公共经济学——公债制度

本篇导图与公共经济学有关，其内容主要依据公债的发行与规模，李嘉图等价定理以及地方政府债务这三个方面的内容来阐述公债制度

公共经济学11—— 公债制度

• 一、 公债的发行与规模
  • 1.公债的种类
    • 公债：政府举借的债
    • 国债：中央政府举借的债
    • 地方债：地方政府举借的债
    • 准公债：政府所属企事业单位所欠的债
  • 2.公债的发行
    • （1）公债的发行方式
      • 直接发行
        • 招标（财政部门直接向社会各界公开招标出售公债券）
        • 招标分类
          • 利率招标
            • 由认购者自行确定利率投标
            • 然后按利率从低到高依次决定中标者名单
          • 价格招标
            • 由认购者自行确定发行价格投标
            • 然后根据报价从高到低依次决定中标者名单
      • 间接发行（我国近年大部分）
        • 包销（财政部门与公债认购团谈判签订合同出售公债券）
        • 财政部门与公债认购团进行谈判，签订承销合同之后由公债认购团将发行的公债全部承购下来，在转向社会销售
        • 如果公债认购团不能不公债全部转售出去，差额就自己承担
    • （2）公债的发行条件
      • 期限
        • 政府用款的需要，对未来市场利率的预期，证券市场的发达程度
      • 利率
        • 市场利率，政府信用，社会资金充裕程度
      • 发行价格
        • 平价、溢价、折价
        • why？
          • 公债票面利率决定之日与公债实际发行之日往往不是同一天，有间隔期
            • 折价发行--贴水债券
          • 市场利率=票面利率，平价发行
          • 市场利率>票面利率，折价发行
          • 市场利率<票面利率，溢价发行
  • 3.公债规模的衡量
• 二、 李嘉图等价定理
  • 1.李嘉图等价定理的内容
    • 税收和公债都是将私人部门的经济资源转移给公共部门使用的手段
    • 两者的区别
      • 形式特征：税收无偿，公债有偿
      • 筹款速度：公债比税收更快
        • 税收需要立法，公债不需要
      • 心理效应：公债更易被民众所接受
    • 内容
      • 政府无论以征税方式还是以举债方式筹集公共收入，对人们消费行为影响是相同的
    • 涉及角度
      • 政府在公债与税收之间的选择
      • 个人和企业在税收和公债面前的行为变化
  • 2.李嘉图等价定理的争论
    • （1）巴罗的坚持
      • 消费者有将部分财产遗留给后代的动机，利他的消费者不但从他自身的消费中获得效用，还会从其子孙后代的消费中获得效用
      • 消费者在代际之间是利他的，因此政府以公债代替征税时，消费者不会增加消费支出
    • （2）托宾的否定
      • 首先，定理要求消费者是利他的，而且要求消费者在遗留财产时，必须保证遗产净值＞0。这些要求太苛刻
      • 其次，定理假定，当公债代替征税时，减少的税款是均匀地落在每个消费者身上，且每个消费者具有相同的MPC
        • 实际上，减税效应不会均匀地分布，各个消费者之间的MPC也不相同
      • 最后，定理假定税收只是一次总付税(Lump Sum Tax) ，用公债代替税收只会产生税收总额的变化，而总额变化又由公债的数量变化来抵消
        • 一次总付税--理解成人头税
        • 大多数税收并不是一次总付税，而是针对经济行为而开征的，因此，以公债来代替税收会使经济行为发生变化
    • 【在经济萧条时期，政府发新债还旧债。是否可取？】
      • 如果不以未来的税收偿还现在的公债，人们可能增加即期消费
      • 在经济萧条时期，政府设法刺激消费，如果以发新债还旧债，可达到预期目标
    • （3）曼昆的否定
      • 短视
        • 人们往往是依据将来税收与现在税收相同的假设采取行动，而不会考虑现在的财政政策会引起将来税收的变化
        • 因此，债务融资的减税效应将导致人们误以为永久收入增加（其实并没有增加），从而导致其增加消费
      • 借债约束
        • 永久收入假说是靠不住的，是当前收入而不是永久收入决定其消费
        • 债务融资的减税增加当前收入，从而增加消费
      • 代际财富再分配
        • 人们普遍有利己动机。举债代表一种财富的转移，从下一代人向当代人的转移
        • 当代人会以下一代人消费减少为代价而增加自己的消费
  • 3.新古典宏观经济学为何重视李嘉图等价定理
    • 新古典宏观经济学由理性预期学派发展而来
      • 凯恩斯主义在理论上的一个致命弱点是缺乏微观基础
      • 工资和价格刚性的理论前提未能得到合理解释
      • 行为最优化、预期理性、市场出清条件下，工资和价格富有弹性
    • 货币政策会使经济人很快形成对价格的正确预期，纠正错误的产量决策（长期菲利普斯曲线），故货币政策无效
    • 等价定理的政策含义是：在举债条件下消费者行为是否发生变化
      • 如果该定理成立，说明财政政策也无效
• 三、 地方政府债务
  • （一）地方政府债务
    • 1.《预算法》规定
      • 地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，不再有通过企事业单位举借的政府性债务
      • 省级政府可适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借
      • 地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府不救助
      • 【新增债务的四个限制】
        • 限制主体：省级政府可以适度举借债务
        • 限制用途：公益性资本支出
        • 限制规模：国务院报全国人大批准，省级政府在国务院限额内，报本级人大常委会批准
        • 限制方式：只能发行地方政府债券
    • 2.一般债券与专项债券
      • 没有收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还
      • 有一定收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还
        • 国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字
        • 地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务
      • 专项债券融资的两个特点
        • 一是空间上投资与回报的不对称，项目本身的收益不一定覆盖投资成本，具有区际的“正外部性”
        • 二是时间上投资与回报的不对称，短期内一次性投资规模巨大，而后代获得长期收益，具有代际的“正外部性”
        • 是资本性支出，不是收益性支出
      • 新增专项债券支持领域
        • 交通基础设施：铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、城市停车场
        • 能源：天然气管网和储气设施、城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）
        • 农林水利：农业、林业、水利
        • 生态环保：城镇污水垃圾处理
        • 社会事业：卫生健康、教育（学前教育和职业教育）、养老、文化旅游
        • 城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）
        • 市政和产业园区基础设施：市政基础设施（供水热气、地下管廊）、产业园区基础设施
        • 保障性安居工程：城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造（在建收尾项目）
      • 专项债券不允许
        • 决不允许搞形象工程、面子工程
        • 不得用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息
          • 可以建养老院、但是不能用来伺候老人
        • 严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴
          • 存粹商业化---民营资本去投资（或者外资）
        • 不安排用于土储项目（租赁住房建设除外）、一般房地产项目、产业项目、楼堂馆所项目
  • （二）融资平台公司
    • 由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能的经济实体
    • 如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、交通投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心
      • xx建设开发公司
    • 融资平台公司的三个特征
      • 地方征服对其业务、资产、人员、运营管理等具有较强的控制权
      • 主要功能是为政府投资项目融资，帮助解决基础设施项目的资金不足问题
      • 对地方政府具有较强的依附性，并不具有完整的独立法人资格
  • （三）地方政府隐性债务
    • 1. 隐性债务的概念和来源
      • 隐性债务
        • 地方政府在法定债务预算之外，直接或间接地以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务
        • 判别依据
          • 规模是否突破人大的限额
          • 偿债是否来源于财政资金
      • 什么是变相举借
        • 如将非经营性公有资产“打包”出售后，再回租
        • 本级政府所属的未按规定转型的融资平台公司作为社会资本参与本地PPP项目
    • 2.隐性债务的用途
      • 对于隐性债务，关键是用途
      • 如果隐性债务同时形成了大量对应价值的资产，风险很小
        • 有的资产经过整合盘活，可以带来可观的现金流
        • 有的不带来现金流，但提升了城市品质，吸引双创人才流入，促进产业转型、动能转换
    • 3.存量债务化债方案
      • 根据“中发〔2018〕27号”文 ，财政部发布《地方全口径债务清查统计填报说明》，给出存量债务六大化债方案
      • （1）安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量结余资金等偿还
        • 【解读】依靠财政资金偿还，本身是个悖论，财政要是有钱，也不会有这么多隐性债务
      • （2）出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还
        • 【解读】政府可出让的股权和资产是有限的
      • （3）由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）
        • 【解读】针对有稳定现金流的经营性项目或有稳定经营收入的企事业单位
      • （4）将部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务
        • 【解读】对隐性债务切割、剥离或重组
        • 将部分具有稳定现金流项目所对应的债务转为企业经营性债务，资产和债务同步划转
      • （5）由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还
        • 【解读】多数是与银行置换
      • （6）采取破产重整或清算方式化解
        • 【解读】财政重整：
          • 地方政府在面临债务高风险时，采取一系列措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡
          • 会损害地方政府和城投平台的信用
    • 4.再融资债券
      • 再融资债券是发行募集资金用于偿还部分到期地方政府债券本金的债券
      • 即“借新还旧”债券，是为偿还到期的一般债券和专项债券本金而发行的地方政府债券，不能直接用于项目建设