行政管理学（第六版）- 第十四章 公共危机管理

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第十四章　公共危机管理

• 1. 公共危机管理概述
  • 公共危机管理的基本概念　★★
    • （1）公共危机与突发公共事件
      • ①公共危机。公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。
      • ②突发公共事件。《国家突发公共事件总体应急预案》的定义：突发公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。《中华人民共和国突发事件应对法》的定义：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
      • ③“公共危机”与“突发公共事件”
        • “公共危机”与“突发公共事件”这两个概念既有联系又有区别。
        • a．两者均强调“公共性”，专指公共领域的突发危机事件。
        • b．“突发公共事件”更突出的是事件发生的不可预测性和结果的不确定性；“公共危机”同样是以“突发性”作为认定标准之一，但相对弱化了“突发性”的特征，公共危机可以是一起突发事件，也可以是一种渐进的过程和态势。可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。
    • （2）公共危机管理
      • ①危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在于解决问题，使组织恢复正常状态，并且修补损害。
      • ②公共危机管理是指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。
    • （3）公共危机处理中新技术的应用
      • 人群仿真技术，即研究人群在各种环境、情景下的运动特征与规律，建立大规模人群运动的仿真模型，并在计算机生成空间中以三维的方式逼真地展示大规模人群运动过程的技术。与传统方法相比，大规模人群运动仿真技术直观、可视化的表现形式能够让决策者清晰地看到整个情景的过程，并且相对传统的经济成本，该方法具有非常大的成本优势。
  • 公共危机的分类、分级与分期
    • （1）公共危机的分类
      • ①据公共危机产生的诱因，可分为：
        • a．外生型危机。即由于外部环境变化带来的危机。
        • b．内生型危机。即由于内部原因所引发的危机。
        • c．内外双生型危机。即由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机。
      • ②据公共危机发生的领域，可分为：
        • a．政治性危机。如战争、武装冲突、恐怖主义活动等。
        • b．社会性危机。如社会骚乱、罢工等。
        • c．宏观经济性危机。如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下、股票市场大幅变动等。
        • d．生产性危机。如工作场所安全事故、产品安全事故等。
        • e．自然性危机。如地震、火山、流行性疾病等。
      • ③据公共危机中主体的态度，可分为：
        • a．利益一致型。在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，该危机就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸。
        • b．利益冲突型。当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，该危机就属于利益冲突型危机。
      • ④据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为：
        • a．结构良好的公共危机。即危机并非历史久远长期积累的问题，而且涉及核心的价值和根本原则程度较轻。
        • b．结构不良的公共危机。即危机是历史久远长期积累的问题，较大程度上涉及核心的价值和根本原则。
    • （2）公共危机分类的作用和意义
      • ①为应对危机的公共部门提供具体的依据，有助于公共危机管理的展开；
      • ②为公共危机管理研究构建起大致的框架，让探讨更为深入细致。
    • （3）公共危机的分级
      • 按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。
      • ①Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；
      • ②Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；
      • ③Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；
      • ④Ⅰ级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。
    • （4）公共危机的分期
    • ①斯蒂文·芬克最早提出危机的四阶段论
      • a．危机潜伏期。该时期是最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察。
      • b．危机突发期。四个特征：事态逐渐升级，公众广泛注意；事态引起媒体的集中报道；事态严重干扰正常活动；事态影响组织的正面形象和团队声誉。
      • c．危机蔓延期。在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害。
      • d．危机解决阶段。此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕。
    • ②罗伯特·希斯从应对策略的角度出发，将危机分四个阶段：
      • a．缩减阶段。主要的工作是预防危机的发生和减少危机发生后的冲击程度。
      • b．预备阶段。即在危机发生前，组织应做好响应和恢复计划，对成员进行相对的培训和演习，保证危机一旦发生时，组织能将危机造成的损失降到最低，并尽快恢复到常态。
      • c．反应阶段。即在危机爆发后，组织需要及时反应，尽可能在最短时间内处理危机，防止事态的进一步恶化。
      • d．恢复阶段。即在危机得到控制后，着手恢复工作，就危机处理过程中所反映的问题进行改进。
    • ③米特罗夫的五阶段模型
      • a．信号侦测阶段。即识别新危机发生的警示信号并采取预防措施。
      • b．准备和预防阶段。即组织成员搜索已知危机风险因素尽力减少潜在损害。
      • c．损失控制阶段。即危机发生阶段，组织成员尽力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境。
      • d．恢复阶段。即尽可能快地让组织运作正常。
      • e．学习阶段。即组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，整理使之成为今后的运作基础。
    • ④薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段：
      • a．预警期。即突发公共事件征兆已出现的时期，管理任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或把其控制在特定的范围内。
      • b．爆发期。即突发公共事件进入紧急阶段，突发性事件已发生，管理的主要任务是快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延。
      • c．缓解期。即突发公共事件进入相持阶段，仍有可能继续向坏的方向发展，管理的主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。
      • d．善后期。即突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估。
  • 公共危机管理的重要性和必要性
    • （1）我国正面临公共危机频发的威胁
      • ①从社会发展角度看，经过30多年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。
      • ②从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。
      • ③从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频发。
      • ④从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。
    • （2）我国公共危机管理有待完善
      • ①公共危机管理体制不够完善。表现在应对公共危机的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。
      • ②公共危机管理机制也有待进一步完善。体现在一些政府官员的危机意识不强、危机应对的专业知识需要提高。
      • ③公众的危机意识同样有待提高，心理承受风险能力与自救和互救能力都需要加强。同时，专家咨询队伍的建设还需加强，一方面是专家人才库的建设，便于在危机发生的第一时间找到相关专家提供专业的咨询意见；另一方面是为专家参与公共危机管理提供体制上的便利。
• 2. 公共危机管理的体制　★★★★
  • 公共危机管理的领导体制
    • （1）公共危机管理的统一指挥体制
      • 集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区划为单位，凡在此地范围内发生的公共危机事件都应由当地政府统一管理。在统一的公共危机指挥体制中，实行首长负责制。
    • （2）公共危机管理的政府职权划分
      • 对不同级别的突发公共事件，需要启动的应急规模不一样，一般而言，Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）的危机事件由地方政府负责处置与善后工作，对于Ⅰ级（特别重大）和Ⅱ级（重大）的危机事件，要根据情况确定由更高层级的政府负责。
    • （3）公共危机管理的责任制度
      • ①需要加紧在公共危机管理领域的立法，明确相关岗位和人员的法律责任；
      • ②加紧研究各种公共危机管理预案，深入分析每个环节、步骤和岗位应承担的责任。
    • （4）公共危机管理的监督制度
      • 公共危机管理的监督工作包括领导检查监督与专门从事检查监督的督查部门检查监督两个部分。此外，还应发挥媒体监督与公众监督作用。
  • 公共危机管理的职能与机构
    • 目前，我国公共危机管理主体是以政府为主的公共部门，应对公共危机是各级政府、各部门的职责与责任。有效的公共危机管理体制要求把危机管理的职能整合到各级政府与相关部门的日常工作中。
    • （1）公共危机管理系统与基本职能
      • ①协调、促进公共危机相关立法；
      • ②建立预警机制、决策机制、应急处理机制、信息管理与新闻发布机制、善后机制。
    • （2）公共危机管理的机构设置
      • ①公共危机应对的最高行政领导机构是国务院，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。
      • ②县级以上地方各级人民政府也按分级负责、属地管理的原则成立应对工作的行政领导机关。
      • ③目前，我国政府专门设立的公共危机综合管理办事机构是应急管理办公室，简称“应急办”，最高层级的应急办设在国务院办公厅。
• 3. 公共危机管理的机制
  • 公共危机的预警机制　★★★★
    • 释义
      • 公共危机的预警，指公共危机管理的主体——主要是以政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或控制不利后果发生的活动。建立、完善公共危机预警机制包括以下内容：
    • （1）制定、健全相关的法律法规
      • 制定、完善相关的法律法规，能使政府的公共危机管理法制化，使紧急状态的认定、政府的紧急管理权、紧急状态的法律责任等都有法可依。
    • （2）制定、健全预案体系
      • 危机预案是指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急指挥、管理、救援计划等。制定、健全危机预案的主要目的，是为危机发生时的应对措施提供行动上的指南。公共危机预案是公共危机管理预警机制的重要组成部分。制订危机预案应遵循预见性、可行性、全面性的基本原则。
    • （3）进行信息监测与分析
      • ①信息监测的内容。
        • 主要包括议题信息与风险信息。
      • ②监测流程。包括：
        • a．信息收集、信息分析或转化为指标体系；
        • b．将加工整理后的信息和指标与危机预警的临界点进行比较，从而对是否发出警报进行决策；
        • c．发出警报；
        • d．启动危机应急预案。
    • （4）完善各项基本资源储备
      • 完善各项基本资源储备，是公共危机预警和预防的物资保障。危机预警机制中需要准备、完善的资源储备包括信息通信设备、医疗卫生设备、公共安全设备以及其他物资设备等方面的内容。
    • （5）加强公共危机应对的培训
      • 公共危机预警需要对人员培训，包括应对危机的政府人员与公众。首先是从各方面增强政府官员与公众的危机意识和法律意识，如通过教育宣传、定期培训等方式。 最重要的是提高危机处理者的危机应对能力。
      • 虚拟仿真等技术在公共危机应对培训中的特点与应用：
      • ①对可能出现的公共危机情况如矿井坍塌、海啸、恐怖袭击进行模拟；
      • ②通过虚拟现实针对模拟的救援情况进行必要的改进；
      • ③通过虚拟仿真技术重现公共危机事故现场，分析事故原因；
      • ④通过该技术进行现场模拟的安全操作、职业能力教育，使得公共危机处置人员增加处理该类事件的经验。
  • 公共危机的决策机制
    • 释义
      • 危机决策是指当组织遇到某种紧急事件或处于某种紧急态势时，为限制危机所带来的危害，在有限的时间、信息、人力资源等约束条件下，打破常规，以尽快的速度做出反应。
    • （1）公共危机决策的原则
      • ①权力集中原则。
        • 在紧急状态下，权力集中有利于全方位地调动人力资源与物质资源应对危机，也有利于适当简化程序，提高决策效率。
      • ②结果优先原则。
        • 即决策应以结果优先，即把政策结果放在更加重要的位置。
      • ③短期目标优先原则。
        • 即在不违背长期目标的情况下，首要的任务是找到引发危机的直接原因以及可能导致局势恶化的因素，即优先实现短期目标。
      • ④强制原则。
        • 即决策机关需要以相对强硬的姿态制定、推行相关决策。决策机关享有调度的合法性和权威。
      • ⑤勇于承担风险原则。
        • 决策者在尽可能降低决策风险的同时，必须做好承担风险的思想和物质准备。
    • （2）公共危机决策机制的基本内容
      • ①公共危机决策的三要素
        • a．问题确认。准确判断危机问题性质、直接原因以及可能导致事态恶化的因素。
        • b．目标排序。排出决策目标的优先顺序，缩短选择时间，根据危机事态确定最重要的目标，通常是短期目标。
        • c．方案评估与选择。在危机状态下，由于决策时间短，公众与利益团体参与磋商的可能性不大，相对而言，为决策者提供咨询的专家的意见更为重要。
      • ②构成危机决策机制的决策主体
        • a．依法拥有做出最终决定权力的中枢决断系统，即特定的个人和政府机构；
        • b．辅助中枢决断系统的参谋咨询系统，如相关专业的咨询专家或政策研究机构；
        • c．为促进中枢决断系统和参谋咨询系统有效运转、获取决策所需各种资源的协调系统。
  • 公共危机的应对机制
    • 释义
      • 公共危机的应急处理是政府公共危机管理的核心部分。危机应对的关键是要迅速反应，尽最大努力控制局势，迅速查明原因，积极采取措施，防止损失扩大和事态升级。政府实施公共危机应对的目的，是为了及时有效地化解危急状态，尽快恢复正常的生活秩序。
    • （1）公共危机应对的工作流程
      • ①建立应急处理小组，作为突发公共事件处理的领导和协调机构；
      • ②迅速调查情况和收集信息，作为应对决策的基础；
      • ③综合分析、果断决策、有序应对、控制和隔离。
    • （2）公共危机应对机制的基本内容
      • ①信息报告。
        • 报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已采取措施等。
      • ②先期处置。
        • 公共危机发生后，事发地人民政府和有关单位要迅速采取应急措施，控制事态的发展。
      • ③应急响应。
        • 当发生、或可能发生公共危机时，应根据预案启动相关应急响应措施。应急响应一般以事发地的省级人民政府为主，成立应急指挥机构。
      • ④指挥与协调。
        • 在应急联动系统的规划和建设中，一般由政府出面组织，有关部门和社会各界积极参与，各行各业共同实施，整合多方力量，统一指挥协调应急资源应对公共危机。
      • ⑤应急结束。
        • 当公共危机的应急救援解除或相关的危机因素消除后，应急救援指挥机构关闭，应急结束。
  • 公共危机的善后机制
    • 释义
      • 公共危机的善后管理，指公共危机的紧急情况被控制后，以政府为主体的公共部门致力于危机后的恢复工作，尽快消弭危机带来的损害，将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复正常状态。公共危机的善后机制包括以下基本内容：
    • （1）恢复与重建
      • 恢复与重建不仅包括事后的物资重建，提供财政修复受损的公共设施和社会财产，还应包括对相关利益损失方的救济和心理安抚等工作。目的在于尽快恢复社会秩序，并使公众重新树立信心。
    • （2）调查与评估
      • 调查与评估可帮助了解掌握重建成本，而且是吸取经验教训的重要环节。在公共危机善后管理中，较理想的情况是由第三方独立调查机构来对危机管理的效果进行调查评估，并将结果公之于众。
    • （3）学习与改进
      • 公共危机善后管理中的学习机制，是通过总结危机处理过程中的经验教训，对现有制度缺陷加以完善，发现政策失误及时改进，建立危机预案，或是修订、完善原有危机预案，甚至可把事件作为组织变革的重要契机。