隐形负债梳理

关于隐形负债的梳理，包括地方政府性债务的演变、隐形负债的界定、清查对象和范围、债务化解、市场影响、风险提示等。

隐形负债

• 1.如何产生的
  • 地方政府性债务的演变
    • 1994年分税制改革
      • 事权下沉，财权上移，导致地方的收入减少
      • 对基础设施建设的不断投入导致资金缺口不断扩大
      • 《担保法和《贷款通则》进一步限制地方政府为贷款担保和直接向银行提供担保
      • 因此地方政府通过平台公司发挥投融资职能的需求
    • 2008年应对金融危机，稳增长需求导致地方债务快速增长
      • 中央破例地方政府发行债券
        • 代发发还
        • 自发代还
        • 自发自还
      • 人民银行联合银监会发布92号文
        • 人民银行支持组建融资平台拓宽融资渠道
      • 财政部631号文
        • 配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措
      • 投资渠道
        • 城投债
        • 政策性银行贷款
        • 专项建设基金
        • 商业银行信贷
        • 非标融资
        • 互联网金融
        • P2P
    • 2011年中央开始摸底排查政府性债务
      • 原因
        • 中国经济逐步回升
        • 宏观经济政策从保增长转向保风险
        • 地方政府债务风险问题引发关注
      • 涉及主体
        • 地方政府
        • 经费补助事业单位
        • 公用事业单位
        • 政府融资平台
    • 2014年《预算法》通过，建立政府性债务管理制度
      • 2014年8月《预算法》通过
        • 举债行为限定为在国务院确定的限额内发行
      • 管理思路
        • 负有偿还责任的债务
          • 批准发行的债券
          • 非债券形式的债务
            • 三年时间债务置换
            • 债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意置换的，由原债务人依法承担偿债责任
        • 政府或有债务
          • 解除违法违规担保
            • 政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法检出担保关系
          • 禁止新增担保
            • 除对外债转贷进行担保外
          • 部分转为政府债务
            • 确定政府承担责任的，在限购内调结构，债务资金纳入预算管理
          • 加强风险监控
            • 政府债务风险预警指标中，相关设置或有债务风险检测指标
    • 2015年以后，地方政府通过PPP或购买服务等方式变相融资的行为仍屡禁不止
      • 浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元
      • 产生的原因
        • 党政领导干部的政绩观不正确
        • 项目实施责任不落实
        • 部分金融机构推波助澜
        • 违法违规融资行为问责不到位
    • 2017年以来财政部对地方政府的违规举债加大问责力度，多起地方政府违规举债案例被相继公开
      • 违规举债案例九种
        • 以发行地方政府债券外的方式举借债务
        • 地方政府违规为其他企事业单位担保
        • 将公益性资产作为资本注入融资平台公司
        • 违规设立投资基金
        • 违规进行政府购买服务
        • 通过建设-移交（BT）方式举债
        • 人为调节政府性债务结构
        • 违规推进PPP项目
        • 违规使用置换债券资金
• 2.界定
  • 定义
    • 政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务
    • 中长期支出事务
      • 政府投资基金
        • 定义
          • 是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金
        • 地方政府可能违反规定，存在变相举债现象
          • 承诺回购社会资本方的投资本金或保证最低收益，以借贷资金出资设立各类投资基金，对股权投资方式额外附加条款等
      • PPP项目
        • 直接构成政府违法违规举债
          • 合同中存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等“明股实债”条款的
          • 社会资本垫资施工、再将项目运营责任返包给政府或政府出资代表承担
          • 签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种能够形势的担保、还款承诺等
          • 本级政府所属的未按规定转型的融资平台公司作为社会资本参与本地PPP项目
        • 限期内如果整改不通过，同样被认定为隐性债务
          • 未经采购程序或违规采用单一来源采购方式选择社会资本
          • 违反规定以债务性资金充当项目资本金
          • 未按规定以及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息
      • 政府购买服务
        • 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）
  • 清查对象和范围
    • 填报的主体
      • 机关事业单位
        • 各级党委、政府所属部门，事业单位，社会团体
      • 国有企业
        • 国有独资或国有控股的非金融类地方国企
          • 银监部门掌握的融资平台公司名录
          • 财政部2014年债务甄别时认定的融资平台公司名录
          • 2016年以来统计地方政府相关债务时自行上报的平台名录
          • 其他符合定义的国有企业
• 3.债务化解
  • 六种化解方法
    • 出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还
    • 利用项目结转资金、经营收入偿还
    • 合规转化为企业经营性债务
    • 借新还旧、展期等
    • 破产重整或清算
  • 示意案例
    • 陕西省石泉县
      • 财政预算资金化解
      • 争取地方政府债券化解
      • 盘活可变现资产资源化解
      • 通过PPP模式化解
    • 江苏省兴化市大邹镇
      • 六种具体的化解方法
        • 一般公共预算财力安排
        • 政府性基金预算财力安排
        • 资产处置变现
        • 融资平台公司市场化转型
        • 政府与社会资本合作
        • 资产证券化
  • 结论
    • 化解隐性债务不仅要治标，更要治本
• 4.市场影响
  • 地方债务监管节奏有所缓和
    • 《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发[2018]101号文）
  • 严控地方政府债务红线没有改变
• 5.风险提示
  • 地方投融资机制受限。基建投资增长不及预期
  • 城投平台再融资压力加大，信用风险上升
• 新涉及知识点
  • 分税制改革
    • 中央税归中央政府管理和支配
    • 地方税归地方政府管理和支配
  • 城投债
    • 风险
      • 盈利依靠未来地价的攀升情况
      • 大量资金涌入基建以及一些过剩行业
    • 危机
      • 负债期限5-10年，会跨越两届政府，导致超前融资与负债
  • 《担保法》和《贷款通则》
  • 债务置换
    • 通过发行新的债券来换回之前国家债券持有者手中的即将到期的老债券，一般来说，新债券期限更长，收益更高
  • 对外债转贷进行担保外