公共政策分析第一章

这是一篇关于公共政策分析第一章的思维导图，主要介绍的是公共政策分析的基本理论与框架的知识，适用于考试和学习使用。

公共政策分析第一章

• 第一章 导论：公共政策分析的基本理论与框架
  • 一、公共政策的本质
  • 1
  • 公共政策的含义
  • 公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施 共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。
  • 政策
  • 《辞海》对“政策”的定义是：国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。 这个定义包括四层内容：
  • ① 政策制定主体是“国家与政党”；
  • ② 政策存在的基本形式是“行动准则（规范）”；
  • ③ 政策的目的是“实现路线与任务”；
  • ④ 政策的时效是“一定历史时期”。
  • 公共管理与公共政策
  • 公共政策主体是“由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系”，在此所涉及到的政策主 体仅指政府，不研究其他主体的作用。因此，包括对公共政策的界定，都会从“政府管理”而 非“公共管理”视角下进行阐述。
  • 中外学者对公共政策的界定
  • ① 伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。
  • ② 拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别，但内涵过于笼统。
  • ③ 托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之 间存在着偏差。
  • ④ 国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计 划与策略等。这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规 范，但没有把公共政策的本质反映出来。
  • ⑤ 陈振明认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、 措施、办法、方针、条例等的总称。这个定义外延了政策主体，包括了“其他政治团体”，同样
  • 也强调了政策是行动准则，但仍然没有反映公共政策的实质。
  • 对戴维·伊斯顿界定的评价
  • 戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它 是对全社会的价值作有权威的分配。这个定义包含了四层内容：
  • ① 公共政策的实质是分配；
  • ② 分配的内容是价值；
  • ③ 分配是面向全社会的；
  • ④ 分配的行为与结果具有权威性。
  • 2．公共政策的本质
  • “利益”是公共政策的核心要素
  • 对社会利益的权威性分配
  • 公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利 益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整 的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。
  • 利益分配的基础及其动态性
  • ① 利益选择。政府作为公共权力的占有者，其分配利益首先考虑其政治统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时政府应首先选择那些与社会整体利益一致 的方面。
  • ② 利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外， 还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。
  • ③ 利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。
  • ④ 利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事， 更应该是政府关心的事。
  • 增进社会利益
  • 公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的，应当更 加注重社会利益的增加。
  • 公共政策的本质
  • 公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择和整合，在追求有效增 进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。
  • ① 不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，是政府活动的产物；
  • ② 公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题；
  • ③ 公共政策对利益的分配，是一个动态过程；
  • ④ 公共政策对社会利益的分配服从于政策主体对利益的追求；
  • ⑤ 公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的；
  • ⑥ 公共政策仅仅是某些规范，未有结果；
  • ⑦ 有效增进与公平分配社会利益；
  • ⑧ 社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益；
  • ⑨ 用社会利益取代公共利益。
  • 1
  • 阶级性。公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物，政府的政策要体现阶级的意志。
  • 整体性。公共政策要解决的问题是复杂的，许多问题交织在一起，相互影响。孤立地解决某一问题，往往是不成功的，因此需要整体地分析、解决问题。
  • 超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但政策是对未来发展的一种安排与指南， 必须具有预见性。
  • 层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。
  • 多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征，也随着政府职能的扩展而显示出多样的特征。
  • 合法性。政府行为的政策具有一定法律性质，既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行。
  • 2．公共政策的主要功能
  • 导向功能
  • ① 政策的导向，是行为的导向和观念的导向。公共政策是规范人们行为的准则，倡导的是告诫人们应该按照什么原则，做什么事而不能做什么事。
  • ② 公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导；从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。
  • 调控功能
  • ① 公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。
  • ② 公共政策的调控功能有直接的和间接的两种形式。中央政策，即那些宏观调控政策，直接起到调控的作用，同时也对企业的发展起到了间接调控作用；政策的调控功能，有积极与消极之 分。
  • 分配功能
  • ① 为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。
  • ② 利益究竟分配给谁？容易从公共政策中获益的主体有：
  • a．与政府主观偏好一致或基本一致者； b．最能代表社会生产力发展方向者； c．普遍获益的社会多数或绝大多数者。三、公共政策分析
  • 1
  • 公共政策分析的内涵
  • 公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果 的研究。
  • 公共政策分析的三种模式
  • ① 麦考尔—韦伯分析模式
  • a．政策内容的规范性分析。主要涉及到政策的本质而不是程序性。使用批判方式分析一个特定 的公共政策；“未来分析”，分析目前政策的未来结果，或探讨各类适用于预测未来的政策。 b．政策内容的描述性分析。把与政策内容相关的一个或多个属性看成是政策过程的解释变量， 继而研究它们对公共政策内容的影响。
  • c．政策过程的规范性分析。主要是程序性的政策分析，其中包括对现行政策程序所提出的改进 建议和一整套新程序。这类研究经常采用如系统分析、运筹学等多种理性模型。
  • d．政策过程的描述性分析。经常针对政策周期的一个或几个阶段进行讨论。在政策周期所包含 的如政策表述、决策、实施、效果评价和反馈等阶段中，研究最多的是政策表述和效果评价阶 段。
  • ② 沃尔夫的分析模式
  • 认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料；
  • 运用数据分析结果建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系； c．建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系；
  • d．提出多种可供选择的项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策； e．检验所选择的方案模型，对所描述的目标完成结果进行比较，切实评价这些政策； f．对执行过程的分析。
  • ③ 邓恩的分析模式
  • 政策分析的三种方法
  • 第一，经验方法。主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因而提供的 信息是描述性的。
  • 第二，评价方法。主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性 的。
  • 第三，规范方法。对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么，与之 相关的信息是指导性的。
  • 政策分析的内容
  • 构建问题；描述与现行政策问题相关的已有政策；预测为解决问题所提供的相关政策能够产生 何种结果；评价已有和将产生的政策价值；提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。邓 恩特别强调几点：
  • 第一，问题将会影响其他环节的作用与评估，处于中心调节地位； 第二，分析程序经常表现为一种等级关系；
  • 第三，政策提出不仅以事实，而且也以价值为基础；
  • 第四，在整个分析中，要重视提供信息和信息转化的地位。
  • 政策分析的三种主要形式
  • 第一，预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转变过程； 第二，回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上；
  • 第三，综合集成分析是一种全方位的分析形式。
  • 综合分析框架
  • 公共政策分析的基本框架主要包括：
  • ① 公共政策问题的构建；
  • ② 公共政策方案的制定与通过；
  • ③ 公共政策内容的实施；
  • ④ 公共政策效果的评价。
  • 公共政策分析要素
  • 政策问题。某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量社会问题中筛选出来的，人们对它们所做出的判断是否准确，既取决于 经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。
  • 政策目标。指政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无法确定的。但目标不明确，也同样会使政策出现偏差。确定目标是分析的前提。
  • 政策方案。为实现某一目标，可采用多种手段或措施，统称为备选方案。拟定可供选择的各种备选方案，也是政策分析的基础。需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。体现政 府行为的备选方案，集中了统治者的意志。
  • 政策模型。模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数值改变程 度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关 系而将其加以组合。
  • 政策资源。在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源，尤其在执行中。政府的“作为”，以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。
  • 政策评价标准。整个政策过程，都有待于建立合适的评价标准。政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。任何一种政策分析都必须是理性的，而且是以多元理性为基础 的。多元理性的内容包括：技术理性、经济理性、法律理性、社会理性、实质理性。
  • 政策效果。效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。政策效果基本由两个因素决定： 一是政策执行的成本；二是政策执行的结果。
  • 政策环境。公共政策系统不仅包括政策主体和政策客体等多种要素，而且还包括外在环境。这些制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素。
  • 政策信息。公共政策活动实际上是输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。
  • 公共政策分析原则
  • 系统原则。政策本身可看成一个系统，且它不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。
  • 预测原则。制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。
  • 协调原则。政策的利益综合性，实际上是不同对象间所表现出的相互排斥的利益经过“合理综合”的结果，政策系统整体性功能的大小，往往由所组成要素之间的协同作用的大小而定。
  • 分解综合原则。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化。对政策系统来说，即要归纳出相对独立、层次不同的子系统。综合则是完成新系统的设计过程。这要求政策分析必须在 对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。
  • 民主原则。民主的内涵与实质是人民的权力问题。坚持民主原则，不仅要求公共政策要保障人民在国家政治、经济、文化等各个生活领域中享有同等的权利与公平的利益分配，而且还 包括广大人民群众能直接参政议政，充分发挥国家主人翁作用。
  • 公共政策分析历史沿革
  • 古代的政策研究
  • ① 18世纪欧洲工业革命期间，政策研究有了相对独立的地位。
  • ② 19世纪以前，许多哲学家、国务活动家，曾试图求助于权威、礼仪和哲学原则，对决策及其在社会中的作用给予系统的解释。
  • ③ 19世纪，制定政策的知识结构和研究方法发生变化，判断是非的标准更多地看重是否与经验观察结果一致。
  • 政策科学的诞生与发展
  • ① 1951年美国政治科学家H．D．拉斯韦尔出版《政策科学》一书，奠定了政策科学的基础。拉斯韦尔认为政策科学有六大特征：
  • 政策科学是关于民主主义的学问；
  • 政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上；
  • 政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学； d．政策科学具有跨学科的特点；
  • e．政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问；
  • f．政策科学必须以社会发展为研究对象，具有“发展概念”。
  • ② 叶海卡·德罗尔在1968年至1971年间发表的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》和
  • 《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔提出的基本内容有：
  • 政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；
  • 政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统；
  • 政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识； d．政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础；
  • e．政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；
  • f．政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为确定为基本内容； g．政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；
  • h．政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；
  • i．政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法； j．政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用；
  • k．政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应 用；
  • l．政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。