九、公管的工具

这是一篇关于公管的工具的思维导图，主要内容有公管工具n.、公管的性质、公管工具的主要类型、公管工具的选择。

公管的工具

• 公管工具n.
  • 名词解释：公共管理工具，公共管理的工具就是实现公共管理目标的手段，它影响和在一定程度上决定着公共管理的内容特征。政府在制定出公共政策之后，总要依赖于一定的方式和手段将其部署和贯彻下去，这些政策实施的手段—公共政策领域称之为政策工具—就是公共管理工具。
• 公管的性质
  • 职能履行方式n.
    • 名词解释：职能履行方式，职能的履行方式是指实现职能的手段、方法、途径等。公共职能的履行方式是指实现公共职能的手段和方法，即公共管理的工具，具体包括：财政性工具、民营化、放松管制、分散决策、社区治理、流程再造、公私伙伴关系、听证会。
  • 公共产品和服务n.
    • 名词解释：公共产品和服务，现代政府作为一种弥补市场不足的机制，其核心任务和主要职能是向公众卓有成效地提供各种公共产品和服务。
  • 政策工具n.
    • 名词解释：政策工具，政府在制定出公共政策之后，总要依赖于一定的方式和手段将其部署和贯彻下去，这些政策实施的手段—公共政策领域称之为政策工具。
• 公管工具的主要类型
  • 财政性工具n.
    • （名词解释）是政府通过规划、获取和运用国家公共财政资源来达到特定管理目标的各种政策和手段的总和，它是近代以来政府在公共管理过程常用的一种工具类型。
    • 财政性工具5'
      • ①财政政策 财政政策是国家以一定的财政经济理论为依据，为实现预定的目标而规定的综合运用各种财政手段的基本规则。财政政策主要发挥引导个体经济行为与国民经济发展向，协调地区、行业、部门间利益，控制宏观经济运行，熨平经济周期性波动四大项功能。
      • ②财政预算 财政预算是以法律的形式加以确定的政府基本财政收支计划。作为财政工具中的一种，财政预算相对其他财政性工具而言，有总体制约的特点。
      • ③税收 税收是政府按照法律向经济单位或个人无偿征收货币或实物的活动，具有无偿性、强制性、广泛性、法定性等特征。税收的法制性程度很高，作出税制改变和调整需要经历复杂而冗长的政治程序，所以作为工具的税收在灵活性上有所欠缺。
      • ④公债 公债的直接结果是形成一定数量和种类的国家财政收入，但最终目的是实现宏观调控目标。与税收不同，公债在形成财政收入方面，具有非经常性、有偿性、非强制性的特点，所以在实现某些宏观调控目标时，不仅可靠性强，而且比税收更具灵活性。
      • ⑤财政补贴和补助 财政补贴和补助是政府主导下的由政府向个人、公司或组织提供的各种形式的财政转移。这种转移的直接目的是对某种行为或活动进行鼓励和奖励，促使社会主体在权衡成本和收益的基础上增加采取这些行动的可能性。
    • 补：税收和财政补贴在达成政策目标上的区别4'
      • ①税收是国家组织财政收入的主要形式和工具，具有强制性，无偿性和固定性，因而能保证收入的稳定。税收主要是用于取得维持政府管理的经费，税收支出表现为一种税收优惠，而财政政策直接表现为一种支出，从一定程度上来说是一种负担。
      • ②在调节收入分配上，税收属于一种间接的、强制的和消极性的措施，而财政补贴是由政府直接主导的，这种直接和积极的激励措施。
      • ③税收是国家调控经济的重要杠杆之一，国家通过税种的设置以及在税目，税率，加成征收或减免税等方面的规定，可以调节社会生产，交换，分配和消费，促进社会经济的健康发展。财政补贴是通过直接补贴的方式，相当于直接增加了企业或个人的收入，来激励市场主体的行为，从而调节资源的分配。
      • ④税收具有维护国家政权的作用，国家政权是税收产生和存在的必要条件，而国家政权的存在又依赖于税收的存在。税收分配不是按照等价原则和所有权原则分配的，而是凭借政治权力对物质利益进行调节，体现国家支持什么，限制什么，从而达到维护和巩固国家政权的目的。财政补贴在此方面也有类似的作用，如国家对高风险和高新技术产业进行补贴，对贫困地区和公益性组织进行补贴，有利于维护良好的社会价值，从而维护国家的稳定。
  • 民营化n.
    • （名词解释）民营化是指在政府角色转变的基础上，公共部门将部分职能转由民营部门经营，利用市场化机制从事公共服务的生产和经营。
    • 类型和具体方法3'
      • ①委托授权。它要求政府在公共服务的提供上依然承担全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门或社会其他机构。委托授权一般通过合同外包、特许、补助或凭单、法令授权等形式来实现。
      • ②撤资。政府通过直接的一次性行动放弃某些公共企业或公共资产的产权，转由民营部门拥有和经营。为此，政府可以采取拍卖出售、清算关闭、无偿赠与等方式 。出售和赠与的对象可以是公共企业或事业单位的现有员工、顾客、社会大众或市场上的私人企业。
      • ③政府淡出。随着市场发展，政府某些职能和部门逐渐被民营部门取代委托授权和撤资要求政府采取积极直接的行动，政府淡出对政府来说则是一个消极间接的过程。
    • 优点4'+缺点5'
      • ①民营化的优点 a.缓解政府的财政压力 b.减少政府人事压力 c.改善政府绩效，提高服务质量 d.增加公众的选择权
      • ②民营化的不足 a.公共责任问题 b.特权与贪污 c.公共服务的不公正 d.规避巧用 e.管理问题
    • 补：民营化过程中政府作用和责任5'+1'
      • ①民营化是指在政府角色转变的基础上，公共部门将部分职能转由民营部门经营，利用市场化机制从事公共服务和生产的经营。在民营化过程中，政府应发挥的作用。
        • a. 政府要给予政策激励和支持，为民营化提供规范有序的外部环境；
        • b.要采取措施排除和矫正民营化产生的各种负面效应；
        • c.政府要通过控股、立法控制、绩效监督、管理调查与评估等方式对民营化及民营化部门保持一定的控制力；
        • d.政府部门必须了解相关知识，并能够灵活的运用于实践；
        • e.要利用市场的力量，首先就要形成统一，开放，竞争的市场，培育形成产权清晰，权责明确，独立自主的市场主体，建立起合理健全的市场运行机制。
      • ②民营化过程中政府责任有：财政筹措、价格核准、质量监督、公平性监督以及为公共服务绩效成败负最终责任。这就要求政府为了保护公共利益，要对生产公共服务的民营部门加强监督，但由于信息不对称的原因，这组部门往往不能对被委托者进行有效监控，在此情况下，很容易出现“逆向选择”和道德风险问题。
  • 放松管制n.
    • （名词解释）简单地说就是对管制的放松性改革，它是针对政府管制行为采取的逆向 行动，政府通过这种行为，重塑政府与企业、政府与公民之间的关系还原市场和社会的效率与活力，同时减轻政府面临的物质与精神压力。
    • 原因5'
      • ①管制的服从和实施成本高昂，抑制经济效益；
      • ②政府行动迟缓造成延误和繁文缛节；
      • ③公务人员缺乏专业技能而不能胜任以及腐败；
      • ④管制范围过度扩大，管制程序失去控制，缺乏管制绩效标准；
      • ⑤随着科技的发展，某些领域的信息不对称已经消除，管制在这些领域已经不再需要，政府必须考虑放松管制。
    • 优点4'
      • ①重塑政府与企业，政府与公民的关系。
      • ②还原市场和社会的效率与活力，同时减轻政府面临的物质与精神压力。
      • ③重新评估原有的经济性管制项目，减少新的经济管制项目和法规的通过，削减管制机构的数量，规模和权力，简化管制程序等。
      • ④对交通运输。电信，电力，煤气，自来水等自然垄断产业进行重大改革，在市场机制可以发挥作用的行业部门完全或部分取消对价值和市场进入的管制，积极引进和强化市场竞争机制的力量。
    • 放松管制的实施 引入竞争 → 重新规制 → 培育市场与自治能力
  • 分散决策n.
    • 分散决策：（名词解释）分散决策是集中决策面临重重困境的情况下出现的，它在承认决策中心最高权威的同时把大量决策权力和相应责任充分下放给原来的纯粹执行机关和部门，使之成为决策主体，能够因时、因地、因势、灵活机动地规划行动、进行管理。
    • 主要表现形式3'
      • ①打破中央政府及核心部门对公共决策权的垄断，把大部分决策权和相应的决策资源授予地方政府，及原来处于被动执行地位的非核心部门。
      • ②允许和鼓励它们在权衡具体的环境形势和自身的能力禀赋的基础上，独立而灵活地做出决策，进行公共管理，并为此享有相应的权益和承担相应的责任。
      • ③它在承认决策中心最高权威的同时把大量决策权力和相应责任充分下放给原来的纯粹执行机关和部门，使之成为决策主体，能够因时、因地、因势、灵活机动地规划行动、进行管理。
    • 优点3'+缺点2'
      • ①优点 a.它更能够适应高度复杂的公共管理系统。 b.分散决策可以激发公共管理各子系统的活力、积极性和创造力。 c.分散决策特别适用于应对突发性公共事件。
      • ②缺点 a.实践中可能导致置大系统的整体利益和长远利益于不顾，甚至产生离心现象，给政府整体控制带来困难。 b.各子系统一心追求自身利益，容易形成各自为政的本位主义，也会造成彼此过度竞争而无法协调。
    • 发挥积极作用的条件3'
      • ①适宜的权力下放机制
      • ②强有力的宏观协调控制机制
      • ③新型的公共组织体制和信息机制
  • 社区治理n.
    • （名词解释）社区治理就是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对社区的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革和发展过程。
    • 中国社区治理的特征3'
      • ①就主体而言，由单一化转变为多元化。
      • ②就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。
      • ③就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。
  • 流程再造n.
    • （名词解释）流程再造是 20 世纪 90 年代出现了一种全新的管理工具，它以信息技术的广泛应用为依托，以业务流程的重新打造为核心，以组织文化，结构，管理方式的彻底转变与重塑为内容，以期获取组织绩效的飞跃。
    • 政府流程再造的实行6'
      • 勾勒远景 → 启动再造 → 审视现有流程 → 重新设计 → 实施新流程 → 评估反馈
  • 公私伙伴关系n.
    • （名词解释）公私伙伴关系有广义和狭义之分。广义的公私伙伴关系泛指公私部门为提供公共产品和服务而建立的各种合作关系;而狭义的公私伙伴关系可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含 BOT、TOT、DBFO 等多种模式。
    • 内涵3'
      • ①指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排；
      • ②指一些复杂的，多方参与并被民营化了的基础设施项目；
      • ③指企业，社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。
    • 做法与优势3'
      • ①有利于转换政府职能，减轻公共财政负担。
      • ②有利于提高运作效率，优化社会资源配置。
      • ③有利于改善社会福利，提高公共服务质量。
  • 听证会n.
    • （名词解释）在公共管理领域，听证是指国家公共机关在作出可能影响一般公共或特定相对人利益的决定前，广泛征询和听取他们意见与建议，允许各方展开辩论和进行质证的制度和过程。听证会确实能够在一定程度上满足参与各方的意愿，更重要的是，它还起到了培育公民精神、增强民主意识、提高民主知识技能的更深远的作用。
    • 保障机制3'
      • ①透明便捷的信息机制
      • ②程序公平公正
      • ③培育社会组织力量
• 公管工具的选择
  • 影响的客观因素3'
    • ①公共管理目标 它是对管理效果的预期，由各种具体的公共政策承载和表达出来，是公共部门选择有效管理工具的基本前提，也是评估工具有效性的总标准。 ②公共管理主客体状况 公共管理的主体状况在此专指公共管理部门具备的客观条件，包括组织形态、权力结构、管理方式、硬件设施、技术能力等。公共管理的客体状况主要指公共管理对象的利益结构和文化水平等，它们直接影响到公共管理工具的可行性和可接受性。 ③公共管理工具的特性 每种公共管理工具都有其特征、利弊、适用条件和适宜领域。公共管理工具的特性是政府部门选择工具时必须详细考查的，否则科学性将无从谈起。
  • 主观因素2'
    • ①社会意识形态社会意识形态是一个信仰体系"不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具"。 ②公共部门的价值偏好社会意识形态当然会烙印于公共部门及其活动，但公共部门及其工作人员的价值观可能并不与之完全一致，它们也许持有特定不同的价值取向。这些偏好可能最终影响公共管理工具的选择。如公共部门总是会欢迎能给自己带来利益的管理工具，而千方百计抗拒不能带来利益或者造成利益损失的管理工具等。