导图社区 行政管理学(第六版)- 第九章 政策过程与政策分析方法
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编辑于2021-06-19 12:01:40第九章 政策过程与政策分析方法
1. 政策过程
政策议程的建立 ★★★★
(1)政策问题的确认
政策问题是指那些引发部分或全部公民需求或不满的条件和状况,这些公民追求的是状况的改善或矫正。成为政策问题的问题必须具备一定范围和强度的影响力。
(2)建立议程的途径
①外在发动型。这是指发生重大突发事件时,要求政府迅速地将特定问题作为急迫问题优先处理。
②政治动员型。常由执政党和国家的最高领导集团或政治领袖系统性地提出基本原则与根本问题,自上而下地形成各级政府的政策议程,再向外动员,使社会公众接受和认可。
③内在发动型。通常是指政府内部的机构部门在调查研究的基础上提出要解决的重要问题,并经过相应的批准程序被采纳为政府的正式议程。
政策方案形成
(1)好的政策方案的特征
①清晰陈述政策目标。政策方案要明确提出希望达到的目标。目标必须符合党和国家的大政方针和发展大局,因此,需要对具体问题所处的国情环境和制度环境有充分的了解。同时,目标要有足够的针对性,因此也需要对具体问题的性质有充分的分析。
②提供充分的信息与数据。好的政策方案要围绕着特定问题提供尽可能充分的信息,包括历史发展状况、与问题相关的各项数据,以及未来的发展趋势。
③设计关键步骤与策略。制定政策是为了解决问题,因此,政策方案不能停留于一般性的原则陈述,而要求具体设计规划步骤、策略、程序等,并且强调可行性或可操作性。
④确定政策相关部门的职责与权限。在常规条件下,政府部门的设置对应于政策领域,但是,越来越多的政策问题需要跨部门协调与合作,甚至要求相关部门升格或设立新的部门。政策方案需要对此有明确的设想和说明,并应该说明权限范围和责任追究的程序。
⑤计算用于政策的资源。一项政策方案若被采纳并实行,必然需要有人力、物力、财力等方面的配套。高质量的政策方案设计,应当提供这些方面的计算或预估。创新的方案通常带有开源节流方面的新设想或新设计。
⑥预测可能有的风险与代价。政策如果涉及新方法和新技术的推广运用,要考虑到可能有风险。政策也涉及利益格局的调整,因此难免有代价。好的政策方案应当对风险有所预测,并说明承担代价的理由,以及可能有的救济途径。
(2)形成政策方案先理解政策问题、搜集信息的好处
①参与讨论和咨询的各方会从各自的角度和利益出发,主动承担制订方案的成本,从而降低政府的信息和时间成本;
②公开讨论政策问题以及解决方案能让公众,包括政策对象更好地理解问题和相关的解决办法,有利于意见的收集和政策宣传、执行。
(3)形成政策方案先理解政策问题、搜集信息的困境
①由于多元社会的高度发展,利益代表者不计其数,如果利益过于分散,那他们之间的博弈过程会非常复杂,难以形成获得普遍同意的政策方案;
②由于政策参与者的积极性被高度地调动起来,政策问题的利益关系会比较清晰,因此,如最终决策不能协调成功,利益受损者的行动将可能被激化,造成不稳定。
政策决定
政策决定也就是使特定的政策方案合法化的过程。政策合法化,主要是指政治上具有正当性和程序上具有合法性。具有正当性和合法性的政策,才能为广大的民众所接受,付诸施行时,才会比较顺利。具体来说,政策合法化过程有以下几方面的内容:
(1)决策者及其权力的合法化
这是政策合法化的前提,只有具备合法性的决策主体在其权限范围内颁布的政策,才有合法化的可能。
(2)政策决策程序的合法化
程序是对决策行为的普遍规范和制度化,是以形式合理去抑制可能产生的实质不合理,防止随意决策和个人专断,提高了决策的可预测性。公正的程序强化了决策的内在化、社会化效果,人们很难抗拒程序所带来的后果。
(3)政策内容的合法化
决策的政策方案必须与国家的宪法和现行法律保持一致,不能发生抵触,不仅要符合有关的立法精神和法律原则,而且要符合法律的具体规定和相关的司法解释。同时,还应注意与行政法规、地方性法规等进行配合调适。
(4)政策内容法律化
即把政策向法律转化,按《中华人民共和国立法法》的要求,由拥有立法权的国家机关依立法权限和程序,把经实践检验较为成功的、成熟稳定的、确有立法必要的政策转化为法律,提升这些政策的法律效力。这无疑是一项立法活动,必须满足相应的要求才能进行,是政策合法化特殊的表现。
政策执行
(1)政策执行的主体及其对象
①政党及其各级组织
政党的基本功能就是制定和执行公共政策。在当代中国,中国共产党是执政党,党不仅领导和协调立法机关与行政机关制定重大的公共政策,而且是执行政策的最重要的力量。中国共产党依靠四个方面的优势,形成政策过程中强大的执行力:
a.从中央到地方建立了完整严密的组织系统。
b.党员领导干部在整个政策过程中处于枢纽地位,并在整体上具有优秀的素质和领导能力。
c.党内严格的组织纪律性。
d.具有密切联系群众的优良传统。
②政府行政部门
在各项具体的政策领域中,各级政府行政部门是高度制度化和专业化的政策执行者。政府部门依靠专业的公务员队伍、专门的公共管理知识以及长期积累的行政工作经验,维持着政策执行的日常工作与程序。
③立法与司法机构
立法机关对政策执行的行动赋予合法性,使之在法律框架下进行。在这个意义上,立法机关也承担政策执行功能。它监督政策执行的情况,并对执行偏差做出纠正,这也可以看作参与政策执行。司法机关则是政策实施的强力保障,也会纠正政策执行的过失。所以它们均是非常重要的政策执行主体。
④共产党领导的群众团体
在中国的政治制度框架下,工会、青年团和妇联是共产党联系群众的枢纽和桥梁。它们在各自所代表的群体组织当中,也是执行政策的主体。
⑤社区组织
社区组织是指村民委员会、居民委员会等机构。它们既是社区自治组织,同时也是最基层的管理和服务部门。在中国的国情条件下,许多政策是通过基层社区组织执行的,例如农村社区的治安、人口统计和生育政策的具体工作、网格化管理等等。
(2)影响政策执行的因素
①政策决定因素
政策决定是指经由完整的法定程序,由法定的公共权力主体用自然语言表述出来并昭示公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公共权威性的规定。
a.政策的合法性。一方面指符合法律或法规的条款性规定,通过合法程序获得合法性;另一方面是指符合法律或法规的原则和精神,坚持正义的法律原则。
b.政策的合理性。一项合理的政策要建立在明晰理论基础之上;其次,要有理性的分析判断。一般来说,制定政策要以社会收益作为判断的标准,但有时也考虑非理性的因素。
c.政策的可行性。制定的政策具备执行所需要的基本的客观条件,且能够应付客观条件的约束。
②政策资源因素
政策资源可等同于执行条件,是指政策执行中所必须具备的主客观条件。大体可把政策资源因素分为:执行经费、执行人员、执行机构、执行保障。
③政策环境因素
政策执行环境是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和,是公共政策分析研究的一个重要角度。环境因素包括社会因素和自然因素。
a.社会因素主要有公众关系和对政策执行的整合程度,以及国内国际形势的变化;
b.自然因素主要在自然条件的突发性变化,如关于环境保护问题会改变环境政策的执行力度。
政策评估
(1)政策评估的主体和标准
①内部评估者
政策过程主要发生在政府或公共管理部门内部,主导政策过程的主要是具备政策能力和权力资源的政府官员。由于决策由他们做出,并且具有信息优势,他们属于内部评估者。
②外部评估者
外部公众作为政策的目标对象或受政策影响的对象,同样有权利评估相应的政策。利益集团、参政政党、社区团体、企业都应该包括在外部评估者当中。
(2)政策评估的类型
①从评估组织的活动形式上看,分为正式评估与非正式评估。
a.正式评估。即采用描述性的方式来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息的一种评估方式。正式评估的主要形式包括总体评估和形成评估两种。
b.非正式评估。即对评估者、评估形式和内容不做严格规定,对评估的结论也没有必须的要求,团体和个人可根据本身所掌握的情况和信息,对政策的各方面加以分析和评价。
②从评估机构所处的地位上看,分为内部评估与外部评估。
a.内部评估。即政府内部行政机构的评估者对公共政策进行的评估。内部评估由于处于政府内部,对政府所制定的公共政策各项信息较为了解,能够比较全面、直接地掌握政策活动的第一手资料,获得有关政策制定、执行的各方面信息。
b.外部评估。主要是针对非政府部门,特别指政府部门以外的诸如专业的学术研究机构、营利性或非营利性的咨询机构、专家学者等对公共政策所进行的评估。外部评估也可分为两类:委托评估和不委托评估。
③从政策评估在政策过程中所处的阶段来划分,分为事前评估和事后评估。
a.事前评估又称预评估,是在政策执行之前进行的一种可预测的评估。
b.事后评估,是在政策执行完后,针对政策施行产生的效果和影响对政策进行评估。
2. 政策分析的方法 ★★★
定性分析与定量分析
(1)涉及价值、意识等主观方面的东西,往往难以量化。因此,定性分析方法的把握显得非常必要和重要。
(2)定量分析是定性分析的基础。经济效益和投入产出的计算都是定量分析所考虑的范畴,通过这样的计算可以进行决策,也就反映了具体政策的利益之所在,是性质上的问题。
专门的分析方法
(1)过程方法
过程方法是最常见的分析方法,即把公共政策的形成、决策及实施各阶段看作循环过程,它们之间密切联系。政策过程方法把系统内部的运作分为更为明显的阶段,并且明确各阶段间是相互关联的、起着承前启后作用的。
(2)实体方法
实体研究方法和抽象的政策研究相对应,都是针对某一特定政策领域进行研究的方法。通过把握客观的、具体的政策实体来发现问题作为研究的对象。可以是政策过程中的某一政策,也可以是政策过程中的某一阶段。这样的一种研究方法是非常具体和客观的,比较容易仔细地把握尽可能多的信息。
(3)逻辑实证方法
逻辑实证方法又称作行为主义方法或科学方法,主要运用理论演绎、模型、假设验证、客观数据、比较方法和严谨的统计分析,是一套非常清晰明了的操作方法。要求:
①要对关键性的概念有清晰的定义和划分;
②要重视研究的前提假设,必须在符合条件的情况下运用各种理论和模型,避免导致自相矛盾或者循环论证的研究结论;
③运用客观数据和严谨的统计手段一定要具有解释的作用。
(4)计量经济学方法
计量经济学方法即公共选择理论,是以经济学理论为基础,讨论政治领域里面的“理性选择”理论。研究的起点是个体的利益计算。这种方法首先是“理性人”假设,认为每一个个体都会无视集体利益,而追求自身利益偏好的最大化。
(5)后实证主义方法
后实证主义者主张以价值为基础,包含更符合直觉和意识的分析方法,再结合实证研究。他们并不绝对地排斥实证方法,只是强调价值观、信仰、情感等因素对于政策制定和实施有非常重要的影响,对这些因素需要重新审视,并将其作为分析的基础。
(6)意识形态方法
意识形态是政策环境的重要因素,其影响力贯穿整个政策过程,有时候甚至具有决定性意义。如果政策制定不符合主流意识形态,那么政策执行将遭受巨大的阻力,甚至被撤销。
(7)历史方法
历史的研究方法是指加入时间维度去考虑政策问题。政策过程并不是静止的,政策的各个阶段都是一环扣一环的,时间上是纵向发展的。另外,政策与政策之间是相互联系的,某一项政策可能是由另一项政策所引起的,也可能是问题发展到不同程度产生的相对应的政策方案。