00277 行政管理学 ——第五章 行政管理机构

00277 行政管理学 ——第五章行政管理机构（第一节行政管理机构的特性与作用、第二节 行政管理机构的组成方式及其类型、第三节行政管理机构的设置、第四节行政管理机构改革）。

第五章 行政管理机构

• 第一节 行政管理机构的特性与作用
  • 一、行政管理机构的特性
    • 1.合法性。行政管理机构存在的依据是行政权力的存在。具有合法性是行政管理机构的首要特性。
      • 权威性来源于合法性
    • 2.主体性。行政管理机构是行使行政权力的主体，是行政职能的主要载体，在行政关系中居于主动地位。
    • 3.系统性。行政管理机构是一个庞大的、有机的系统。
    • 4.权威性。强制性和权威性是行政管理机构进行社会管理的重要依据和工具。
    • 5.执行性和管理性。 一方面，在很大程度上说，现代行政管理机构大都是立法代议机构的执行机构,执行后者通过的各项法律和法规； 另一方面，行政机关的权力日益增长，特别是委托立法权和政策制定权，使得行政管理机构有了很大的管理决策和辅助决策的权力。
    • （6）服务性
      • 本质特性
  • 二、行政管理机构的作用
    • （1）执行和实施国家的法律、法规和政策
    • （2）行使国家的行政权力，对公共事务进行管理
    • （3）提供公共服务
• 第二节 行政管理机构的组成方式及其类型
  • 一、内阁制国家行政管理机构的组成方式
    • 内阁制国家的最高行政管理机构是内阁，内阁由首相、政府各职能部门的部长组成，首相为政府首脑，领导内阁。其主要代表是英国。
      • 主要代表英国、新加坡、意大利、奥地利、日本、以色列、印度
  • 二、总统制国家行政管理机构的组成方式
    • 1.总统制类型国家的最高行政管理机构由总统、总统办公机构、政府各部门机构以及独立机构组成。总统既是国家元首，又是政府首脑，总统通过选举产生，其他成员由总统依照法律程序任命。总统领导下的整个行政机关并不对议会负责。其主要代表国家是美国。
      • 国家：美国、拉美国家、非洲国家
    • 2.美国联邦政府包括总统办公机构、内阁和各部以及独立机构三类。其中的总统办事机构是白宫直属机构，是总统的助手和顾问班子。
      • 概要
  • 三、半总统制国家行政管理机构的组成方式
    • 1. 半总统制类型国家的最高行政管理机构的产生方式兼有内阁制和总统制的特点，法国的第五共和国最为典型。
      • 代表：法国、芬兰、冰岛、葡萄牙、俄罗斯和东欧
    • 2.采用半总统制这种方式组成政府的国家主要是法国、芬兰、冰岛、葡萄牙等，20世纪90年代以来，俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。
  • 四、委员会制国家行政管理机构的组成方式
    • 委员会制国家的最高国家行政管理机构是由议会选举产生的委员会，这种类型的主要代表国家是瑞士，瑞士是世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家。
  • 五、国务院制国家行政管理机构的组成方式
    • 我国的最高行政管理机构是中华人民共和国国务院，即中央政府，由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督。
    • 1.行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理
  • 六、根据行政管理机构的性质划分
    • 1.领导机构。领导机构是指在整个行政管理机构中处于对重大行政问题进行决策和在行政执行中从事指挥、监督等活动的机构。如我国的国务院。
    • 2.执行机构。执行机构又称为职能机构，它是指在领导机构领导下分管某一专门领域行政事务的机构，如财政部、民政部、教育部、劳动和社会保障部等。
    • 3.监督机构。监督机构是指对各种行政管理活动进行监督检查的机构，如监察机构、审计机构等。
    • 4.咨询机构。咨询机构又称为参谋机构，它是为政府及有关部门提供咨询建议和出谋划策的机构，如各级政府的研究室、政府决策咨询委员会等。
    • 5.信息机构。信息机构是指政府中设立的专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的信息服务机构，如统计局、档案局等。
    • 6.辅助机构。辅助机构又称办事机构，它是指为协助行政首长的领导工作而设置的综合性办事机构，既包括各级政府及其部门设立的办公厅或办公室，也包括为协助行政首长处理某一领域专门行政事务而设立的专门办事机构，前者如国务院办公厅、各省人民政府办公厅、财政部办公厅等，后者如国务院侨务办公室、台湾事务办公室等。
    • 7.派出机构。派出机构指国家有关行政管理机构依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构，如中央邮政、铁道、海关等机关在各地的分支机构，以及外交部在国外的使馆、领馆，公安派出所等。
  • 七、根据行政管理机构的职能划分
    • 1.经济类行政管理机构：这类机构主要代表国家对社会经济进行宏观调控和管理。如国家发展和改革委员会就是这样的行政管理机构。
    • 2.社会类行政管理机构：这类机构主要进行社会文化生活等管理活动。这类行政管理机构往往包括民政、教育、卫生、体育、社会保障等部门。
    • 3.政治类行政管理机构：这类机构主要从事维持政治制度和管理政府内政、外交事务等活动。包括人事、国家安全、监察、司法、民族事务、国防、外交等部门。
• 第三节 行政管理机构的设置
  • 一、行政管理机构设置的原则
    • 行政管理机构设置是指行政管理机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。
    • 1.适应性原则。 根据社会政治、经济与文化的发展，适时而科学地设置、调整和改革行政机构，以适应社会向政府提出的要求，这是行政管理机构设置的最基本原则。
    • 2.协调性原则。 行政管理机构是一个协调运转的系统，机构的结构合理、协调性高，则系统的整体功能大于部分之和；机构的结构不合理，则系统的整体功能小于部分之和。
    • 3.权责相称原则。 依法明确规定各个行政机构的职责范围，授予其相应的行政权力，规定其对上级和下级应承担的责任，建立和完善权责一致的行政体系。行政管理机构是各法定职位的集合。职位是因工作需要而设置的工作岗位，是职权与职责的统一。
    • 4.精干高效原则。 追求行政管理高效率是由行政管理机构自身的性质所决定的。行政机关作为国家权力机关的执行机关，就是要高效率的执行宪法、法律和行政法规，追求行政管理高效率。在设置行政组织时要尽可能使机构精干、运转协调，以提高行政管理机构的整体效能。
    • 5.法制性原则。 行政管理机构设置的法制性原则包括两方面内容：一方面，行政管理机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障；另一方面行政管理机构的权责都必须由法律赋予。
  • 二、行政管理机构设置的程序
    • 行政管理机构设置的程序是指依法设置行政管理机构的方法和步骤。
  • 三、行政编制管理机构
    • 我国中央一级主管行政编制的机构是中华人民共和国中央机构编制委员会
    • 行政编制管理机构是指国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门，是行政编制管理的主体。
  • 四、行政编制管理的内容
    • 1.行政编制管理是指对行政管理机构的机构设置、人员数量以及人员结构的管理。
    • 2.行政编制管理的特点：
      • （1）集中程度高
      • （2）综合性强
      • （3）它是一种经常性和长期性的工作，只要有管理机关和单位、组织的存在，编制管理就不能停止。
    • 3.编制管理的主要内容：
      • （1）职能管理
      • （2）机构管理
      • （3）人员编制管理。这是行政编制管理中最大量、最经常的工作。
    • 4.我国行政改革中的“三定”方案指的是定职能、定机构、定人员编制。
• 第四节 行政管理机构改革
  • 一、行政管理机构改革的原因
    • 1.行政管理机构改革就是对那些已经不能适应并推动社会发展的原有机构进行的变革活动。
    • 2.行政管理机构改革的主要外部因素：
      • 1.经济体制转变会导致行政管理机构的变革
      • 2.政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革
      • 3.社会发展程度也影响到行政管理机构的变革
      • 4.国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革
    • 3.行政管理机构改革的主要内部因素：
      • 1.机构的过度膨胀
      • 2.人员素质不高、弱化
  • 二、行政管理机构改革的基本目标
    • 1、精干、高效、廉洁是各国行政管理改革的共同目标。
    • 2、我国行政机构改革的总目标具体可以分为四个方面：
      • （1）按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。其中，转变职能是第一位的。
      • （2）按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。
      • （3）按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。
      • （4）按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设。
    • 3、现阶段我国行政管理机构改革的基本目标
      • （1）合理配置宏观管理部门职能。
      • （2）整合分散于不同部门的职责。
      • （3）精干设置各级政府部门及其内设机构。
  • 三、西方发达国家行政管理机构改革的主要内容
    • 1、从“大政府”向“小政府”转变。
    • 2、行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离。
    • 3、行政管理机构的分权化。
    • 4、强化综合协调行政管理机构及其职能。
    • 5、行政管理机构设置的弹性化。
  • 四、我国行政管理机构改革的内容与基本经验
    • 改革内容：
      • 改革的基本内容是下放权力、转变职能、精简机构、减少人员。
    • 改革经验：
      • 第一，坚持党对机构改革的全面领导
      • 第二，坚持不立不破,先立后破。
      • 第三，坚持推动机构职能优化协同高效。
      • 第四，坚持中央和地方一盘棋。
      • 第五，坚持改革和法治相统一相协调。
      • 第六，坚持把思想政治工作贯穿改革全过程
    • 1.坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键。
    • 2.坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。
    • 3.坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。
    • 4.坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。
    • 5.按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。