财政支出

财政支出包括财政支出及其分类，财政支出规模及其增长趋势，我国的财政收支矛盾与支出结构优化，财政支出绩效评价四个方面。

12章 财政支出

• 1.财政支出及其分类
  • 1.含义
    • 财政支出，是指政府为履行职能、取得所需商品和劳务而进行的资金支付，是政府行为活动的成本。可从以下3方面理解财政支出数据∶
    • 看财政支出规模 --花多少钱
      • 财政支出规模，是指财政支出总额占国内生产总值（GDP）的比重。
      • 该指标反映政府实际上参与社会经济生活的程度
      • 有助于了解政府支配了多少社会资源。
    • 看财政支出结构 --办多少事儿
      • 【提示】与支出规模相比，支出结构问题更重要，它反映了财政支出的受益格局。
      • 财政支出结构，是指在财政支出总额中各类支出所占的比重。
      • 该指标反映政府用各项财政资金都做了什么事，并据此观察政府的职能和活动，有助于人们了解政府是如何运用财政资金的。
      • 有助于人们了解政府是如何运用财政资金的。
    • 看财政支出性质 --钱怎么花的
      • 财政支出经济性质，是指各项财政支出的具体经济构成。
      • 该指标反映财政每一笔钱具体是怎么花的
      • 有助于人们了解政府干预是更侧重资源配置，还是更侧重收入分配;是更关注长期结构调整，还是更关注短期宏观调控等。
  • 2.分类方法
    • 1.适用于编制政府预算的统计分类 (国际通行的统计分类方法)
      • 1.支出功能分类
        • 是按照政府提供公共物品与服务的产出性质进行的分类
        • 反映政府的职能活动
        • 即政府的钱到底被拿来做了什么事
          • （是用于办教育了，还是加强了国防）。
      • 2.支出经济分类
        • 从某种意义上讲，支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映。 利用这一分类体系下的统计数据，能够从微观层面清晰地追踪政府财政支出的去向和具体用途。
        • 是按照政府生产公共物品的成本投入进行分类
        • 反映政府支出的经济性质和具体用途
        • 说明政府的钱是怎样花出去的
          • （办教育的钱是发了工资，还是买了设备、盖了校舍）。
      • 中国支出功能分类
        • 类 (一般公共预算支出功能)
          • 1.一般公共服务、外交、国防、公共安全
          • 2.社会保障和就业、卫生健康支出、节能环保、住房保障、灾害防治应急管理支出
          • 3.教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、农林水、交通运输、商业服务业、金融、援助其 他地区支出、城乡社区支出
          • 4.自然资源海洋气象、资源勘探信息、粮油物资储备、预备费、其他支出 转移性支出、国有资本经营预算支出
          • 5.债务还本、债务付息、债务发行费支出
        • 款（一人大事务）
        • 项（一人大会议）
    • 2.根据交易的经济性质进行分类
      • 1.购买性支出
        • 政府为了履行其职能，从私人部门取得物品与劳务并支付相应资金而发生的费用。
        • 包括政府消费性支出（国防、行政管理费、文教科学卫 生支出等）和政府投资性支出（基础设施支出）。
        • 通过购买性支出，政府与私人部门发生经济交换，并在实际中参与社会资源的配置, 影响着社会投资与消费的总量与构成。
      • 2.转移性支出
        • 政府仅扮演中介者的角色，依法向 受益对象拨付财政资金但并不要求获得相应的物品与劳务。虽然在政府转移支出过程中不涉及与私人部门的等价交换，但却可以造成购买 力和社会财富在其他社会主体中的重新分配。
      • 【提示】利用购买性支出和转移性支出的分类体系，可以从宏观上考察一国政府在多大程度上作为经济主体直接参与经济过程，其职能是偏好于资源配置（购买性支出比重大），还是收入再分配（转移性支出比重大）。
• 2.财政支出规模及其增长趋势
  • 1.衡量财政支出规模的指标
    • 财政支出规模一个财政年度内政府通过预算安排的财政支出总额，衡量一定时期内政府支配社会资源的多少，满足公共需要能力高低的重要指标，反映着政府对社会经济发展影响力的强弱。 衡量财政支出规模大小可采用2大指标，即绝对规模指标和相对规模指标。
    • 1.财政支出绝对规模
      • 是政府在预算年度的财政支出总和，通常由按当年价格计算的财政支出的加总来反映, 也可以按不变价格来反映。 财政支出的绝对规模从趋势上看，总量是不断增长的,这是 由经济总量的不断增长所决定的。
    • 2.财政支出相对规模
      • 通常用财政支出的规模和其他经济变量的关系来反映。
      • 测量方法
        • (1)当年财政支出占当年国内生产总值的比重,反映政府干预经济的程度。
        • (2)当年中央财政支出占全国财政支出的比重,反映中央政府对地方政府的控制程度。
      • 另外也可以用人均财政支出反映人均享受的公共服务水平。 正常情况下：财政支出占国内生产总值的比重是不断上升的，中央财政支出占全国财政支出的比重是相对稳定的，它决定于国家制度的安排。人均财政支出指标一般也呈现不断增长的趋势
  • 2.财政支出规模变化的指标
    • 反映财政支出变化情况的三个指标是：财政支出增长率；财政支出增长的弹性系数；财政支出增长的边际倾向。
    • 1.财政支出增长率
      • 当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比，可以说明财政支出的增长趋势
      • ♦财政支出增长率=（当年财政支出-上年财政支出）/上年财政支出
    • 2.财政支出增长的弹性系数 （增长率比）
      • 财政支出增长率与国内生产总值增长率之比，弹性系数大于1，表明财政支出增长速度快于国内生产总值增长速度
      • ♦财政支出增长的弹性系数=财政支出增长率/国内生产总值增长率
    • 3.财政支出增长的边际倾向 （增长额比）
      • 表明财政支出增长额与国内生产总值增长额之间的关系，即国内生产总值每增加一个单位时财政支出增加多少，或财政支出增长额占国内生产 总值增长额的比例
      • ♦财政支出增长的边际倾向=财政支出增长额/国内生产总值增长额
  • 3.财政支出规模增长的理论解释
    • 政府选择了非均衡的梯度渐进发展理论
    • 根据各国财政支出的实践看，自20世纪初期以来，各工业化国家的财政支出规模先是持续增大，后来渐渐稳定在相对较高的水平上，这是一个普遍趋势。
    • 1.政府活动扩张法则
      • 瓦扩
      • 瓦格纳 （德国）
      • 公共支出之所以会不断增长，是因为伴随着工业化进程，社会和经济的发展增加了对政府活动的需求
      • （1）工业化引起市场扩张，为维护社会和经济正常秩序需要增加财政 支出；
      • （2）为纠正外部效应等市场失灵需要增加财政支出；
      • （3）文化、教育、福利等公共支出项目的增长需要增加财政支出
    • 2.公共选择学派的解释
      • 分别从选民、政治家、官僚行为及民主制度等方面，提出了理解政府支出规模的新视角：
      • 1.选民在进行财政事务决策时,通常具有“财政幻觉”,即他们通 常更为关心扩大公共支出能给自己所带来的好处，而忽视了税收负担也有可能同时增长，导致选民主动投票支持更大的财政支出规模；
      • 2.政治家为获得公众拥护和赢得选票,总是倾向于以更大的财政 支出作为争取选民的手段；
      • 3.在很多公共事务上，往往是官僚机构掌握着更精确的成本信息, 出于自身利益的考虑，他们往往提出规模较大的预算供代议机关表决， 以最大化部门和个人的权力与利益；
      • 4.在任何一项具体的事务上，所谓的公共利益都很难界定
    • 3.非均衡增长理论
      • 鲍莫尔 （美国）
      • 通过分析公共部门平均劳动生产率状况，对公共财政支出增长原因作出解释。
      • 国民经济部门
        • 生产率不断提高的部门 （进步部门）
          • 技术起决定作用
        • 生产率提高缓慢的部门 （非进步部门）
          • 劳动起决定作用
        • 两个部门的差异来自技术和劳动发挥作用不同。
        • 假设两部门工资水平相同，且工资随劳动生产率提高而上升 由于劳动密集型的公共部门是非进步部门， 该部门的工资率与进步部门的工资率呈同方向、等速度的变化。 因此：在其他因素不变的情况下，生产率偏低的人力密集型公共部门的规模会随进步部门工资率的增长而增长，导致政府部门的支出快速增长
    • 4.梯度渐进增长理论
      • 皮考克； 魏斯曼 （英国）
        • 脾胃（皮魏）
      • 1.该理论是在对英国1890-1955年公共支出的历史数据进行研究的基 础上提出的。 他们认为，英国公共支出的增长是“阶梯式的"“非连续性的”
      • 2.财政支出增长的原因
        • （1）内在原因
          • 公共支出水平在正常年份表现出随税收收入的增长而逐渐上升的趋势。公众可容忍税收水平的提高，是公共支出增长的内在原因。公众可容忍的税收负担是财政支出的最高限度
        • （2）外在原因
          • 当社会经历战争、危机或自然灾害等突变时，公共支 出会急剧上升。但突变期结束后，公共支出水平虽然会有所下降，但 不会低于原有水平
    • 3.经济发展阶段增长理论
      • 马斯格雷夫 （美国）
        • 马经
      • 财政支出数量的变化，是随着不同时期财政支出作用的变化而变化的。
      • （1）初期阶段：基础设施等政府投资比重较大
      • （2）中期阶段：政府投资比重有所下降
      • （3）成熟阶段：环境、交通、教育、通讯等政府投资比重加大
• 3.我国的财政收支矛盾 与支出结构优化
  • 1.我国财政支出结构存在的问题
    • 2高：购买性、投资性支出偏高 3低：转移性、消费性、社会性支出偏低
    • 财政支出总量快速增长、支出结构有所调整 在财政支出总量持续增长的同时，财政支出结构逐步优化。财政支出的重点也逐步由经济建设向提供公共物品和服务转变。
    • 1.购买性支出占财政支出的比重长期偏大,转移性支出的比重处于较低的水平
      • 目前，中国公共财政预算支出总额中的约70%以上为购买性支出， 高于发达国家的水平。从动态角度来看，1994年以来至“十一五” 时期，中国财政购买性支出占公共财政预算的比重出现了缓慢下降的趋势，转移性支出比重则缓慢上升
      • 这从侧面反映了中国财政支出的再分配功能较弱，需要不断强化，体现出政府运用财政政策的着力点开始偏离资源配置、而更加关注分配公平的问题。
    • 2.相对于消费性支出而言，投资性支出占财政支出的比重近年来虽然略有下降趋势，但仍徘徊在较高的水平上;
      • 目前中国政府购买性支出中，投资性支出与消费性支出的比例约为40:60,因而推定政府性投资占公共财政预算支出的比重约为28%,这个比重高于发达国家和中东欧转型经济体。
    • 3.社会性支出的比重近年来虽有上升,但仍有待进一步增加数量和改善质量。
      • 中国财政用于固定资产投资和城市维护建设的支出，总体上都远高于对医疗卫生、社会保障与就业、农业和科技等方面的投入。
    • ［提示］我国财政支出结构上的偏离，即重视经济服务（特别是经济建设事务）和一般公共服务而忽视社 会性支出的现状，是造成中国社会发展严重滞后于经济发展的关键原因之一。
  • 2.我国财政支出结构的优化
    • 1.措施
      • 1.应当更多的关注再分配问题,相应压缩购买性支出，扩大转移性支出的比重， 并使财政支出向人力资本和社会资本倾斜
      • 2.在处理投资性支出与消费性支出的关系时， 一方面要控制并调减投资性支出的规模， 另一方面要注意投资性支出应当有保有压。新增财政支出的投向应更多投到最终需求。 在消费性支出上，要从严控制行政性公共消费。
    • 2.具体措施
      • 1.严格控制一般性开支，降低行政成本。
      • 2.优化转移支付结构 增加一般性转移支付的规模和比例,逐步将一般性转移支 付占比提高到60%以上。清理、整合、规范专项转移支付，严格控制各类专项转 移支付。
      • 3.大力支持教育事业发展
      • 4.大力支持医疗卫生事业发展
      • 5.大力支持社会保障和就业工作
      • 6.大力支持生态环境建设
• 4.财政支出绩效评价
  • 1.财政支出绩效考评的含义
    • “绩效”是从管理学引入到财政支出管理的一个概念，可分为私人部门绩效和公共部门绩效。
    • 1.财政支出绩效的含义
      • 财政支出绩效是指财政支出目标完成所取得的效果、影响及其效率。
    • 2.西方财政支出绩效评价
      • 1.含义
        • 运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对部门为履行其职能所确 定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标而安排的预算的执行结果所进行的综合性考核与评价。
      • 2.出现的时间
        • 财政支出绩效评价是20世纪80年代以来出现在西方国家财政支出管理中的一项重要制度。
        • (1)美国1993年通过了《政府绩效与结果法案》,以法律形式确定了财政支出绩效评价制度。
        • (2)澳大利亚1999年开始全面实行部门预算绩效评价，形成了 “财政部门对政府各部门的项 目实施绩效评价，国会对政府部门实施绩效评价”的模式。
      • 3.建立财政支出绩效的核心
        • 把现代市场经济的一些理念融入财政预算支出管理中,使政府预算能像企业财务计划一样，强调财政支出及其管理中目标与结果的关系，形成一种新的财政支出结果导向的理念和管理方 式，对政府和部门的行为进行约束，并通过这种约束保障政府和部门目标的实现，提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
      • 4.主体
        • 政府及其财政部门；
      • 5.内容
        • 公共委托-代理事项；
      • 6.对象
        • 使用财政资金的部门或机构；
      • 7.原则
        • “3E”原则即经济性、效率性、效果性。后来在3E基础上又加入了 “公平性”
        • (1)经济性
          • 是指从事某一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化，它主要 关注的是投入和整个过程中的成本。
        • (2)效率性
          • 是指投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系，即以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，即支出是否讲究效率。
        • (3)效果性
          • 是指目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间 的关系。
        • 【提示】“3E”原则要求对财政支出资金使用绩效的评价，不能片面的、孤立的分析其中的某 一个要素，要从经济性、效率性和效果性三个方面进行综合考察、分析和评价。
      • 【提示】财政支出绩效评价制度是确保公共财政体制有效运行的重要管理措施，是公共财政政策的实现途 径和手段，是财政支出管理的重要内容。
  • 2.财政支出绩效考评的内容与方法
    • 党的十六大三中全会提出要“建立预算绩效评价体系”。所谓预算绩效评价体系,是指我国通过评价财政分配资金的合规性、合理性和有效性,提高财政支出的使用效率，优化财政支出的直接经济效益和社 会效益。
    • 1.目的
      • 主要是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高资金使用效益和效率。
    • 2.原则
      • ①统一领导原则
        • 绩效考评工作由财政部统一领导,中央各部门具体组织实施。
      • ②分类管理原则
        • 财政部、中央各部门可根据评价对象的部门、行业、项目特点，制定分类的绩效评价办法。
      • ③客观公正原则
        • 绩效考评以国家法律、行政法规为基本依据，按照“公开、公平、公正”的原则进行
      • ④科学规范原则
    • 3.内容
      • ①制定目标
      • ②建立绩效评价指标体系
      • ③釆取管理措施
      • ④考核评价
      • ⑤提高预算水平
    • 4.考评方法 （定性和定量相结合的方式）
      • 公众来比较成本因素
      • ①公众评价法
        • 对无法直接用指标计量其效果的支出，通过专家评估、公众问卷及抽样调查,对各 项绩效评价内容的完成情况进行打分，并根据分值评价绩效目标完成情况的评价方法
      • ②比较法
        • 通过对绩效目标与绩效结果、历史情况和评价期情况、不同部门和地区同类支出的 也致，综合分析评价绩效目标完成情况的评价方法
      • ③成本效益分析法
        • 将一定时期内的支出与效益进行对比分析,来评价绩效目标完成情况的评价方法
      • ④因素分析法
        • 通过分析影响目标、结果及成本的内外因素,综合分析评价绩效目标完成情况的评价方法
    • 5.指标的选择
      • 确定合理的绩效评价指标是财政支出绩效考评的关键。 绩效评价指标的选择要遵循相关性、可比性、重要性和经济性原则来确定。
      • ①相关性
        • 指标与部门绩效目标有直接联系
      • ②经济性
        • 考虑现实条件和可操作性，在合理成本的基础上实行评价
      • ③可比性
        • 相似目的的工作选定共同的指标
      • ④重要性
        • 选最具代表性、最能反映考评要求的指标
      • 相关经济可重要了。
    • 3.绩效评价程序（3阶段）
      • 前期准备 〉 实施评价 〉 撰写评价报告
    • 4.部门绩效评价信息公开发布制度
      • 重要部门和财政部应当将绩效评价结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据。
      • 财政部和中央各部门应建立部门绩效评价信息公开发布制度，将绩效评价结果在一定范围内公布。
      • 其重要意义是： （1）有利于公众了解和监督预算资金使用与管理状况； （2）有利于促进政府部门按规定程 序决策； （3）有利于增强预算管理者的责任感。
    • 五、绩效评价范围与重点拓展
      • 1.绩效评价范围覆盖各级预算单位和所有财政资金
      • 2.绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。