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中级经济师经济基础知识第15章：政府预算
中级经济师经济基础知识第15章：政府预算。政府预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。
编辑于2021-09-06 22:42:21- 政府预算
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第15章 政府预算
一、政府预算的职能与原则
（一）政府预算的含义
1.政府预算：是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。
2.具体含义
(1)从技术性方面看 1)从形式上看：是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现，该表反映了政府资金的来源和流向，体现了政府的年度工作重点和方向。 2)从内容上看：是政府对财政收支的计划安排。政府预算反映了可供政府集中支配的财政资金的数量多少。是财政部门按法定程序管理财政资金的活动。政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。
(2)从政治性方面看，政府预算是重大的政治行为 1)反映的是政府在做什么和不做什么之间做出选择； 2)反映了支出上的优先权。 3)反映了政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本。
(3)从本质上看，政府预算是国家和政府意志的体现 政府预算需要经过国家权力机构的审查和批准オ能生效，是一个重要的法律性文件（属于年度立法）。 政府预算从编制、审查批准、执行、调整和决算都要依照法律规定进行。 政府预算制度最早出现在英国。
（二）政府预算的职能
1.反映政府部门活动
2.监督政府部门收支运作的情况
3.控制政府部门的支出
（三）政府预算的原则
1.完整性原则 政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映国家的财政活动。 所有法律准许的政府财政活动，都要在预算中清楚的列出，不应另设其他财政收支账目 政府所有的财政活动都不能脱离预算管理，非政府交易活动必须排除在外。
2.统一性原则 中央和地方各级政府预算必须按统一的预算科目、统一的口径、程序计算、填列和编制统一的预算，以保证整个财政活动的连续性和整体协调性。
3.可靠性原则(“谨慎性”原则) 强调真实可靠，有充分确实的依据： 收入预算的编制要可靠、完整、能够落实。 支出预算安排要真实、可靠，既不能不切实际的把支出盘子打得很大，无法完成；也不能留下硬缺口，将执行中一定要发生的支出不列入预算，人为缩小支出规模。
4.合法性原则 政府预算活动的毎个环节都必须按照法定程序进行，政府预算的成立、预算执行中的调整和预算执行结构都必须经过立法机关审查批准。这是政府必须对纳税人负责的理念的重要体现。
5.公开性原则：除少数涉及国家秘密的信息外，必须明确并采取定的形式公诸于众，政府财政收支计划的制定、执行以及决策的过程也应向公众公开。
6.年度性原则：政府预算的起讫时间通常为1年(365天)，称为预算年度。世界各国采用的预算年度有两种：历年制和跨年制。 1)历年制：从每年的1月1日至同年的12月31日止为ー个预算年度。如：中国、徳国、法国、韩国、意大利和巴西等。 2)跨年制：从每年某月某日至下年相应日期的前一日止，中间经历12个月，但要跨两个年份。如美国、泰国、英国、日本等。
（四）政府预算的分类
1.按预算编制形式 1）单式预算 政府财政收支计划汇集编入一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表。 优点：整体性强能够清晰反映政府财政收支全貌，这种形式比较简单，便于编制。 缺点：没有区分各项财政收支的经济性质，不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析管理和监督。 2）复式预算 复式预算一般由经常预算和资本预算组成。①经常预算主要以税收为收入来源以行政事业项目为支出对象；②资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。 优点：便于政府科学安排收支结构，分类控制预算收支平衡；便于政府灵活运用资本性投资和国债等手段，对宏观经济运行实施宏观调控。 缺点：编制和实施较为复杂。
2.按预算编制依据的内容和方法 (1)增量（基数）预算 含义：预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新预算年度的经济发展情况加以调整后确定。 优点：保持了财政收支指标的连续性，是一种传统的预算编制方法。 (2)零基预算 不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据。 【注】零基预算并不是一切都要重新开始，而是对已有项目需要重新审定和安排，起点为零。有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。
3按预算作用时间长短分类 (1)年度预算：预算有效期为一年的政府预算。 (2)多年预算：预算有效期为几年（多为三年至五年）的政府预算。 (3)ニ者关系：多年预算一般不具有法律效力，要提交国家权力机关作为审议年度预算时的参照，但不需要经过国家权力机关的批准。编制多年预算一般采取逐年递推或滚动的形式。即多年预算每年编制一次，每次向前滚动一年。
4.按预算收支平衡状况分类 (1)平衡预算 预算收入基本等于预算支出的预算。实际工作中略有结余或略有赤字的预算通常也被视为平衡预算。 (2)差额预算 预算收入大于或小于预算支出的预算，包括收大于支的盈余预算和支大于收的赤字预算。
5.按预算项目是否直接反映经济效益分类 (1)投入预算：用来控制各项支出用途和金额的预算。投入预算根据预算控制各项支出，要求按预算规定的用途和金额使用资金。 (2)绩效预算：先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能需要消耗的资源，再此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。 (3)规划项目预算：为政府创造出一个与以往不同的决策环境，即设计出系统的分析与评估能力，用以对政府预算的目标和实现这些目标的各种竞争性方案进行深入的检验，核心是使用成本一效益和成本一有效性分析，用以对不同规划和活动进行比较，以此作为实现既定目标的手段。
6.按预算管理层级分类 (1)中央预算：由中央各部门预算、中央对地方税收返还和转移性支付、地方向中央上解收入等组成。 (2)地方预算：包括本级各部门的预算、上级对下级税收返还和转移性支付、下级向上级上解收入等。
二、我国政府预算职权划分
1.预算管理职权：指政府预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权，政府预算、决算的编制和审批权，预算执行，预算调整和监督权。
2.《中华人民共和国预算法》对立法机关、各级政府、政府财政主管部门和预算执行部门、单位的预算管理职权作了明确规定。
(1)立法机关的预算管理职权
各级人民代表大会的职权： 全国人民代表大会 有权审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告； 批准中央预算和中央预算执行情况的报告； 改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。 县级以上地方各级人民代表大会 有权审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告； 批准本级预算和本级预算执行情况的报告； 改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议； 撤销本级政府关于预算决算的不适当的决定和命令。 设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会 有权审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告； 监督本级预算的执行； 审查和批准本级预算的调整方案、本级决算； 撤销本级政府关于预算、决算的不适当决定和命令。
各级人民代表大会常务委员会的职权： 全国人大常委会 有权监督中央和地方预算的执行； 审查和批准中央预算的调整方案、中央决算； 撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算决算的行政法规、决定和命令； 撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会 有权监督本级总预算执行； 审查和批准本级预算的调整方案、本级政府决算； 撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。
(2)各级人民政府的预算管理职权 中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。 各级人民政府组织编制本级预算草案，向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；组织本级总预算执行；决定本级政府预备费动用；编制本级预算调整方案；监督本级各部门和下一级人民政府的预算执行；改变或撤销本级各部门和下ー级人民政府关于预算方面的不恰当的決定和命令。向本级人民代表大会及其常务委员会报告本级总预算的执行情况；组织编制本级决算草案等。
(3)各级政府财政部门的预算管理职权 具体编制本级预算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级人民政府和上一级财政部门报告各级预算的执行情况；具体编制本级决算草案。
(4)各级政府业务主管部门的预算管理职权 根据国家预算法律、法规的规定，制定本部门预算具体执行办法编制本部门预算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况；编制本部门决算草案。
(5)各单位的预算管理职权 各部门所属各单位负责编制本单位的预算、决算草案；按照规定上缴预算收入、安排预算支出；接受政府财政、审计等有关部门的监督。
(6)审计机关的预算管理职权 《中华人民共和国审计法》规定，各级审计机关应当对各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，进行审计监督。
三、我国政府预算体系
我国完整的政府预算体系包括：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障（保险）基金预算。
1.一般公共预算
(1)含义：指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。
(2)分类：
1)一般公共预算收入 税收收入(90%)：包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税等。 非税收入(10%)：包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入等。
2)一般公共预算支出 按支出功能分类包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保障基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输工业商业金融等事务、其他支出和转移性支出。
3)注意事项：目前我国每年统计公报公布的财政收入、财政支出、财政赤字的数字，是就一般公共预算而言的。
2政府性基金预算
(1)含义：为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。具体来说，是指政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的收支预算。
(2)流程：政府性基金项目由财政部审批，重要的政府性基金项目须报国务院审批。所有政府性基金都纳入政府性基金预算管理，通过政府性基金收支表列示，按照法定程序接受人大审查和监督。
(3)政府性基金预算的管理原则：以收定支，专款专用，结余结转下年继续使用。
3.国有资本经营预算
(1)含义：是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。
(2)国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。
(3)国有资本经营预算制度的核心：调整国家和国有企业之间的分配关系，是实现国有资本经营管理战略目标的重要手段。
(4)国有资本经营预算的编制原则： ①统筹兼顾、适度集中。 ②相对独立、相互衔接。 ③分级编制、逐步实施。
(5)国有资本经营预算的收支范围 国有资本经营预算收入：从国家出资企业取得的利润股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入等 国有资本经营预算支出：主要用于对重要企业补充资本金和弥补些国有企业的改革成本等。
(6)中央企业国有资本收益收取比例分为五类执行第一类为企业税后利润的20%（如烟草企业）； 第二类为企业税后利润的15%(石化、电力、电信、煤等资源垄断型行业)； 第三类为企业税后利润的10%(钢、运输、电子、贸易施工等一般竞争性行业)； 第四类为企业税后利润的5%(转制院、邮政集团公司)； 第五类免交国有资本收益(中储粮、中储棉等政策性公司)。 2013年，国务院批准，适当提高中央企业国有资本收益上交比例，“十ニ五”期间再提高5个百分点左右，新增部分的一定比例用于社会保障等民生支出。
4.社会保险基金预算
(1)含义：指政府通过社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。
(2)指导思想和原则 社会保险基金预算坚持以科学发展观为指导。社会保险基金预算遵循以下基本原则： ①依法建立，规范统一。 ②统筹编制，明确责任。 ③专项基金，专款专用。 ④相对独立，有机衔接。（社会保险基金不能用于平衡财政预算但财政预算可补助社会保险金）。 ⑤收支平衡，留有结余。
(3)编制范围：社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工和城乡居民基本养老保险基金、失业保险基金：城镇职工和居民基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。
(4)编制方法：科学、规范的方法，提高预算编制的预见性准确性、完整性和科学性。
(5)编报和审批：预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。
(6)执行和调整：社会保险基金预算不得随意调整。在执行中因特殊情况需要增加支出或少收入，应当编制社会保险基金预算调整方案。
(7)决算：决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。
5.一般公共预算是政府预算体系的基础。 四类预算之间相互独立，又有机衔接： (1)从独立性看：每一类预算与政府预算的关系都是局部与全局的关系，它们各自有不同的收入来源、支出用途和管理方式，不可相互混用，特别是社会保险基金预算不能用于平衡一般公共预算等其他预算。 ★能够统筹安排使用的资金，应当统一纳入一般公共预算； ★具有专款专用性质且不宜纳入一般公共预算管理的资金，应当纳入政府性基金预算； ★国家以所有者身份依法取得的有资本经营收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支，应当统筹纳入国有资本经营预算； ★通过一般性税收、社会保障费（税）及其他渠道筹集和安排的、专门用于社会保障的各项收支，应当纳入社会保险基金预算。 (2)从衔接性看：一般公共预算中安排了大量社会保障支出；国有资本经营预算和政府性基金预算中，都可以调剂部分资金用于社会保障。
四、我国政府预算编制和执行制度
(ー)预算编制制度
1.建立部门预算制度
(1)部门预算：指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。
(2)部门预算制度：是市场经济国家财政预算管理的基本形式。
(3)部门预算收支包括： ①行政单位预算也包括所属事业单位预算； ②包括一般收支预算也包括政府基金收支预算； ③包括基本支出预算也包括项目支出预算； ④包括财政部门直接安排的预算也包括有预算分配权部门安排的预算。
(4)部门收入预算编制采用：标准收入预算法；部门支出预算编制采用：零基预算法。支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。 基本支出预算：实行定员定额管理。 项目支出预算：要进行科学论证和合理排序，纳入目库，编制中长期项目安排计划，结合财力状況，在预算中优先安排急需可行的项目。
(5)部门预算编制方式：采取自下而上的编制方式，编制程序实行“两上两下”的基本流程。
(6)建立部门预算制度的重要意义 ①实行综合预算，统一了预算分配权，实现了预算编制的统一性增强了预算的透明度，提高了预算分配的规范性和完整性。 ②通过加强结余资金管理、引入绩效评价等，增强了预算管理的科学性，提高了财政资源配置效率和财政资金使用效益。 ③确立了部门作为部门预算主体的地位，承担着预算管理责任部门财权与事权相结合，有利于提高政府宏观调控和各部门统筹安排资金的能力，有利于推动部门和行业事业发展。 ④预算从基层编起，经过部门审核汇总、财政综合平衡，再报政府审定、人大审批，使预算形成的链条更加严密，増强了预算决策的科学化和民主化，预算法治性约東大大增强，有效地规范了政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为。
2.将预算外资金纳入预算管理
财政部决定从2011年1月1日起，将按预算外管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。
(1)预算管理方式 自2011年1月1日起，中央各部门各单位的教育收费作为本部门的事业收入，纳入财政专户管理，收缴比照非税收入收缴管理制度执行； 中央部门预算外收入全部上缴中央国库，支出通过财政预算或政府性基金预算安排： 交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理； 中央部门收取的主管部门集中收入、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等预算外收入纳入一般预算管理。
(2)收入预算级次和支出安排原则 预算外收入纳入预算管理后，收入预算级次保持不变，原上缴中央财政专户的收入上缴中央国库。
(3)将预算外资金纳入预算管理的重要意义 ①利于加强财政资金管理、增强财政预算的完整性、充分发挥财政调控职能。 ②利于完善预算分配制度、进一步提高财政管理水平，推动建立有机衔接的政府预算体系。 ③利于规范管理，提高依法理财的水平，利于从源头上预防腐败。
（二）预算执行制度
预算执行制度是政府预算制度的重要组成部分，是预算实施的关键环节。
1.建立国库集中收付制度
(1)以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。其内容包括： ①建立国库单一账户体系。 ②规范财政性资金收缴方式：所有收入通过代理银行直接缴入国库或财政专户。 ③改变财政资金分散拨付方式：将原通过各部门转拨的财政性资金，改为财政部门通过国库单一账户体系直接支付或授权各部门支付到个人、用款单位或者商品供应商和劳务提供者。
(2)建立国库集中收付制度的意义： ①加强了预算执行过程的监督控制。 ②提高了预算管理执行管理信息的透明度。 ③增强了宏观调控能力。
2.实行政府采购制度：
(1)含义：是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
(2)实行集中采购与分散采购相结合，以集中为主、分散为辅；公开招标与非公开招标相结合；委托采购与自行采购相结合。
五、实施全面规范、公开透明预算制度的主要内容
1.建立健全预算编制、执行、监督相互制约、相互协调机制
2.完善政府预算体系
3.实施跨年度预算平衡机制
4.实施中期财政规划管理 编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要加强与经济社会发展规划计划的衔接。
5.全面推进预算绩效管理 将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
6.建立政府资产报告制度 (1)政府资产报告制度：是对政府各类资产进行计量、汇总、分类和上报等的制度性安排，是政府资产管理应遵循的原则、方法和程序的总称。 (2)政府资产：行政事业单位占有使用资产、政府经管资产、企业国有权益等。 (3)政府资产报告通常包括：政府资产报表和政府资产分析报告两部分。 (4)意义：建立政府资产报告制度，对全面掌握政府家底、夯实政府资产管理基础、反映政府资产管理绩效、推进政府资声管理与预算管理相结合、加强地方政府性债务管理具有重要意义。
7.建立权责发生制政府综合财务报告制度 (1)政府综合财务报告：由各级政府财政部门在合并各部门财务报告的基础上编制而成，主要反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。 (2)报告主要包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。
8.建立财政库底目标余额管理制度 财政库底目标余额管理是现代财政国库管理制度的重要内容，是由财政部门在科学预测国库现金流量基础上，对存放在中央银行的财政资金设定确保财政支出支付需求的最低目标余额，并通过运用一系列安全的短期投融资工具实施国库现金管理操作，使库底资金保持稳定的目标余额，实现盘活财政库款存量、提高财政资金使用效益、完善货币流动性管理、促进经济发展的目的。 主要内容包括： (1)建立国库现金流量预测制度； (2)完善国库现金管理银行账户、资金清算及核算体系； (3)健全完善国库现金管理投融资运行机制； (4)完善国库现金管理风险监控管理机制。
9.推进预算、决算公开 除涉密信息外，政府预算、决算支出全部细化公开到功能分类的“项”级科目； 专项转移支付预算、决算按项目、按地区公开； 逐步将部门预算、决算公开到“基本支出”和“项目支出”。
中级经济师-《经济基础知识》 （共140分，84分及格）
第一部分 经济学基础（10章=29分）
第1章 市场需求、供给与均衡价格
第2章 消费者行为分析
第3章 生产和成本理论
第4章 市场结构理论
第5章 生产要素市场理论
第6章 市场失灵和政府的干预
微观经济学
第7章 国民收入核算和简单的宏观经济模型
第8章 经济增长和经济发展理论
第9章 价格总水平和就业、就业失业
第10章 国际贸易理论和政策
宏观经济学
第二部分 财政（7章=23分）
第11章 公共物品与财政职能
第12章 财政支出
第13章 财政收入
第14章 税收制度
第15章 政府预算
第16章 财政管理体制
第17章 财政政策
第三部分 货币与金融（5章=23分）
第18章 货币供求与货币平衡
第19章 中央银行与货币政策
第20章 商业银行与金融市场
第21章 金融风险与金融监管
第22章 对外金融关系
第四部分 统计（5章=21分）
第23章 统计与统计数据
第24章 描述统计
第25章 抽样调查
第26章 回归分析
第27章 时间序列分析
第五部分 会计（5章=21分）
第28章 会计概论
第29章 会计循环
第30章 会计报表
第31章 会计报表分析
第32章 政府会计
第六部分 法律（5章=23分）
第33章 法律对经济关系的调整
第34章 物权法律制度
第35章 合同法律制度
第36章 公司法律制度
第37章 其他法律制度