十、公管的技术与方法

王大海《公共管理学》第十一章思维导图第一部分：③绩效评估的结构要素。绩效评估的顺利开展需要具备的基本结构要素包括绩效评估的目标、绩效评估指标、绩效评估的制度安排、绩效评估的信息系统。

公管的技术与方法

• 公管的技术理念
  • “老"三论
    • 系统论、信息论、控制论
    • ①系统论是对于各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理和数学模型的一门科学。
    • ②信息论是关于信息的本质和传输规律的科学的理论。
    • ③控制论是研究各类系统的调节和控制规律的科学。
  • “新"三论
    • 耗散结构论、协同论、突变论
    • ①耗散结构论是在非平衡态的开放系统从无序到有序的演化规律的一种理论。
    • ②协同论是以超散结构理论为基础的，研究系统从无序到有序转变规律的理论。
    • ③突变论是研究客观世界非连续性突然变化现象的一门学科。
  • 自组织n.
    • 名词解释：自组织是指无须外界特定指令而能自行组织、自行创生、自行演化，能够自主地从无序走向有序，形成新的有序结构的系统。
    • a.秩序、有序、无序
      • 第一，秩序，对于组织管理来讲，包含两层意思，一种秩序的建立来自组织领导的带有强制性的指令和命令，另一种秩序的建立则来自组织内部按组织发展规律形成的运作模式。
      • 第二，有序，则是指组织通过掌握完整且最优的组织信息，同时组织领导者意识到这种最优组织信息并运用它们，形成组织的最优运行模式。
      • 第三，无序，是指组织成员由于利益偏好的不同，在组织试图改变利益关系时引起的矛盾和混乱。
    • b.竞争、协同 拒绝竞争并不能带来管理效率和有效治理，而忽视竞争，是对组织内外价值多元化的漠视，如何权衡竞争和协同之间的关系是自组织理论中涉及的一个重要内容。
    • c.组织结构 在民主结构中，组织成员可以通过自由地主张权利或放弃权利实现个人价值；而在集权结构中，组织领导者的指令和命令凌驾于组织其他成员的权利选择权之上，往往出现利益分歧，从而带来组织内耗。
  • 学习型组织n.
    • 名词解释：组织学习，学习型组织强调学习是组织发展动力。学习型组织是一个不断创新、进步的组织。在这个组织中，人们不断突破自己的能力上限，创造真心向往的结果，培养全新、前瞻而开阔的思考方式，全力实现共同的抱负，以及不断一起学习如何共同学习。
    • 特征5'
      • a.在组织目标方面，强调组织的目标来自组织成员的共同愿景，体现组织共同的理想价值，将组织个体凝聚在一起，积极地向组织目标的实现而努力。
      • b.在组织结构方面，强调扁平化、开放式的网络结构，组织过程中的控制通过个人价值引导来完成，强调组织成员的参与和合作。
      • c.在组织文化方面，重视团队精神的树立和发扬，在尊重个人价值的同时强调组织协调和集体成就。
      • d.在组织领导方面，领导者不单单是组织成员的上级，最重要的任务是激励和帮助组织成员建立共同愿景，学会合作。
      • e.在组织信息资源方面，强调建立和完善信息的共享机制，获取有效信息是组织学习的第一步；鼓励组织成员开展持续性的学习，与工作相结合掌握改善绩效的工具。
• 公管的技术6'
  • 1.目标管理（MBO）
    • （1）目标管理的内涵
      • 目标管理以人际关系科学特别是麦克戈雷的 "Y”理论"，作为其关于人性认识的理论基础。
      • 名词解释：目标管理是指组织在建立参与机制和有效调动组织成员自我管理积极性的基础上，通过目标设立、实施、评估等活动来开展组织管理的一种技术方法。
      • ①是一个参与式的管理模式目标管理要求组织的整个目标实现过程都应当有组织成员的广泛参与和基层沟通，特别是目标的设立必须有组织成员的充分参与。
      • ②是一个成果导向管理过程在追求管理效率的技术理念指导下，将组织目标实现的最后成果看作衡量管理成效的最重要标准。
      • ③是一个组织成员自我管理与控制的管理机制
      • 特点
    • （2）目标管理的过程
      • ①制定目标。目标的制定程序主要由前期准备、初步拟定目标、修订初拟目标、制定实施计划、填写目标卡片等多部分组成。
      • ②实施目标。此阶段主要涉及三项管理工作：
        • a.授予组织成员相应的权限和责任；
        • b.进行资源分配；
        • c.控制目标的实施过程。
      • ③评价目标实现成果。目标管理强调，通过对目标实现成果进行考核和评价来实现对组织成员的激励，同时衡量管理成效，为以后工作提供经验依据。
    • （3）公共部门实行目标管理的局限性
      • ①公共管理目标通常难以用量化的标准来衡量，在实行目标管理过程中很难确立精确的组织目标。
      • ②公共管理的目标并不以效率为唯一导向，还必须考虑政治性后果。而目标管理的管理逻辑是一个效率之上的经济理性选择过程。
      • ③公共管理的有效性需要程序公正来体现，所以如果单纯追求最终成果而忽视程序公正，则会有损于公共部门的合法性基础。
      • ④公共部门相对保守的组织文化和行为价值很难接受目标管理的理念。
  • 2.全面质量管理（TQM）
    • （1）全面质量管理的内涵
      • 名词解释：全面质量管理是一种以顾客和绩效为管理导向.通过组织成员参与，运用各种科学方法和手段不断改善工作流程来提升产品和服务质量的现代管理模式。
      • ①是一种全面的质量管理。所谓全面质量，不仅要重视最终产品的质量，同时也要重视提升工作质量。
      • ②是一种全体组织成员参与的管理。要求组织各部门和成员积极参与到组织的质量管理活动中，因为组织成员是质量标准的最终执行者。
      • ③是一种以顾客为导向的全过程管理。全面质量管理始终强调以顾客的满意程度作为衡量组织绩效的标准。
      • ④强调树立组织的质量价值观念。在建立质量管理制度的同时，更要求组织成员树立追求高质量的文化价值的观念。
      • 其基本内涵主要有:
    • （2）全面质量管理的实施过程和方法
      • ①全面质量管理的实施过程 a.组织准备阶段，做好充分的组织准备是开展下一步工作的基础。 b.分析评估阶段，在此阶段中组织将基于所掌握的产品服务和工作流程中的详细信息资料，对产品质量和工作质量进行专业化的全面分析和评估。 c.根据改进目标提出具体的改进建议和方案，全面质量管理中的改进工作是持续性的，即要将评估和改进王作贯穿于整个管理过程。
      • ②全面质量管理的策略和方法全面质量管理目前比较典型的程序策略是 "PDCA 循环"，即由计划( plan)、实施 (do)、检查(check)、处理 (action)四个步骤构成质量管理工作的完整周期。
    • （3）公共服务的质量标准
      • ①绩效标准。强调公共服务的提供效率和服务效果。
      • ②信任度标准。关注服务对象对公共部门提供的公共服务的信任程度，主要考察公共服务能否按照事前承诺满足公众需要。
      • ③能力标准。公共部门必须具备提供专业化公共服务的技能和实力。
      • ④时间标准。这主要包括公共部门能否按照承诺，持久地提供某项公共服务；同时能在最恰当的时间和环境中提供公共服务。
  • 3.绩效评估
    • （1）绩效评估的内涵
      • 名词解释：绩效评估是评估主体根据公共部门的组织目标和绩效标准，运用科学的方法和程序对公共管理者完成任务的程度和公共部门的工作绩效进行分析、评价和反馈的一种管理工具。 ①绩效评估的内容。公共部门绩效评估的内容是组织绩效。 ②绩效评估的主体。从公共部门拥有的公共权力的来源角度讲，绩效评估的主体应当是社会公众在具体的评估过程中可以分为内部绩效评估主体和外部绩效评估主体。 ③绩效评估的结构要素。绩效评估的顺利开展需要具备的基本结构要素包括绩效评估的目标、绩效评估指标、绩效评估的制度安排、绩效评估的信息系统。
    • （2）绩效评估的实施过程
      • ①确立评估目标和评估对象。
      • ②制定评估方案，设计评估调查内容。
      • ③下达评估通知书。
      • ④评估工作小组收集数据，制定评估计分标准。
      • ⑤评估工作小组进行评议，撰写评估报告。
    • （3）绩效评估的主要方法
      • ①在评估指标确立过程中，通常会采用文献调查法、调查问卷法、访谈法、观察法。
      • ②在具体技术指标的设计过程有定量统计法、专家评定法、层次分析法、对偶比较法等。
      • ③在选择评估对象过程中，通常会用到抽样方法。
      • ④在实施评估过程中，需要运用主观评估法、客观评估法、目标管理法等。
      • ⑤在绩效评估过程中运用比较多的还有标杆管理和平衡计分卡。
  • 4.标杆管理
    • （1）标杆管理的内涵
      • 名词解释：标杆管理是一个系统的、持续性的评估过程，通过不断地将自身与世界上居领先地位的单位相比较，以获得帮助组织改善管理绩效的信息。本质上它是一种面向实践、面向过程的、以方法为主的管理方式，是一个颤别和引进最佳实践的过程。 ①标杆管理中的标杆类型包括内部标杆和外部标杆。内部标杆主要是组织内部各部门之间互相作为参考标杆；外部标杆主要是以组织外部的其他组织作为参考标杆。 ②标杆管理是组织绩效评估的重要工具，两者彼此联系且有所区别。标杆的树立可以为改善组织绩效提供必要的参考模式和学习信息，但单纯的标杆设立本身并不能提升组织绩效，还需要组织将学习成果转变为管理实践活动。 ③标杆管理是一个认识和引进最佳实践的过程。
    • （2）标杆管理的实施过程
      • ①确立组织实行标杆管理的目标和主题 组织要通过深入的自我分析明确为什么要实行标杆管理，需要在组织管理中哪些方面开展标杆管理。 ②选择标杆管理中的"标杆” "标杆"的选择应当建立在充分的、准确的资料信息收集和分析的基础上，选择出具有代表性的其他组织或部门。 ③标杆比较分析。 设立组织学习的标杆以后， 需要通过成立标杆管理工作小组，有针对性地对"标杆"进行资料收集和调查研究之后开展比较分析，找出本组织与标杆之间的差距，初步明确组织改进方向。 ④制定和实施改进方案。 在拟订方案的过程中，需要将组织改进目标与组织成员进行充分的有效沟通，获得组织成员支持的同时，结合组织各层级的反馈信息和建议制定统一的组织改进方案。
    • （3）标杆管理在公共管理中的实践意义
      • ①为公共部门提供了通过比较、分析高绩效的非政府部门的管理模式，来评测和改进本组织绩效的途径和工具。 ②标杆管理开拓了公共部门的管理视野，标杆管理则为公共部门提供了向外界学习的有效工具。
  • 5.无缝隙与顾客服务
    • （1）顾客与顾客导向
      • 名词解释：无缝隙组织是生产者社会向顾客导向社会转变的反应，目的在于为顾客提供无缝隙服务，即为顾客提供一次到位的服务，顾客与服务者直接面对面.减少服务中间环节。 名词解释：顾客导向主要是指公共部门将公共服务对象视为顾客，将顾客的满意度和价值回应作为衡量公共服务的质量标准，以顾客满意作为公共管理的目标，在满足顾客合法需求的基础上不断提升公共部门的组织绩效和公共服务能力。
      • 补 名词解释：竞争导向，在经济管理活动中，竞争导向是指企业的市场营销活动要以竞争者为中心，关注竞争对手的营销策略和行为，并确保相对于竞争对手的竞争优势。在公共管理活动中，竞争导向是指公共管理关注竞争能力，改变政府官僚体制的独占性，在更多的层面上对政府进行大规模的变革。在市场经济的背景下，把一些公共产品与服务推向市场，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使得公共机构和民营机构之间，公共机构之间，民营机构与民营机构之间彼此展开竞争，提供更加有效的公共服务。当然，这样的竞争不是完全市场化的竞争，而是以最大限度的提高顾客满意度为目的的竞争。 补 名词解释：结果导向，在经济管理中，结果导向是 ISO 质量管理体系，绩效管理理论中的基本概念和核心思想之一，即强调经营管理和工作的结果（经济与社会效益和客户满意度），经营管理和日常工作中表现出来的能力、态度均要符合结果的要求，否则没有价值和意义。在公共管理中结果导向是指注重公共管理的结果，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。全面质量管 理，绩效管理，自我管理团队等方法是实现结果导向的重要手段。
    • （2）公共部门"顾客导向"的内涵
      • ①公共部门的顾客可分为外部顾客和内部顾客。 ②公共部门的顾客理念内容涉及广泛，主要涉及顾客选择权、顾客知情权。 ③公共部门"顾客导向"意味着公共部门要及时回应顾客的利益诉求，建立与顾客之间有效的沟通机制和顾客反馈机制。 ④公共部门应当树立"为顾客服务"的组织文化。
  • 6.危机管理
    • （1）政府危机管理的内涵
      • ①公关危机的内涵 公共危机主要是指由不确定的社会内外环境因素引起的，对公共利益产生威胁的，需要政府和其他公共部门采取措施加以解决的社会紧急状态。
        • 特征： a.公共性。公共危机主要是对公共利益产生影响，影响范围是社会性的，公共危机的实际解决主体是政府，需要政府组织调动公共资源来解决。 b.不确定性和紧迫性。潜伏期长和破坏性大、"危险"与"机会"并存的双重性影响。
      • ②政府危机管理的内涵 名词解释：危机管理是政府为避免或减少公共危机带来的和即将带来的公共利益威胁，运用各种管理方法和科学技术，制定和执行一系列管理措施和治理策略，进而解决危机和预防新的危机出现的动态过程。
        • 理解：a.政府危机管理的目的在于维护社会公正和公共利益； b.政府危机管理的对象集中在公共领域，针对公共危机； c.政府危机管理的主体是以政府为主导的公共部门，全社会共同参与； d.政府危机管理的工具以法律、行政手段为主，经济手段为辅； e.政府危机管理集中运用公共资源，且接受公众监督。
    • （2）政府危机管理的过程
      • ①危机前的准备阶段。危机管理并不只发生在危机的问题解决阶段，有效的危机管理很大程度上取决于对危机发生前的心理预警与前瞻性的制度预备。
      • ②危机中的问题解决阶段。 a.针对危机的特点和领域，在原有常设机构的基础上设立专门的危机处理机构，整合社会力量，特别是专家资掘，加入到这个处理机构。 b.是要运用各种媒体传播技术，建立有效的信息沟通渠道，充分准确地了解公众的反馈信息。 c.要建构社会各层次结构的共治模式。
      • ③危机后的善后阶段。主要是通过对危机的后果和影响进行评估，根据评估结果制订危机后的恢复方案和重建工作。
      • 罗伯特·希斯将危机管理按 4R 模式进行管理，缩减(reduction)、预备(readiness) 、反应(response)，恢复(recovery)。
• 公管的方法6'