光伏、风电项目建设用地详解

光伏、风电项目建设用地相关政策及业务详解，全面了解光伏、风电项目建设用地的政策背景、用地类型、审批流程以及业务操作中的关键环节，为行业从业者提供一份详尽、实用的业务指南。

光伏、风电项目建设用地详解

• 一、 风电、光伏项目用地政策
  • I. 严守三条控制线
    • 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》 (2019年11月1日)
      • 1. 生态保护红线包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。
      • 2. 永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。
      • 3. 城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
  • II. 厂址与用地审批的关系
    • 厂址位置
      • 1. 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县国土资源主管部门提出用地申请。
        • 用地预审与规划选址
        • 用地审批
        • 建设用地规划许可
        • 建设工程规划许可
      • 2. 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，按照土地出让、转让、出租的有关规定或合同约定进行审批。
  • III. 风电项目用地政策
    • 1. 现行法规
      • 《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》（发改能源[2005]1511号）
    • 2. 风电场工程建设用地按实际占用土地面积计算和征地。其中，非封闭管理的风电场中的风电机组用地，按照基础实际占用面积征地；风电场其它永久设施用地按照实际占地面积征地；建设施工期临时用地依法按规定办理。
    • 3. 风电场工程建设用地预审工作由省级国土资源管理部门负责。建设用地单位在申请核准前要取得用地预审批准文件。
    • 4. 风电场项目经核准后
      • （1） 项目建设单位应依法申请使用土地--用地审批手续。
      • （2） 涉及农用地和集体土地的，应依法办理农用地转用和土地征收手续——风电项目永久用地不可以采取租赁方式。
  • IV. 光伏项目用地政策
    • 1. 现行法规
      • 《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）时效：2017年9月25日执行，有效期五年。
    • 2. 除光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目外，其他光伏发电站项目用地使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变士地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国士资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。
    • 3. 对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光优方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式数设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
• 二、 用地审批与项目审批的关系
  • I. 用地审批流程图示
    • 核准、审批类项目
    • 备案类项目
• 三、 用地预审与用地审批的结果
  • I. 用地预审的结果
    • 1.自2019年9月17日，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。
    • 2.使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。
  • II. 用地审批事项
    • 1.上述方案经有批准权的人民政府批准后，同级国土资源主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。
    • 2.以有偿使用方式提供国有土地使用权的，应签订土地有偿使用合同，并颁发《建设用地批准书》。缴纳土地有偿使用费后，办理土地登记。
  • III. 用地审批的结果
    • 自2019年9月17日，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书，以划拨方式取得国有土地使用权的：核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。
    • 以出让方式取得国有土地使用权的：核发建设用地规划许可证。
  • IV. 未取得用地审批开工建设的法律责任
    • 《中华人民共和国土地管理法》
      • 1. 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地：
        • 对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；
        • 对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
      • 2. 对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
      • 3. 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
    • 《中华人民共和国土地管理法实施条例》
      • 1. 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。
      • 2. 在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。
• 四、 林地、草原、涉水审批
  • I. 林地审批
    • 现行法规
      • 《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》 （自然资办发[2020]31号）
        • 1.自2020年7月1日起林权登记纳入不动产登记。
        • 2.原有林权证书继续有效，不变不换。
        • 3.与土地性质相结合，依照权利类型进行登记。
      • 《中华人民共和国森林法》 《建设项目使用林地审核审批管理办法》（2016年修订） 《建设项目使用林地审核审批管理规范》
        • 1. 建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。建设项目使用林地的，应当对涉及单位和个人的森林、林木、林地依法给予补偿。
        • 2. 建设项目需要使用林地的，用地单位或者个人应当一次申请。严禁化整为零规避林地使用审核审批。
        • 3. 建设项目批准文件中已经明确分期或者分段建设的项目，可以根据分期或者分段实施安排，按照规定权限分次申请办理使用林地手续。
        • 4. 经审核同意使用林地的建设项目，准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请，原审核同意机关应当在准予行政许可决定书有效期届满前作出是否准予延期的决定。
    • 林地审批与用地审批的先后关系
  • II. 草原审批
    • 现行法规：《中华人民共和国草原法》 《草原征占用审核审批管理规范》 原农业部制定的《草原征占用审核审批管理办法》废止
      • 1. 矿藏开采和工程建设确需征收、征用或者使用草原的，依照下列规定的权限办理：
        • （1） 征收、征用或者使用草原超过七十公顷的，由国家林业和草原局审核；
        • （2） 征收、征用或者使用草原七十公顷及其以下的，由省级林业和草原主管部门审核。
      • 2. 矿藏开采和工程建设等确需征收、征用或者使用草原的单位或者个人应当一次申请。建设项目批准文件未明确分期或者分段建设的，严禁化整为零。
      • 3. 经审核同意的，向申请人收取草原植被恢复费。
      • 4. 申请人在获得准予行政许可决定书后，依法向自然资源主管部门申请办理建设用地审批手续。建设用地申请未获批准的，林业和草原主管部门退还申请人缴纳的草原植被恢复费。
    • 草原审批与用地审批的先后关系
      • 参照原农业部制定的《草原征占用审核审批管理办法》，矿藏开采和工程建设等确需征用、使用草原的单位或个人，应当填写《草原征占用申请表》，同时提供下列材料：
        • 1. 项目批准文件
        • 2. 草原权属证明材料
        • 3. 有资质的设计单位做出的包含环境影响评价内容的项目使用草原可行性报告
        • 4. 与草原所有权者、使用者或承包经营者签订的草原补偿费和安补助费等补偿协议
      • 项目核准或备案
        • • 草原补偿费和 安置补助费 等补偿协议
            • • 草原审批
                • • 用地审批
  • III. 涉水审批
    • 河湖水域岸线审批
      • 现行法规
        • 《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》
          • 1. 在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。
          • 2. 在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。
          • 3. 跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设。
        • 《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》 （水河湖[2022]216号）
          • 1. 严格按照法律法规以及岸线功能分区管控要求等，对跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等涉河建设项目，遵循确有必要、无法避让、确保安全的原则，严把受理、审查、许可关，不得超审查权限，不得随意扩大项目类别，严禁未批先建、越权审批、批建不符。
          • 2. 光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汉建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。
      • • a. 洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区。
        • b. 蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等
        • c. 防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区
    • 水土保持方案审批
      • 现行法规
        • 《中华人民共和国水土保持法》 《中华人民共和国水土保持法实施条例》 《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（2017年修订）
          • 凡从事有可能造成水土流失的项目建设，必须编报水土保持方案。未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。水土保持设施按照三同时原则。
      • 项目核准或备案
        • • 水土保持方案审批
            • • 开工建设
                • • 同时竣工验收
• 五、 光伏项目承包、租赁集体土地
  • I. 关于土地的基本概念
    • 按所有权
      • 国有土地
      • 集体土地
        • 宅基地
        • 农村土地
          • 家庭承包
            • 承包方案及调整
          • 其他承包
        • 集体经营性建设用地
          • 出让、出租
    • 按用途
      • 农用地
        • 耕地
        • 林地
        • 草地
        • 农田水利用地
        • 养殖水面
      • 建设用地
        • 永久用地
        • 临时用地
      • 未利用地
  • II. 项目承包、租赁集体土地
  • III. 项目租用农村土地
    • 现行法规
      • 《农村土地经营权流转管理办法》 （农业农村部令2021年第1号）
        • 1. 承包方在承包期限内有权依法自主决定土地经营权是否流转，以及流转对象方式、期限等。土地经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案。
        • 2. 受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途。
        • 3. 受让方将流转取得的土地经营权再流转以及向金融机构融资担保的，应当事先取得承包方书面同意，并向发包方备案。
        • 4. 承包方可以采取出租(转包)、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权。出租(转包)，是指承包方将部分或者全部土地经营权，租赁给他人从事农业生产经营。入股，是指承包方将部分或者全部士地经营权作价出资，成为公司、合作经济组织等股东或者成员，并用于农业生产经营。
• 六、 使用公路铁路和其他建设用地的规定
  • I.
  • II. 项目使用公路用地
    • 现行法规
      • 《中华人民共和国公路法》 《公路安全保护条例》
        • 1. 跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施的，以及在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施的，应当事先经有关交通主管部门同意，影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意；所修建、架设或者埋设的设施应当符合公路工程技术标准的要求。对公路造成损坏的，应当按照损坏程度给予补偿。
        • 2. 在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。
  • III. 项目使用铁路用地
    • 现行法规
      • 《中华人民共和国铁路法》 《铁路安全管理条例》
        • 1. 已经取得使用权的铁路建设用地，应当依照批准的用途使用，不得擅自改作他用；其他单位或者个人不得侵占。侵占铁路建设用地的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵占、赔偿损失。
        • 2. 铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区。设计开行时速120公里以上列车的铁路应当实行全封闭管理。
        • 3. 在铁路线路安全保护区内建造建筑物、构筑物等设施，取土、挖砂、挖沟、采空作业或者堆放、悬挂物品，应当征得铁路运输企业同意并签订安全协议，遵守保证铁路安全的国家标准、行业标准和施工安全规范，采取措施防止影响铁路运输安全。铁路运输企业应当派员对施工现场实行安全监督。
  • IV. 项目使用现有建设用地
    • 现行法规
      • 《中华人民共和国城乡规划法》
        • 1. 城乡规划确定的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。
        • 2. 未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
        • 3. 城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
        • 4. 规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，国有土地使用权出让合同无效。
        • 5. 建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。
• 七、 项目临时用地和送出工程用地
  • I. 项目临时用地
    • 现行法规
      • 《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》 （自然资规[2021]2号）
        • 申请临时用地应当提供临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片及其他必要的材料。
    • 需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。
    • 在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
    • 土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
    • 临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
    • 临时使用土地期限一般不超过二年。
  • II. 项目送出工程用地
  • III. 部门之间的函件不是行政许可行为
    • 不能以租赁合同、安置补偿协议等替代用地审批手续,
• 村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。