行政管理学（第六版）- 第十一章 行政伦理

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第十一章　行政伦理

• 1. 行政伦理概述
  • 行政伦理的兴起背景与发展态势
    • （1）行政伦理的概念
      • 行政伦理是关于调整国家公务员与社会、与行政机构之间、国家公务员之间，以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的总和。包括以下几个方面的含义：
        • ①取决于现代民族-国家中政治-行政的紧密关联性，国家意志的执行（行政）和国家意志的表达（政治）有其内在的一致性，所以行政伦理在本质意义上也是一种政治伦理。
        • ②就行政主体的有机构成讲，公共行政伦理由行政组织伦理和行政人员伦理构成。
        • ③在行政伦理的规范表现形式上，行政伦理由主观伦理意识、习俗化的伦理规则和制度化伦理法则等构成。
    • （2）行政伦理的兴起背景
      • 从行政伦理发生、发展的历史演变上看，行政伦理的理论研究首先出现在美国，这是由美国社会的发展状况决定的。
        • ①在美国建国初期，行政实践中就包含了丰富的行政伦理思想。国家在建立行政机构的同时，便确定了公务人员的行为标准和道德准则。
        • ②19世纪后半期，美国社会完成了从农业文明向工业文明的转变，原来的行政伦理准则受到了挑战。
        • ③1877年，威尔逊发表《行政学研究》，提出“政治行政二分法”。19世纪末20世纪初，韦伯提出科层制结构理论，在美国产生重大影响。围绕行政管理的效率目标，科学化、技术化的工具理性的追求被推向极端，而伦理的、道德的等价值因素在公共行政中的作用遭到忽视。
        • ④20世纪70年代，政治与行政二分的行政学理论框架遭到猛烈抨击，来自两方面的“发现”促使人们重新思考问题：a．看到行政人员自由裁量权的存在；b．对行政职业重新进行角色定位。从政治实践角度来看，“水门事件”成为行政伦理学科产生发展的关键推动力。
    • （3）公共行政伦理新迹象
      • ①从控制导向转化为服务导向。
        • 公共行政从控制导向向服务导向转化，实际上是在科学化、技术化的基础上增加了伦理化的含义，服务导向注定的“关系”格局是这种转变最强有力和直接的动力。
      • ②从效率导向转化为公正导向。
        • 管理行政基本上是效率导向的行政，从19世纪80年代管理行政开始成为公共行政的主流以来，效率的问题渐渐掩盖了公正的问题。20世纪后期，公共行政的公正问题又被人们重新提出，这在一定程度上是对公共行政实质含义化的有效矫正，它引导公共行政致力于恢复其公共性的本质。
      • ③在工具研究中引入价值视角。
        • 只有致力于在公共行政研究中引入价值视角，才足以保证工具理性与价值理性的健全视角，也才是真正保证公共行政研究的合理化方向。
      • ④确立合作和信任的新型整合机制。
        • 公共行政的基本功能在于实现对社会资源的优化整合： 一是要实现对自身体系的优化整合； 二是通过自身的优化整合而实现对整个社会的有效整合。
      • ⑤在治理变革上谋求德治与法治的结合。
        • 德治作为法治的有效补充，将外部的制度约束与内在的工作动机贯通起来，从而将公共机构及其人员履行公共职能变成高度强化的自觉诉求，从而使公共行政发生重大转变。
  • 行政伦理的功能
    • （1）中介功能
      • 法律法规要起约束和控制行政行为的作用，必须通过社会化的过程，把法律法规转化为行政人员的心理观念、道德标准、价值倾向，形成人们心理的内心准则。
    • （2）规范与约束功能
      • 在行政系统的运行和行政行为的实施过程中，一方面，行政伦理具有促成行政行为者进行好坏是非的道德判断的双重功能；另一方面，行政伦理对行政行为者具有行为矫正功能。
    • （3）教育与塑造功能
      • 公共行政伦理的基本价值理念是公平、正义，具有社会层面的公共性和道德实践的示范性。因此，它对社会具有教育范导功能。
    • （4）保证与激励功能
      • 行政伦理通过激发人的主动性和积极性，鼓励行政个体或组织不断发展，逐步完善，以达到道德追求与行政目标的一致。行政伦理的激励功能有两种基本方式：一是外在的道德激励，二是内在的道德激励。
    • （5）国家认同和民心凝聚功能
      • 行政伦理是赢得民心和民意的重要砝码。从某种程度上讲，行政伦理以其显示的官员群体的状态，决定性地影响公民对国家的认同，进而影响统治的稳固和国家的兴衰。
• 2. 行政伦理的结构与内容：组织伦理与个体伦理　★★★★★
  • 行政组织伦理
    • 行政组织伦理是针对行政建制的伦理规范。作为一种有效的外部控制力，行政组织伦理的作用对象不是行政成员而是行政机构。因此，在某种意义上，行政组织伦理可以被看作是注重客观性的伦理规范。其基本内涵包括：
    • （1）程序公正的基本准则
      • 程序公正是公共伦理的核心。当代行政组织程序设计，不能仅考虑个人控制、效率追求，而要更多地考虑公共目的，强调程序公正并不伤害以人为本的原则。
    • （2）民主责任的伦理导向
      • 现代政府是责任政府，政府责任为民主政府的性质所规定。
    • （3）行政组织信任
      • 行政组织信任包括行政组织间、行政组织与公务员间、行政组织与公民间的信任。信任是组织有效活动的基础，行政组织的运转与改革应该与信任联系在一起。
  • 行政个体伦理
    • 行政人员的个体伦理就是公务员的行为规范伦理，是行政伦理的关键组成部分。其本质特征是主观与客观、美德与公德、自律与他律的统一。
    • （1）主观与客观的统一
      • ①公务员行为规范是一定社会的经济、政治、伦理关系的反映，是一定社会政治制度以及行政体制、行政机构对公务员提出的伦理要求的反映，因而它是客观的，不以公务员个人意志为转移。
      • ②公务员行为规范作为客观的社会关系的反映形式，又必然包含公务员作为伦理主体的抽象、概括等主观思维活动，并需要以主观形式（伦理概念、伦理判断等）固定下来。
    • （2）美德与公德的统一
      • ①行政伦理首先是公权公用的保障性规范，行政人员必须在公共道德的制约范畴内，将个人的行为规范约束在公德要求的水平上。
      • ②公务员的公共道德不是绝对外在于公务员内在道德诉求的外部性德性规范，只有内化于公务员的道德规范，才足以保证个人美德与公共道德的积极呼应状态。
    • （3）自律与他律的统一
      • ①公务员行为规范的他律性，主要指公务员赖以行动的标准或动机，首先要受到来自社会、政府、行政机构、行政职责等外在要求的支配和制约；公务员行为规范的自律性是其伦理性的最显著特征。
      • ②公务员行为规范是自律与他律的统一。公务员行为规范的他律性向自律性转变，主要表现为公务员行政行为的动因由最初的外在约束和导向转变成内在的自我意志的控制。
• 3. 行政伦理的基本问题：责任及其履行　★★★★★
  • 行政伦理问题包含两个基本内容： 一是政治体制、政府体制及其运行机制中包含着什么样的伦理内涵； 二是国家公务员个体的伦理状况。
  • 主观责任与客观责任
    • （1）客观责任
      • 客观责任的具体形式是与职责相关且应尽的义务。所有客观责任既包括对某人或某组织目标负责，也包括对某一任务、下属员工人事管理和实现某一工作目标负责。客观责任可概括为三个层次：
      • ①公共行政人员最为直接的责任是对他们组织的上级负责，贯彻上级指示，同时也要为他们下属的行为负有领导责任。
      • ②公共行政人员要对法律、公共政策负责，行政人员必须能说明其行为以及对资金的使用与法律的意图和公共政策的意图相一致。 公共行政人员对政策的义务超过对组织上级的义务。
      • ③公共行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡公民的喜好、要求和其他利益。
    • （2）主观责任
      • 主观责任是根植于公务员自己对忠诚、良知、认同而产生的伦理信念，可以概括为三个层次：
      • ①政治意识形态抉择居于主观责任的核心地位。
        • 对意识形态的决断，制约行政人员对国家政治生活的基本看法和价值界定。对于和平状态中掌握国家权力的公务员来讲，“公共”观念是最重要的意识形态理念。
      • ②价值观层次。
        • 政治价值观一般是指行政人员对政治问题的基本看法，包括他们看待、评价某种政治系统及其活动的标准，以及由此形成的政治主体的价值观念和行为模式的选择标准。
      • ③心理层次。
        • 行政心理是行政伦理中的深层因素，主要是指行政人员在日常工作中对具体的行政组织、行政人员以及行政事务等的具体看法和态度。
  • 内部控制与外部控制
    • （1）外部控制：制度化伦理
      • ①外部控制的行政伦理特质
        • 外部控制是探讨行政伦理原则、精神和规范如何转化为相应的行政制度形式的问题，实质是行政伦理规范的文献化、法律化和常规化过程。行政伦理制度化的指向是从行政制度本身基本构成方面解决公共行政领域中的伦理道德价值实现问题。
      • ②外部控制的利弊
        • a．优点：
          • 第一，为公共行政人员的行为确立刚性标准；
          • 第二，在发生利益冲突时，也可以比较利益的等级以做出选择，避免自己的自由裁量成为一种个人的任意行为。外部控制凸显的是行政伦理的底线原则，它是一切公职人员绝对不能突破的伦理界限。
        • b．缺点：
          • 法制的普遍性必然不能解决特殊问题，只能解决一般问题。由于法律制度不能自己发生作用，法律制度的解释是人为的，法律制度的漏洞也要靠人弥补。更重要的是，法律制度的实施就是一个人的活动过程。因此，单纯外部控制自身的效果比较有限，而这种有限性需要用内部控制来弥补。
    • （2）内部控制：制度伦理化
      • ①内部控制的特质
        • 法律是人设定的，并约束人去遵循它、执行它，但其必须得到人内心深处的认可。在强调法治基础作用的同时，也必须重视伦理道德的作用，加强对公务人员的道德教育、约束、考核。
      • ②内部控制的利弊
        • a．优点：在法律制度缺位、酌情处理事务的情况下能发挥作用，在法律制度存在的情况下也能够发挥作用。就前者看，当法律制度缺位时，公共行政人员的内心控制仍起作用；就后者看，在法律制度发生作用的领域里，内部控制“有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度”。
        • b．弊端：在多元化的社会中，很难就公共行政人员应取哪一种价值观的问题达成共识。现代社会中的价值观是相对的，内部控制也不完全可靠，因为价值观是隐秘的。在对抗性的价值观之间，也存在冲突的可能性。
• 4. 当代中国行政伦理：规范建构与行为约束
  • 当代中国行政伦理规范的来源　★★
    • （1）历史渊源
      • 主要是指古代为官从政者的优秀道德规范，如较为公认的奉法循理、仁民爱物、正己修身等原则。在新时代中国特色社会主义条件下，优秀道德传统的积极作用必须经过无产阶级道德观的“扬弃”才可实现，但对于我国优秀行政道德传统应予继承和发扬则毫无疑义。
    • （2）政治基础
      • 这是当代中国行政伦理的主要来源。当代中国的执政党中国共产党及其领导下的中国社会实践总结概括出可行的行政伦理规范。以***为核心的中央领导集体，明确指出中国发展出现的崭新特点，将国家建设的重点落到民主、法治、公平、正义、安全、环境的建设上来，由此更为自觉地凸显了行政伦理在其中应当发挥的重大作用。
    • （3）现实动力
      • 改革开放30多年，变革社会的蓬勃局面带来了一个从信念伦理到责任伦理、从理想主义到现实主义、从单一伦理到多元规范的全新伦理状态。社会主义核心价值观即富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善，正构成当代中国建设行政伦理的价值基础。在中国站起来、富起来与强起来的历程中，行政伦理的建设越来越具有深厚的现实动力。
  • 当代中国行政伦理规范的内容
    • （1）从私人德性转变为公德主导
      • 公德的优先性与主动性远远胜于私德的绝对性与内省性，这是中国行政伦理从传统到现代变迁最为显著的标志。公平正义之作为行政伦理的核心价值就此鲜明地凸显出来。公务员信守公德至上的准则： 一要坚信和实行法治原则，严格将自己的言行约束在宪法之下； 二要对公众负责，秉承为人民服务的宗旨，承担社会责任。
    • （2）从为民众服务发展到为公民尽责
      • 今天的国家公务人员，不论职位高低或功劳大小，都必须努力实践全心全意为公民服务的行政宗旨。从整体角度看，为公民尽责的原则现实地体现为为人民服务的精神实质。忠于人民利益，排除个人私利，其内涵主要体现在四个层次上：
        • ①关心人民疾苦； ②尊重人民权利； ③注重人民利益； ④维护人民利益。
    • （3）从信念责任转变为职业责任
      • 中国传统的行政伦理规范推崇的责任形态是信念责任。 信念责任的特点就是重视道德动机，不问或不重视在某种德性理念促成的实施行为的后果。现代责任形态是一种职业责任形态，职业责任显示出虽不高尚却很实在的道德特质：
        • ①诚实守信，言行一致； ②坚持真理，守正不挠； ③解放思想，积极探索； ④勇于改革，善于开拓。
    • （4）从清廉的理念下落为清正廉洁的实际行为
      • 清正廉洁的实质是公权公用的问题，核心是清除腐败。 在古代社会，清廉大致是一种政治道德理念，实际上实现为官清廉的难度是非常之高的；在现代社会，为官清正廉洁不是官员或公共机构的信念定位，而是权力维持其公信力的基础。