第3章 传统的公共行政模式

“• 传统公共行政模式的特征: ① 行政部门处在政治领导人的正式控制之下; ② 建立在严格的官僚制等级模式基础之上; ③ 由常任的、中立的和无个性的官员任职; ④ 只受公共利益的激励; ⑤ 不偏不倚地为任何执政党服务; ⑥ 不是制定政策,而是仅仅执行政治官员作出的决策。

第3章 传统的公共行政模式

• 早期的行政
  • 人格化的，效忠于国王或者大臣。
  • 缺点：腐败、与不胜任普遍联系。
  • 19世纪，美国的政党分赃制
    • 某个政党选举获胜后，从高层到低层的每个行政职位都由获胜政党任命的人占据。
    • 公共行政无需特殊技能，公职的好处都归获胜政党所有。
    • 后果：与不胜任普遍联系，行政和司法部门的任命冲突，体制的效率低、效能差。
• 19世纪的改革
  • 英国《诺斯科特—屈维廉报告》
    • 公共服务应由一批经过认真挑选或者进入其较低等级的年轻人来执行，他们通过任职前的考试制度来选拔。
    • 废除恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员。
    • 中央各部门的公职人员进行重组，分别从事脑力工作与机械工作。
    • 通过以功绩制为基础的内部晋升方法，来填补较高层次的职位空缺。
  • 美国《文官法案》彭德尔顿法案
    • 根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试。
    • 根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职。
    • 在正式任命前，存在一个有效的试用期。
    • 在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。
• 韦伯的官僚制理论
  • 三种类型的权威
    • 传统性权威
    • 魅力型权威
    • 理性—法律性权威
  • 韦伯现代官僚制体系的6项原则 （2016）
    • 建立在规则基础上的非人格化的行政取代了人格化的行政。
    • 固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则来加以规定。
    • 公职等级制和权力等级化原则，意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中较低职位受到较高职位的监督。
    • 现代公职管理是建立在保留书面文件的基础之上，一批积极从事公共事务的官员与其各自的物质工具设备和文书档案构成了一个机构，一般来说，官僚把官方活动看作与私人生活领域明显不同的事务。
    • 公职管理至少是所有专门化的公职管理，通常以全面而熟练的训练为先决条件。
    • 官僚制的工作是一种全职的工作，当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力。
    • 公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的，无论是谁担任某一公职，这些规定都将以同样的方式予以执行。
  • 公职人员的地位⭐
    • 韦伯理论中，公职人员占有很重要的地位。担任公职被认为是一种职业，需要经过严格的考试和课程培训。
    • 与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的社会尊重。
    • 纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的，一个由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。
    • 公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织中是如此。
    • 在提供法律保证，不许任意解雇或调动工作的地方，公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式去履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响。
    • 公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付的固定薪金和通过退休金提供的老年保证金，这些薪金不像工资那样通过工作量来衡量，而是根据地位而定，还有可能参考服务期限的长短。
    • 公职人员在公共部门的等级序列中开始其职业生涯，他从层级较低、不太重要，薪资较少的职位向较高的职位升迁。
• 威尔逊与政治控制
  • 威尔逊认为应将政治与行政严格分离。
  • 政治控制的三个方面（2019） （威斯敏斯特议会制度）
    • 责任与义务的明确关系，一个部门或机构有两种基本的角色： 1.向政治领导人提供政策制定、评估与实施的建议；2.管理其资源，以便政策得以执行。
    • 认为政策问题与行政问题是严格分离的。政策问题属于政治官员的正式领域，行政问题留给公务员处理。
    • 行政被认为是匿名的、中立的。任何决策或政策都与个人无关，他们只能以部长的名义来执行； 从政党政治的意义上讲，行政也是无党派的，可以为任何政治领导人提供同样的服务。
  • 行政二分法被认为是一种神话，尤其是被认为对规避责任特别有用。
• 泰勒与公共行政
  • 科学管理
    • 泰勒的科学管理包括标准化工作，意指发现一种~最佳工作方式。
    • 内容
    • 科学管理原理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、理性的提高、非人格化都是二者的共有特征。 最佳路径法和系统控制的思想，完全与僵化的等级制和过程相契合。
  • 人际关系——梅奥
  • 公共行政的黄金时代
    • 20世纪20年代前后~70年代早期，公共行政处于黄金时代。
    • POSDCORB职能（2018） （古利克、厄威克）
      • 金科玉律
      • 计划（ Planning）：行政人员所运用的 目标设定技术或方法，作为一种制定组织未来行动路线的工具。
      • 组织（ Organizing）：以实现特定目的的必不可少的适当方式安排组织结构与过程。
      • 人事（ Staffing）：招募和雇佣人员以完成机构的基本工作。
      • 指挥（ Directing）：监督完成任务的实际过程。
      • 协调（ Co-ordinating）：在与政府其他单位和人员的 合作方面，对完成这些任务的多种复杂要素进行整合。
      • 报告（ Reporting）：追踪和沟通组织内部的工作进展情况。
      • 预算（ Budgeting）：为 支持这些方案、行动的完成而必不可少的会计和财务活动。
• 传统模式存在的问题⭐
  • 政治控制的问题
    • 政治控制模式既不充分也不合乎逻辑。将政治官员与行政人员、政策与行政进行严格分离，从一开始就不现实，他们是不可能分离的，政治法案无法和他的实施完全脱离开来，行政程序能够并且确实会产生政治性的后果，公务员的工作从本质上被认为是政治性的。传统行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的、以及制定政策的角色，它造就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬的错误。
  • 最佳路径法的问题
    • 最佳路径法的思维方式有问题。确定一种最佳路径法，公职人员的任务就纯粹是行政性的，仅包括手册制定过程的协商或执行既定程序。除了从手册中找到正确出处，他不需要太多思想，也不需要任何创造性，行政人员无须为其行为结果承担责任，最佳路径法的考量容许他们一起逃避责任。实际上根本不存在最佳路径法存在，只是众多的可能性答案。
  • 官僚制的问题
    • 官僚制模式：正式的官僚制造就了随波逐流者，而非创新人士，他鼓励行政人员规避风险，而非主动承担风险，浪费稀缺资源，而非有效的利用他们。官僚制组织缺乏进取精神、有太多繁文缛节，中庸和无效率。
    • 官僚制理论
      • 官僚制和民主之间的关系存在问题。官僚制的理性，不透明，僵化和等级制，不可避免的与民主发生冲突。
      • 正式的官僚制，再也不能被认为是一种特别有效的组织形式，新的组织行为理论认为与更具弹性的管理形式相比，正式的官僚制在任何意义上都不再具有特别高的效率和效能，严格的等级制结构还可能影响组织的创造性和创新性
  • 领导力的缺失
    • 在由人类构建并服务于人类的组织中，要完全无视人际互动和激励是不现实的，领导的缺失，同时意味着避免了个人的责任。
  • 公共选择批评
    • 认为官僚制的整个思想背离了自由，与市场相比效率太低。官僚制模式所依赖的是本质上不具有利益取向的官僚，他们受到服务于国家等诸如此类高尚信念的激励，根据公共选择理论的行为假定，认为这类行为动机不合逻辑。与能够自我调节的市场机制相比，官僚制组织效率低下。（奥斯特罗姆）
• 五大门派政最佳，让官僚领导可了得，该批评！
• 划拳
• 故宫 现公 关公
• 提建议；管资源