公共管理的管理主体

公共组织的理论

概念

组织

社会集团、有机结合体、人类群体

公共组织

非公共组织

区别

1||| 基本目的

公：公共利益

非公：私人利益

2||| 提供产品

公：公共产品

非公：私人产品

3||| 管理对象

公：全社会公共事务

非公：本组织成员

4||| 活动依据

公：国家法律

非公：价值规律+规章制度

基本要素

物质要素

1||| 人员

有人驾驭、靠人推动和实现

2||| 经费

钱

3||| 物资设备

物质基础

精神要素

1||| 目标

任务、目的、指标、数量、质量...

2||| 权责结构

工作任务+权力+责任

3||| 人际关系

成员的主动性、积极性

特性

1||| 社会性

维护社会的利益

2||| 权威性

来源于国家权力

强制服从

3||| 法制性

宪法+法律、法律责任

4||| 系统性

有机整体

5||| 主动性

主动研究、积极热忱服务

结构

公共组织结构：各种要素的一种特定安排/排列组合方式

合理的公共组织结构

1||| 以职能为中心

2||| 数量上保持合理比例关系

3||| 质量上互相协调适应

有机、充满活力的网络整体

具体分类

纵向结构

1||| 最高层次：决策层

制定、开放的

2||| 中层：指挥协调层

执行高层、半封闭半开放

3||| 基层：技术操作层

执行中层、封闭型

横向结构

1||| 按业务性质

大多数都采用这个

2||| 按管理程序

咨询、决策、执行、信息反馈、监督...

3||| 按管理对象

人、财、物

常见于政府经济行业

主要结构形式

1||| 直线制

优：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责，适用于小规模任务

缺：等级森严，呆板抑制主动性、积极性

2||| 职能制

优：解决了主管领导对于专业指挥的困难

缺：多头领导，难协调

3||| 直线职能制

优：保证统一领导，避免多头制，被广泛采用

缺：易忽视参谋部门作用，过分强调领导指挥权

4||| 矩阵制

优：一种项目组，纵横联系，适应性强，机动灵活

缺：缺乏稳定性，不可大规模运用，易生双重领导

公共组织的作用

（1）是公共管理的主体

1. 是对社会公共事务进行管理活动的主体

2. 是公共管理活动的物质基础和力量源泉

3. 由公共组织进行一切公共管理活动，发挥一切职能

4. 是公共活动具体的承担者，施行者

（2）是公共管理活动的基本支点

公共组织

公共管理人员

二者的辩证关系

（3）汇集和放大了管理人员的力量

1. 使组织的集体力量大于各个个体力量的简单相加

2. 是对人力、财力、物力和时间效用的放大

公共组织的类型

分类方法

两分法

1. 政府组织

2. 非政府组织

较为常用

三分法

1. 强制型

2. 半强制型

3. 非强制型

六分法

1. 广义的政府组织（权力组织）

2. 执政党组织

3. 政治团体

4. 公共事业组织

5. 社会自治组织

6. 民间组织

具体类型

政府组织

概念

综述

1||| 国家进行阶级统治和社会管理的机关

2||| 国家表达意志、发布指令和处理事务的机关

广义：行使国家权力的所有机关

1||| 立法机关：制定法律

2||| 行政机关：执行法律

3||| 司法机关：运用法律审判案件

狭义：国家的行政机关

以宪法和法律组建

行使行政权力

执行行政职能

推行政务

管理国家公共事务

机关体系

主要类型

1. 总统制：美国

2. 内阁制：英国、日本

3. 委员会制：瑞士

现代国家

非政府公共组织

概念

1. 生产和提供公共物品

2. 进行公共事务管理

3. 除政府组织以外的其他所有公共组织

一些称谓

国外

非营利组织、第三部门、独立部门、慈善组织、志愿者组织、公民社会组织，民间组织、免税组织..

国内

社会中介组织、社会团体...

主要类型

公共事业组织

（1）事业单位

国家机关/国有资产

目的：社会公益

教、科、文、卫...

（2）民办非企业单位

非国有资产

需要授权/委托+登记

非营利性社会服务活动

各种民办的学校、医院、养老院...

公共企业组织

由中央和地方政府授权

是一种国有企业

社会中介组织

1. 介于政、企和社会公众之间

2. 咨询、服务、沟通、监督、仲裁、公正...

3. 是一种非营利组织

4. 需要授权/委托+登记

社会团体

中国公民自愿组成，实现共同意愿

非营利性

需要授权/委托+登记

民间自治组织

政府指导，基层群众组成

自我管理，自我教育，自我服务

公共组织中的人员

领导者

领导

领导活动：指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程。

领导者：领导职责/领导角色+领导过程--个人/集团

领导与领导者须同时存在；领导者拥有的影响力由组织赋予；领导的目的：通过被领导者实现目标

影响力

权力性影响力

1. 由社会赋予

2. 强迫性+不可抗拒性

3. 对人的作用有限

非权力性影响力

1. 自然形成，由领导者自身因素产生

2. 比前者具有更大影响

3. 实质是一种内在引力：被领导者产生

4. 基础：双方的共鸣（价值观，理性判断，心理情绪）

素质

1. 思想品德素质

廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系群众、善于团结

2. 文化知识素质

广博专深的文化专业知识

基础知识：社会科学+自然科学

业务知识：本职工作

经验知识

3. 领导能力素质

认识能力、组织管理能力、创新能力、表述能力、快速应变能力

4. 心理素质

良好心理气质+高尚品行格调

5. 身体素质

身体健康、生命力旺盛、精力充沛

领导方式

概念

处于特定环境中

客观环境

作用于被领导者

策略性+方向性

类型

1. 集权型

严密权力控制下级

2. 民主型

依靠、激发下级能动性为主

3. 放任型

不负责任的

4. “无为而治”型

形放实不放，放小不放大

一种高超的领导艺术

有效领导的权变理论

一般管理者

领导者和管理者的区别

管理者是被任命；领导者既可被任命也可自然产生

理想情况：管理者和领导者和对等

个体

1. 既是领导者又是管理者

2. 只是领导者而不是管理者

3. 只是管理者而不是领导者

主要类型+职责

1. 决策人员：公共组织中枢系统的构成成分

2. 执行人员：参加执行活动的人员（领导、计划、指挥...）

3. 监督人员

行政监察人员

审计人员

4. 咨询人员：与公共管理整个过程密切相关的理论研究人员

被管理者

内部被管理者：公共组织成员

外部被管理者：社会公共

地位

是公共管理的主体

对公共管理的影响

（1）社会公共的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础

（2）社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度

（3）社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计

（4）社会公共的素质影响着公共管理方式的选择

传统公共组织的困境与变革

科层制的基本特征

马克斯·韦伯：科层制理论

合法的权威

传统型：基于习俗惯例

魅力型：基于领袖个人魅力

法理型：基于理性法规

与科层制最合适

内涵

按照法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式

组织特征

1. 实现劳动分工，明确规定成员的责任和权力，并将权责作为正式职责合法化

2. 按权力等级组织，层级节制，严格隶属，指挥链+体系

3. 选人:正式考试/训练/教育，拥有技术资格

4. 所有担任公职的人：被任命而非选举

5. 管理者薪资固定，内部成员相对固定（报酬、晋级、提薪），取决于个表现和能力，与血缘、地位无关

6. 管理者不是所管理的组织的所有者

7. 管理者受严格规则、纪律和制约（普遍适用）

制度特征

综述

一种采用严格规章制度约束其成员的行为

一种高效完成工作的管理办法

是工业革命的产物

是人类管理思想史上的巨大进步

专业分工层级节制严格规范

具体

（1）组织标准化

1||| 分工专业化：工作简化、单一、细致

2||| 工作指标化：数量、质量、时间、程序

3||| 人员统一化：能力和素质统一标准

（2）工作秩序化

无障碍工作流、精密机器

（3）管理规范化

1||| 成员之间的关系：完全理性准则

2||| 成员一视同仁，平等感，公平感

3||| 成员职权范围明确规定

4||| 成员工作成果业绩精密计算

传统科层制组织的困境

评价传统科层制理论

贡献

1||| 提出职能化（专业化）管理

2||| 总结概括了管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据构建高效等级制组织

3||| “理想化--法律化”组织形态以法律规范组织形态

无序中建立秩序，适应工业社会需要

不足

1||| 强调组织结构静态，忽视动态

2||| 强调组织非人格化、理性化，忽视人的主观能动性

3||| 强调封闭系统，忽视组织与外在环境的联系

科层制组织内在缺陷

（1）刚性官僚系统，缺乏灵活和主动精神

（2）标准化管理和服务，忽视人的差异性和多样性

（3）内部无竞争，组织氛围得过且过，不负责任

（4）专业化单位条块分割，机构不断肿胀，职能交叉重叠

公共组织的变革

主要动因

1. 经济体制的转轨推动其变革

自然经济

市场经济

市场经济新阶段：知识为经济增长基础

2. 政治制度的更迭导致其变革

政治制度质变

制度的全面重新设计与确立

政治制度量变

某项具体制度的变动

3. 社会发展程度促进/制约其变革

1||| 社会企事业组织的发育、独立和成熟程度

2||| 社会群团组织独立程度、参与意识，外围压力

3||| 大众传播媒介

对社会的介入程度

自身现代化程度

4||| 公民素质的高低

4. 国际环境的重大变化影响其变革

目标

1. 提高公共组织对对于外在环境的适应力、改造力

适应外部环境的同时，能动影响外部环境

2. 加强公共组织自身的稳定性和协调性

理顺组织自身的工作秩序

理顺组织与个人的关系

最终目标：适应和改造社会

主要内容

职能的变革

职能作用领域

政治到经济、社会、文化

职能作用性质

由保卫、统治到管理、服务

职能分化程度

由混淆不清到高度分化

职能行使方式

由人治到法治

由行政手段到法律、经济手段

结构的变革

横向部门

从公共管理的过程

旧：重决策和执行部门、轻监督、咨询、信息等部门

新：重监督、咨询部门，力求和决策和执行部门相平衡

从公共管理作用领域

旧：管理微观部门为主

新：管理宏观部门为主

纵向层级

旧：集权式、尖塔式

新：分权式、扁平式

趋势

权力关系的变革

综述

对于一般事务：集权型向分权型

对于宏观事务：分权型向集权型

具体

公共组织向社会组织还权

不断调整自身角色，不可越俎代庖

横向分权

旧：单纯直线型权力关系

新：直线权力关系和参谋权力关系并存

参谋的权力作用日益增强

纵向权力分配

基层组织：拥有一定自主权

宏观方面：分权向集权

分权与集权互相融合