公共行政学：第一章：绪论

公共行政学（第三版）张国庆主编，北京大学出版社。公共行政学一般指行政管理学。行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。

第一章：绪论

• 公共行政学概述
  • 涵义
    • 公共行政又称为行政学、行政管理学（Public Administration）
    • 是研究国家行政机关依法对社会公共事务及自身内部事务进行有效管理的科学。（一般涵义）
      • 1.研究范畴。包括公共行政制度、行政体制，及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的系统思想、理论、逻辑、知识、方法。
      • 2.功能。作用在于反应国家行政机关管理国家事务、社会事务、自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化、时代化的进程。
  • 研究对象和学科目的
    • 科学功效
      • 确保政府的行政宗旨
      • 提升政府行政水准
      • 为国家行政管理提供理论依据
      • 全面培养政府公务员
  • 研究范畴和研究方法
    • 研究范畴
      • 行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(绩效)、机关管理、公共财政(财务行政)、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。
    • 研究方法
      • 逻辑分析方法、法规分析方法、历史分析方法、实证分析方法、规范分析方法、比较分析方法、系统分析方法、生理分析方法、心理分析方法、资料分析方法、案例分析方法、量化分析方法、模拟分析方法、利益分析方法。
  • 特点及与相关学科的关系
    • 特点
      • 综合性
        • 交叉的、丰富的、广泛的。由政府公共行政管理的复杂性、广延性决定
      • 实践性
        • 实际的、应用的、具体的。
      • 系统性
        • 整体的、有序的、相互关联的。
      • 技术性
        • 方法的、工具的、手段的。
      • 发展性
        • 动态的、进步的、创新的。
    • 与相关学科的关系
      • 与政治学的关系
        • 公共行政学源自政治学
        • 两者的研究领域有差别，互为补充
      • 与行政法学的关系
        • 公共行政学源出行政法学
        • 都是以国家行政为中心观念的学科
      • 与企业管理学的关系
        • 二者在研究对象、目的和范畴等方面存在明显的差别
        • 在理论上是相互影响和相互渗透
      • 与社会学的关系
        • 社会学包含着公共行政学
        • 两者在实践中相互促进、相互支持
  • 现代行政现象与现代行政精神
    • 现象
      • 行政职能扩展
        • 历史的必然
      • 不良行政增加
        • 行政组织规模庞，人员增多
        • 行政决策迟缓（自然灾害）
          • 直接妨碍、损伤公共决策的时效性
        • 政府人员专业化
          • 不同专业人员之间、政府公众之间理解方面的障碍
        • 官僚化倾向滋长（“程序化”政府出现）
          • 组织中人际关系淡薄
          • 主动进取精神被抑制
          • 政府公众关系恶化
      • 公共行政管理和公共行政管理理论现代化
        • 重视社会目的
          • 现代社会实践民主政治的社会
        • 管理手段现代化
          • 为适应现代化管理需要，吸收使用现代化设备、技术
        • 管理理论现代化
          • 反应现代公共行政的发展过程
    • 精神
      • 主动进取
        • 主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新
        • 政府主动进取，有效解决复杂社会问题的能力，已经成为衡量政府优劣的一个基本标志
      • 追求卓越
        • 追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。
      • 创新发展
        • 成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神
• 公共行政学的演进
  • 早期公共行政研究时期
    • 公共行政学的理论渊源
      • （1）西方近代政治学说。
      • （2）君主制时代德、奥两国的官房学。
      • （3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度。
      • （4）西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。
    • 威尔逊的行政思想
      • 强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义
      • 提出了政治与行政两分法
      • 威尔逊是美国著名的政治家、公共行政学的创始人。他的行政思想主要是通过其著作《行政学之研究》体现的。尽管威尔逊并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但他拟定了行政学的内涵，奠定了行政学的基础。
    • 古德诺的行政思想
      • 强调政治与行政的两分法
      • 设立政治中立的常务官
      • 古德诺是早期公共行政学研究的先驱人物、行政学的奠基人之一。古德诺对于公共行政学的研究推动了行政学的发展，使行政学在独立发展的进程中迈出 了意义重大的步。
    • “两分法”之于学科发展的意义
      • 政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；
      • 行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；
      • 关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；
      • 行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
      • 两分法是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的，对公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。两分法的核心在于政治与行政的分离。“两分法”之于公共行政学的意义在于从四个方面提出了关于学科的论证基础。
  • 传统公共行政研究时期
    • 泰罗的科学管理理论
      • 管理理论
        • 着眼于企业的基层管理
        • 管理的最终目的在于提高效率
        • 强调任务管理和职能主义
      • 意义
        • ①奠定了大型企业科学管理的基础。科学的理论和方法迅速在工商企业界得到推广，进而引起各行各业，其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。
        • ②造就了一个管理阶层。科学管理思想和职能主义方法推动了企业中所有权与经营权的分离，管理人员受所有者委托而"代理"进行经营管理，形成管理阶层。
        • ③引发了科学管理运动。科学管理在实践中显示了有效性。进入 20世纪以后，在资本主义生产经营中，从美国开始出现了影响全世界的"科学管理运动"，科学管理成为一种占据主导地位的学术思潮和管理方式。
      • 泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为"科学管理之父"。他的管理理论是从自身实践经验出发总结的一套管理方法，最终目的是提高企业的劳动生产率。
    • 法约尔的行政管理理论
      • 行政管理理论
        • 企业的基本活动与行政管理的五项职能
        • 注重管理人员管理方法的改进
        • 强调组织结构在管理中的重要性
      • 意义
        • 行政管理理论是第一个全面和综合的管理理论。从行政管理理论开始，管理成为--门1具有普遍性的学科，成为可以应用于各种形式团体活动的一套独立的知识。
        • 行政管理理论建立了规范现代管理活动的重要准则。14 项原则至今仍被很多企业采用。
        • 行政管理理论加强了管理独立性和专业性，行政管理理论将管理与其他易混淆的概念作了区分，明确了管理的职能。其中关于管理与行政管理的区分，在当时对促进人们对组织高级领导层的职能和作用的认识起到了推动作用。
      • 亨利·法约尔是古典管理理论的主要代表人之一，法约尔强调了管理的普遍性，把对管理的研究作为一个项目而独立出来，并提出了行政管理理论。
    • 韦伯的官僚科层组织理论
      • 官僚科层组织理论
        • 官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。
        • 这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。
        • 根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。
        • 行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。
        • 行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外地适用于各种情况。
      • 意义
        • 官僚科层组织理论揭示了行政组织中的许多重要特征和管理原则
        • 官僚科层组织理论奠定了科学化管理的基础
        • 官僚科层组织理论强调了效率的重要性
        • 官僚科层组织理论为公共行政管理学的创立提供了理论框架
      • 韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。官僚科层组织理论的出发点是建立组织的理想的、标准的、通用的形态。
  • 修正公共行政研究时期
    • “霍桑试验”
      • 三个阶段
        • 继电器装配室实验和云母剥离室实验
        • 谈访计划
        • 绕线机组实验
      • 意义
        • ①开创了管理学新的研究方向。
        • ②奠定了人际关系― 行为科学的理论基础。
      • “霍桑实验”是指根据科学管理原理探讨工作环境对劳动生产率的影响的实验。霍桑实验自1927 年开始持续到1932 年。由三位美国哈佛大学的教授― 梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德在美国西方电气公司的霍桑工厂进行。
    • 西蒙的科学决策理论
      • 主要思想
        • 组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”
        • 组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段
        • 组织平衡论
        • 组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为
        • 组织设计理论
      • 西蒙的科学决策理论内涵丰富，影响深远。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。
  • 整合公共行政研究时期
    • 权变观中心思想
      • 组织是社会大系统中的一个开放型的子系统，受环境的影响
      • 组织的活动是在不断变动的条件下以反馈形式趋向组织目标的过程
      • 管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中
      • 权变观的中心思想是管理者在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。权变观的中心思想意味着每一个特定的组织都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数以及这些变数之间的相互关系和相互作用，把握组织管理过程中各种复杂的因果关系。因此，不存在一种普遍适用的管理原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。
  • 发展时期
    • 最后一章
  • 我国公共行政学的历史与现状
    • 我国公共行政研究的特点
      • 公共行政研究发展迅速
      • 理论研究缺乏创造性和深度
      • 我国作为后发展国家，关于公共行政的研究也相应呈现出了某些后发展的特征。
    • 我国公共行政研究所面临的主要任务
      • 建立符合中国国情的国家公共行政管理模式
      • 研究我国国家行政管理的内部机制
      • 研究我国的公务员（文官）制度
      • 研究我国行政管理的民主化进程
      • 研究我国公共行政管理的法制化进程
      • 研究我国的公共行政发展战略
      • 随着国家现代化进程进入可持续发展阶段，我国公共行政管理面临着愈来愈多、愈来愈复杂的理论和政策问题。
• 国家公共行政管理体制
  • 国家公共行政管理的基础
    • 经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能
    • 政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力
    • 国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。
  • 国家公共行政管理的主体与客体
    • 主体
      • 政府。包括中央政府和地方政府，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。
      • 政府行政机关。其公共行政权力,通常表现为以机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政领域或行政业务的行政规定，这种规定-般受政府的约束。
      • 行政首长。无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。
      • 政府普通公务员。国家行政管理的又一种主体。
    • 客体
      • 经济性组织。包括制造业、服务业、金融业、科技业和其它一切以盈利为目的的组织。
      • 社会性组织。包括教会、社区团体、群众团体等- -切非以赢利为目的的组织。
      • 政治性组织。包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。
      • 教科文组织。包括学校、科学研究单位和各种文化团体。
      • 新闻性组织。包括报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。
      • 公民。政府公共行政管理的最大量的行为对象。
  • 国家公共行政管理的主要方式
    • 行政立法、行政司法、行政管理法规
      • 立法
        • 委任立法
        • 管辖立法
      • 司法
      • 管理法规
        • 自主性管理法规
        • 执行性管理法规
        • 补充性管理法规
    • 行政决策、行政决定、行政政策
    • 行政领导、行政指导、行政引导
    • 行政规划、行政计划、行政预算
    • 行政协调、行政沟通、行政平衡
    • 行政干预、行政检查、行政制裁
    • 行政扶助、行政救济、行政服务
• 公共行政权力
  • 是一种权力
    • 是一种公共权力
      • 是一种政治权力
  • 行政权力有效性的主要条件
    • 合法
    • 合理
    • 实际运用
• 彼得原理
  • 彼德原理是关于经济组织中人员晋升的理论，是由美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯• 彼德于1960 年首次公开发表，1969 年在《 彼德原理》 一书中系统提出。彼德原理的具体内容是：在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级。
  • 意义
    • 揭示了最基本的人事行政原则，即是知人善任、适才适用。
    • 反映了组织人力资源管理的重要性。
• “帕金森定律”
  • 定律
    • 冗员增加原理
      • 官员数量增加与工作量增加无关
        • 每一个官员都不想多一个对手
        • 官员们彼此为对方制造工作
    • 中间派决定
      • ”票决制“中关键作用
    • ”鸡毛蒜皮定律“
      • 财政委员会的大部分成员有不了解天文金钱数的人员组成，设计金额越大，讨论时间越短
    • 无效率系数
      • 决定性成员愈多，会议变质，效率低下
    • 人事遴选庸才
      • 设计诸多遴选方式，导致遴选者误入歧途，不得不依赖偶然性标准遴选
    • 办公场所的豪华程度与机关的事业和效率成反比
      • 事业处在成长期的机关没有足够的兴趣时间设计总部
    • “鸡尾酒会公式”
    • 嫉妒症
      • 既无能又善妒，患嫉妒症
      • 患嫉妒症进入或就在高层，竞相表现愚蠢
      • 但凡智者一律不得入
    • 财不露白
    • 退休混乱
      • 如何确定退休年龄
      • 有无合适接班人
  • 法则
    • 增加部属的法则
      • “一个行政官员想增加的是下级而不是对手”，其目的是为了减少组织中的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位
    • 增加工作量的法则
      • 行政官员彼此之间人为地制造工作、增加工作量的法则
  • 对现实公共行政管理的意义
    • 揭示了组织人事管理的弊端
    • 指明臃肿组织机构低效能与组织机构“伪适应症”的内在联系
  • 帕金森定律是指分析导致组织机构臃肿低效原因的定律。这一定律由英国学者诺斯科特• 帕金森1957 年在《 帕金森定律― 组织病态之研究》 一书中提出。定律的主要内容是：组织机构所完成的工作与工作人员的多少无关，管理层次的增加也与工作本身无关，这是由一个规律性的动机所导致的，即工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间。
• 公共行政是一门作用独到的学科。