民生价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。
      • 提供了一个令人振奋的观点。围绕这个观点，可以展望公共服务的前景。
• 主题
• 浮动主题
• 公共管理的理论发展