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法治新时代的公共财政监督

改革开放以来，我国财政收入高速增长，但财政支出不够公开透明。此背景下，公共财政监督法治化问题日益严峻，刘剑文写的《法治新时代的公共财政监督》一书，列出了中国财政监督制度改革面临的难题，探讨了公共财政监督的法治理念及财政监督法治化的中国路径。

编辑于2023-02-22 15:19:34 陕西

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法治新时代的公共财政监督

第一章概念重构：公共财政监督的概念界定与价值重构

一、公共财政监督的逻辑前提与观念厘清

（一）委托代理：公共财政监督的问题意识

1. 制度困境：委托代理关系产生信息不对称

2. 制度诱因：信息不对称构成财政监督缺失

（二）法治财政：公共财政监督的逻辑前提

1. 依法治国：公共财政监督的时代背景

2. 财税改革：公共财政监督的保障目标

3. 法治财政：公共财政监督的制度前提

（三）财政民主：公共财政监督的观念厘清

1. 财政监督：行政权力监督的关键和切入点

2. 立法监督：财政监督在本质上是议会监督

3. 渐进民主：财政民主是政治民主的突破口

（四）权利保护：公共财政监督的宪法取向

1. 财产权利：宪法规定需要保护的基本权利

2. 权力制约：财政权作为行政权应受到控制

3. 权利保护：财政监督是财产权保护的方式

二、法治视野下的概念重构与特征表述

（一）概念重构：从技术监督到权力监督

1. 技术监督：家计财政的监督概念

2. 行政监督：国家财政的监督概念

3. 权力监督：公共财政的监督概念

（二）特征表述：公共性、权力性与制衡性

1. 公共性：财政监督的权源基础

2. 权力性：财政监督的表现形式

3. 制衡性：财政监督的实质内核

（三）功能面向：预算、税收与央地财政关系

1. 预算管理：监督更多转向支出预算和政策

2. 税收制度：监督更多地转向统一公平的税制建设

3. 央地关系：理顺财政事权与支出责任的适应性

（四）效用发掘：成本节约与制度发现

1. 公共财政监督的成本节约效用

2. 公共财政监督的制度发现效用

三、公共财政监督的模式选择与机构设置

（一）模式选择：立法、行政与司法

1. 立法监督：财政监督的议会主导

2. 行政监督：财政监督的政府主导

3. 司法监督：财政监督的法院主导

（二）机构设置：如何理解客观性？

1. 立法与行政：选择的平衡点？

2. 地位与职责：客观性的检讨？

3. 人大监督：法治中国的宪法基础

四、财政监督的覆盖范围与内容构成

（一）覆盖范围：横向口径与纵向流程

1. 立体覆盖：三维视角下的监督范围

2. 横向口径：政府全部收支纳入监督

3. 纵向流程：事前、事中和事后监督

（二）内容构成：规范性、绩效性、均衡性

1. 公共财政监督的规范性

2. 公共财政监督的绩效性

3. 公共财政监督的均衡性

（三）重点领域：强化对行政权力的制约

1. 协调外部监督：凝聚监督合力

2. 强化内部监督：严格问责机制

3. 完善审计监督：优化监督技术

五、中国语境下财政监督的现实意义

1. 财政监督是市场经济体制的内在要求

2. 公平竞争原则要求加强公正的财政监督

3. 财政法制监督是实现国家经济管理智能的客观需要

4. 加强财政法制监督是维护党纪国法的重要手段

第二章理念改革：财政控权与监督规则的中国转型

一、财政监督与财政权的法律控制

（一）权力监督与权力的法律控制

1. 权力监督的法理：权力监督与财政控制

2. 以权力制约权力：内部监督与外部监督

3. 以权利制约权力：权力公开与社会监督

（二）财政权的属性及其监督原理

1. 公共权力：财政权的基本属性

2. 财产属性：公共财产权的思维

3. 法律控制：财政权的监督原理

（三）财政监督与财政权法律控制关系

1. 独立性：财政监督与财政管理

2. 财政法：财政监督的法律体系

二、财政监督与财政民主理念

（一）财政民主的理念与内涵

1. 财政民主与公共财政的关系

2. 财政民主与财政权的法律控制

3. 常态化：财政民主理念的终极实现

（二）财政民主的法治化路径：财政监督的确立与实现

1. 财政监督的形式：预算监督与审计监督

2. 财政监督的独立性及其再规范效力

3. 财政监督的民主性与公开性的表现

（三）财政民主理念下的监督机制

1. 财政监督及其民主化

2. 权力视角：预算监督权

3. 技术视角：审计监督权

（四）民主视野下的中国财政监督制度转型

1. 财政法定：人大财政监督权的制度基础

2. 现状评析：人大履行监督职权之检讨

3. 制度变革：做实人大财政监督权

三、财政监督与财政绩效理念

（一）财政平等理念及其法律原则

1. 相对公平：公法中的平等原则

2. 财政平等原则的法理基础

3. 财政平等原则的法律判准与实现机制

（二）财政平等与财政监督的理论关联

1. 保障基本人权的监督机制：国家与纳税人的关系

2. 保障公共服务均等化的监督：中央与地方的关系

3. 对授权立法的监督：立法与行政的关系

（三）促进财政平等的财政监督法律制度构建

1. 监督主体的多元性

2. 监督程序的公开性

3. 监督后果的问责性

（四）平等视野下的公共财政监督制度转型

1. 监督理念：对政府财政权的法律控制

2. 监督目的：切实推动保障和改善民生

3. 监督体系：面向基本公共服务均等化

四、财政监督与财政绩效理念

（一）财政绩效的法律含义

1. 财政绩效与财政法治的关系

2. 正当性：财政绩效的核心内涵

3. 分配正义：财政绩效的法治标准

（二）预算绩效与财政监督的互动关系

1. 应有之义：公共预算要求财政绩效

2. 协同推进：预算绩效促进财政法治

3. 相辅相成：财政监督提升预算绩效

（三）绩效审计与财政监督的互动关系

1. 绩效审计的法治意义

2. 精细化治理：审计监督的绩效目标

3. 监督新观念：面向国家治理的绩效审计

（四）财政绩效导向下的中国公共财政监督制度转型

1. 法治绩效：财政绩效评估新思维

2. 继续深化：绩效预算监督

3. 渐进完善：绩效审计监督

第三章国际比较：公共财政监督的域外经验与比较借鉴

一、欧洲发达国家的经验

（一）法律语境与制度规则比较

1. 英国的经验：民主传统下的议会主导

2. 法国的经验：单一制国家的监督典范

3. 德国的经验：立法先行的民主财政国

（二）监督主体与施责机构比较

1. 英国的做法：三驾马车

2. 法国的做法：复合结构

（三）权力范围与重点内容比较

1. 权力范围

2. 重点内容

二、北美发达国家的经验

（一）法律语境与制度规则比较

1. 美国的经验：总统与国会的双重制衡

2. 加拿大的经验：精细化的预算监督管理

（二）监督主体与施责机构比较

1. 美国的做法：国会、行政与司法监督

2. 加拿大的做法：审计独立与风险控制

（三）重点内容比较

1. 美国的预算监督

2. 加拿大的预算监督

三、新兴经济体国家的经验

（一）巴西：多层次的财政内外部监督体系

1. 议会监督层次

（1）联邦审计法院的职能和组织架构

（2）巴西国家审计监督的特色

2. 政府监督层次

3. 职能部门监督层次

（1）预算编制环节

（2）预算执行环节

A. 财政部内部设机构监督

B. 专职监督机构监督

（二）俄罗斯：以联邦审计院为主的反腐败机构

1. 立法型财政监督模式

2. 公共预算监督的规则充实与程序完善

3. 联邦审计院在反腐败中的举措及作用

4. 财政监督新动向：以反腐败委员会的创设为例

（三）其它新兴经济体国家的做法和经验

1. 韩国：兼顾财政支出和收入的监督思路

2. 阿根廷：较高的预算透明度和程序性

3. 埃及：将事前监督与事后监督相结合

四、财政监督机构法治化的一般经验

（一）议会的财政监督机构

1. 作为预算监督机关的议会：权力格局与历史光谱的网格考察

2. 议会内设财政监督机构的两种立场

（二）实施内部监督的财政机关

1. 财政部

2. 派驻机构

3. 多元监督机构

（三）作为财政监督机构的审计机关

1. 独立性较低的审计监督机构

2. 独立性较高的审计监督机构

（1）审计法院模式

（2）专门审计机关模式

（四）各国财政监督机构法治化对我国的启示

1. 法治化程度较高

2. 财政监督机构多元化

3. 注重监督机构间分工与协调

4. 重视监督人员管理规范化

五、规则比较：监督制度的法治化

（一）公共财政监督的模式

1. 立法监督

2. 司法监督

3. 行政监督

（二）

1. 制度基础：财政法治

2. 权力结构：分权制衡

3. 权限配置：清楚明晰

4. 人力资源：独立高阶

5. 监督范围：广泛充分

（1）对国家预算收入的监督

（2）对预算编制与执行的监督

（3）对国有企业的财政监督

（4）对社会中介结构的再监督

6. 监督重点：财政支出

7. 运行过程：公开透明

第四章本土反思：中国语境下财政监督的法理与制度探讨

一、中国财政监督制度变迁历程

（一）古代财政监督制度

1. 西周秦汉时期的财政监督制度起源

2. 隋唐时期财政监督机构开始独立运行且预算制度初步建立

3. 宋元时期设置多重财政监督部门，全面细化监督门类

4. 明清时期监督制度单一，未有更大进步

（二）近代财政监督制度

1. 完善审计制度，首设审计院

2. 限缩都察院的财政监察功能

3. 设立清理财政清理全国财政

4. 形成近现代预算决算制度

（三）1949年以后的财政监督

1. 20世纪50年代的财政监督：财政六条

2. 20世纪60年代的财政监督：财政驻厂员制度

3. 20世纪80年代至90年代的财政监督：”大检查“运动

4. 1998年至2012年的财政监督：公共财政框架

5. 2013年至今的财政监督：现代财政体系

二、财政监督模式：从行政监督过渡为立法代议监督

（一）以行政监督为主的财政监督模式

1. 行政监督概述

（1）行政监督的实质在于限制政府行政权

（2）行政监督的对象是行政管理机构及其人员与活动

2. 当下的中国模式：行政监督体制

（1）现场监督与非现场监督

（2）日常监督与专项监督

（3）事前监督、事中监督与事后监督

（4）合规监督与绩效监督

（二）以立法代议监督为主的财政监督模式

1. 立法代议监督的基本模式

2. 相对成熟的经验：立法财政监督

（三）我姑哦实践中目前存在的问题

1. 范围：覆盖面有限

2. 方式：缺乏规范性

3. 手段：强制力弱化

4. 组织：体系不完善

5. 运行：财权太分散

（四）完善我国立法代议监督运行机制的可能思路

1. 固化：人大设置专门审计委员会

2. 优化：人大进行预算监督的程序

3. 强化：人大在预算权配置中的地位

三、财政监督对象：从单向支出监督转换为收支管理监督

（一）我国实践中的财政监督对象及其流弊

1. 财政支出监督的概念

2. 侧重单向支出监督的不利影响

（1）财政收入的监督的缺位，财政收入脱法运行，”税收任务“大行其是

（2）财政收入监督缺位带来财税”顺周期调节“，使宏观调控产生”负功效“

（3）财政收入监督的缺位导致地方税收竞争激烈

（4）财政收入监督的缺位导致滞留转压税款和库外截留坐支现象大量存在

（5）财政收入监督的缺位导致超收收入膨胀

（二）收入、支出和管理监督并重的必要性

1. 客观需求：厘清财政收支的制度体系

2. 重要保障：建立科学高效的运行体系

3. 必然方向：实施收支并重的管理监督

（三）我国倾斜侧重财政收入监督的可能进路探析

1. 重视社会监督尤其是舆论监督

2. 提高财政收入的透明度

3. 降低非税收入在公共财政中的比重

四、财政监督环节：从事后监督过渡为全环节监督

（一）运行过程中财政监督的各个环节概览

1. 重在预防的事前监督

2. 流程监督的事中监督

3. 责任追究的事后监督

（二）我国财政监督环节的运行样态与存在问题

1. 事前监督环节的缺位导致系统风险剧增

2. 事中监督环节的虚化滋生”灰色空间“

3. 事后监督环节的滞后降低监督实效

（三）建立健全我国全环节财政监督转型的可行路径

1. 事前监督环节：加快完善

2. 事中监督环节：重点保障

3. 事后监督环节：适当调整

第五章制度设计：公共财政监督的顶层设计及规则建构

一、结构配置：财政监督中的行政权、立法权和司法权

（一）强化完善：立法机关的财政监督

1. 立法监督的一般经验

2. 加强人大的财政监督职能

（二）细致规范：行政机关的财政监督

1. 财政监督与财政管理的厘清

2. 审计监督的独立化

（三）谨慎探索：司法机关的财政监督

1. 司法监督的必要性：纳税人权利与公益诉讼

2. 我国应谨慎探索司法监督

二、规则设计：财政监督法律框架体系及其具体制度

（一）应然构建：公共财政监督法律框架体系

1. 预算法治：一个妥适的框架

2. 制度体系：应予展开的规则

（二）改革完善：公共财政监督重点法律制度

1. 预算监督法律制度

2. 国库管理法律制度

3. 审计与会计法律制度

4. 财政支出监督法律制度

5. 纳税人财政监督法律制度

三、中期目标与远景规划：中国公共财政监督的时间表与路线图

（一）政策导引：财政监督在全面深化改革中的地位与级次

1. 中央文件梳理

2. 基本逻辑分析

（二）中期目标：2025年前紧抓重点领域推动财政监督转型·

1. 以预算制度改革为突破口和抓手

2. 稳步推动财政监督模式全面转型

（三）远景规划：建成公共财政监督法律制度

1. 推动人大审查监督地位实质回归

2. 推动审计机关独立履行监督职责

3. 根据情况择机制定《财政监督法》