中级经济师 经济基础 第十五章政府预算

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第十五章政府预算

• 政府预算的职能与原则
  • 政府预算的含义
    • 1832年，最早出现在英国
    • 技术方面
      • 形式上
        • 政府的财政收支计划以预算平衡表的形式体现
      • 内容上
        • 政府对财政收支的计划安排
        • 政府理财的主导环节和基本环节
    • 政治方面
      • 是重大的政治行为
      • 反映政府在做什么和不做什么之间做出的选择
      • 反映支出上的优先权
      • 反映政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本
    • 本质方面
      • 是国家和政府意志的体现
      • 须经国家权力机关审查批准才能生效，是重要法律文件（年度立法）
  • 政府预算的职能
    • 反应政府部门的活动
    • 监督政府部门收支运作的情况
    • 控制政府部门的支出
      • 预算
        • 人大审批
      • 预算调整
        • 人大常委会审批
  • 政府预算的原则
    • 概念
      • 政府选择预算形式、体系和在预算编制、审查、执行过程中所必须遵循的思想，是制定政府财政收支计划的重要方针
      • 早起注重控制性，后来强调周密性，再后来注重功能性
      • 功能预算理论
        • 创建于凯恩斯时代初期，以凯恩斯经济理论为基础
        • 主张预算政策要以财政措施的实施结果如宏观经济总体运行和经济增长目标的实现作为安排政府预算收支的依据
    • 原则
      • 完整性原则
        • 政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容
        • 不应设立其他财政收支账目
        • 政府的所有财政活动都不能脱离预算管理
        • 非政府交易活动必须排除在外
      • 统一性原则
        • 中央和地方各级政府预算必选统一预算科目、统一口径、程序来计算、填列和编制，保证连续性和整体协调性
      • 可靠性原则/谨慎性原则
        • 收入预算可靠、完整、能够落实
        • 支出预算真实、可靠
      • 合法性原则
        • 立法机关审查批准
      • 公开性原则
        • 除少数涉及国家秘密的信息外，必须明确并采取一定形式公之于众
      • 年度性原则
        • 起讫时间通常为一年，成为预算年度
        • 反映全年财政收支活动，不允许列入年外预算
        • 预算年度
          • 历年制
            • 中国、德国、法国、韩国、意大利、巴西等
          • 跨年只
            • 美、泰（10.1-9.30）；英、日、印、加、新；澳、瑞
  • 政府预算的分类
    • 预算编制形式
      • 单式预算
        • 概念
          • 将政府财政收支汇集编入一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表
        • 优点
          • 简单明了，整体性强，能够清晰反映政府财政收支全貌，有利于公众监督政府预算的实施
          • 便于编制，易于操作
        • 缺点
          • 没有区分各项财政收支的经济性质，不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督
      • 复式预算
        • 概念
          • 将预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的预算，形成两个或两个以上的收支对照表
          • 经常预算
            • 主要以税收未收入来源，以行政事业项目为支出对象
          • 资本预算
            • 主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象
        • 优点
          • 便于政府科学安排收支结构，突出重点，分类控制预算收支平衡
          • 便于政府灵活运用资本性投资和国债等手段，对宏观经济运行实施宏观调控
        • 缺点
          • 编制和实施比较复杂，有一定难度
    • 预算编制依据的内容和方法
      • 增量（基数）预算
        • 新预算年度的财政收支计划在以前预算年度的基础上，按新预算年度经济发展情况加以调整后确定
        • 保证了各项财政收支指标的连续性，是一种传统的预算编制方法
      • 零基预算
        • 不考虑以前年度的财政收支执行情况
        • 重新评估各项收支的必要性及其所需金额
        • 并不是一切重新开始，而是对已有的项目需要重新审定和安排，起点为零
        • 优点
          • 有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率
    • 预算作用时间长短
      • 年度预算
        • 容易出现某些单项决策在年度内看合理、但从中长期看不合理的情况
        • 需要国家权力机关的批准
      • 多年预算
        • 又称中期预算、滚动预算
          • 3-5年
            • 一年编一次，一次滚一年
        • 一般采取逐年递推或滚动的形式
        • 对连续多个年度的财政收支进行预测、规划或规定的一种财政计划形式
        • 一般不具有法律效力，要提交国家权利机关作为审议年度预算是的参照，但不需要国家权力机关的批准
    • 预算收支平衡状况
      • 平衡预算
        • 财政收入基本等于支出
      • 差额预算
        • 盈余预算
          • 紧缩性政策
        • 赤字预算
          • 扩张性政策
    • 预算项目是否直接反映经济效益
      • 投入预算
        • 该投哪就投哪，不考虑经济效益
      • 绩效预算
        • 绩效目标，量化指标，衡量成绩和完成工作的情况
      • 规划－项目预算
        • 核心
          • 成本-效益和成本-有效性分析
    • 预算管理层级
      • 中央预算
      • 地方预算
• 我国政府预算职权划分
  • 预算管理职权的含义
    • 政府预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权，政府预算、决算的编制和审批权，预算执行，预算调整和监督权等
  • 立法机关的预算管理职权
    • 全国人民代表大会及其常委会的职权
      • 全国人民代表大会
        • 审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告
        • 批准中央预算和中央预算执行情况的报告
        • 改变或撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适当的决议
      • 全国人大常委会
        • 监督中央和地方预算的执行
        • 审查和批准中央预算的调整方案、审查和批准中央决算
        • 撤销国务院制定的同宪法、法律向抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令
        • 撤销省、自治区、直辖市人大常委会制定的同宪法、法律向抵触的关于预算、决算的地方性法规、决定和命令
    • 县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会的职权
      • 县级以上人民代表大会
        • 审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告
        • 批准本级预算和本级预算执行情况的报告
        • 改变或者撤销本级人大常委会关于预算、决算的不适当的决议
        • 撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令
      • 县级以上人大常委会
        • 监督本级总预算执行
        • 审批本级预算调整方案，审批本级政府决算
        • 撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议
    • 设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权
      • 审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告
      • 监督本级预算的执行
      • 审查和批准本级决算
      • 撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令
  • 各级人民政府的预算管理职权
    • 组织编制本级预算、决算草案，编制本级预算的调整方案，向本级人大作关于本机总预算草案的报告
    • 组织本级总预算执行
    • 决定本级预算预备费的动用
    • 监督本级各部门和下级政府的预算执行
    • 改变或撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令
    • 向本级人大及其常委会报告本级总预算的执行情况
  • 各级政府财政部门的预算管理职权
    • 各级政府财政部门的预算管理职权
      • 具体编制本级预算、决算草案、预算的调整方案
      • 具体组织本级总预算的执行
      • 提出本级预算预备费动用方案
      • 定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况
    • 各级政府业务主管部门的预算管理职权
      • 根据国家预算法律、法规的规定，制定本部门预算具体执行办法
      • 编制本部门预算草案、决算草案
      • 组织和监督本部门预算的执行
      • 定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况
  • 各单位和审计机关的预算管理职权
    • 各单位的预算管理职权
      • 编制本单位的预算、决算草案
      • 按照规定上缴预算收入、安排预算支出
      • 接受政府财政、审计等有关部门的监督
    • 审计机关的预算管理职权
      • 审计监督
        • 各级人民政府及其各部门财政收支
        • 国有金融机构和企业事业组织财务收支
        • 其他依照规定应当接受审计的财务收支
• 我国政府预算体系
  • 我国政府预算体系概述
    • 一般公共预算
      • 基础
    • 政府性基金预算
    • 国有资本经营预算
    • 社会保险基金预算
  • 一般公共预算
    • 概念
      • 政府凭借国家政治权利，以社会管理者的身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算
    • 一般公共预算收入
      • 税收收入
        • 增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税等
      • 非税收收入
        • 专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等
    • 一般公共预算支出
      • 按支出功能粉类
        • 公共服务、外交、国防等
      • 按经济性质分类
        • 工资福利支出、商品和服务支出、转移性支出等
  • 政府性基金预算
    • 政府性基金
      • 为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金
      • 政府性基金由财政部审批，重要的政府基金必须报国务院审批
    • 政府性基金预算
      • 政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会失业发展的收支预算
      • 管理原则
        • 以收定支，专款专用，结余结转下年继续使用
      • 政府性基金预算与财政预算的区别
        • 政府性基金预算指定用途、专款专用
    • 编制流程
      • 逐级汇总、国务院审定、人大审批
  • 国有资本经营预算
    • 国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字
    • 国有资本经营预算制度的核心
      • 调整国家和国有企业之间的分配关系
    • 国有资本经营预算的编制遵循的原则
      • 统筹兼顾、适度集中
      • 相对独立、互相衔接
      • 分级编制、逐步实施
    • 国有资本经营预算的收支范围
      • 收入
        • 从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入等
      • 支出
        • 对重要企业补充资本和弥补一些国有企业的改革成本等
    • 其他要点
      • 2010年起，中央国有资本经营预算提交全国人大审批
      • 2010年中央国有资本经营预算编制范围为国务院国有资产监督管理委员会监管企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司
      • 2011、2012年国有资本经营预算编制范围进一步扩大
        • 第一类为企业税后利润的20%（如烟草企业）
        • 第二类为企业税后利润的15%（如石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源垄断性特征的企业）
        • 第三类为企业税后利润的10%（如钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业）
        • 第四类为企业税后利润的5%（如转制科研院所、邮政集团公司等）
        • 第五类面交国有资本收益（如中储粮、中储棉等政策性公司）
      • 2013年《关于深化收入分配制度改革的若干意见》
  • 社会保险基金预算
    • 收入来源
      • 社会保险缴款、一般公共预算安排、其他方式筹集
    • 支出用途
      • 社会保险
    • 2013年起正式提交全国人大
    • 指导思想和原则
      • 依法建立，规范统一
      • 统筹编制，明确责任
      • 专项基金，专款专用
      • 相对独立，有机衔接
        • 社会保险基金不能用于平衡财政预算，财政预算可以补助社会保险基金
      • 收支平衡，留有结余
    • 编制范围
      • 五险
        • 养老、失业、医疗、工商、生育
    • 编制方法
      • ···综合考虑，统筹地区···
      • 收入考虑上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素
      • 支出考虑本年度享受社保待遇人数变动、经济社会发展状况、社保政策调整及社保待遇标准变动等因素
    • 编报和审批
      • 全国社保基金预算草案有人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告
    • 执行和调整
      • 社保基金预算不得随意调整、特殊情况应编制社保基金预算调整方案
    • 决算
      • 社保基金决算草案有人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告
  • 注意
    • 能够统筹安排使用的资金，应当统一纳入一般公共预算
    • 具有专款专用性质且不宜纳入一般公共预算管理的资金，应当纳入政府性基金预算
    • 国家以所有者身份依法取得的国有资本经营收入，并对所得利益分配进行分配而发生的各项开支，应当统筹纳入国有资本经营预算
    • 通过一般性税收、社会保障费（税）及其他渠道筹集和安排的、专门用于社会保障的各项收支，应当纳入社会保险基金预算
• 我国政府预算编制和执行制度
  • 预算编制制度
    • 政府预算制度是财政制度的核心
    • 建立部门预算制度
      • 部门预算的含义
        • 政府部门依法由基层单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划
        • 部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式
      • 部门预算收支
        • 内容
          • 行政单位预算、所属事业单位预算
          • 一般收支预算、政府基金收入预算
          • 基本支出预算、项目支出预算
          • 财政部门直接安排的预算、有预算分配权部门安排的预算
        • 部门收入预算编制采用标准收入预算法
        • 部门支出预算编制采用零基预算法
          • 基本支出
            • 定员定额管理
          • 项目支出
            • 编制中长期项目安排计划
            • 科学论证合理排序
      • 部门预算编制方式
        • 采用自下为上的编制方式，编制程序实行“两上两下”的基本流程
        • 两上两下
          • “一上”：部门编制部门预算建议数，上报同级财政部门
          • “一下”：财政部门都很合后，汇总成本级预算初步方案报同级政府，经政府批准后向各部门下达预算控制限额
          • “二上”：个部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报同级财政部门
          • “二下”：财政部审核后，汇总成本级预算草案和部门预算草案，报经政府审批后，提交本级人大审议，并在审批后一月内向本级各部门批复预算，各部门应当在财政部门批复本部门预算之日起15日内批复所属各单位预算，并负责具体执行
      • 建立部门预算制度的重要意义
        • 实行综合预算，统一了预算分配权，实现了预算编制的统一性，增强了预算的透明度，提高了预算分配的规范性和完整性
        • 通过加强结余资金管理、引入绩效评价等，增强了管理的科学性，提高了财政资源配置效率和财政资金使用效益
        • 确立了部门作为部门预算主体的地位，承担着预算管理责任，部门财权与事权相结合，有利于提高政府宏观调控和各部门统筹安排资金的能力，有利于推动部门和行业事业发展
        • 预算从基层编起，经过部门审核汇总、财政综合平衡，再报政府审定、人大审批，使预算形成的链条更加严密，增强了预算决策的科学化和民主化，预算法执行约束大大增强，有效地规范了政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为
    • 将预算外资金纳入预算管理
      • 含义
        • 财政部决定从2011年1月1日起，将按预算为资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理
      • 预算管理方式
        • 中央各部门各单位的教育费用作为本部门的事业收入，纳入财政专户管理，缴纳比照非税收入收缴管理制度执行
        • 中央部门预算外收入全部上缴中央国库，支出通过财政预算或政府性基金预算安排
        • 其中，交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理
      • 收入预算级次和支出安排原则
        • 纳入后，收入预算几次保持不变
      • 将预算外资金纳入预算管理的重要意义
        • 有利于充分发挥财政的调控功能
        • 有利于从源头上预防腐败
        • 有利于完善预算分配制度
  • 预算执行制度
    • 意义
      • 预算执行制度是政府预算制度的重要组成部分，是预算实施的关键环节
    • 建立国库集中收付制度
      • 2001年起，我国正式实施国库管理制度改革
      • 改革目标
        • 改为以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度
      • 主要内容
        • 取消各部门在商业银行开设的账户，建立以财政部门为主体的国库单一账户体系，所有财政性资金全部在国库单一账户体系中运运作，由财政部门统一管理
        • 规范财政性资金收缴方式，对政府财政收入分别实行直接直接缴库和集中汇缴制度，取消各执收单位自行开设和管理的收入过渡账户，所有收入通过道理银行直接缴入国库或财政专户
        • 改变财政资金分散拨付方式，由财政部门根据不同支付主体，对不同类型的支出分别采取财政直接支付和财政授权支付等方式，将原通过各部门转拨的财政性资金，改为财政部门通过国库单一账户体系直接支付或授权各部门支付到个人、同款单位或商品供应商和劳务提供者
      • 意义
        • 加强了预算执行过程的监督控制
        • 提高了预算执行管理信息的透明度
        • 增强了财政宏观调控的能力
    • 实行政府采购制度
      • 含义
        • 各级国家机关、事业单位和团体组织···采购···
      • 运行机制
        • 集中采购与分散采购相结合，集中为主，分散为辅
        • 公开招标与非公开招标相结合
        • 委托采购与自行采购相结合
• 深化预算管理制度改革
  • 加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力
    • 规范政府收入预算管理
    • 加强政府性资源统筹管理
    • 强化部门和单位收入统筹管理
    • 盘活各类存量资源
  • 规范预算支出管理，推进财政支出标准化
    • 加强重大决策部署财力保障
    • 合理安排支出预算规模
    • 大力优化财政支出结构
    • 完善财政资金直达机制
    • 推进支出标准体系建设
  • 严格预算编制管理，增强财政预算完整性
    • 改进政府预算编制
    • 加强跨年度预算平衡
    • 加强部门和单位预算管理
    • 完善政府财务报告体系
  • 强化预算执行的绩效管理，增强预算约束力
    • 强化预算对执行的控制
    • 推动预算绩效管理提质增效
    • 优化国库集中收付管理
    • 拓展政府采购政策功能
  • 加强风险防控，增强财政可持续性
    • 健全地方政府依法适度举债的机制
    • 防范化解地方政府隐性债务风险
    • 防范化解财政运行风险隐患
  • 增强财政透明度，提高预算管理信息化水平
    • 改进预决算公开
    • 发挥多种监督方式的协同效应
    • 实现中央和地方财政系统信息贯通
    • 推进部门间预算信息互联共享