第三章：行政权力

公共行政学（第三版）北京大学出版社。行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。

行政权力

• 行政权力分配
  • 分配方式及途径
    • 方式
      • 结构性分配，即根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割
      • 功能性分配，即根据行政权力所承担的任务及其作用客体的状况而对其进行的横向水平分割
      • 结构性划分与功能性分割是行政权力分配的两种基本方式。这两种分配方式使行政权力主体在每一个层次、每一个部分都拥有相应的权力。作为行政权力总体运行过程的行政管理活动，就是在这些分配基础上实现的。
    • 途径
      • P107
      • 逐级授权
      • 权力下放
      • 权力“外放”
      • 地方自治
    • 再分配
    • 人格化
  • 分配原则
    • 程序必须合法
    • 职权必须分明
    • 权责必须一致
    • 权利必须明确
    • 内容必须全面
    • 在行政管理实践中，确保行政权力的合理分配，是各级行政主体有效行使行政权力的基本前提和重要步骤。
  • 分配过程中的相关问题
    • 行政权力分配与政治授权之间的不同
      • 主体不同
        • 行政权力分配的主体是国家行政机关
        • 政治授权的主体是人民或代议机关
      • 权力来源不同
        • 行政权力是一种执行性的权力，来自于人民及其代议机关。
        • 政治授权的权力则来源于人民
          • 从这个意义上说，行政权力是通过政治授权实现的
      • 性质不同
        • 实际上是立法权力与行政权力之间的区别
      • 具体内容不同
        • 行政权力分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配
        • 不同层次的政治授权是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充
      • 行政权力分配是一个权力分割的过程，而政治授权则是具有赋权性质的行为。
    • 集权与分权关系
      • 结构性权力的集中与分散问题
        • 国家行政机关内部中央与地方、上级政府与下级政府之间的关系
      • 功能性权力的集中与分散问题
        • 在行政职能和任务方面权力主体与客体之间的关系
• 行政授权
  • 性质和特点
    • 涵义
      • 从形式上看，行政授权总是以行政任务为基础的
        • 三个基本要素
          • 指派工作任务
          • 授予行政权力
          • 承担工作责任
      • 从内容上看
        • 决策权力的授予，即上级把一部分问题的决策权授予下级行政机关或职能机构
        • 执行权力的授予，即上级行政机关允许下级在一定范围内自主决定完成工作任务的步骤和方法。
      • 行政授权是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构。以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务的权力分配形式。
    • 特点
      • 行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式
      • 行政授权实际上是行政领导活动中的一部分
      • 行政授权是一种权责高度统一的管理行为
  • 授权方式
    • 根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况
      • 充分授权，也叫一般授权
      • 不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权
      • 制约授权，又叫复合授权
      • 弹性授权，亦称动态授权
    • 根据在授权时所利用媒介的不同
      • 书面授权
      • 口头授权
    • 根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度
      • 正式授权
      • 非正式授权
  • 授权过程
    • 行政授权需要的条件
      • 行政授权需要良好的组织和人事基础
        • ① 行政管理的目标已经确立，方向正确，任务明确。
        • ② 行政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全
        • ③ 行政首长认为组织内部的人事安排大致已经确定，不再担心部属的过分变动。
        • ④ 行政组织各个层次的人员尤其是主管与部属之间能互相信任，组织内部气氛和谐。
        • ⑤ 行政组织文化与工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。
      • 行政授权必须把握适当的时机
        • ① 当行政首长工作负担过重，部属在工作中随时都要找领导决定时，就必须进行授权。
        • ② 当行政组织的指挥系统中有人因工作或其他任务暂时离开，或者遇到高层职位缺位，组织又感到没有适当人员接替时，必须进行适当授权。
        • ③ 当行政机关力求开创新局面，重视解决新问题，行政首长必须集中精力专注于重大的组织工作目标时，需要进行适当授权。
        • ④ 当有关工作人员并不在一处工作时，因为空间上的差别，容易造成不同的想法、不同的意见和不同的解决问题方式，这也需要有适当的授权。
      • 行政授权必须考虑工作界限
    • 行政授权的程序
      • 确定授权的工作内容
      • 选择授权的对象
      • 规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任
      • 正式授予权力
      • 检查评估授权成效
• 行政权力行使
  • 行政权力行使的基础、手段、影响力
    • 基础
      • 结构性权力，结构性权力行使的基础是以行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异为基础。
      • 制度性权力，制度性权力行使的基础是以行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则为基础。
      • 报酬性权力，报酬性权力行使的基础是以行政主体对于客体所希望得到的资源的控制为基础。这是由于交换的不平衡性导致的。
      • 强制性权力，强制性权力行使的基础是以行政组织所拥有的威胁和惩罚手段为基础。
      • 象征性权力，象征性权力行使的基础是以组织象征性的符号资源为基础。从一定意义上讲，组织权力是由组织符号体系的结构所构成并得以再现的。
      • 知识性权力，知识性权力行使的基础是以专业、技术和信息等知识性资源为基础。
      • 关系性权力，关系性权力行使的基础是以与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等资源为基础。
      • 人格性权力，人格性权力行使的基础是以充任行政主体资格的个人的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等为基础。
    • 手段
      • 权力压力
      • 权力控制
      • 权力操纵
      • 权力诱导
      • 行政权力自动运行除了构成行政权力的基础外，需要构成行政权力资源的要素采取一定的组合方式，在行政主体意志的推动下，行政权力手段才能活动起来。
    • 影响力
  • 行政权力行使的程度
  • 行政权力行驶过程中的负效应及其克服
    • 负效应
      • ① 利益倒错，公仆变成为主人。
      • ② 权力角逐，手段变成为目的。
      • ③ 权力潜越，职权扩张为特权。
      • ④ 传统惯性，导致权力滥用。
    • 克服
      • ① 他律机制
      • ② 自律机制
    • 在经济与社会发展过程中，行政权力具有双重作用。一方面，在维护社会秩序、推动经济发展和增进公共利益、保障公民权利方面会起到积极的能动作用。另一方面，行政权力也可能带来社会矛盾，阻碍经济发展、损害公共利益，甚至侵犯公民权利，起到消极的负面作用。所以对于行政权力行使过程中有可能产生的负效应，必须引起足够的重视。
• 行政权力概述
  • 涵义
    • 政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。
    • 政权力的根本目标是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志，国家意志是国家利益的体现。
    • 行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。
    • 行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。
    • 行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。
    • 行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。
  • 主要学说
    • 早期分权学说
      • 优点：可以充分调动下级的积极性；遇到特殊情况时。下级可以根据实际情况做出符合实际的决策。因而可以做到因地制宜。
      • 缺点： 政令不统一，上级的命令与指示下级很难完全贯彻执行；各个部门之间会因为部门利益而发生冲突。
    • 三权分立学说
      • 以权力制约权力
      • 明确划分国家权力
      • 把国家权力划分为三种
        • 立法权代表国家的一般意志
        • 行政权主要执行国家意志
        • 司法权主要在于保护民众的利益
      • 强调权力制衡
      • 三权分立是指一种关于国家权力划分的学说，主要内容是立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。依据这—学说建立的三权分立制度是西方资本主 义国家的基本政治制度。近代意义上的分权学说是从洛克开始的，而集分权学说之大成、明确划分国家权力的是查理·孟德斯鸠。
    • 政治与行政二分法
      • 民主集中制是权力运行的基本原则。
      • 议行合一目的在于保证权力所有者的意志得到执行。
      • 议行合一是指马克思主义认为行政权力与立法权力是统一的分权学说。随着社会主义理论与实践的发展，议行合一理论日臻完善，其形式也渐趋多样化。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。公社兼有立法和行政两种权力，并统一行使这两种权力。马克思对这种形式给予了充分肯定。
    • 五权宪法学说
      • 立法权
      • 司法权
      • 行政权
      • 监察权
      • 考试权
      • 孙中山在借鉴西方三权分立学说基础上，结合中国的政治传统创立的。
    • 议行合一学说
      • 行政权力与立法权权力是统一的。
    • 组织权力学说
      • 把行政权力视为组织中的权力
      • 认为权力是一种结构现象
      • 重视决策问题
      • 组织权力说是指以组织理论为基础形成的一种权力学说，从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。
  • 结构
    • 行政权力的静态结构
      • 纵向的层级结构
        • 行政权力的层级结构简称层级制，与行政组织体系的金字塔结构相一致，体现出行政权力主体在垂直方向上的差异。
      • 横向的部门结构
        • 横向结构属于组织职能权力关系和参谋权力关系的结构，此类权力关系同直线权力关系相比是非常有限的。
      • 行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构，表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。
    • 政权力的动态结构
      • 体现了行政权力的指向性
        • 行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。为了政令统一，为了使国家政策得以普遍地有效贯彻，行政权力运动必然表现为一种自上而下的方向，并作用于放射状的层级轨道当中。
      • 体现了行政权力运行的层次性
        • 行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。行政权力运行的这种层次性通过行政组织的层级结构体现出来。
      • 强调时效性
        • 意味着行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去其活动的意义。这是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素。
      • 包含权力作用的结果
        • 权力作用的结果这是反映行政权力结构效应的因素。在实际的行政管理过程中，行政权力作用的结果表现为政府绩效，对行政权力作用结果的测量演变为专门的绩效评估技术。
      • 行政权力的动态结构也是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。
    • 行政权力结构是指行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程。其建立在行政管理活动中权力分工的基础之上，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程。
  • 特征及与其他权力的关系
    • 特征
      • 公共性
        • 指行政权力的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。
      • 手段性
        • 行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。
      • 自主性
        • 政权力相对于社会权力的自主性源自于其公共性
        • 行政权力相对于统治权力的自主性
        • 行政权力与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同.
      • 一元性。
        • 在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个
        • 在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则
        • 政权力主体与客体之间的不可逆性，即行政权力运行的单向险
      • 时效性
        • 效能：更加偏重于行政权力运行的结果和长期效应，时效的概念应该包括效能在内。
        • 时效性还涉及效率和民主的关系问题，一个国家的制度结构在保证行政权力时效性的同时，对于民主和公正的制度安排也不可偏废。
      • 膨胀性
        • 行政权力的自然增长。行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态
        • 行政权力的恶性膨胀，属异常现象
      • 行政权力是政治权力的一种，既具有一般国家权力所表现出的合法性、强制性和普遍性等特点，又因为自身独特的结构表现出不同的特性。
    • 与其他权力的关系
      • 行政权力与立法权力的不同
        • 从权力的性质和作用结果看
          • 立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程和阶段
          • 行政权力则是由少数人向多数人的扩散，在整个国家权力回路中是输出阶段
        • 从权力的功能看
          • 立法权力的功能在于制定国家的法律和政策，其作用在于根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则
          • 行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则再具体应用于行政权力客体，即行政管理的对象
        • 从权力的价值原则看
          • 立法权力追求民主
          • 行政权力追求效率
      • 行政权力与司法权力的不同
        • 权力运行方向不同
          • 行政权力运行的方向是自上而下的
          • 司法权力的行使则带有某种平行性，可以视作国家权力运行过程当中的平衡调节器
        • 主体在权力体系中的独立性不同
          • 行政权力的下级主体受上级的指挥与控制
          • 司法权力的各级主体则独立行使审判权
        • 权力的作用和功能不同
          • 行政权力是要积极地去实现国家意志
          • 行政权力的作用一般是主动的
          • 司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰
          • 司法权力的作用一般是被动的
      • 行政权力与政党权力的不同
        • 资本主义政党政治条件下
          • 权力的目的不尽相同
            • 行政权力的目的在于执行国家意志，实现社会公共利益或保证社会利益的实现，是普遍主义的目的取向
            • 政党权力的目的则是执行本党集体的意志，其所要实现的目的只能代表社会当中部分人的利益，是特殊主义的目的取向
          • 权力结构不同
            • 行政权力是国家权力运行回路的一部分
            • 政党权力却自成回路，本身就有一套完整的权力输入和输出系统
          • 权力的合理合法程度不同
            • 行政权力作为国家权力的重要组成部分，具有自然的合法性基础，其对于国家意志的执行，在社会看来是天然的合理而且正当的。
            • 政党权力属于一种集团性权力，没有必然的合法性，需由法律专门规定，其在社会当中的合理性和正当性也是有限的。
          • 权力客体不同
            • 行政权力的客体是整个社会
            • 政党权力的客体只限于党内
          • 权力手段不同
            • 行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使权力
            • 政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力
        • 社会主义条件下，由于政党具有特殊的地位和作用，行政权力和政党权力的区别不像资本主义条件下那么明显
      • 行政权力之外的其他政治权力既包括国家权力，也包括非国家权力，主要是指立法权力、司法权力、政党权力。由于职能的不同，行政权力和他们之间的关系主要是通过差异性来体现的，
  • 行政国家—20世纪行政权力发展的独特现象
    • 行政国家的内涵
      • 行政国家现象是指进入20 世纪以后随着经济社会发展，公共事务增多导致公共利益的扩大化，行政职能不断扩展，行政权力急剧扩张的现象。
      • 行政国家在当代的发展已经不仅仅是结构上的庞大而已，正在沿着管理、政治和法律三个维度扩张，这从本质上而言对于个人自由是一种潜在的威胁。
    • 行政国家现象的特点
      • 从以上特点可以看出，20 世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，他已经转变为社会积极干预者。
      • 行政机构的扩张
      • 公共管理成本提高
      • 行政权向立法权司法权扩张
      • 自由裁量权扩张
      • 公共管理的服务性凸显
      • 行政越权
      • 从以上特点可以看出，20 世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，他已经转变为社会积极干预者。
    • 对行政国家现象的剖析
      • ① 行政国家产生的原因是近现代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高
      • ② 应对行政国家现象的关键在于控制行政权力
      • ③ 行政国家并没有改变行政权力的本质特征
      • 行政国家是历史发展的必然产物，有积极的一面，同时又有消极的一面。但是，并没有使行政权力的本质和特性发生根本改变。一味地肯定或否定行政国家现象都是有失偏颇的。
  • 21世纪的行政权力展望
    • 权力结构的扁平化
      • 上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移
      • 尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题
      • 尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率
      • 最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。
      • 行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。
    • 权力分配的均等化
    • 权力行使的共享化
    • 权力运行的透明化
      • 作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息
      • 作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利
      • 权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。
    • 权力约束的法治化
    • 权力价值的合意化。
      • 合意化意味着行政权力合法性的进一步增强。这是指行政权力的行使摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础。
      • 合意化意味着行政权力回应性的增强。行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。
      • 合意化意味着行政权力共识机制的形成。认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定。
• 影响行政权力行使程度的因素
  • 行政权力的目的与手段的合理性与正当性。
  • 行政权力的强度。
  • 政客体的潜在能力。
  • 行政权力作用的范围。
  • 行政权力的行使程度是行政权力关系的一种表现形式，是指行政客体对行政主体服从情况的差别。
• 如何在行政权力分配过程中处理集权与分权之间的关系
  • 适度原则
  • 特殊性原则
• 解析行政权力人格化与非人格化之间的张力。
  • 行政权力的运行必须通过人格化来实现。
  • 行政权力的公共性要求非人格化。
  • 解决两者冲突的根本在于制度化。
  • 行政权力人格化与非人格化之间的张力可以理解为两者之间的相互作用，相互冲突的关系
• 如何理解“行政改革就是行政权力的再分配。
  • 行政改革的过程涉及行政权力的再分配。行政改革是指是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。
  • 行政改革是行政权力再分配的外在表现形式。行政权力的再分配是政府对行政权力进行再次调节的过程。
    • ①外源型行政权力再分配。这是随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配，即行政改革。
    • ②内源型行政权力再分配。这是在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，主要表现为机构的改变、撤销、合并甚至扩大等，又称行政改组，行政改组也是一种形式的行政改革。两种形式的行政改革，都推动了行政权力的不断发展。