当代中国政府与政治

当代中国政府与政治的制度渊源、制度框架、制度主体、制度改革及制度发展。它在对基本理论和宪 政规范进行研究的基础上，分别阐述了政党组织、立法机关、国家主席、中央行政机关、地方行政机关、司法机关、第三部门等政治主体，并就各政治主体之间的关系进行了研究。

当代中国政府与政治

导论

一、政府

1.一般意义的政府

超越国家和阶级、超越人类社会发展阶段的政府

包括国家机构的政府和非国家机构的政府，它的意志具有强制力，它尊重风俗习惯，提倡道德，制定并执行法律，以约束人类的行为，其具有权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性和权力的合法性等特征。

2.国家机构的政府

定义

有阶级社会的政府，它和国家、阶级、政党是联系在一起

国家机器的主要组成部分

阶级斗争的工具

政党争夺的主要对象

(1)政府和国家

①政府和国家的联系

国家是阶级统治、阶级控制和阶级压迫的机器，政府是实施这种统治、控制和压迫的工具，政府是国家机器的重要组成部分

统治阶级要通过政府把自己的意志转化为国家意志，要通过政府来行使国家的权力。

政府是陈述、表示和执行国家意志的全部立法、行政、司法的组织或制度

从本质上看，政府应包括立法、行政、司法等机关

②政府与国家的区别

有国家必然有政府，任何一个政府都是国家的唯一代表

政府不等于国家，国家并不因为政府的更迭而垮台。

(2)政府和政党

政府是政党进行政治调控的枢纽，也是权力的执行机构

(3)政府和社会

政府是社会管理的总机关

3.非国家机构的政府

(1)相似点

行使社会公共权力的组织机构体系，都要受到风俗、习惯、道德、法律（纪律）的约束，对于其成员违反习惯、道德、法律（纪律）的行为同样具有惩戒，其规则和公共权力也具有一定的权威性。

(2)不同点

(3)国家机构的政府与非国家机构的政府并不是截然对立的或互不相容的，它们在过渡阶段是并存互动的，此消彼长的。

二、政治

1.马克思主义政治观

以阶级为分析单位的政治观

(1)政治与国家的关系

政治的核心问题是国家权力问题。国家是阶级斗争不可调和的产物。

在阶级社会里，政治的根本问题是夺取国家权力和巩固国家权力。

(2)政治与阶级的关系

在阶级社会，政治的主体是阶级或阶层，政治是阶级、阶层和社会集团为谋求自身的利益而展开的阶级与阶级、阶层与阶层、社会集团与社会集团之间的斗争。政治斗争是阶级斗争的集中体现。

(3)政治与经济的关系

①经济是政治的基础，政治是经济的集中表现，经济决定和制约政治：

②政治在一定条件下对经济具有反作用，这种在一定条件下的反作用也是主要的和决定性的

③强调政治和经济是融合与统一的。

(4)政治与管理的关系

在阶级社会，政治和管理有着密切的关系，就政治的内容而言，可以说政治就是管理。在阶级社会，政治具有管理的内容和特点。

2.中外历史上的政治观

(1)中国历史上的政治观

①儒家的政治观

以孔子为代表的儒家，都是将“政”和“治”分开使用，赋予“政”以道德的内涵，赋予“治”以管理的内涵。

为政要讲以身作则，要讲道德、正义和善良。“治”是治理和管理。治国理民也要与人为善，坚持仁、义、礼、智、信。

②法家的政治观

以韩非为代表的法家，虽然也赋予政治以道德和管理的含义，将“政”与“治”分开使用，但韩非提出法、术、势观点，认为君主必须依势、用术、施法以治人。

将“政”与“治”变成了权力术数、阴谋诡计，弃仁、义、礼、智、信而不用，专讲严刑峻法。

(2)外国历史上的政治观

①柏拉图认为政治是一种策略、“技艺”。

②亚里士多德认为政治是追求正义和善果。

③英国的空想社会主义思想家葛德文、俄国的无政府主义者巴枯宁认为，政治是人世间的罪恶和肮脏的勾当。

④意大利的政治家和思想家马基雅维利认为，政治是统治者效法狮子和狐狸，集凶猛和狡猾于一身，不择手段地夺取权力和巩固权力的阴谋活动。

⑤德国的铁血宰相俾斯麦认为，政治是当政者运筹帷幄的策略和活动。

3.中外近现代的政治观

(1)中国近现代的政治观

孙中山指出：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事便是政治。有管理众人之事的力量，便是政权。”

进步学者吴恩裕指出：“政治乃是用公共的强制力对于众人之事的治理。”

(2)西方近现代的政治观

①权力说

政治是社会中的一种现象，包括统治的权力、管理的权力和控制的权力。

②过程说

政治是一个社会过程，是公共权力进行决策和执行的过程，是权力主体交互影响及其运行的过程，是权力主体和客体互动的过程。

③分配说

政治是涉及为社会进行的价值物和权威性分配的那一部分社会交往。

④管理说

政治活动可以被认为是与对人的集体生活的管理联系在一起的。

政治是参与一个社会的全面的管理过程。

4.当代中国学者的政治观

(1)改革开放以后，在20世纪80年代初期，中国学者对政治的定义

政治是各阶级为维护和发展本阶级的利益，而处理本阶级内部以及与其他阶级、民族、国家的关系所采取的直接的策略、手段和组织形式。

政治是一定阶级或集团为实现其经济要求，而夺取政权和巩固政权的活动，以及实行的对内对外的全部政策和策略。

政治是主要由政府推行的、涉及各个生活领域的、在各种社会活动中占主要地位的活动。

政治是阶级社会的产物，是阶级社会的上层建筑，集中表现为统治阶级和被统治阶级之间的斗争、统治阶级内部的权力分配和使用等。

(2)中国大百科全书《政治学卷》对政治的定义

政治是上层建筑领域中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系。

(3)唐伟、唐贤兴在《论政治》中对政治的定义

政治是人们获取和保持公共权力而展开的活动和斗争

政治是公共权力作用于社会的方式和后果

(4)李元书在《什么是政治》论文中对政治的定义

政治是建立在一定经济基础之上的社会统治、管理体系，是人们基于某种利益需要建立、维护、参与社会的统治、管理体系，以制定政策来规定和实现特定权利的关系与活动的总和。

(5)高民政、徐琳在《政治科学与艺术》中对政治的定义

政治就是一种人类协调社会关系、控制社会秩序、管理社会事务的公共权威现象。

(6)综合前人观点对政治的定义

政治就是人类社会根据利益原则，运用公共权力和公共权威来调控和管理社会的行为与关系模式。

坚持了马克思主义政治观的指导，指出了政治与利益的紧密相关性

反映了政治的社会性的特点，同时兼顾了政治在一定社会发展阶段上的阶级性的特点

强调了政治的过程性

区别了公共权威和公共权力，突出了公共权威的作用

三、中国政府与政治

中国政府与政治的主要特征

全能主义

a.就中国共产党对政府的领导体制而言，逐步向集权方向发展。中国共产党由于在革命战争年代的领导地位和特殊贡献，所以从执政之日起就在国家政权中处于中心和领导地位。

b.从立法体制上看，其形成和发展历经坎坷。

c.从行政体制上看，行政体制在形成之后逐步被削弱。

d.从司法体制上看，司法体制也几经沧桑，司法体制不健全。

e.从干部管理体制方面看，当代中国政府自萌芽之日起一直实行党管干部的原则和制度。

f.从中央政府与地方政府的关系上看，改革开放以前，中央政府控制了政治、经济、社会、文化的所有权力，地方政府一般处于无权的地位，一切听命于中央政府的指令与计划，自主权极少。

计划管理

计划统治一切

中央集权

1.当代中国政府与政治的演进

(1)改革开放前当代中国政府与政治的演进

①工农民主政府

中国共产党领导的工农民主政府，建立于第二次国内革命战争时期，是中国共产党领导的工农民主专政性质的战时政府，它接受共产党的领导，执行共产党的方针、政策、训令，并在政府机关中设立党团书记，具体实施共产党对政府的领导。

②抗日民主政府

抗日民主政府是在抗日战争时期，中国共产党在陕甘宁边区和各敌后抗日根据地成立了的，它名义上是国民政府的地方政权机构，但实际上仍然接受中国共产党同级党组织的领导，执行共产党提出的施政纲领和各项方针政策。

③人民民主政府

人民民主政府是在第三次国内革命战争时期的解放区建立的，是抗日民主政府的演进和发展。到中华人民共和国成立时，全国各地许多地方都已经建立起人民民主政府。

④从当代中国政府与政治的萌芽、生长和建立过程可以透视

全能主义政治因素浸透其中，改革开放前这种全能主义表现

(2)改革开放后中国政府与政治的发展

①在社会自主权方面，首先放松了对农村的控制，实行家庭联产承包责任制，农民有了生产经营的自主权，农村基层民主也随之得到发展。

②在党政关系上，进行了一些改革，减少了党政交叉兼职；在一定程度上精简了党委工作机构和领导成员人数；较明确地划分了党政领导机构的职责。

③在立法体制上,完善立法体制,实行两级立法体制,全国人民代表大会制定基本法律；国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，省和直辖市人大及其常委会有权根据宪法和法律制定地方性法规等。

④在中央集权体制方面，高度集权的体制有所改善。

a.地方政府拥有了一定的自主权。在中央政府向地方各级政府放权的过程中，形成了倾斜分权、纵向分权、经济分权和西部分权四种带有普遍意义的倾向。

b.在干部管理制度上，进行了重大改革。确立了干部的离休退休制度和顾问制度，实行了限任制度，确立了干部的革命化、年轻化、知识化、专业化标准，中央还适当地下放了干部管理权限。

⑤在经济管理体制上，计划体制正在转型。

转变主要体现

a.在计划和市场的关系上，大幅度缩小了指令性计划的范围，在广泛的领域和较大的程度上发挥了市场机制的作用。

b.在计划管理权限方面，简政放权，充分发挥地方和企业的积极性和主动性。

c.在计划实施手段方面，由以行政手段进行直接管理为主转向综合运用经济、法律、行政手段，以间接管理为主。

d.在计划部门的机构改革方面，进行了有益的尝试。

e.在对社会的管理方面，改变了计划包揽的局面，出现多元化的趋向。

⑥在意识形态领域，强调坚持“四项基本原则”，大力倡导实事求是的思想路线。

2.中国政府与政治的研究体系和方法

(1)中国政府研究与中国政治研究

①就当代中国政府研究而言，它主要研究当代中国政府机关的机构设置、职权配置、运作机制以及当代中国政府的改革和发展等内容。

②就当代中国政治研究而言，它所涉及的研究领域更加广泛。概而言之，这些研究主要包括：关于政党的研究；关于军队的研究；关于民族的研究等。

(2)当代中国政府与政治的研究方法

①比较研究

a.横向比较

世界各国的政府与政治发展各具特色，通过比较世界各国政府与政治的同异，我们可以探讨中国政府与政治如何与特定的社会、经济、文化条件及国际环境相结合的问题。

b.纵向比较

不同的历史发展时期，中国政府与政治有不同的发展特点。通过纵向的比较，我们可以从中了解到中国政府与政治发展的一般规律，为中国的政府体制和政治体制改革提供借鉴。

②历史研究

研究中国政府与政治必须把它放在特定的历史环境中进行考察来探讨政府与政治发展的基本原理和原则。

③规范研究

规范研究是基于一定的前提假设和理论立场，通过理性判断和逻辑推理，逐步展开分析并形成新的理论体系的研究方法。

④实证研究

实证研究是基于一定的事实依据和调查材料，通过总结和归纳，而形成新的理论体系的研究方法。

3.研究中国政府与政治的意义

(1)回顾和思考当代中国政府与政治在六十多年曲折历程中的成败得失，对于我们把握现实，前瞻和勾画中国政府与政治的未来发展具有重大的启示意义。

(2)对当代中国政府与政治的研究，有助于政治学学科建设，推动政治学、行政学，特别是现代政府学的深入发展。

(3)研究当代中国政府与政治，有助于学术队伍的建设，特别是有助于培养应用型的政府与政治理论人才，有助于促进中国政治学、行政学、政府学走向世界。

第一章宪法

宪法的演进

1.“五四宪法”

(1)“五四宪法”的产生和起草过程

新中国成立以后，经过几年奋战，全国的政治、经济状况发生了巨大变化，召开全国人民代表大会，制定一部新宪法的条件已基本成熟。

由人民政协会议提请中央人民政府于1954年召开全国人民代表大会，开始起草宪法草案的准备工作。从宪法起草到通过的整个过程来看，它经过了民主讨论一修改一再民主讨论一再修改一复讨论一决定通过的民主程序，是充分发扬民主、集中集体的智慧结晶。

(2)“五四宪法”的基本内容和特点

“五四宪法”由序言、四章、106条组成，是中国人民革命斗争经验的科学结品，同时又适当地参照了其他一些国家的经验。

①“五四宪法”以《共同纲领》为基础

《共同纲领》中有关政治、经济、文化、教育和外交等方面已被实践证明正确的基本原则和政策，成为“五四宪法”的重要组成部分。

②“五四宪法”同时又是《共同纲领》的新发展

a.在宪法的体系结构上，“五四宪法”比《共同纲领》更为合理、紧凑。

b.在宪法的内容上，“五四宪法”取消了《共同纲领》中一些过时的规定，并增加了新的内容。

c.在指导原则上，“五四宪法”通篇贯穿着人民民主和社会主义两个原则。

2.“七五宪法”

“七五宪法”是“文化大革命”的产物，从总体上放弃了“五四宪法”的民主和法制精神。

(1)“七五宪法”无视社会主义改造完成以来中国阶级关系的新变化，错误地把阶级斗争看做是中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线。

(2)“七五宪法”把社会主义改造完成以来所形成的一整套“左”的东西合法化。

(3)“七五宪法”条文使用了大量的政治口号和文学夸张词句，甚至用毛主席语录代替法律语言，这既有损于宪法的规范性和严肃性，也不利于操作和执行。

3.“七八宪法”

“七五宪法”执行不久，1976年10月，“四人帮”集团覆灭，人民迫切要求恢复社会主义民主和法制，要求社会稳定和发展经济。1978年3月召开的第五次全国人民代表大会通过了一部新宪法，通称“七八宪法”。

总体上而言，“七八宪法”是一部不完善、不严谨的宪法。

(1)在指导思想上，“七八宪法”不仅正面肯定了“文化大革命”，而且仍然坚持“七五宪法”中的阶级斗争为纲提法，认定必须坚持无产阶级专政下的继续革命。

(2)在内容上，“七八宪法”继续沿袭了“七五宪法”的用语，如大鸣、大放、大字报、大辩论等。有些虽作出修改，但比原来更差。

4.“八二宪法”

(1)“八二宪法”的制定过程

1978年十一届三中全会召开，我国社会、政治和经济生活出现的变化以及理论上的拨乱反正，已超越了“七八宪法”的既定框架。为适应政治、经济和社会发展的需要，制定一部新宪法已经成为时代发展的客观要求。

经党中央和全国人大的多次协调，在宪法修改委员会的指导下，“八二宪法”经过起草阶段一全民讨论阶段一审议和通过阶段完成了。

(2)“八二宪法”的内容特色

“八二宪法”继承了前几部宪法的部分内容，尤其是“五四宪法”的民主和法制传统，同时删除了前几部宪法中过时和错误的东西，并丰富、增加了许多富有时代气息的新内容。

二、宪法的结构、功能和作用

1.宪法结构

宪法结构是指宪法由什么内容构成的，以及这些内容的排列顺序与相互关系，宪法的内容决定了宪法的结构。中国现行宪法是由序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构以及国旗、国歌、国徽和首都等五个部分组成。

2.宪法功能

宪法的产生是以阶级斗争为先导的，而宪法的内容又以民主政治为核心，所以，在研究宪法功能的时候，就必须从各个不同的角度进行考察和分析。

(1)从政治角度进行分析，宪法最直接的首要功能就是确认革命胜利成果，巩固国家政权。

①通过立法确认革命胜利成果，证明推翻旧政权和建立新政权的合理性，使新政权的存在合法化，确认国家政权的归属，树立起统治权威；

②通过立法把社会各阶级在国家中的地位和相互关系固定下来，用以调和统治阶级内部的矛盾，使政权更加巩固；

③通过立法把政权机构的组织体系、性质任务、职责权限、工作程序等规定下来，使政权组织的活动有法可依、有章可循。

(2)从上层建筑对经济基础的反作用角度进行分析，宪法的功能是维护经济基础，促进经济发展。

宪法作为社会上层建筑的重要组成部分，其性质由自己赖以建立的经济基础所决定。资本主义的经济基础只能产生资本主义宪法；社会主义的经济基础必然产生社会主义宪法。

(3)从法制的角度来看，宪法的功能是健全法律制度，推动法制建设。

①宪法为普通法律的制定提供了立法依据和立法原则。

②宪法为国家整个法律体系的形成和维护国家法制的统一和尊严奠定了基础。

③宪法为促进法律的实施,切实实行法治提供了保障。

(4)从保障人权的角度进行分析，宪法的功能是保障并维护公民的基本权利。

(5)从思想文化的角度进行分析，宪法具有确认文化制度，促进精神文明发展的功能。

3.宪法作用

(1)宪法对国家权力的作用

宪法对国家权力的作用主要表现在巩固维护国家权力和规范国家权力有效运行。

①宪法对国家权力的巩固作用表现在它是以根本法的形式确认权力的合宪性，任何对这种权力的侵犯都是违宪的。

②宪法是由人民制定的，人民通过宪法来制约国家权力，并对国家权力起着规范的作用。

(2)宪法对政治制度的作用

宪法对政治制度的作用集中体现在确立并维护国家的政治制度和改革国家政治体制上。

①无论是资本主义宪法还是社会主义宪法，其重要内容之一便是本国的基本政治制度及其运行方式。

②一国的政治制度在运行和实践的过程中，会由于政治的需要而对政治制度的某些环节和体制进行适当的改革和调整以适应客观情况的变化和发展。

(3)宪法对法制的作用

宪法为法制的统一和完整奠定基础是宪法对法制作用的客观表现，它对法制的完整和完善也起着巨大的作用。

(4)宪法对社会经济的作用

宪法对社会经济的作用表现在保护自己的经济基础和促进经济的发展两个方面。

①宪法属于社会上层建筑，其产生、发展和实施都是在一定的经济基础之上完成的，从根本上说要反映经济基础的要求。

②宪法直接或者间接地确认所有制的形式，其本身就包含有促进经济发展的意义。

(5)宪法对公民权利的保障作用

宪法对法律的保障作用主要体现在规定权利和限制权利上。

三、宪法的性质、原则和特点

1.宪法的性质

宪法具有法律的一般性质，如规范性、资源性、强制性、科学性等，但宪法还具有自己的特殊性质。

(1)宪法的至上性和根本性

①宪法的至上性是指宪法具有最高地位、最高的权威和效力，其他法律若与宪法相抵触，则一律无效。

②宪法的根本性是指宪法是其他法律的根据和本源，同时也是法律体系有效运行的必要条件，宪法是法律体系的根本，是其他法律的立法基础。

(2)宪法的原则性和全面性

①宪法为其他法律提供立法基础，没必要太具体，只能是原则性的规定。

②宪法的全面性是指宪法的内容涉及国家生活和社会生活的各个方面，这是部门法所不具有的重要性质，也是宪法为所有部门法的基础。

(3)宪法的民主性

宪法要具有至高无上的权威就必须体现、确认人民的根本意志，也就是根本上的民主。宪法只有具有民主性，才有可能严格地贯彻实施。

2.宪法的原则

宪法原则亦称宪法的基本原则，是宪法制定者在制定宪法时所遵循的理论根据和行为准则。中国的宪法原则可以归纳为：人民主权原则、基本人权原则、法制原则、民主集中制原则。

(1)人民主权原则

主权在民原则，其中心内涵是国家权力来源于人民，属于人民。人民可以采取各种形式和途径管理国家事务，实现人民当家作主。

(2)基本人权原则

我国宪法保障我国公民的基本人权，特别是生存权和发展权，我国宪法对公民的基本权利的规定，既包含了个人权利、集体权利，也包含了政治权利、经济权利、社会权利。

(3)法制原则

我国宪法确定和体现了宪法至高无上的尊严，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，法律面前人人平等。社会主义法治原则表现为人民立法权和依法办事两个方面。

(4)民主集中制原则

①全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

②国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

③中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

3.宪法的特点

(1)中外宪法都具备的特点

①原则性和概括性

宪法规定国家的基本制度和根本任务，这就决定了宪法只能为国际基本制度和根本任务提供指导原则，并且要简明扼要。因此，宪法规范必须具有抽象的原则性和高度的概括性。

②高度适应性和相对稳定性

宪法只作原则性和概括性的规定，它能够适应宪法颁布并实施之后所引起的社会、政治、经济、文化等方面的变化。只要这种变化不是根本性的改变，宪法在一个时期内就不需要作出频繁的修改。

③最高权威性和无具体惩罚性

宪法规范是其他法律规范得以产生和发生效力的依据，其他法律规范都不得与之相抵触，是一种具有最高权威的法律规范，同时，宪法规范中一般没有具体的制裁性规定，它是以一般法律规范的有惩罚性条款作为补充的。

(2)中国宪法具备中国特色的个性特点

①坚持四项基本原则

现行宪法的序言部分明确规定要坚持四项基本原则，即坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路。

②坚持以经济建设为中心

现行宪法总结了新中国成立以来社会主义建设的经验和教训，确定了以经济建设为中心的根本任务。

③坚持改革开放

现行宪法序言部分明确规定，要“坚持改革开放”。中国是发展中国家，要发展生产力，实现“四个现代化”，必须坚持改革开放。

④坚持精神文明建设

精神文明、物质文明和政治文明是社会主义现代化过程中三个重要的任务，精神文明建设对于提高国民素质，为社会主义现代化提供智力和人才支持奠定了扎实的基础。

四、宪法对国家制度和公民权利的规定

1.国家政治制度和政府组织原则

(1)国家基本政治制度

①人民民主专政的国家性质

a.人民民主专政是在人民内部实行民主，对敌人实行专政

人民民主专政和无产阶级专政的根本标志都是工人阶级掌握国家政权，且两者都以工农联盟为基础，在我国，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上就是无产阶级专政。

b.人民民主专政实质上就是无产阶级专政

政权组织形式，即政体，是指统治阶级根据本阶级意志和利益确认的原则、组成国家机关并实现其行使国家权力的特定方式。国体决定政体，政体服务于国体。我国的政体是人民代表大会制度，这是中国人民在中国共产党的领导下，在长期的政治实践中创造和发展起来的，也是与人民民主专政的国体相适应的政体。

②人民代表大会制度的政权组织形式

政权组织形式，即政体，是指统治阶级根据本阶级意志和利益确认的原则、组成国家机关并实现其行使国家权力的特定方式。国体决定政体，政体服务于国体。我国的政体是人民代表大会制度，这是中国人民在中国共产党的领导下，在长期的政治实践中创造和发展起来的，也是与人民民主专政的国体相适应的政体。

③国家的结构形式

国家结构形式是指国家的中央政权机关与地方政权机关、整体与部分之间的构成方式，它是中央权力与地方权力的关系在国家组织结构形式和原则上的体现。我国的国家结构形式是单一制，具有统一的最高权力机关，统一的宪法，统一的国籍，统一的军事和外交权。

在中央与地方关系上，宪法确定两个原则：一是确保中央政府的统一领导，坚持地方服从中央，下级服从上级的原则；二是在中央政府的统一领导下，充分发挥地方政府的积极性和创造性。

(2)政府组织和活动原则

①责任制原则

责任制是指政府机关在行使自己的职权过程中所应承担的职权和负有的责任，现行宪法对责任制的规定主要有两种：集体责任制和首长责任制。

a.集体责任制又称委员会领导制。其基本特点是：合议制机关在讨论和决定问题时，要经过集体讨论，由集体作出决定，通过决议，集体负责任。

b.首长负责制，也称个人负责制。它强调政府机关由首脑个人来负责，虽然也设有若干副职，但并不影响首长个人所负的责任。

②廉政和勤政原则

a.廉政是指国家机关及其工作人员遵纪守法、廉洁奉公和为此而采取的措施、方法和手段。其核心内容是党政机关工作人员要廉洁从政，当好人民的公仆。

b.勤政是指国家公职人员按规定出勤，并在工作岗位上勤奋工作，提高效率，努力履行自己应尽的责任和义务。

③为人民服务原则

现行宪法规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

a.政府机关及其工作人员必须把人民的利益放在首位，急人民所急，想人民所想，为人民办实事，说实话；

b.政府机关及其工作人员在制定、执行法律和政策的过程中，要倾听人民群众的意见和呼声，把它集中起来上升为法律和政策，并通过人民群众的实践加以检验和修正；

c.政府机关及其工作人员在行使权力过程中，必须对人民负责，把各种决定和执行结果向人民公开，并接受人民的监督。

2.公民的基本权利和义务

(1)公民的概念

①公民的含义

公民是指具有某一国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。

②公民和人民的区别

a.公民和人民两个概念在使用上是不同的，公民更多地是指个人，而人民往往是从整体意义上来使用的。

b.公民和人民的法律性质是不同的。在中国宪法和法律规范中，明确规定人民是国家的主人，国家的权力属于人民。作为法律概念，公民是指具有法律人格的个体自然人，公民在法律面前人人平等。

c.公民与人民是两个不同的概念。人民是政治概念，与敌人相对而言，而公民是指具本国国籍的人，公民的概念范畴要比人民的概念范畴大。

(2)公民的基本权利

①平等权

法律面前人人平等，这是对平等权的最权威、最集中的表述。它说明公民在法律面前平等地享有权利，平等地履行义务，并平等地受到法律的保障。

②政治民主和自由权

宪法对公民政治民主和自由权利的规定主要有：选举权和被选举权、自由权。

③宗教信仰自由权

公民既有信教的自由，也有不信教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由。

④人身自由权

人身自由有狭义和广义之分。狭义的人身自由是指人身活动自由不受侵犯；广义的人身自由包括与人身相联系的人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯，以及通信自由和通信秘密受法律保护。现行宪法采用的是广义的人身自由。

⑤受益权

受益权是指人们为了自身的利益，要求国家机关采取某些措施，制定某些政策，使其在经济、文化、教育、社会服务、社会福利、司法等方面获得自由或者使其自由得到帮助和保护。

a.积极的受益权是指生存权、居住权、受教育权以及享有劳动保护、社会保险社会救济等权利，是人类得以再生产的先决条件；

b.消极受益权是指公民享有请愿权、诉愿权和诉讼权。

⑥特定公民的权利和自由

特定公民主要是指妇女、儿童、华侨等。宪法特设条款，保护这些特定公民的权利。

(3)公民的基本义务

宪法列举的公民的义务主要有：维护国家统一和民族团结；遵纪守法和尊重社会公德；维护国家安全、荣誉和利益；保卫祖国、依法服兵役和参加民兵组织；依法纳税。

第二章政党与多党合作制度

一、中国政党制度概况

1.中国政党制度的基本概况

(1)中国共产党概况

①中国共产党成立的思想和政治基础是马克思主义的传播和五四运动。

②中国共产党组织机构自上而下分为中央组织、地方组织和基层组织三级。

a.中央组织分为全国代表大会、中央委员会、中央纪律检查委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央军事委员会、中央书记处等；

b.地方组织分为省、地级市、县（市区）、乡镇四级的代表大会；

c.党的基层组织分为基层委员会、总支部委员会、支部委员会。

③中国共产党的组织原则是民主集中制原则。

a.党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从中央；

b.党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生；

c.党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会；

d.党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题；

e.党的各级委员会实现集体领导和个人分工负责相结合的制度；

f.禁止任何形式的个人崇拜，要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。

(2)中国民主党派概况

①“民革”（中国国民党革命委员会），它是由中国国民党民主派和其他爱国民主人士所创建的一个政党组织。

②“民盟”（中国民主同盟），它是由中上层知识分子为主组成政治联盟的一个政党组织。

③“民建”（中国民主建国会），它是由民族工商业者为主体的爱国民主人士以及和他们有联系的一部分知识分子组成的一个政党组织。

④“民进”（中国民主促进会），它是由从事教育、文化、出版、科学和其他工作的知识份子组成的一个政党组织。

⑤“农工党”（中国农工民主党），它是由医药卫生和科技、文教界中的高、中级知识分子所组成的一个政党组织。

⑥“致公党”（中国致公党），它是由归侨、侨眷和与海外有联系的代表性人士、专家学者组成的一个政党组织。

⑦“九三”（九三学社），是由科技、文教、医药卫生界高、中级知识分子组成的一个政党组织。

⑧“台盟”（台湾民主自治同盟），是由居住在中国大陆的台湾省籍人士组成的一个政党组织。

2.中国政党制度的基本特点

中国政党制度形成了新型的中国特色的多党合作制度，这一制度具有两个基本特点：多党合作制、中国共产党的领导。

(1)多党合作制以宪法为活动的根本准则

中国共产党和各民主党派作为政党在宪法中得到承认，中国共产党同各民主党派在法律上是平等的，都是中国的合法政党，都以宪法为活动的根本准则。

(2)多党合作制具有共同的奋斗目标

中国共产党和各民主党派，都把建设社会主义现代化强国作为自己的奋斗目标。

(3)多党合作制具有政治协商、民主监督、参政议政的传统

中国共产党通过座谈会、讨论会等形式与各民主党派共商大事，各民主党派通过政治协商、民主监督、参政议政，更好地反映所代表的阶层、群体的意见，发挥咨询作用，有利于促进执政党决策的民主化和科学化。

在多党合作制中，中国共产党处于领导地位，是多党合作制的关键。中国共产党的领导是政治领导，即对政治原则、政治方向以及重大决策的领导。民主党派接受共产党的政治领导，承认并支持共产党对国家政权的领导，承认和支持共产党肩负的执政党的历史地位和使命。

二、政党与政府、市场、军队的关系

1.政党与政府的关系

(1)政党与国家立法机关

①共产党、各民主党派与人民代表大会关系的发展过程

a.建设与破坏并重期

从1954年第一届人大会议到1957年一届四次会议期间，人民代表大会工作逐渐加强，在民主与法制建设中发挥着较重要的作用。但从1957年开始，随着反右斗争的扩大化，党在指导思想上出现“左”的错误，人民代表大会制度建设受到了严重冲击。

b.严重破坏期

“文革”十年浩劫，人民代表大会制度受到了根本性的破坏。“文革”时期，由中国共产党组织自行代理各级人大的权力，人大工作处于瘫痪状态。

c.恢复发展期

1976年10月以后，各级人大开始恢复正常工作。1978年，十一届三中全会召开，人民代表大会制度建设进入了一个崭新的时代，成为名副其实的国家权力机关。

②共产党和各民主党派在人民代表大会制度中的地位

a.就外部影响力而言，人大制度是在中共党和民主党派合作的情况下创制出来的。

b.在人大内部，中国共产党及其各民主党派发挥内部影响力的途径在于：委员长党派角色、中国共产党与各民主党派在人大常委会中所占比例较高、人大党组作用、党派协商。

③正确处理政党与国家权力机关间的关系

a.各司其职，职能归类

政党与国家权力机关应各司其职，法律应该明确规定政党从外部影响和内部影响国家权力机关的内容、方式和程度，并加以制度化。

b.执政党应遵守法律规范

国家权力机关内政党人员应受法律的监督与约束，在国家权力机关外的政党人员包括领导人员也应与其他公民一样接受法律的制约和监督。

c.落实宪法所规定的国家权力机关所应拥有的权力

共产党应支持人大落实宪法规定的权力，使人大能够自主地行使宪法权力，充分发挥人大的权力机关的作用。

d.执政党应支持人大依法履行国家权力机关的职能

党的主张经过法定程序，通过人大意志确认，转化为国家意志。

④共产党执政党、民主党派参政党与人民代表大会制度间的关系有五大特点

a.中国共产党直接领导与民主党派的有机配合创设了人民代表大会制度；

b.中国共产党的价值观念、方针政策、领导者个性特征对人民代表大会制度的发展有重大影响：

c.共产党的领导体制、领导方式直接关系到人民代表大会制度的发展变化；

d.中国政党的现代化与国家政权组织体系的法治化是确保人民代表大会制度建设的决定性因素；

e.人民代表大会制度的曲折发展过程反映出中国共产党与人民代表大会制度有一种正负向对应效果。

(2)政党与国家行政机关

①政党与国家行政机关关系的发展过程

改革开放以前，受传统体制的束缚，中国共产党对所有我国所有事务进行了统一集中管理，逐渐形成了中国共产党一元化的领导模式，主要体现在四个方面：在政府内组建共产党的各级组织、对政府内的党组织进行分类、基层设立党组织和规定工作要求。

②执政党与国家行政机关的关系有三个特点

a.重大事务的决定权由执政党作出，国家行政机关仅仅是执政党的执行机关，没有独立性。

b.执政党掌握国家行政机关人事权，包括选举职务人选的推荐，任命职务人选的确定，行政机关没有自身高级领导职务任命权。

c.各级党组织在中央与地方政府的办公会议或常务会议上发挥着极为重要的作用。

③当代中国党政关系的新态势

实践证明：党政合一传统的管理模式，既不利于执政党的有效领导，也不利于政府功能的正常发挥。现实迫使党政关系进行必要调整，以回应社会主义市场经济的要求。

党政关系改革须遵守以下基本原则

a.执政党组织仅仅是一个政党组织，不是国家行政组织。

执政党最基本的社会政治功能是代表绝大多数公民的意志，间接管理重大的国家与社会事务，整个社会的事务只能由国家行政组织直接处理。

b.执政党在权力有限的前提下，加强对国家行政机关的有效监督。

执政党应将一般事务的管理权归还给国家行政机关，切实履行执政党的监督职能，加强对国家行政机关的有效监督。

c.执政党与政府的关系应将重点放在协调国家意志的表达和国家意志的执行，而不应将重点放在国家意志执行。

d.执政党的思想领导与人事安排权的变化。

执政党的人事安排权更多的体现在选举候选人的确定与主要领导职务的任命上，不应将大量的精力放在一般人事任命上。

(3)政党与国家司法机关

①坚持共产党领导不在于处理每一例具体案件，而是合理配置各种机构，使各司法机构之间保持合理的平衡和制约。

②确保人大或人大常委会所任命的法院院长和检察院的检察长能独立行使权力，使司法机关真正做到严格执法，把宪法和法律作为司法工作的最高依据。

③加快司法改革的步伐，确立司法运作的规范化、专业化和理性化，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，形成司法制约立法和行政的制度机制。

2.政党与市场的关系

(1)社会主义市场经济观念的形成

从我国社会主义市场经济观念的形成和发展来看，中国经济发展的模式走过了这样一段曲折的路程：开始仅进行计划经济，然后肯定有限的商品经济，再发展到承认计划经济为主，市场调节为辅以及计划与市场的结合，最后终于确立市场经济。

(2)社会主义初级阶段理论的确立

①社会主义初级阶段的论断包括两层含义

a.中国社会已经是社会主义社会。因此，必须坚持社会主义道路和社会主义方向。

b.中国的社会主义社会还处在初级阶段。党和国家的政治经济文化活动必须从这个实际出发，不能超越这个阶段。

②社会主义初级阶段的特征

a.社会主义初级阶段具有逐步摆脱不发达状态，基本实现社会主义现代化；

b.由农业国向工业化国家转变；

c.由自然经济半自然经济向经济市场化程度较高转变；

d.由科技教育文化不发达向科技教育文化比较发达转变；

e.由人民生活低水平向全体人民比较富裕转变；

f.由地区经济文化很不平衡向缩小差距转变；

g,通过改革和探索，建立和完善比较成熟的充满活力的社会主义市场经济体制、民主政治体制和其他方面体制；

h.广大人民牢固树立建设有中国特色社会主义共同理想，自强不息，锐意进取，艰苦奋斗，勤俭建国，在建设物质文明的同时努力建设精神文明；

i.逐步缩小同世界先进水平的差距，在社会主义基础上实现中华民族伟大复兴。

③社会主义初级阶段理论的基本内涵

a.从20世纪50年代生产资料私有制的社会主义改造基本完成，到社会主义现代化的基本实现，至少需要上百年时间，都属于社会主义初级阶段。

b.社会主义初级阶段的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾；

c.初级阶段的基本任务，是以经济建设为中心，集中力量发展社会生产力，通过经济的社会化、商品化和市场化，逐步走向工业化和现代化。

3.政党与军队的关系

(1)人民军事力量的统帅机关

设置国家中央军事委员会和党的中央军事委员会，两者组成人员是一致的，实行一套人马，两块牌子，这既坚持党对军队的领导，又保持军队在国家权力机关中的地位的体制，体现了中国特色。

(2)人民军事力量的组织体制

①中华人民共和国中央军事委员会领导并指挥全国武装力量。中国人民解放军实行四总部体制，即总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部。

②在中央军委领导下，根据战略区域的指挥需要设立若干军区。军区以领导机关所在地命名。

③国防部隶属于国务院，是中央人民政府军事工作部门。国防部长一般是中央军事委员会的组成人员。国防部统一管理全国武装力量的建设工作。

④中国人民武装警察部队是国家公安部门的组成单位，在国务院公安部的领导下，全国设有人民武装警察部队总部，各省、自治区、直辖市设有总队，下辖支队、大队、中队和站、所。他们受上级人民武装警察部队的领导，并接受当地党委、政府和公安部门的领导。

(3)中国共产党与人民军事力量的关系

中国共产党与人民军队的关系是：党对军队实行绝对领导。这种绝对领导主要通过党自身的系统和党外部的系统两个方面来加以实施。政治工作具体体现为党委领导制度、政治委员制度、政治机关制度等。

①党委领导制度

a.党委统一的集体领导下的首长分工负责制。部队中的一切重大问题，都要由党委集体讨论决定，最后由军政首长负责组织实施。

b.实行双重领导体制。在中国共产党中央委员会和中央军事委员会的统一领导下，由军事系统党组织与地方系统党组织对军队实行双重领导。

c.在基层建立党的组织。在部队营和相当于营的单位，设立党的基层委员会，统一领导全营的军事和政治工作。在连队设立党支部，班排有党小组，是党委领导制度的基础。

②政治委员制度

政治委员是党的委员会日常事务的主持者，隶属于直属上级部队首长。在政治工作方面，服从上级政治委员和政治机关，在军事行政方面，服从上级军事指挥员、政治委员和军事机关。

③政治机关制度

军队的团或相当于团以上的单位都设置政治机关。中央军事委员会的政治工作机关是中国人民解放军总政治部，总政治部在各大军区、省军区、军分区及师以上单位（包括军队院校和医院等）设立政治部，团级单位设政治处。

三、多党合作制度

1.执政党与参政党关系的发展过程

共产党领导的多党合作的政党体制，是中国的一项基本政治制度。中国共产党领导的多党合作制度有两个根本政治前提：一是共产党采取与各民主党派长期合作的方针，承认各民主党派参与政治的权利；二是各民主党派认同共产党的领导，并把共产党作为执政党，自身作为参政党。这一政治制度的建立与完善，有一个逐渐变化发展的过程。

2.多党合作的形式与途径

(1)中国人民政治协商会议

中国人民政治协商会议是中国共产党领导的具有广泛代表性的统一战线组织，是民主党派进行政治协商、民主监督和参政议政的重要政治场所。

(2)中国共产党召集的协商座谈会

共产党与民主党派进行合作最多的途径是对重大事件的协商对话。中国共产党经常召集各种形式的座谈会来上传下达和下传上达，以此来听取和吸取各民主党派的意见和建议。

(3)共同参加国家政权

中国共产党和各民主党派共同参加国家政权主要是通过它们在全国和地方各级人大、各级政府中的合作来实现的。

3.多党合作制度的完善与发展

多党合作制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，是中国政治制度的一大优势。从政党之间的关系看，中国各政党之间已经结成了长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的新型政党关系。

坚持和完善多党合作制度，必须注意以下几方面问题：

(1)共产党应明确自身的使命，加强组织目标建设。

(2)巩固和扩大执政党基础。

(3)从严治党，管好共产党自身的党员领导者和党的组织。

(4)兼顾政党间相互利益。多党合作制度中出现的利益间的矛盾，需要通过组织措施与政策措施予以化解。

(5)协调政党间行为方式。共产党在实现领导权时应注意党的领导是政治领导，尊重民主党派的自主性，通过“团结一批评一团结”的途径来解决。

(6)加强民主党派自身建设。为了更有效地发挥民主党派的参政与监督功能，需要提高民主党派的组织素质、人员素质与思想素质，完善民主党派的政党运行机制。

(7)充分发挥民主党派的参政与监督作用。

(8)政党间关系法制化。随着法治国家建设的不断深入，应由法律来规范执政党与参政党的关系，以确保政党间关系的稳定性与权威性。

四、政治协商制度

1.政治协商会议的职能

(1)政治协商

政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。

①它是由各方面采取各种形式进行事先协商，经过充分讨论，达到认识上大体的统一；

②它不属于国家政治制度中的一种法律程序,对各种方案不进行简单的表决形式。

(2)民主监督

民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。政协对国家事务与社会事务的监督，实质上是一种有组织地反映各方面意见和建议的准权力性监督

(3)参政议政

参政议政是各民主党派对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，通过报告、提案、建议等其他形式，向中国共产党和国家机关提出建议和意见，其主要体现在参加国家政权，参与国家事务的管理等等。

2.政治协商会议制度的完善

政治协商会议制度是中国发扬社会主义民主的一种特有的组织形式，具有政治、组织、界别和智力优势，随着社会主义市场经济与民主政治的进一步发展，政治协商会议制度需要在实践中加以完善和发展，可从以下几方面着手：

(1)确保政治协商、民主监督与参政议政的经常性与规范性

①加强制度规范化建设，使政治协商的各项制度细化，切实做到可行又实效，保证政协从被动接受安排，变为主动参与；

②确立相关法律，明确政协的性质、地位和工作机构等，使政治协商会议制度从政治习惯上升为法律，将政协工作的性质与职能置于法律所调节的范围内，为实现政治协商、民主监督与参政议政提供便利条件。

(2)加强共产党对政协的影响力

政治协商会议必须在党的领导下进行工作，党的领导是多党合作的前提和基础，党与政协的关系是领导与被领导的关系。中国共产党对政协的领导主要是政治领导。

(3)处理好政协与民主党派的关系

政协与民主党派的关系是统一战线内部整体与部分的合作、协商关系。政协作为统一战线组织，应将重点放在处理好执政党与参政党的关系，使各民主党派在政协中发挥出自身应有的作用。

(4)进一步探索吸纳民主党派政治协商、民主监督和参政议政的有效途径

民主党派具有丰富的专业知识和较强的参政议政能力，吸纳他们广泛参与国家重大事务的决策，参与国家重大事务的监督活动，提高决策科学化和民主化的程度，有非常重要的政治意义和现实意义。

(5)发挥政协整体性效能

政协组织是一个整体，它能发挥综合的人才优势，取长补短，做到既发挥个体委员的专长，又能调动、综合各方面委员、专家的整体合力。

(6)反映社情民情，加强与民众的沟通与联系

政治协商会议制度最大的优势在于参加政治协商会议的委员来自基层和民众中间，各民主党派成员都应直接反映民情，加强与民众的沟通与联系，使党和政府能够以最快的速度得知真实的信息。

(7)加强与海外各种爱国力量的联系

政协组织的独特优势是其社会联系的广泛性，这种联系包括国内和境外两个方面。民主党派籍的政协委员有良好的海外社会关系，共产党籍的政协委员应协助民主党派籍的政协委员做好争取海外技术、资金引进和促进文化交流工作，为现代化建设服务。

第三章立法机关

一、人民代表大会的代表和代表团

1.人民代表大会的地位和作用

(1)人民代表大会的性质

人民代表大会是国家权力机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

(2)人民代表大会的地位

①根据中国宪法规定，人民代表大会在诸国家机关中居于首要地位，任何其它国家机关都不能超越于它，也不能与它并列。

②在实际政治生活中，由于人民代表大会制度发展尚不完善，人大的法定地位和实际地位还存在一定的差距，人民代表大会的实际地位和法定地位不相对称。

(3)人民代表大会与其它政治主体的法定地位与实际地位的比较

①人民代表大会与党组织的关系

在法律规范上，人民代表大会是唯一的国家权力机关，各政党和各社会团体必须遵守宪法和法律，遵守人民代表大会的意志。

具体而言，党领导着人大

a.党提出方针政策，由人大贯彻执行；

b.党就国家的重大问题，直接向人大提出建议案，通过人大的立法，把党的意志合法地转变为国家意志；

c.党对人大实行工作领导；

d.党对人大实行组织领导。党对人大的人事任免权起决定作用。

②人民代表大会与其它国家机关的关系

从法定关系看，人民代表大会在整个国家机关体系中处于独立和超然的地位。在从中央到地方的国家权力体系中，全国人大处于国家权力的顶层，人民代表大会与同级其他机关是监督与被监督关系。

人民代表大会的实际地位和法定地位不相对称

a.从人大与国家行政机关的关系看，当前，行政机关的权力往往超越于人民代表大会之上，人民代表大会的工作有时受制于政府行政机关。

b.从人民代表大会与司法机关的关系看，人民代表大会对司法机关的监督经常流于形式。

③人民代表大会与人民群众的关系

从法定关系看，人民代表大会在其它一切国家机关之上，但在人民之下。人民代表的权利是人们赋予的，应绝对服从人民群众的意志，对人民负责，受人民监督。但实际上，人民代表大会在群众心目中的地位并不高。

(4)人民代表大会的作用

①人民代表大会是代表和反映民意的主要渠道

人民代表大会作为由各党派、各阶层、各阶层、各地区、各民族、各行业的人员组成的代议机关，具有广泛的代表性。人大代表大多来自基层，他们平时和群众生活在一起，熟悉基层情况，了解群众心声。

②人民代表大会是实现社会主义民主的主要途径

现代民主政治的核心在于议会政治，人民代表大会能够加强与民众沟通，监督其他国家机关，保障和巩固社会主义民主，是实现社会主义民主和保障公民权利的最主要途径。

③人民代表大会是政府权威合法化的源泉

中国各级政府是由各级代议机关间接选举产生，人民代表大会是政府合法性的基础和依托。

④人民代表大会是实现国家整合的有效组织形式

人民代表大会的组织形式具有广泛的代表性，能够表达和整合各地域、各阶层、各职业、各民族人民的利益和要求，有助于实现民族国家的有效整合。

⑤人民代表大会是维护社会稳定的重要机制

人民代表大会为社会的多元利益诉求提供了表达管道，为沟通政府与社会联系、制定有效的公共政策提供了必要条件。随着人民代表大会制度的逐步完善，它将使政府有所约束、公民有所遵守、社会有所规范、国家有所秩序，为社会和谐发展奠定基础。

2.人民代表大会代表的选举程序

(1)人大代表选举的特点

①选举权的普遍性。

中国选举法规定，中华人民共和国年满18周岁的公民，都有选举权和被选举权。

②选举权的间接性。

人民代表大会实行多层次的间接选举。

③选举权的不完全平等性。

从投票效率、被选举权来看,选举权仍存在不平等的方面。

(2)人大代表的选举程序

①代表名额的确定和分配程序

迄今，人大代表名额的确定和分配尚缺少科学标准、规范的方法和固定的程序，分配代表名额的随意性极大，选举时间也不固定。鉴此，有必要以立法的形式将各级人民代表大会代表名额和选举时间固定下来，形成稳定的选举制度、固定的代表名额和固定的选举时间。

②人大代表的选举程序

人大代表的选举程序，包括直接选举和间接选举两种方式。县乡两级人大代表实行直接选举：设区的市（自治州)的人大代表、省级人大代表和全国人大代表实行间接选举，即由下一级人大选举产生上一级人大代表。

a.直接选举程序

人大代表的直接选举程序一般包括：设立选举组织机构、划分选区、登记选民、提出代表候选人和确定正式候选人、宣传介绍候选人、差额选举与组织投票和确定当选七个程序。

b.间接选举程序

间接选举是指由下一级人大选举产生上一级人大代表。人大代表的间接选举程序一般由间接选举的主持机关、提出代表候选人、确定正式代表候选人、确定当选、审查和确认代表资格五个程序构成。

3.人民代表大会代表的权利与义务

(1)人大代表的权利

①会议期间提出议案、建议、批评和意见的权利；

②会议期间提出询问和质询的权利；

③会议期间参加议题审议的权利；

④会议期间行使选举权和表决权；

⑤会议期间行使罢免权；

⑥闭会期间行使视察和调查权利。

(2)人大代表的义务

①按时参加人大会议和人大常委会组织的各种活动。

②倾听群众呼声，反映群众意见人大代表唯有体察民情，了解人民的愿望和要求，敢于表达群众意志，当好公众与政府的联系纽带和桥梁。

③切实遵守并协助贯彻执行法律法规人大代表是人民利益的代言人和守卫者，而不是享受特权的“特殊公民。

④不断提高自身素质和参政议政水平。

⑤接受选民和选举单位的监督。

4.人民代表大会代表团的职权职责

代表团制度是人民代表大会制度的一种特殊组织形式。根据全国人大组织法的规定，代表团是参加代表大会的基本单位。各代表团的全体代表会议分别推选代表团团长和副团长。团长召集并主持代表团全体会议，副团长协助团长工作。

代表团的职权和职责

(1)在每次大会举行前，集中进行各类准备性活动，讨论常委会提出的关于会议的准备事项。

(2)在会议期间，对列入大会议程的议案进行集中审议，并可有代表团团长或代表团推荐的代表到主席团会议或全体代表会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。

(3)可以在会议期间向人民代表大会提出属于大会职权范围内的议案。

(4)可以在会议期间以书面形式提出政府有关部门的质询案。

(5)三个以上的代表团可以提出对全国人大常委会委员、国家主席、副主席、国务院和中央军委组成人员、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，并由大会主席团提请大会审议。

二、全国人民代表大会

1.全国人民代表大会的组织机构

(1)全国人大全体代表会议

全国人大全体代表会议是最高国家权力机关，也是最高民意代表机关。其最高国家权力机关的地位表现在，全国人大全体代表会议有权制定和修改宪法、法律，有权决定国家的一切重大问题，其它最高国家机关都由全国人大全体会议产生，向它负责并接受其监督。

(2)全国人大常务委员会

全国人大常务委员会是全国人大的常设机关，它在全国人大闭会期间，行使最高国家权力，受全国人大监督，对全国人大负责并报告工作。全国人大常委会由委员长1人、副委员长若干人、秘书长1人和委员若干人组成。

(3)全国人大专门委员会

专门委员会是全国人大闭会期间的常设机构。其功用在于，集中各方面的专业人才，专门研究政府有关部门和政府的政策，从而实现对政府行为的有效监督。全国人大共有9个专门委员会，专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。

2.全国人民代表大会的职权

(1)全国人大全体代表会议的职权

①修改宪法并监督宪法实施的权力

修宪权高于普通立法权，宪法规定，修宪权是全国人大全体代表会议的专有权力，同时，全国人大全体会议有权监督宪法的具体实施。

②制定基本法律的权力

全国人大全体会议行使国家立法权，有权根据现行宪法的精神和规定，制定和修改刑事、民事、国家机构和其它的基本法律。

③选举并罢免国家机关领导人员的权力

全国人大全体会议有权选举、决定任命的人选包括：选举国家主席、副主席；根据国家主席的提名，决定国务院总理人选；根据总理提名，决定国务院其它组成人员人选；选举中央军事委员会主席；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其它组成人员的人选；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长；选举产生人大常委会组成人员和各专门委员会组成人员。全国人大全体代表会议有权对它选举、决定的上述国家机关领导人员行使罢免权。

④审查、批准和决定国家重大事情的权力

全体代表会议对国家社会、经济、政治、等一切重大事项拥有最高决定权，一些重大决策事项在未配酿成熟之前也可由国务院决定试行，但必须得到全国人大的授权和批准。

⑤对其他国家机关进行监督的权力

全体代表会议有权对全国人大常委会的工作进行监督，有权对最高国家行政机关和最高国家司法机关的工作进行监督。

(2)全国人大常务委员会的职权

宪法规定的全国人大常委会的职权共有21项。概括来说，它包括立法权、宪法和普通法律的解释权、对宪法实施和其它国家机关工作的监督权、对国家机关工作人员的人事任免权和对国家生活中重大事情的决定权。

(3)全国人大专门委员会的职权

全国人大专门委员会是在全国人大全体代表会议及其常委会的领导下，负责研究、审议和拟订有关议案。

①审议全国人大主席团或全国人大常委会交付的议案，以及“一府两院”的工作报告、计划和预算报告。

②拟订有关法律、决议、决定草案；向全国人大主席团或常委会提出相关议案。

③审议全国人大交付的被认为违宪、违法的法律法规和行政规章、地方性法规以及决定、命令、指示等规范性，并提出审议报告。

④审议全国人大主席团或常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人大主席团或全国人大常委会提出报告。

⑤就与本委员会有关的、属于全国人大或全国人大常委会职权范围内的重要问题进行调查研究、执法检查。

三、地方各级人民代表大会

1.县以上地方各级人民代表大会的组织机构

县以上地方各级人民代表大会的组织机构主要有：县以上地方各级人大全体代表会议、县以上地方各级人大常务委员会、县以上地方各级人大专门委员会。

2.县以上地方各级人民代表大会的职权

(1)县以上地方各级人大全体代表会议的职权：立法权；重大事项的审议、决定权；选举与任免权；监督权。

(2)县以上地方各级人大常委会的职权：立法权、重大事项决定权、监督权和人事权。

(3)县以上地方各级人大专门委员会的职权

3.乡镇人民代表大会的组织机构和职权

(1)乡镇人大的组织机构

乡镇人大是基层人民代表大会，乡镇人大选举产生乡镇人民政府，乡镇人民政府对乡镇人大负责并接受其监督。乡镇人大由选民直接选举产生，不设常务委员会，代表大会的各项权利都由人大代表直接行使。乡镇人大主席、副主席不得担任行政机关的职务。

(2)乡镇人表大的职权

重大事项的审议、决定权；选举权；监督权。

4.人民代表大会的上下级关系

(1)各级人大的地位

各级人大都是国家权力机关，都要对所属区域内人民负责，而不是对上级人大负责。人大上下级之间并不存在着领导与被领导关系，但各级地方人大也需要服从整体和全局利益，服从上级人大制定的法律和作出的决定。

(2)上下级人大的关系

概括说来，上下级人大之间的关系不是领导与被领导关系，而是法律上的监督与被监督关系、业务上的指导与被指导关系、工作上的相互联系关系。

四、人民代表大会的会议形式与议事程序

1.人民代表大会的会议形式

(1)全体代表会议的会议形式

①预备会议

预备会议是在人大正式会议召开之前举行的由全体代表参加的会议，其任务是选举主席团和秘书长。预备会议一般在代表大会召开的前一天举行。

②主席团会议

主席团由预备会议产生，是人民代表大会的组织者。主席团产生后即由常委会委员长或主任主持召开第一次主席团会议。

③全体会议

全体会议是人民代表大会召开会议、行使权力的基本形式。每次代表大会期间，都要召开若干次全体会议。全体会议需达到法定人数才能举行。

④代表团会议

代表团会议作出决定或采取行动都需要召开全体会议，由代表团全体代表过半数通过作出决定。在代表团举行会议时，同级政府组成人员、人民法院和人民检察院检察长可以列席会议。

(2)常务委员会的会议形式

①委员长（主任）会议

委员长（主任）会议，是处理常委会日常工作的主要方式，它由委员长（主任）、副委员长（副主任）、秘书长组成。

②全体会议

常委会全体会议是常委会全体组成人员共同参加的会议，它是常委会行使职权的主要会议形式。

③分组会议

分组会议是将到会的常委会组成人员分成若干小组开会，对会议的议案进行审议，其目的是便于充分讨论和发表意见。

④联组会议

联组会议是由委员长或一名副委员长主持，常委会全体组成人员共同参加会议，在联组会议上，对议案中的重点问题和不同意见，常委会组成人员可以发表意见，展开讨论甚至形成辩论。

(3)专门委员会的会议形式

①委员会全体会议

委员会全体会议由主任委员召集，会议主要讨论决定本委员会职责范围内的重大问题。

②委员会主任委员办公会议

主任委员办公会议由主任委员、副主任委员组成，其主要任务是研究处理本委员会日常重要工作。

2.人民代表大会的议事程序

(1)报告的听取、审议和批准程序

听取审议并批准政府工作报告、法院和检察院工作报告、人大常委会工作报告，审查批准国民经济和社会发展计划以及财政预决算，是每次代表大会必须列入的重要议题。

(2)议案、建议、批评和意见的处理程序

①议案主要由有关国家机关提出，由大会主席团决定是否提交大会全体代表会议进行审议和表决。

②每个代表可以单独或联名向代表大会提出建议、批评和意见。建议、批评和意见不列入会议议题,只是作为政府有关部门改进工作的参考。

③代表提出的议案、建议、批评和意见送交大会议案组处理。

(3)法律案的通过程序

法律案的通过程序包括法律草案的提出、审议、表决通过和法律的公布等步骤。

(4)决定案的通过程序

决定案的通过程序包括决定草案的提出、审议、表决通过和公布等步骤。

(5)选举和任免案的通过程序

①全国人大选举国家机关领导人员的程序

国家主席、副主席、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的人选，由大会主席团提名并确定正式候选人，国家主席根据中共中央的建议提名国务院总理人选，国务院总理提名国务院副总理和其他组成人员。

②地方各级人大选举国家机关领导人员的程序

地方各级人民政府正副职领导人、人民法院和人民检察院正职领导人的候选人，由本级人大主席团或代表联名提出。

③全国和地方各级人大常委会任免国家机关组成人员的程序

全国人大常委会和地方各级人大常委会任免行政机关、司法机关组成人员人选的程序基本相同，大体包括提案、表决、公布等步骤。

第四章 国家元首

一、国家元首的历史发展

1.国家元首的概念

(1)国家元首的基本内涵

国家元首是依照宪法规定履行职能的人格化的国家机关，是一个政权组织的首脑部分或者国家的最高代表者。

①国家元首是一个国家机关，具有阶级性、历史性；

②国家元首居于国家政权组织体系中的首脑部位；

③国家元首是国家对内对外的最高代表者；

④国家元首根据宪法行使元首职权；

⑤国家元首具有人格化特征；

⑥国家元首享有礼仪上的特殊待遇。

(2)国家元首的职权

就国家元首的职权而言，尽管各国国家元首所行使的职权有很大差别，但一般都拥有公布法律的权力、召集代议机关会议的权力、最高级别的外交权力、最高级别的统率武装力量的权力、任免国家高级官吏的权力、赦免权和授予国家最高荣誉的权力。

(3)资本主义国家的国家元首制度

在现代资本主义国家，国家元首制度一般分为君主元首制、总统元首制和集体元首制。根据君主权限的差别，可将君主元首制又分为实职元首制和礼仪元首制；在实行总统元首制的国家中，根据总统职权的性质和限度，将其分为实职元首制和虚职元首制；瑞士等国家则实行集体元首制。

(4)社会主义国家的国家元首制度

社会主义国家，国家元首是国家实际上或形式上的对内、对外的最高代表，是国家机关体系中实质上或象征地居于首脑地位的部分。社会主义国家元首的实际职权都由国家最高权力机关行使，但在形式上又分为个人元首制和集体元首制。

(5)中华人民共和国的国家元首制度

中华人民共和国国家元首制度在新中国成立初期实行集体元首制度。1954年~1975年以及从1982年至今，应该说是单一元首制度。

2.中国国家元首制度的历史演进

(1)1949年新中国成立至1954年第一部社会主义宪法的颁布

这一阶段，在国家机构体系中，没有设置专门的国家元首机关，行使国家元首职权的国家机关是中央人民政府委员会，是一种集体的国家元首制度。

(2)1954年国家主席的设立至1975年宪法对国家主席的撤销

①1954年9月召开的第一届全国人大制定了中国第一部社会主义宪法。该宪法规定设立国家主席，并取消了中央人民政府委员会，国家主席是政治体制中一个独立的国家机关，既是国家的代表，又是国家的象征。

②1954年至1965年，中国的国家主席制度基本上得到正常运转。1966年至1975年间，由于担任国家主席的刘少奇被迫害致死，国家主席职位长期处于空缺状态，国家元首制度遭受到严重破坏。

③1975年，四届全国人大一次会议通过的新中国成立后的第二步成文宪法正式取消了国家主席的建制。

(3)自1975年国家主席在宪法上的缺位至1982年新宪法对国家主席的恢复

1978年，五届全国人大一次会议通过了中华人民共和国成立后的第三部成文宪法，但该宪法仍坚持不设国家主席。直至五届全国人大五次会议通过了第四部成文宪法，该宪法基于以下三点决定恢复国家主席、副主席的设置。

恢复设置主席的必要性

①随着改革开放政策的实施，中国国际地位日趋提高，国际交往日趋频繁，为符合国际活动的惯例，恢复设置国家主席势在必行。

②为了有效发挥国家机关的职能作用，需要对国家机关实行合理分工。

③国家主席的设置符合中国人民的感情。

(4)1982年至今国家主席制度的稳步发展时期

1982年宪法于1988年4月、1993年3月、1999年3月和2004年3月经过了四次修正，每次都继续坚持国家主席、副主席的设置，从而使国家主席制度得到确立。现行国家主席制度是对1954年宪法先关规定的继承与发展。

二、国家主席的地位与职权

1.国家主席的地位

(1)中华人民共和国国家主席是最高国家机构的重要组成部分，是一个独立的国家机关，国家主席在对外活动中，代表中华人民共和国，享有国家的最高代表权。

(2)从国家活动的程序性、礼仪性、象征性意义看，国家主席具有最高的地位；但从国家活动的实质性意义看，国家主席本身不独立决定任何国家事务，而是根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使职权，因此，国家主席处于全国人民代表大会的从属地位。

(3)国家主席作为国家权力的最高代表或国家最高权力的象征，在全国人民代表大会和中央政府的从属关系中以及政府的某些行为如缔约行为中，起着不可缺少的程序性、礼仪性和象征性的作用。

2.国家主席的职权

(1)1954年宪法和现行宪法都把中华人民共和国国家主席的职权规定为对内职权和对外职权两个部分。

(2)1982年宪法规定国家主席的职权

①公布法律权。

国家法律经全国人民代表大会及其常务委员会通过后，只有由国家主席向社会公布后才能生效。

②发布命令权。

国务院总理的任免令、特赦令、戒严令、动员令以及战争状态,只能由国家元首发布。

③任免权。即任免国务院的组成人员。

④荣典权。即授予国家最高荣誉的权力。

三、国家主席的产生和任期

1.国家主席的产生

(1)国家主席、副主席的产生条件

根据1982年宪法的规定，中华人民共和国国家主席、副主席的候选人必须具备两个条件：

①政治条件。候选人必须是中华人民共和国公民，具有中华人民共和国国籍；候选人必须具有选举权和被选举权。

②年龄条件。候选人必须年满45周岁。

(2)国家主席、副主席的产生程序

①国家主席、副主席的产生程序一般是：在全国人民代表大会会议召开期间，由大会的主席团提出国家主席和副主席候选人名单，由各代表团讨论。

②会议主席团根据多数票原则确定正式候选人名单，用等额选举的办法，提交大会表决，产生国家主席和副主席。随着国家政治生活民主化进程的深入，等额选举应该逐步过渡为差额选举。

2.国家主席的任期

1982年宪法规定中华人民共和国国家主席、副主席每届任期为5年，连续任职不得超过两届。

第五章行政机关（上）

一、国务院的法律地位

中国人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。在与最高国家权力机关的关系上，国务院处于从属和被监督的地位；在与地方各级国家行政机关的关系上，国务院处于国家行政系统的最高地位。

1.最高国家权力机关的执行机关

(1)国务院由全国人大组织产生

全国人大根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、行长、审计长和秘书长的人选。

(2)国务院接受全国人大及其常委会的监督

(3)国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作

实际上，国务院实际政治地位要比全国人大及其常委会重要得多，国务院总理的职位也比全国人大常委会委员长的职位更为重要。

2.最高国家行政机关

国务院由最高国家权力机关产生，行使最高国家行政权力，在国家行政系统中处于最高地位。

(1)国务院负责统一领导全国的经济、政治、社会、文化、行政等工作。在国务院担负的各项工作中，最为重要的是经济工作。

(2)国务院统一领导各职能机构、直属机构和办事机构的工作。

(3)国务院规定中央和省级行政机关的职权划分，统一领导地方各级国家行政机关的工作。

(4)国务院制定的行政法规，发布的决定和命令，对全国各级国家行政机关具有普遍约束力。

二、国务院的机构设置

1.国务院机构设置沿革

自20世纪80年代以来，国务院每隔5年进行一次机构改革：

(1)1982年机构改革：精简机构、推进干部年轻化。

(2)1988年机构改革：提出以转变政府职能为目标。

(3)1993年机构改革：适应社会主义市场经济需要。

(4)1998年机构改革：涉及面最广、改革力度最大。

(5)2003年机构改革：“人世”背景下的行政改革。

(6)2008年机构改革：探索实施“大部门体制”。

2.国务院现行机构设置

(1)国务院办公厅

国务院办公厅是国务院的综合性日常办公机构，其主要职责是协助国务院领导处理国务院日常工作。办公厅由秘书长领导，国务院办公厅与各部、委、行、署司属于国务院组成机构，国务院秘书长作为总理领导国务院工作的行政助手，属于国务院组成人员。

(2)国务院组成部门

①国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。它们在国务院的统一领导下，相对独立地行使某方面的国家行政权力，负责领导和管理国家该方面的行政事务。

②国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。目前，国务院组成部门共有27个。

③根据承担职能和管理领域不同，国务院组成部门分类为：宏观经济调控部门、专业经济管理部门、社会保障和资源环境管理部门、国家政务部门、教科文卫管理部门。

(3)国务院直属机构

国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。直属机构的业务具有独立性、系统性和专门性的特点。2008年机构改革后，国务院设有16个直属机构。

(4)国务院办事机构

国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。

(5)国务院组成部门管理的国家局

国务院组成部门管理的国家局由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。

(6)国务院议事协调机构

国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。议事协调机构的首长，一般由分管该事项的国务院领导担任，具体办事机构设在对该事项负主要责任的部门。

(7)国务院管理的其他机构

①特设机构

国务院设有一个特设机构，即国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）。

②直属事业单位

国务院现有新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院和中国工程院等14个直属事业单位。

③具有国务院名义的机构

这些具有中央政府机构的名义，如国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中共中央保密委员会办公室，实际上为中共中央直属机关的下属机构。

3.国务院行政机构的内设机构

《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定：“国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。”

三、国务院的职权配置

1.国务院的领导体制

我国国务院实行总理负责制，即总理对国务院工作中的重大问题具有最后决策权，并对这些决定以及其所领导的全部工作负全面责任。

总理负责制

(1)总理全面领导国务院工作，“副总理、国务委员协助总理工作”，国务院各部部长、各委员会主任、行长、审计长、秘书长负责本部门的工作，同时对总理负责。

(2)总理负责召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，并对重大问题拥有最后决定权，该权力不受“少数服从多数”原则的限制。

(3)总理拥有人事提名权。总理有权向全国人大及其常委会提名国务院组成人员人选。

(4)总理代表国务院向全国人大及其常委会负责并接受其监督。

2.总理的产生与任期

(1)总理的产生

国务院总理由全国人大选举产生。

选举的基本程序

①全国人大选举产生国家主席，国家主席提名国务院总理人选；

②全国人大在协商和讨论的基础上，进行投票表决，候选人获得过半数代表的同意便当选为下届总理：

③当选总理由国家主席签署主席令予以公布。

(2)国务院总理选举程序的特点

①坚持社会主义民主原则。国务院总理由国家主席提名，受命于国家，由全国人大选举产生。

②坚持党的领导原则。中国共产党在党内外广泛政治协商的基础上，积极慎重地向国家最高权力机关推荐总理候选人，确保党的重要领导人顺利进入国家最高行政机关。

③实行等额选举制度。总理选举只提名一个总理候选人，在投票过程中过半数即当选。

④实行间接选举制度。国务院总理由全国人民代表大会间接选举产生。

(3)总理的任期

宪法规定：“国务院每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。”国务院总理每届任期五年，连续任职不得超过两届。

(4)国务院总理的罢免权属于全国人民代表大会。罢免案应在全国人大会议期间提出。

3.国务院的职权配置

现行宪法以逐条列举的方式赋予国务院广泛的行政职权。概括地说，国务院行使的职权为：行政立法权、行政提案权、行政领导与管理权、行政监督权和人事行政权。

四、行政体制改革

1.行政体制改革的目标

当代中国行政体制改革的基本目标

(1)从全能政府走向有限政府

在全能政府下，领导者个人意识超然于市场经济体制和规律之上，而有限政府的权力、职能、规模和行为方式等都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约。政府是由缺陷的，政府缺陷决定了其行动的有效范围，超越了相宜的范围，就可能出现政府失灵。没有受到限制的政府，就没有自由竞争的市场经济。全能政府不能为市场经济的自由竞争提供适宜的环境氛围，影响市场经济的发展，因此市场经济呼吁有限政府。

(2)从人治政府走向法治政府

在人治政府下，行政官员把权力看做是自己的私有财产，而非把其看做为人民谋福利的工具，统治者的意志贯穿于治理国家的过程中。法治政府是建立市场经济的重要保障之一，是向市场经济过渡的国家必须解决的重大现实问题，法治政府的目的在于保障公民权利和自由，捍卫人区别于动物的尊严，维护人的生存权、财产权和追求幸福的权利，是我国最终的选择。

(3)从管制型政府走向服务型政府

管制型政府坚持官本位思想，政府是经济和社会活动的绝对主导者。在管制型政府体制下，不利于培养公民和社会的自治能力。服务型政府坚持以人为本、公民本位，认为公民是国家的主人，是公共权力的唯一合法拥有者，政府须按照人民意志行事，代表人民的利益，现阶段我国的行政体制改革需要建设服务型政府，不断提高政府的公信力。

(4)从预算型政府走向绩效型政府

在传统行政管理模式下，行政部门缺少绩效评价和约束机制，各级奉行预算为本，容易滋生机会主义的政绩观。而绩效型政府注重进行成本一收益分析，它以治理绩效作为安排财政预算的基本依据。绩效评估是改进政府治理的重要环节，它有利于降低行政成本，提高行政效率，改进市政管理流程，提升公共服务质量。

(5)从封闭型政府走向透明化政府

政务信息公开是公民参与和完善政策过程的前提条件。传统的封闭性政府强调封闭性和对内部的公开而不对外部公开基本的政府信息。而透明化政府则是强调合理、相关信息和对外公开，这有利于促进政府敬业和防治腐败，保障公民的知情权，促进政府信息的公开透明。

2.行政体制改革的动力

行政体制改革的动力既来自于市场经济的内在要求，也来自于人们对于传统行政体制的普遍不满。由于传统行政体制所潜伏的合法性危机，加之社会和经济体制的深化改革，为行政改革提供了持久不衰的动力源泉。

行政改革的动力源泉

(1)开明政治家的锐意改革取向

开明政治家为行政改革提供了直接推动力。开明政治家具有远大的政治抱负、超凡的政治智慧和敏锐的社会洞察力，能够经常以国家利益和人民利益为重，并自觉地将国家利益和人民利益置于个人利益和集团利益之上。他们往往可以较为理性地把握住社会发展和时代进步的客观需求，推动行政体制改革和国家制度创新。

(2)市场经济的内在诉求和企业家群体的力量

市场经济强调充分发挥市场在资源配置中的基础作用和有限政府的治理，这就迫切需要进行行政体制改革，同时企业生存发展与市场发展繁荣息息相关，这就形成了联动效应，逼迫政府进行行政体制的改革。

(3)知识分子的理论力量

知识分子是推进行政体制改革的知识和思想源泉。知识分子基于知识积累和理性思索而形成的科学理论一旦深入人心,将作为一种信仰成为许多人不言而喻的价值观。理论所具有的思想威力,在现实中作为一种实在的力量与政府的自我扩张倾向相抗衡。

(4)全球竞争和国际规则的制约力量

经济全球化引发了全球范围内的经济竞争，竞争全球化对政府治理和政策创新提出严峻挑战，各国把握经济机遇的能力，主要取决于政府治理能力。全球竞争的外部压力以及国际规则的制约力量，已经在事实上打破了国家绝对主权的神话。这就需要政府进行行政改革，以适应形势的发展。

第六章行政机关（下）

一、地方行政建制沿革

1.1949-1954年的四级建制

从1949年至1954年，中国地方行政建制实行大区、省、县、乡四级体制。大区作为省以上的一级区域建制，既是最高地方政权机关，同时也是中央人民政府的派出机关。

2.1954-1966年的三级建制

1954年至1966年，我国地方政府机关实行省、县、乡（人民公社）三级建制。

3.“文革”时期的地方建制

“文革”期间，全国各地纷纷建立了“一元化”的革命委员会，，地方各级人民代表大会不能召开，地方各级人民委员会在事实上不复存在，各级国家政权体系中负责行政区划工作的机构几乎趋于瘫痪，有关行政区划的重要变更由党组织直接审批处理。

4.改革开放以来的地方建制

改革开放以来，全国大部分地区已经普遍建立起“市管县”体制，中国的行政建制开始从省、县、乡三级体制向省、市、县、乡四级体制演进。

二、省级人民政府

1.省制的沿革与现状

当前，省级政府分为省、自治区、直辖市三类，全国共有23个省、5个自治区、4个直辖市。

2.省级政府的地位与职权

(1)省级政府的地位与任期

①省级政府具有双重属性

a.它们从属于本级人大及其常委会，执行本级人大及其常委会制定的地方性法规和决议；

b.它们必须服从国务院的统一指挥与领导。

②省级政府的任期与本级人大的任期相同,每届任期5年。

(2)省级政府的机构与职权

①省级政府的机构

a.各级地方政府实行行政首长负责制。省级政府分别由省长、自治区主席、市长主持工作。

b.省级政府的机构设置是根据统一领导和垂直管理的原则，省级政府参照国务院职能部门的设立情况，根据本行政区域的实际需要，设置与国务院基本相对应的行政机构。

c.省级政府所设行政机构的名称不一，比较常见的是“厅”、“局”、“委”等。

②省级政府的职权

省级政府的职权，大体可以归纳为六个方面，即行政执行权、行政领导与管理权、地方行政立法与制令权、行政监督权、人事行政权和行政保护权。

3.省级政府的派出机关

(1)地区行政公署是省政府的派出机关，其基本职责是代表派出它的省级政府指导、协调和监督县、市的工作，不拥有一级政府所必需的财政权、计划权和行政决策权。

(2)在实践中，地区行政公署事实上行使一级政府机关的职能，地区行政公署对本辖区内国民经济和社会发展计划以及经济、社会、文化等各领域的建设工作负全面责任。

(3)地区行政公署设专员一人，副专员若干人，其人选皆由省政府派任，行署成员无法定任期，人员变更根据工作需要和党的组织部门的人事安排而定，行政公署实行专员负责制。

(4)20世纪80年代以来，伴随着城乡经济快速发展的步伐，全国许多地方开始探索“市管县”体制，各地出现了“地市合并”、“撤地设市”的热潮。经过20年的地方行政管理体制改革，大部分经济发达省份已经全部撤销或合并行政公署，形成了“省一地级市一县（县级市）一乡（镇）”四级地方行政体制。但在西藏、青海、甘肃等经济欠发达地区，行政公署仍将作为省级政府的派出机构存在下去。

三、市级人民政府

1.市制的沿革与现状

在城市规模上，按辖区内非农业人口数量，分为特大城市、大城市、中等城市和小城市。

中国当前的城市发展方针为：“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。

2.市级政府的机构与职权

(1)市级政府的机构

①市级政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，并接受国务院的统一领导。市级政府每届任期为5年。

②市级政府市长、副市长由市人民代表大会选举产生。市级政府实行行政首长负责制，市长主持地方政府工作，政府会议分为全体会议和常务会议，市级政府的内设行政机构受本级政府统一领导，并接受上级政府主管部门的业务领导或指导。

(2)市级政府的职权

根据地方组织法的规定，与省级政府的职权基本相同，大体可以归纳为六个方面，即行政执行权、行政领导与管理权、行政制令权、行政监督权、人事行政权和行政保护权。

3.市级政府的分类

(1)直辖市政府

直辖市政府是直接隶属于中央政府的地方一级行政机关。在行政级别上，直辖市政府与省、自治区政府平级。但在实际政治过程中，直辖市政府的政治地位要稍高于省、自治区政府。中国现有北京、上海、天津、重庆4个直辖市。

(2)副省级市政府

副省级市是指百万人口以上、在国民经济中占据重要地位、行政级别上享受副省级待遇的特大型城市。副省级市与一般城市的区别，主要体现在国民经济与社会发展计划方面，国务院和国家计委等主管部门将副省级市视为省一级计划单位。尽管副省级市仍属于省辖市，但在国民经济和社会发展规划上已拥有了省级政府的职权。

(3)地级市政府

地级市是中国城市的主体，在行政级别上相当于地区行署。除少数副省级市外，各省会城市一般都是地级市，不过其政治地位较一般的地级市要高一些。地级市一般辖区，并领导县以及县级市，少数地级市除外。

(4)县级市政府

县级市在中国城市体系中属于基础城市，在行政级别上相当于县，县级市的人口规模在10万人左右，市区工业总产值、城市基础设施建设以及产业结构都需要达到一定的规模或标准。

四、县级人民政府

1.县级政府的组织体制

(1)县级政府的类型

①县级政府的类型

县级政府，是指县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗政府。

三种类型

a.受地级市、自治州、副省级市的政府直接领导的县级政府；

b.受省级政府直接领导的县级政府；

c.在省级政府之下派驻地区行署，受地区行署监督指导的县级政府。

②县级政府的性质

a.它是县级人大及其常委会的执行机关，对其负责并报告工作；

b.它是县级国家行政机关，必须服从上级国家行政机关的领导。

(2)县级政府的领导体制

县级政府每届任期5年。县级政府分别由县长、市长、区长主持本级政府的工作。政府工作中的重大问题需经有关会议讨论，最后由行政首长决定。

2.县级政府的机构与职权

(1)县级政府的机构

①县级政府设立的工作部门，一般称为“委”、“办”或“局”。

②县级政府的设立、增加或者合并，由本级政府报请上一级政府批准，并报请本级人大常委会备案。

③由于所辖行政区域面积以及经济发展水平不同，县级政府所属工作机构的多寡和名称也不相同。

(2)县级政府的职权

①根据地方组织法的规定，县级政府的职权共有10项，概括起来主要体现为行政执行权、行政领导与管理权、行政制令权、行政监督权、人事行政权和行政保护权等六个方面。

②县级政府没有行政立法权，无权制定地方性法规或规章。

3.县级政府的派出机关

(1)街道办事处

①街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，不是一级地方政府机关，不存在同级人民代表大会。

②街道办事处的主任、副主任由市辖区或县级市政府委派。一般而言，街道办事处大多具有党委、行政、经济三个组织系统。

③在实际管理过程中，街道办事处的主要职能包括：执行职能、管理职能、协调职能和指导职能。

(2)区公所

县级政府在必要的时候，经省级政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。区公所设区长一人，副区长、秘书和助理员若干人，由县政府委派。目前全国已普遍撤销了区公所建制。

4.城市居民委员会

①城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，每届任期3年，其成员可以连选连任。

②居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者每户派代表选举产生。

③城市街道办事处与居民委员会的关系是：街道办事处指导居民委员会、居民委员会协助街道办事处开展工作的关系。

五、乡级人民政府

1.乡镇建制的沿革

改革开放以来，随着农村经济体制改革的步伐和乡村经济的日益繁荣，小城镇得到快速发展，至1995年，中国有建制镇17532个。

2.乡级政府的机构和职权

(1)乡级政府的机构

乡级政府是指乡、民族乡、镇的政府。乡级政府是乡级人民代表大会的执行机关，是基层国家行政机关。乡级政府实行乡、镇长负责制，乡长、镇长主持本级政府的工作，乡、民族乡、镇的政府每届任期3年。乡级政府设有分管民政、司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设等方面任务的工作部门。

(2)乡级政府的职权

根据地方组织法的规定，乡、民族乡、镇的政府行使行政执行权、行政管理权和行政保护权。

3.农村村民委员会

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会由主任、副主任和委员共3-7人组成。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期3年，届满应当及时进行换届选举。

六、民族区域自治政府

1.民族区域自治的历史沿革

①中国共产党于1929年、1931年、1937年和1939年在相关法律中提出民族自决思想，中国共产党成立以后很长时期内坚持以民族自决来解决国内民族问题。

②1947年5月，内蒙古实行民族区域自治政策，成立内蒙古自治区政府。它标志着中国共产党在将马克思主义民族理论与中国革命实践相结合的过程中，最终选择了民族区域自治制度。

③新中国成立以后，民族区域自治制度成为一项基本国策和重要政治制度。1959年以后，由于党和政府有关民族问题的指导方针出现“左”的错误，民族自治地方的各项自治权被取消，民族区域自治遭到践踏和破坏。

④1982年宪法重申了民族区域自治制度，恢复了1954年宪法规定的各项自治权，且增加了一些新条款。

⑤1984年颁布的《民族区域自治法》，进一步完善了民族区域自治制度的相关规定，这为民族区域自治的进一步发展奠定了坚实的制度基础。

⑥截至1990年底，中国已经建立有各类民族自治地方159个。

2.民族区域自治政府的设置原则

民族自治地方分为自治区、自治州和自治县三级。民族乡不是民族自治地方，对应地，民族区域自治政府分为自治区政府、自治州政府和自治县政府三级。

设立民族区域自治政府的基本原则

(1)坚持以民族原则为基础

民族区域自治政府是以少数民族聚居区域为基础，以少数民族干部为主体而建立起来的。

(2)参酌现实条件和历史情况

在建立民族区域自治政府时，需要慎重参酌当地的民族关系、经济发展和历史传统等情况。

(3)维护国家统一，促进民族团结、民族平等和各民族共同发展

在多民族的国家里，国家统一、民族团结是推进现代化建设的根本保证，也是实现各民族共同发展的根本利益所在。

(4)保障少数民族的自治权利

民族区域自治政府对于本区域范围内的政治、经济、文化等地方性事务，有权根据当地民族的特点、愿望和要求，在不与宪法、法律相抵触、不影响中央政府统一领导的前提下，行使自治权。

3.民族区域自治政府的地位和机构设置

民族区域自治政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。

(1)民族区域自治政府的特殊性表现

①行政首长由实行区域自治的民族的公民担任。

②政府组成人员以及政府所属工作机构中，要尽量配备少数民族的人员，对基本符合条件的少数民族干部应予以优先配备。

③政府执行行政职权时，要使用当地民族通用的一种或几种语言文字。

④对于本区域范围内的政治、经济、文化等地方性事务，有权根据当地民族的特点、愿望和要求，在不与宪法、法律相抵触、不影响中央政府统一领导的前提下，行使自治权。

(2)自治区、自治州、自治县的政府均实行行政首长负责制。

(3)民族区域自治政府的内设行政机构受本级政府统一领导，并依照法律和行政法规的规定，接受上级政府主管部门的业务领导或指导。

(4)民族区域自治政府的行政机构的设立、增加、减少或者合并，须由本级政府报请上一级政府批准，并报请本级人大常委会备案。

4.民族区域自治政府的自治权

民族区域自治政府除拥有一般的地方政府机关所拥有的职权外，还拥有更大的自治权。概括说来，民族区域自治政府拥有行政立法与制令权、行政变通执行权、语言文字自主权、培养人才和任用干部优先权、组织公安部队权、经济建设自主权、财政自主权和文化教育自主权这八项自治权。

七、特别行政区政府

1.“一国两制”构想与特别行政区

(1)“一国两制”构想

“一国两制”，是指在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，有关地区保持原来的资本主义制度长期不变。从其具体形成过程看，它首先是为解决台湾问题而提出的。

(2)特别行政区

特别行政区是中国共产党和政府为解决香港、澳门和台湾问题，实现国家完全统一，落实“一国两制”构想的具体实现形式。

其“特别”之处

①特别行政区实行资本主义制度；

②除全国统一的宪法外，特别行政区还具有自己的“小宪法”；

③除全国统一的国旗、国徽、国籍和货币外，特别行政区还有自己的区旗、区徽、区籍和货币，特别行政区公民在国际交往中持特别行政区护照；

④特别行政区实行“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”。

2.特别行政区行政长官及其职权

(1)香港特别行政区长官的法律地位

香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。行政长官对中央政府和香港特别行政区负责。

行政长官的法律地位

①行政长官作为特别行政区的首长，是特别行政区的最高地方长官，对中央政府和特别行政区负责；

②行政长官作为政府首长,负责领导特别行政区政府,对特别行政区立法会负责。

(2)行政长官的产生

行政长官的产生通常包括提名和任命两道程序。行政长官由当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。

任期五年，可连任一次。

(3)行政长官的职权

行政长官的职权主要有：领导特别行政区政府、负责执行基本法和依照基本法适用于特别行政区的其他法律、依照法定程序任免公职人员、执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令、代表特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务等等。

3.特别行政区行政机关及其职权

(1)特别行政区行政机关

①香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关，特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。

②特别行政区政府的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

(2)香港特别行政区政府的职权

①制定并执行政策；

②管理各项行政事务；

③办理基本法规定中央政府授权的对外事务；

④编制并提出财政预算、决算；

⑤拟定并提出法案、议案、附属法规；

⑥委派官员列席立法会并代表政府发言。

第七章府际关系

一、府际关系的历史变迁

1.封建王朝的府际关系

历代封建王朝实行中央高度集权体制，但对部分边远地区的控制力较弱，这些地方势力可能积蓄力量并与中央朝廷对抗。纵观历代封建王朝的府际关系可以发现，每一次治乱循环都促进了中央高度集权制度的进一步发展。

2.中华民国的府际关系

(1)辛亥革命结束了绵延两千多年的封建帝制，1912年4月，袁世凯就任中华民国临时大总统，在北洋军阀统治时期，国内存在着多个自封自立的政治实体，中央政府未能在全国范围内实施有效管制。

(2)国民党统治时期，国民党内部军事派系林立，中央与地方关系具有浓厚的派系色彩，全国许多地方实际上处于分治状态。

3.新中国的府际关系抉择

(1)从中共第二次全国代表大会到抗日战争结束，中国共产党多次提出以联邦制解决国内民族问题。

(2)建国以后，中国共产党出于巩固政权和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终选择了中央集权体制。中央高度集权压缩了地方权力，保证了党和国家的高度统一，消除了可能危及新兴政权的潜在隐患，新中国国家制度建设由此开始起步。

4.改革开放与府际关系变革

(1)毛泽东在1956年发表的《论十大关系》中提出：要发挥中央和地方两个积极性，但总体上讲，毛泽东并不赞成将府际关系制度化,提出的“协商办事”带有强烈的“人治”色彩。

(2)20世纪80年代以来，伴随着改革开放的进程，府际关系逐渐开启了分权化变革，1979年的《地方组织法》、2000年的《立法法》都规定了地方的立法权限。此外，中央还采取区别对待原则，给予了地方一系列的分权优惠政策。

二、构建中央选择性集权体制

1.中国府际关系的现实问题

改革开放以来，为适应经济和社会发展的实际需要，中央启动了地方分权改革。经过二十多年的分权化改革，传统的中央全面集权体制有所松动，地方政府获得了较大的自主权力空间。

府际关系仍存在不少问题

(1)中央政府高度集权但却并不拥有足够的支配权力

中国政府作为国家主权的代表居于绝对主导地位。但中央高度集权并未能保证中央政策的有效落实。中央权利在很多问题上没有表现出足够的支配力，未能有效贯彻国家意志力。

(2)地方政府获得了部分自主权力但却缺乏有效的权力监督

改革开放以来，中央政府在推进权力下放的同时，由于没有发展地方民主和推动地方自治，没有形成地方权力对地方居民负责的责任机制。这种非制度化的地方分权，既削弱了中央监控又失却了民众监督，使地方官员在很大程度上可以为所欲为。

(3)府际关系存在着“讨价还价”、“互相攀比”问题

现行地方分权实行区别对待原则，这使地方政府间的权力和利益配置出现严重不均衡，导致了地方政府之间的不公平竞争状态，助长了地方政府之间的“互相攀比”行为以及地方与中央的“讨价还价”行为，助长了地方政府“跑‘部’，前进”和“打擦边球”等机会主义政绩观。

(4)府际关系存在上述问题的根本原因在于当前的地方分权使得国家权力缺乏必要的集中性和足够的民主性。在缺乏必要的民主监督和责任机制下，地方权力运行的自主性和独立性逐渐增强，容易造成地方官员肆意妄为，既无视国家法律又漠视人民利益。

2.实施中央选择性集权

(1)中央政府的选择性权力属于国家治理的整体性权力，体现着国家的主权和统一，地方政府无权分享这些权力。

(2)建构中央选择性集权体制，必须以法律规范的形式，明确界定中央政府与地方政府之间的权力划分。

三、推进地方分权改革

1.完善制度化分权

(1)发达市场经济国家处理府际关系的基本经验是，在保障中央选择性集权的基础上，建立制度化的地方分权体制。在制度化的地方分权体制下，中央政府不得随意干预地方事务，不得任意限制或改变地方政府的权责范围。

(2)改革开放以来，中国的府际关系经历了一些重大改革。但迄今为止，中央与地方职责权限依然始终没有通盘的规划，缺乏科学的分权依据和明确的法律规范。

(3)现代国家治理应该奠基于制度化的地方分权，只有这样才能减少中央与地方各自行为的不确定性，才能提高国家治理的稳定性和绩效性。

(4)在制度化的地方分权体制下，中央与地方的职权依照各自所承担的职责划分，各自职权都有法律保障和相应的财政基础，彼此都不能随意干涉对方的职权领域。

2.推进地方自治建设

(1)地方自治的含义

地方自治是指国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家的监督之下，自行组建地方法人团体，依靠地方的人才和财政，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。

(2)中国推进地方自治的制度建设

地方自治不仅涉及自治层级设置及事权范围，还涉及中央与地方关系问题，需要通盘考虑并逐步推进。

中国推行地方自治的制度建设

①需要合理规划地方自治的层级设置，区分地方自治政府与区域性政府。

②需要合理界定地方政府的自治权力。

③需要规范各级政府间关系，尤其是要规范区域性政府与地方自治政府的关系，明确哪些事权属地方自治事权，哪些事权属于区域性政府事权范围。

3.完善府际合作治理

(1)中央与地方的纵向合作

中央与地方的纵向合作以彼此具有相对独立性为前提。中央与地方关系要走出“条条专政”或“块块专政”的二元误区，构建多中心合作体制。目前，中国已经开始建构中央选择性集权体制。在此体制下，中央与地方都具有各自的相对独立性，各自的职权范围都有法律或制度保障，并有相应的财政基础，中央与地方的积极性都得到充分发挥。

(2)地方政府间的横向合作

地方政府间的横向合作以互信互利为基础，它是区域经济和社会联系日益密切化的结果。

①地方政府间横向合作的优点

a.地方政府间的横向合作密切了跨区域经济关系，增进了地方经济和社会发展的相互依赖性，促进生产要素的跨区域流动和合理配置。

b.地方政府间的横向合作有利于化解区域性公共产品的外部性问题，有利于促进经济要素在区域内的自由流动和合理布局，有利于冲破地区封锁和条块分割体制，有助于完善多中心治理体制，形成相互依赖的网络型治理模式。

②地方政府间横向合作的表现

a.中央政府为促进落后地区的经济和社会发展，出面组织了一些地方政府之间的合作项目。

b.地方政府间为促进区域经济发展，形成了各种各样的区域性合作机制。

四、地方行政层级设置改革

1.地方行政层级设置的现状

(1)在当今世界上，大多数国家都设立有若干个地方政府层级，以保证国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。

(2)在信息化和网络化高度发达的时代背景下，在现代管理技术迅速发展的情况下，为了提高行政效率和增强地方政府的回应性，为了推进区域经济一体化，适当地减少地方政府层级设置，已经成为政府管理体制改革的重要内容之一。

(3)当前，中国地方政府层级设置，有两级制、三级制和四级制三种形式，四级制（省一市一县一乡）属于具有主导性地位的普遍形式。

2.行政层级设置过多的弊端

(1)行政层级过多有损于行政回应性

层层对上负责和对口设置机构，势必造成机构臃肿、人浮于事，形式主义和官僚主义盛行，难以对基层群众的意见和呼声作出及时回应，从而降低行政效率。

(2)政府层级过多不利于节约行政成本

政府层级过多，行政机构和官员数量势必会增加，机构的臃肿会导致行政成本过高。

(3)“市领导县”体制存在着市压县现象

“市领导县”体制主要是为市区服务的，它常常通过行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目给市区，从而形成了所谓的“市压县”、“市刮县”等局面。

3.国外地方行政层级设置状况

世界各国由于国土面积以及政治、经济和社会背景不同，各自的地方行政层级设置有很大差别。

国外地方政府层级设置的基本情况

(1)地方行政层级设置普遍实行两级制或三级制。

(2)地方政府管理幅度具有逐步扩大趋势。

(3)大都市区实行多中心合作的治理体制。

4.地方行政层级改革的基本思路

(1)适当缩小省区规模，增设省级行政建制

省级政府在中国地方行政体制中居于重要地位。为维持合理的管理幅度，提高行政效率，降低行政成本，应在现行行政区划下，将辖区面积较大或者辖区人口太多的省份分解为几个省或者从几个省中划出一块再设一个省，即增设省级行政建制。

好处

①它依山川形势、交通便塞、辖区面积合理划分省区，有利于促进行政区与经济区相协调；

②划小省区有利于遏制地方保护主义，有利于打击和遏制地方分裂势力；

③划小省区有利于缩小省与县之间的管理幅度,为缩减地方政府层级奠定基础;

④划小省区有利于促使省级政府贴近基层,有利于让人民更好地参与政府管理。

(2)改革“市管县”体制，实行市县分设分治

改革“市管县”体制，实行市县分设分治，即市政府只管理城市自身，除了郊区县之外，其他县改由省政府直接管理。废除“市管县”体制之后，市与县在法律地位上保持平行，县将直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方性的经济和社会发展自主权。这样，我国的地方行政建制将从四级减为三级，即实行省县乡三级政府的地方行政管理体制。

实行市县分治的政策效应

①它有利于改变“市”对“县”的剥夺性体制。

②市县分治有利于完善市场经济体制。实行市县分治，使“市”和“县”处在相对平等的地位上，才能真正谈得上城乡的协调发展。

③市县分治有利于发挥市、县各自的积极性。实行市县分治后，我国地方行政层级将由四级减为三级，它有助于优化地方行政管理体制。

(3)区别普通乡镇与发展潜力大的建制镇，允许建制镇发展成为建制市

普通城市和建制镇相比较而言，普通城市的经济发展速度较为缓慢，其财政收入难以承担基层政府的各项公共支出；而建制镇经济较为发达，在城市化快速发展的背景下，建制镇可以容纳更多的离土农民，具有进一步的发展潜力。

第八章司法机关

一、司法机关的沿革

1.改革开放前的司法机关

(1)1949年至1953年，全国普遍建立了司法机关，在中央设立最高人民法院和最高人民检察署，行使国家的检察权。

(2)1954年人民法院的组织体系由三级改为四级，即设基层、中级、高级和最高级人民法院，并设军事、铁路、水运等专门人民法院，实行四级二审制。检察机关由人民检察署改称人民检察院，且省级人民检察院设分院，并设相应的专门人民检察院。

(3)从1957年到1976年，司法机关变动较大，1959年撤销了司法部，“文革”开始后，检察制度被取消，各地公、检、法机关合成一家，没有十分固定的正式制度。

2.改革开放后的司法机关

(1)加强立法工作，使司法机关有法可依。

(2)健全司法机构。

(3)完善司法制度及相关制度。

①修改了《中华人民共和国法官法》，将法官分为四等十二级；

②建立律师制度和辩护制度，实行律师资格统一考试和审判受理制度；

③进行司法程序改革。

二、人民法院

1.人民法院的组成与机构设置

(1)最高人民法院的组成与机构设置

①最高人民法院的组成

最高人民法院由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。院长由全国人民代表大会选举产生，向全国人民代表大会负责并报告工作，任期五年，连任不得超过两届；副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人大常委会任免。

②最高人民法院的机构设置

最高人民法院内设审判委员会、民事审判庭、经济法庭、行政法庭、刑事审判庭、刑事审判第二庭、知识产权审判庭和交通审判庭机构。

(2)地方人民法院的组成与机构设置

①基层人民法院

a.基层人民法院的组成

基层人民法院包括县人民法院和不设区的市人民法院、自治县人民法院和市辖区人民法院，此外，较大的劳改农场也设立了基层人民法院。基层人民法院设院长一人，副院长和审判员若干人。院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、庭长、副庭长、审判员由同级人代会常委会任免。

b.基层人民法院的机构设置

基层人民法院的审判机构一般有审判委员会、刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和行政审判庭。基层人民法院可以设立人民法庭，人民法庭是基层法院的派出机构。

②中级人民法院

a.中级人民法院的组成

中级人民法院包括省、自治区内按地区设立的中级人民法院，直辖市内设立的中级人民法院，省、自治区辖市的中级人民法院和自治州人民法院。中级人民法院由院长一人、副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。

b.中级人民法院的机构设置

中级人民法院内设机构一般有：审判委员会、经济审判庭、行政审判庭、民事庭、刑事庭、执行庭、办公室、调查研究处、人事处、司法行政处等。

③高级人民法院

a.高级人民法院的组成

高级人民法院包括省高级人民法院、自治区高级人民法院和直辖市高级人民法院。高级人民法院由院长一人、副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。高级人民法院院长由相应的省、自治区、直辖市的人民代表大会产生，副院长、庭长、副庭长、审判员由同级人代会常务委员会任免，任期五年，届数不限。

b.高级人民法院的机构设置

高级人民法院的内设机构一般有审判委员会、刑事一庭、刑事二庭、刑事三庭、民事审判庭、经济审判庭、行政审判庭、办公室、政治处、政策研究处、司法行政处等。

各级人民法院的审判委员会成员由院长提请同级人民代表大会任免。审判委员会不直接审理、判决案件，但重大疑难案件由院长提交审判委员会讨论形成决定后，合议庭必须执行。

(3)专门人民法院的组成与机构设置

①军事法院

a.军事法院分设三级：中国人民解放军军事法院；各大军区、军兵种级单位的军事法院；兵团和军级单位的军事法院。军事法院的最高审级为国家最高人民法院，在工作上接受最高人民法院的监督。

b.中国人民解放军军事法院设院长1人、副院长1人，两个审判庭，各设庭长1人、副庭长1人、审判员和书记员若干。大军区、军兵种单位军事法院和兵团、军级单位的法院，均设院长1人和审判员、书记员若干人。

c.军事法院的设置、撤销和人员编制由中华人民共和国中央军事委员会决定。

d.各级军事法院均设立审判委员会，其任务是讨论研究重大或疑难案件及其他有关审判工作的问题。审判委员会会议由院长主持。

e.军事法院的干部由最高人民法院院长提请全国人大常委会任免，各级军事法院的其他干部由军队按干部任免权限任免。

②海事法院

a.最高人民法院决定海事法院的设置或者变更、撤销。海事法院的审判机构和办事机构的设置，由最高人民法院规定。

b.海事法院对所在地的市人大常委会负责，不受理刑事案件和其他民事案件。各海事法院判决或裁定的上诉案件，由所在地高级人民法院受理。海事法院下设海事审判庭、海商审判庭及研究室和办公机构。

c.海事法院设院长1人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干。海事法院院长由所在地的市人大常委会主任提请本级人大常委会任免。海事法院副院长、庭长、副庭长、审判员和审判委员会委员，由海事法院院长提请所在地的市人大常委会任免。

2.人民法院的职权

(1)最高人民法院的职权

①最高人民法院的职权范围

a.审判全国性重大民事案件和刑事案件。

b.法律、法令规定由它管辖和它认为应当由自己审判的第一审案件。

c.对高级人民法院、专门人民法院判决裁定不服的上诉案和抗诉案。

d.最高人民检察院按照审判监督程序提起的抗诉案。

②最高人民法院的职权

a.监督地方各级人们法院和专门人民法院的审判工作。

b.核准死刑，最高人民法院负责按死刑复核程序复核高级人民法院报请批准的死刑案。

c.对审判工作中如何具体应用法律的问题进行解释。

d.决定海事法院的设置或者变更、撤销，规定海事法院管辖区域的划分，规定海事法院审判机构和办事机构的设置。

(2)地方人民法院的职权

①基层人民法院职权

a.审判普通刑事、民事和行政的第一审案件，对所受理的刑事案件、民事案件以及行政案件，认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候，可以请求移送上级人民法院审判。

b.处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件。

c.指导人民调解委员会工作。

②中级人民法院职权

a.审理法律、法令规定的由中级人民法院管辖的第一审案件。

b.审理基层人民法院移送审判的第一审案件。

c.审理对基层人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件。

d.审理人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。

e.监督所辖地区内的基层人民法院的审判工作。

f.有权按照审判监督程序再次审判由院长提请审判委员会决定的本院判决和裁定已经生效但又确有错误的案件。

g.监督所辖区域内下级人民法院的审判工作。

(3)专门人民法院的职权

①军事法院的职权

a.中国人民解放军军事法院是军内的最高审级，其职权是：审判正师职以上人员犯罪的第一审案件；审判涉外刑事案件；最高人民法院授权或指定审判的案件以及它认为应当由自己审判的其他第一审刑事案件；负责二审、死刑复核、再审的审判任务。

b.大军区、军兵种军事法院的职权是：审判副师职和团职人员犯罪的第一审案件；审判可能判处死刑的案件以及上级军事法院授权或指定审判的案件；上诉、抗诉案件的审判。

c.基层军事法院的职权是：审判正营职以下人员犯罪，可能判处无期徒刑以下刑罚的第一审案件；上级军事法院授权或指定审判的第一审案件。

②海事法院的职权

海事法院是为行使海事司法管辖权而设立的专门审判一审海事、海商案件的专门法院。海事法院受理的案件主要包括：海事侵权纠纷案件10种、海商合同纠纷案件22种、其他海事海商案件26种和海事执行案件5种。

(4)地方人民法院的上下级关系

地方各级人民法院的上下级关系主要体现在审级关系、审判监督关系、指导关系、指定管辖关系四个方面。

3.人民法院的工作原则

(1)平等原则

平等原则主要包括在司法上的民族平等和公民在法律面前一律平等。在法律面前一律平等是指法律已经制定出来以后，在法律适用上的平等。

(2)公开审判原则

除涉及国家机密、个人隐私和未成年人犯罪的案件外，一律公开进行。

(3)辩护原则

被告人有权依法由自己或委托他人，在审判过程中对案件事实的认定和材料证据进行辩解。

(4)合议制

审判上诉或抗诉案件，由3-5人组成合议庭。最高人民法院审判第一审案件，由审判员1-3人以及人民陪审员2-4人组成合议庭，合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。合议庭成员的权利平等。

(5)回避制度

回避制度是指为了保证案件的公正审判，要求与案件有利害关系的人员不得参与本案的审理活动或诉讼活动的审判制度。

(6)独立审判原则

独立审判原则是指司法机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

三、人民检察院

1.人民检察院的组成与机构设置

(1)最高人民检察院的组成与机构设置

①最高人民检察院的组成

最高人民检察院设检察长1人，副检察长、检察员若干人。检察长由全国人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察员由检察长提请全国人大常委会任免。

②最高人民检察院的机构设置

a.最高人民检察院设立检察委员会，检察委员会委员由检察长提请全国人大常委会任命。检察委员会会议由检察长主持。

b.最高人民检察院内部机构有厅、室、局，分别承办刑事检察、经济检察、法纪检察、监所检察、控告申诉检察、法律政策研究以及人事和行政管理等方面的工作。

(2)地方人民检察院的组成与机构设置

①基层人民检察院

基层人民检察院是指县、市、自治县和市辖区人民检察院，该级人民检察院一般称为县级人民检察院。

a.基层人民检察院设检察长1人，副检察长和检查员若干人。检察长由同级人民代表大会选举和罢免，并报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。副检察长、检察委员会委员和检察员由该级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。

b.基层人民检察院的内部机构有审查批捕科、审查起诉科、法纪检察科和申诉控告科、经济检察科、监所检察科和办公室。

②中级人民检察院

a.中级人民检察院包括省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州和省辖市人民检察院。

b.中级人民检察院设检察长1人，副检察长、检察员若干人。其内部机构有审查批捕科、法纪检察科、申诉控告科、经济检察科、监所检察科、人事科和办公室。有的检察院还设有教研室。

c.中级人民检察院中省、自治区、直辖市人民检察院分院的检察长由上级人民代表大会即省级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由检察长提请省级人大常委会任免。自治州和省辖市人民检察院的检察长则由同级人民代表大会选举和罢免，并报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。而其副检察长、检察委员会委员和检察员由检察长提请同级人大常委会任免。

③高级人民检察院

a.高级人民检察院包括省、自治区和直辖市高级人民检察院。高级人民检察院设检察长1人，副检察长和检察员若干人。检察长由省、自治区或直辖市人民代表大会选举和罢免，并报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。副检察长、检察委员会委员和检察员由检察长提请本级人民代表大会任免。

b.省级人民检察院内部机构一般设有刑事检察一处、刑事检察二处、法纪检察和控告申诉处、技术侦查处、政治处以及研究室、学校等。

c.地方各级人民检察院都设有检察委员会，由检察长、副检察长和检察员组成。检察委员会是各级人民检察院的权力机关。

(3)军事检察院的组成与机构设置

①军事检察院是国家设立在人民解放军中的法律监督机关，与军事法院、军队保卫部门共同组成军事司法体系。

②军事检察院设三级，即中国人民解放军军事检察院；大军区、军兵种军事检察院；基层军事检察院。

③各级军事检察院属于人民解放军编制，军事检察院干部必须由现役军官担任。中国人民解放军军事检察院检察长由全国人大常委会批准任免；各级军事检察院检察长的任免，需得到上级检察机关的同意。各级军事检察院检察委员会的委员，由同级军队政治机关批准。

④军事检察院的职权，是对军职人员的刑事案件行使检察权。

2.人民检察院的职权

(1)最高人民检察院的职权

①对有关全国性的重大刑事案件，向最高人民法院提起公诉；

②对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉。

③最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，有权检查它们的工作，确定各级人民检察院的编制。

(2)地方各级人民检察院的职权

①县级人民检察院的职权

a.对本辖区内的国家工作人员进行遵纪守法监督。

b.对县级公安机关的侦查过程实施法律监督。

c.参与刑事诉讼。

d.监督县级司法行政机关对刑事判决和裁定的执行活动。

e.对基层人民法院进行的民事、行政诉讼活动进行法律监督。

②地级人民检察院职权

a.对辖区内的国家工作人员实施遵纪守法监督。

b.对地级公安机关的侦查活动进行监督。

c.参与中级人民法院管辖的第一审刑事案件的诉讼活动。

d.对中级人民法院的民事案件、行政案件的审判活动进行法律监督。

③省级人民检察院职权

a.对辖区内的国家工作人员进行遵纪守法监督。

b.对省级公安机关的侦查活动进行监督。

c.参与高级人民法院管辖的第一审刑事案件的诉讼。

d.对高级人民法院进行的民事案件、行政案件的审判活动进行监督。

e.对下级人民法院作出的已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，按照审判监督程序提起抗诉。

f.对省级司法机关管辖的监狱、看守所、劳动改造机关的刑事判决和裁定的执行过程进行法律监督。

(3)军事检察院的职权

①对军职人员的案件行使检察权，按照专属管辖权的原则，受理现役军人、军队文职人员和在编职工的犯罪案件。

②按照刑诉法和军委有关文件的分工，对军职人员的贪污，贿赂犯罪，侵权，渎职犯罪以及利用职务实施的违反军人职责的犯罪实施侦查。

③对军队保卫部门侦查的刑事案件审查批捕和审查起诉。

④依法对军队保卫部门、军事审判机关实施侦查监督、审判监督以及刑罚执行监督。

(4)检察院的活动原则

①依照法律规定行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

②以事实为根据，以法律为准绳。

③在适用法律上，对任何公民一律平等。

④依靠人民群众，走群众路线。

⑤在办理刑事案件过程中，与人民法院、公安机关实行分工负责，互相配合，互相制约。

3.地方人大与地方司法机关之间的关系

(1)地方各级人民法院院长和人民检察院检察长都是由相应的人民代表大会选举产生的，地方人民法院和人民检察院受相应的人民代表大会监督，向相应的人民代表大会负责并报告工作。

(2)地方各级人大常委会有权决定相应的人民法院和人民检察院正职首长以外人员的任免或批准任免。

(3)地方各级人大代表具有一定的司法豁免权。

(4)地方人大代表可以对司法机关实施监督。

四、司法程序与司法原则

1.诉讼程序

(1)民事诉讼程序

民事诉讼是人民法院在所有诉讼参与人的参加下，审理民事案件的诉讼活动以及在活动中产生的各种法律关

①普通程序是民事审判中的基本程序，主要包括起诉和受理、审理前的准备、开庭审理、诉讼中止和终结、判决和裁定等五个环节。

②简易程序是普通程序的简化，只适用于基层人民法院及其派出的人民法庭，其审限是三个月。

受案范围

a.事实清楚，权利义务明确，争议不大的简单的民事、经济纠纷案件；

b.派出法庭巡回审理中遇到的简单民事案件。

③特别程序

特别程序只适用于基层人民法院，其审限一般是一个月。特别程序不用缴纳诉讼费用。

a.适用范围是：选民资格案件、宣告失踪或宣告死亡案件、认定公民无行为能力或限制行为能力案件、认定财产无主案件。

b.特别程序的特点是：案件不存在民事权益争执；实行一审终审，而且一般由审判员独任审判；人民法院可以撤销判决。

④第二审程序

a.第二审程序的上诉条件：主体应是第一审案件的当事人，在第一审判决中确认其承担义务的无独立请求权的第三人；客体是依法允许上诉的判决或裁定；对判决提出上诉期限为15天，对裁定提出上诉期限为10天。

b.第二审法院对上诉案件拥有审查权，认为符合条件的应决定立案审理。

⑤审判监督程序

审判监督程序即再审程序，是指对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，人民法院认为确有错误，当事人基于法定的事实和理由认为有错误，人民检察院发现存在应当再审的法定事实和理由，而由人民法院对案件再审理的程序。

特点

a.审判监督程序是对已经发生法律效力的裁判进行再审的程序，它既不是第一、第二审程序的继续和发展，也不是民事诉讼的必经程序。

b.审判监督程序的提起，只能是特定的机关和人员。

c.提起审判监督程序，必须是案件裁判在认定事实或适用法律上确有错误，否则，不可能再审。

d.审判监督程序的提起有特定的时间要求。

e.审判监督程序的审理对象只能是已经发生法律效力的有错误的裁判。

f.人民法院审理再审案件适用的程序取决于生效裁判的情况。

(2)行政诉讼程序

①起诉的条件

a.原告为认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。

b.有明确的被告。

c.有具体的诉讼请求。

d.有明确的事实根据。

e.属于人民法院的受理范围。

②审判阶段

法院根据起诉条件决定受理或不予受理。如受理，则进入审判阶段。审判程序包括第一审程序和第二审程序。第一审程序包括准备阶段和庭审阶段；第二审程序包括上诉、受理、审理三个阶段。二审程序是以一审当事人的上诉为前提的。审理一般包括书面审理和开庭审理两种方式。

(3)刑事诉讼程序

①立案

立案是刑事诉讼程序的开始，是指各公安部门、人民检察院和人民法院对控告、检举、自首材料进行审查后，认为其中犯罪事实应当追究刑事责任，交付审查或审判的诉讼活动，是刑事诉讼开始的必经程序。

②侦查

侦查是公安、人民检察院依法就某一具体刑事案件进行的专门调查和采取有关强制措施的司法活动。由公安机关、人民检察院立案的刑事案件，都必须经过侦查程序。其内容是依照法律程序收集、审查证据材料，准确及时地查明犯罪分子。侦查一般从立案后即刻开始，到案件做出应否起诉的结论而终结。

③起诉

起诉分公诉和自诉

a.人民法院直接受理的自诉案件

告诉才处理的案件；被害人有证据证明的轻微刑事案件；被害人有证据对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当追究刑事责任，而公安机关或人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。

b.人民检察院直接受理的案件

贪污贿赂犯罪；国家机关工件人员的渎职犯罪；国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪；国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民民主权利的犯罪；对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省以上人民检察院决定，也可由人民检察院立案侦查。

c.凡是由公安机关、人民检察院立案的刑事案件的起诉，由人民检察院代表国家以公诉人身份，向人民法院提起公诉。

④审判

审判是刑事诉讼的核心

a.第一审判程序

第一审程序是指人民法院审判第一审案件适用的司法审判程序，分为公诉案件第一审程序和自诉案件第一审程序。

b.第二审判程序

在中国，人民法院实行二审终审制。第二审程序是指上级人民法院审判上诉或抗诉案件的程序。人民法院审判第二审案件必须由审判员组成合议庭审判，对第一审判决认定的事实和适用法律进行全面审查。审理方式分书面审理和开庭审理，第二审应在一个月内办结，至多不超过一个半月。

c.审判监督程序

审判监督程序是人民法院、人民检察院发现已发生法律效力的判决、裁定，在认定事实和适用法律上确有误，依法提出进行重新审理的诉讼程序。

⑤执行

执行是刑事诉讼程序的最后阶段。判决和裁定一旦发生法律效力，就可进入执行程序。

2.非诉讼程序

(1)公证程序

公证，是国家公证机关根据当事人的申请，对法律行为以及有法律意义的文书、事实的真实性、合法性予以证明的活动。公证程序一般分为申请、审查、出证三个阶段。

(2)仲裁程序

仲裁是指纠纷当事人在自愿基础上达成协议，将纠纷提交非司法机构的第三者审理，由第三者做出对争议各均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度和方式。

构成应具备以下要素

①双方当事人自愿协商通过仲裁方式解决争议。

②解决争议的第三人是当事人选择的。

③非司法机构的第三人为解决争议做出的裁决对双方当事人具有约束力。

(3)调解程序

(1)司法公正

①外部条件，要求法院和法官不受外部人为因素的影响，从而使公正的司法成为可能；

②内部条件，要求法院和法官的司法行为受到社会监督，使司法成为阳光下的司法。

(2)司法独立

①西方的司法独立

a.根据权力分立原则，法院组织机构独立，自成体系，检察机关则多隶属于行政系统。

b.法官独立，独立行使审判权。

c.法官终身制和高薪制，非经弹劾，法官不得被免职、撤职和提前退休。

②中国的司法独立

在中国，国家司法机关由国家权力机关产生，对国家权力机关负责并接受其监督。从司法系统内部而言，法院有审判委员会，审查已经生效的司法判决，院长实际上掌握着很大的司法权。

相对现代西方国家而言，中国的司法独立还有很长的路要走，为更好地做到司法独立，必须思考：

a.如何处理司法机关与其他组织的关系，让人民法院真正依法独立行使审判权；

b.如何真正做到法官独立，使法官个人的审判过程不受法院内部行政机构的干预。

(3)司法公开

实行司法公开，有效遇制法院和法官的违法和不道德行为，从而达到司法公正

措施

①运用制度进行约束。如：加强陪审员制度建设、建立法官与当事人隔离制度等。

②运用公众舆论监督。当今社会，公众舆论是公众意见表达的集中场所，在目前中国司法环境和司法制度都不健全的情况下，只有发挥社会公众舆论的作用，才可能使司法机关最终走向公正和独立。

第九章第三部门与基层自治

一、第三部门的概念及分类

1.第三部门的概念

第三部门是指独立于国家组织和市场组织之外，从事政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事”的组织，其行为具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征。

2.第三部门的必要性

(1)公共选择理论

由于政府对公共物品的提供倾向于反映中位选民的偏好，所以一部分人对公共物品的特殊需要就无法满足，第三部门具有自身的独特优势，它可以满足一些特殊需求者的偏好。

(2)市场失灵理论

由于人们的搭便车行为使市场机制无法有效提供公共物品，只能通过政府或第三部门途径提供公共物品。由于政府本身也存在缺陷，无法满足社会对公共物品的所有需求，一部分公共物品只能通过第三部门进行提供，第三部门就有了存在的必要性。

3.第三部门的分类

(1)国际上对第三部门的分类

国际上对第三部门的具体分类各不相同，但大体上第三部门主要包括教育、医疗和社会工作、休闲与文化、和其他公众服务等类。

(2)我国对第三部门的分类

①根据中国法律法规，第三部门包括人民团体、社会团体、事业单位、民办非企业单位等。

②中国学者对国内的第三部门，常见的有以下两种分类方法：

a.按第三部门的民间性程度分类，可分为官办组织、民办组织与半官办组织。

b.按第三部门的功能分类，可分为政治性组织、经济性组织、科技文化组织、文艺、体育、健康和卫生组织、宗教组织。

二、当代中国的第三部门

1.人民团体

目前，我国全国性社团中约2000个，其中，使用行政编制或事业编制，需要国家财政拨款的约200多个。在这200个团体中有20多个团体在很大程度上行使着行政职能，其主要任务、机构编制和领导职数由中央机构编制管理部门直接确定。习惯上称为群众组织或人民团体。

(1)工、青、妇组织

主要的政治性人民团体有中华全国总工会、中国共产主义青年团和中华妇女联合会。

(2)其他人民团体

①我国有18个一级社会团体。这18个社会团级中有5个是参加人民政协的群众团体，分别是：中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会。

②一级社团的主要任务、机构编制和领导职数都由政府确定。随着社团由政府选择向社会选择的转变，一级社团慢慢暴露出一些缺陷：角色不清、自治能力不强、阻碍真正意义的社团发展

2.一般社团

(1)一般社团发展的历史沿革

①建国后至文革前，我国的社团发展从整体上是处于良性和健康的状态，全国性社会团体增加到近百个，地方性团体发展到6000个。

②“文化大革命”爆发后，社团组织陷入瘫痪，社团登记、管理工作中断。

③十一届三中全会后，社团工作走上正轨，到1989年初，全国性社团达到1600个，地方性社团达到20万个。

④社会团体的超速发展引起了中央的重视，国家颁布相关法律、法规，大大促进了社会团体的发展。

(2)一般社团发展面临的困境

中国社会团体的进一步发展，在制度和管理上都面临困境。

①从正式制度看，当代中国社会团体发展面临立法空白问题和实体法缺失问题。

②从管理看，政府对社团采取审批制和审查制。社团受到双重控制，使社团经常成为政府安排闲散人员的渠道。

三、基层自治

1.自治理论

(1)自治的一般理论

①自治的理论渊源

自治的起源，最早可以追溯到古希腊人对政治自由和自主的推崇，自治作为一种政治体制则是近代资产阶级自由主义的理想。人民主权学说可视为“自治”的理论基础。

②“自治”的宪制样态

“自治”在实践中有两种宪制样态

a.自治权实现的直接样态。

自治权实现的直接样态是指全体公民亲自行使自治权，直接参与政治决策并行使权力。是民主的纯粹形式，但只适于非常小的政治单位，现实社会的规模和复杂性使这种自治无法实行。

b.自治权实现的间接样态

自治权实现的间接样态是指作为自治权所有者的人民将自己在公共生活中的自治权授予部分人代为行使，这种代议制是近代政府的普遍形式。

③当代宪政学“自治”概念的使用

当代宪政学使用的“自治”概念，主要描述两种情形：

a.表明国家的民治共和性质，也包含了公共权力按照一定原则在中央和地方之间进行配置，地方为拥有自治权的自治体。

b.国家将权力交给社会，让社会自行处理社会事务。

(2)基层群众自治

基层群众自治是我国基层社会自治的特定形式，是指基层群众根据法律规定，在一定的居住地范围内，通过基层群众性自治组织进行自我管理、自我教育、自我服务的活动。包括农村的村民自治和城市的居民自治。这种自治属于自治权实现的间接样态。

2.村民自治

村民自治是我国基层群众自治在广大农村的实践方式，是指村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的公共事务和公共事业，实现自我管理、自我教育和自我服务。

(1)村民自治的产生和发展

我国真正意义上的村民自治是在家庭联产承包责任制实行后才出现的。

①中国历史上的乡里制度

秦国统一天下后，在农村基层实行乡（亭）里的行政管理体制。汉承秦制，实行乡官制度。中唐以后，向职役制转化。宋代实行保甲制度，一直延续至清代。

1908年晚清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定镇乡为地方自治的最基层单位，中国历史上首次出现了乡镇自治的提法，但这份章程没有得到执行。

②民国时期的“乡绅自治”

民国时期，按照孙中山的地方自治构想，地方自治应以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。翟城村和山西省进行的改革是民国时期乡村自治的典型。

③人民革命根据地和解放区共产党领导下的乡村自治

1933年中华苏维埃共和国规定乡苏维埃之下设村，村实行代表制；1947年晋察冀地区规定村民大会为村政最高权力机关，闭会时村民代表会代行其职权。这一时期乡村社会的政治结构实际上是行政建制的组成部分。

④新中国成立后村民自治的产生和发展

a.1949-1958村级政权的建立和取消

1949年新中国成立以后，全国县以下实行区、乡两级制。至1954年宪法规定我国农村的基层政权分为乡、民族乡和镇，取消村级政权，乡以下一般以自然村或选区为单位，必要时再在自然村或选区下划分若干居民小组，自此，我国农村基层政权架构基本定型。

b.1958-1978人民公社体制

1958年中共八届六中规定人民公社作为基层单位分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级。1975年的宪法规定农村人民公社是政社合一的组织，人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织。人民公社体制是行政权力对农村的全面支配。

c.1978年以后乡村自治的发展

1977年安徽省最早出现的家庭联产承包责任制直接冲击了人民公社体制；1980年，广西宜州市屏南乡合寨村在有声望的人推动下通过“村规民约”，成为中国村民自治的第一村；1982年的宪法修正案第一次用根本大法的形式规定了村委会的自治组织性质，村民委员会由居民直接选举和罢免：1987年全国人大常委会对村委会的性质、任务、组织设置、工作方法以及与乡（镇）关系等做了明确规定，标志着村委会的自治活动进入有法可依的轨道；到1992年底，各省农村基本上建立起村民委员会；1997年党的十五大报告强调要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度；1998年第九届全国人大常委会通过法案将村民自治制度进一步规范化：2002年党的十六大提出“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，村民自治进入制度建设的新时期。

(2)村民自治的组织结构

村民自治组织包括村民委员会、村民会议、村民代表会议和村民小组。村民会议是村治的最高权力机构。村委会和村民小组是村民自治组织的工作机构，执行村民会议或村民代表会议的决定，对其负责并受其监督。

①村委会

村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村民自治活动的常设机构，行使着管理村级事务的权力。村民委员会由主任，副主任和委员3~7人组成，其成员由村民直选产生。

②村民会议与村民代表会议

村民会议是村民自治的根本形式，在村民自治组织体系中具有最高决策地位。村民会议由本村十八周岁以上村民的过半数或由本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议的权力包括：制章权、任免权和评议权。

③村民小组

村民小组是村民委员会按照村民居住状况而分设的，小组长由村民小组会议推选：村民选举委员会成员可由各村民小组推选产生；村民代表可由各村民小组推选若干人组成。

(3)村民自治的内容

村民自治的法律定位“三个自我、四个民主”，即自我管理、自我教育、自我服务和民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

①民主选举

选举是民主政治的决定性开端，村民有选举产生自己的代表管理自己的权利，是实行村民自治的首要环节。

②民主决策

民主决策是民主选举的意义所在。村务决策机制以村民会议或村民代表会议为核心。村民会议是村民参与决策的最广泛、最直接的组织形式。

③民主管理

民主管理是指民选的村干部要发动和依靠村民，共同管理村内事务，维护村内社会秩序。农村内部事务的管理权是全体村民共同、平等享有的权利。村委会是村民行使农村公共事务管理权的组织载体，是民主管理的实体。

④民主监督

民主监督是村民自治活动健康进行的保证。村务公开制度的建设是民主监督的前提。

(4)村民自治的意义

村民自治的开展和发展的意义主要有：维护农村稳定、促进基层民主、启示了中国其他民主进程的开展。

(5)村民自治的困境

由于村民自治具有的对传统政治文化和政治体制的冲击效应，使得村民自治在实践中面临许多障碍。

①村党支部与村委会的关系紧张

村委会是村民自我管理的群众自治机构，村党支部是中国共产党在乡村的基层组织机构。

实践中，两委关系紧张，强村党支部弱村委会是普遍存在的情况，其原因在于：

a.从体制层面看，现行农村党组织的领导体制和村民自治机制存在矛盾；

b.从法制层面看，现有的法律法规对于党的农村基层组织工作的相关规定过于模糊。

②乡镇政府对村民自治的侵犯

“乡政村治”模式即乡镇管理与村民自治二元并存。

在实践中，村民自治和乡镇管理之间往往不能有效衔接

a.从地方政府权力角度而言，村民自治是为了保持对农村的控制力，但乡镇政府往往会想法设法干预村民自治的运行。

b.从地方财政角度而言，分税制的实施使乡镇政府面临财政压力，部分乡镇政府试图凭借行政权支配村委会，使之成为汲取农村经济资源的工具。

c.就法律制度而言，相关法律法规对村委会、乡、民族乡和镇的具体权力划分不明确，往往出现乡政府干预村民自治事务、侵犯村民财产权等现象。

③村委会选举中的贿选

村委会成员潜在的经济利益加之农村就业渠道的狭窄使村干部的职位颇具吸引力，在村委会选举中，花钱贿选拉拢村民的现象普遍存在，贿选破坏了选举的公正和平等，违法了民主规则，侵犯了村民的民主权利，贿选的目的是以权谋私，它严重影响农村经济的发展与农村社会的稳定。

3.居民自治

居民自治是我国城市基层群众自治的表现形式。居民自治以居民委员会为核心，居民通过居民委员会对关系到自己切身利益的公共事务和公益事业行使自主权，实行自我管理、自我教育、自我服务。

(1)居民自治的形成和发展

①1949-1953年

a.新中国成立以后，“保甲制度”被逐步废止。在新基层政权的建立中，不少地方改保为街，在城市社会建立起街闾两级基层组织。

b.1949年底到1950年，很多城市出现了群众自发组织的冬防队、居民组、居民小组等居民组织，其中天津市最早以居民委员会命名这类居民组织。

c.1952年公安部发布了《治安保卫委员会暂行组织条例》提出建立治安保卫委员会。

d.1953年，彭真向中央递交了《城市应建立街道办事处和居民委员会》的报告，提出居民委员会的性质是群众自治组织，居民委员会应由居民小组选举产生。

②1954-1957年

a.1954年12月第一届全国人大四次会议通过了相关条例，规定市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处作为其派出机关，并首次以国家法律的形式确认了城市居民委员会的名称、自治性质、任务和组织。

b.1956年，全国城市普遍建立了居民委员会。

③1958-1978年

a.1958年在“政社合一”、“政企合一”思想指导下，有些城市将街道办和居委会合为一体，完全改变了居委会的自治性质。

b.十年动乱中，居委会被赋予一级政权机关的性质，居民委员会的正常组织机构和工作遭到扭曲和破坏。

④1978年以后

a.十一届三中全会以后，城市居民委员会的组织建设得到了全面恢复和发展。

b.1982年《中华人民共和国宪法》首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。

c.1986年“社区”概念首次被引入到城市基层管理中。

d.1989年七届人大常委会第十一次会议明确规范了居民委员会的性质、地位和任务等，首次把“开展便民利民的社区服务活动”作为居委会的一项主要职责，其为居委会的发展提供了制度保障。

e.1998年我国开始启动城市社区居委会改革，居委会成员由社区居民民主选举产生。青岛市最早进行城市居委会直接选举的尝试。

f.1999年，民政部明确提出社区自治概念并强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向社区自治体制转变。

g.2000年国务院办公厅正式提出了在全国范围内积极推进城市社区建设。

h.2002年党的十六大提出“完善城市居民自治、建设管理有序、文明祥和的新型社区”，把居民自治同社区发展联系在一起。

i.2007年党的十七大报告提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”

(2)居民委员会与居民代表会议

①居民委员会的组织

居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在社区建设中居于主导地位。居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成，每届任期三年，通过直接或间接方式产生。居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。

②居民委员会的任务

负责社区的自治任务并协助政府完成部分行政工作

a.宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

b.办理本居住地区居民的公共事务和公益事业。

c.调解民间纠纷。

d.协助维护社会治安。

e.协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。

f.向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

③居民会议的组成及与居委会的关系

a.居民会议的组成

居民会议是居民自治组织的权力机构。有三种组成方式：由十八周岁以上的居民组成；由每户派代表参加；由每个居民小组选举代表二至三人参加。居民会议坚持双过半原则。

b.居民会议与居委会的关系

居民会议由居民委员会召集和主持。居民委员会向居民会议负责并报告工作；涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定；居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。

(3)居民自治模式

①沈阳模式

沈阳市自1998年下半年起，以社区体制改革作为社区建设的切入点，建立了由决策层、执行层、议事层和领导层构成的新型社区组织体系。明确规定社区成员代表大会是社区实施民主决策、民主管理、民主评议、民主监督的最高权力机构。

②江汉模式

a.江汉模式是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征，不仅重构了社区微观组织体系，而且转变了政府的行政运行机制。

b.社区自治组织由社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会组成。此外，江汉模式重新分析社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责界限，确保社会居委会的自治性。

③盐田模式

a.2002年，深圳市盐田区把居委会改为社区居委会，社区居委会下设社区服务站和社区工作站，前者完成社区建设和服务任务，后者完成区、街道相应职能部门交办的行政工作。

b.2005年，盐田区建立“会站分设”模式，将社区居委会和社区工作站从组织结构、职责、人员、财权等一一分离。

(4)居民自治的困境

目前我国居民自治的实行总体上处于不成熟状况，其发展困境主要表现在：现有法律过于陈旧、居委会行政色彩浓厚、居民参与不足。

第十章政治发展与政府发展

一、当代中国政治发展

1.政治发展的内涵

政治发展是指在民族独立国家形成和传统社会向现代社会转型的过程中，政治体系的合法化、民主化与现代化的过程。

包含

(1)政治发展是进步性的潮流，是伴随社会转型的政治进步；

(2)政治发展是世界性的潮流，世界各国都存在一个政治发展的问题；

(3)政治发展是一个过程，而且是一个渐进的过程，是一个不间断的漫长的过程；

(4)政治发展是伴随着社会转型和经济发展而展开的：

(5)在社会处于良性发展的前提下，政治发展的途径是改革；

(6)政治发展的内容主要包括政治体系发展、政治文化更新、意识形态变化、政治结构分化、公民组织化程度提高与民众，广泛的政治参与等；

(7)政治发展的模式是多样化的，绝不是完全的“西化”：

(8)政治发展的目标是政治体系的合法化、民主化和现代化。

2.当代中国基层民主发展

民主是政治发展的核心内容，社会主义民主是社会主义政治发展的核心内涵。改革开放以来，在自上而下和自下而上双重力量的推动下，中国特色的社会主义基层民主建设形成诸多民主实践形式。

(1)公推直选

公推直选实现了公共权力授予与运行的民主化，强化了选民对新当选者的监督和制约机制，为更广范畴和更高层次上的民主实践积累了经验。

(2)精英吸纳

改革开放以来，公民的维权意识和法治观念不断提高，公民（特别是社会精英）逐渐形成相对独立的政治人格，开始对自己政治权利的自觉维护和对公共事务的广泛参与。精英偏好和行为倾向成为政府体制稳定性的重要外部变量。

(3)“决策吸纳”与民主咨询

与“精英吸纳”相比，“决策吸纳”的范围更广、民众表达与政府回应功能更强，它在决策的行政功能中融入了利益表达功能，决策咨询的制度设计使政府广泛、经常地接触社会利益诉求，从而对社会意向有更敏锐的回应，实现了体制吸纳与公民参与的双向互动。

(4)“组织吸纳”与有序参政

“组织吸纳”是对雏型化民间组织的体制吸纳，通过多层次、多渠道的体制化途径来吸纳公民的政治参与需求。“组织吸纳”在现行体制框架内，通过非选举化的路径，融入和扩大利益表达功能，直接将公民政治参与需求纳入公共管理与公共决策过程，从而提高政治整合程度，为解决转型社会中的诸难题提供有效途径，促成一种有管理的自治。

3.中国政治发展存在的问题

由于历史、现实、理论以及实际执行等原因，我国人民代表大会制度的优越性在实践中没有充分发挥出来。从政府权力结构的实际运行状态看，存在着行政权过强，立法权较弱，司法审查权受限问题。

(1)行政权过于强势

在我国政治实践中，行政权包含着“准立法权”和“准司法权”。“依法行政”在一定意义上异化为行政机关依照行政机关自身制定的法来行政，行政权力过于强势会导致其他权力主体和被管理的人们产生束缚感和压力感，以及行政系统自身的腐败和越权。

(2)立法权相对弱势

我国人民代表大会制度的法理安排与实际功能之间存在较大差距。在法理结构中，人民代表大会是国家权力机关，人大对行政权的监督是人民当家作主、管理国家事务的生动体现。然而，由于法制尚不完善、政治体制改革相对滞后，人大的监督权没有得到全面体现。

(3)司法审查权受到限制

司法审查是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查监督，纠正违法活动，并对因其给公民或法人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。当前，我国在实践层面依然存在依政策行政与依法行政并存的双轨结构，司法审查权易受到上级领导和长官意志的束缚和限制。

4.中国特色的政治发展道路

(1)国情与中国特色的政治发展

①中国政治体制改革是在改革开放的社会背景中展开，既要考虑到中国所面临的国情，又要借鉴世界民主法治建设的共性成果，建立既适应中国国情、又为世界认同的、具有中国特色的民主法治体制，探索出一条具有中国特色民主政治发展路径。

②中国特色社会主义政治发展是指与中国特色社会主义现代化进程相适应的全部政治变革，包括改革和完善人民代表大会制度、一党领导的多党合作制度、政治协商制度、民族区域和基层社区自治制度等。

③中国政治发展的核心目标是推进社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，理想状态即是实现“党的领导、人民当家作主和依法治国”三者的有机统一。

(2)中国政治发展之两大支柱

①中国政治发展的两大基本支柱是人大制和现行宪法。中国政治发展过程出现权力滥用等一系列问题，根本原因正是在于两大支柱的法理结构被搁置。

②我国完善宪政体制的低成本途径是：发挥“存量资源”，实施宪法，由静态法转为动态法；充实人大，强化人大对权力运行的全程监督。

(3)人民代表大会之制度建设

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，各级人民代表大会是我国的各级国家权力机关。与社会经济发展需要和人民群众民主需求相比，人民代表大会制度还存在不适应的方面：一些代表的参政议政能力偏低，人大代表与选民的制度性联系管道较少，人大及其常委会的议事规则不尽完善。

坚持和完善人民代表大会制度应做到：

①构建“电子人大”，通过“人大网站”、“主任信箱”、“群众来信”建立群众参政议政的信息高速公路。

②从人大常委专职化开始,渐进推行部分代表专职,试点运行,观察制度绩效,总结经验。

③设立“人大专员”，及时听取代表和群众意见，接受群众对“一府两院”工作人员的投诉、申诉，保障公民权利不受公权力侵犯。

④构建以人大监督为中枢的公共权力监督体系。

(4)加强社会主义法治建设

依法建设社会主义政治文明的基本内容是民主与法治，两者缺一不可。

法治建设突破

①立法层面：依法行政是依“良法”行政。

②执法层面:一切行政行为应纳入法治体系。

③司法层面：司法审查应摆脱行政意志干预。

二、当代中国政府发展

1.政府发展的内涵

政府发展是指政府能力的发展，是政府系统不断完善的过程，政府发展的目标是根据社会发展的目标来确定的，分近期目标和中长期目标。

从中国政府的功能与目标来看，中国政府体现为积极政府和强政府的模式。

(1)中国是一个现代化发展比较晚的国家，现代化的进程决定了中国政府应当发挥积极作用。

中国的现代化进程起步较晚，社会经济文化相对落后，现代化建设任务非常迫切和艰巨。为了推动经济和社会发展，必须依赖政府的主导作用，积极进行制度创新和政策创新，推动现代化进程。

(2)中国目前处于传统社会向现代社会转变的时期，转变时期的特征决定了中国政府应是一个强有力的政府。

一般说来，处于重大转变过程中的社会是一个较不稳定的社会。转型时期的社会发展要求中国政府应是有效政府，对外提高洞察能力、判断能力和应变能力，对内加强宏观调控，强化自身管理能力。

2.中国政府改革的成就

中国政府改革的成就主要有：政府机构得到精简、高效；政府职能得以转变；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化；政府行为日益法制化；随着行政审批改革推进，政府权力日益分散到经济与社会领域；公民各种权利逐渐得到了体制认可和法律保障。

(1)政府机构改革与职能转变

①政府职能转变的含义

政府职能是指政府的职责和功能，职责是静态的，功能是动态的。政府职能转变就是指政府职责和功能的变化、转换与发展。即：政府职能是发展变化的，不是一成不变的，政府职能的转变，主要是指政府社会管理职能的转变、政府管理权限的改变、政府管理方式的转换和政府能力的转换与提高。

②机构改革与政府职能间的辩证统一关系

政府职能不仅决定政府机构的设置及其规模，而且决定了政府机构改革及其发展方向；而政府机构改革是职能转变的载体和保证，制约着政府能否转变及转变的速度、效果和成败。

(2)行政审批制度改革

行政审批制度是国家行政机关对社会资源分配的一种行政行为和手段，是行政审批机关依据法律、法规和有关政策，以书面证照等方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格的行为，包括审批、核准、许可、审定、认证、资质评定等行为。

我国行政审批制度改革随着经济体制改革的深化而渐进发展，经历了四个阶段：

①1978年十一届三中全会后，改革重点在于中央权力下放，扩大了地方政府计划管理权，各级政府开始拥有固定资产投资权和城乡建设权，同时，扩大了企业自主权，将一部分中央直属企事业单位下放给地方政府管理。

②1983至1988年，行政审批制度改革重点在于转变职能、下放权力。同时，把直接管理企业的职能转移出去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。

③1993年至1997年，行政审批制度改革侧重于经济领域，按照社会主义市场经济体制要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少对企业直接管理。

④从1998年至今，是行政审批制度改革广泛而深入开展阶段。2003年8月，全国人大常委会通过了《行政许可法》，将审批制度改革纳入法治轨道。

(3)干部人事制度改革

①从党的十一届三中全会到党的“十二大”前后

a.改革开放之初，随着党和国家工作重心的转移，中央制定了干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化方针。

b.1982年9月，“十二大”修改通过的《中国共产党章程》规定：“年龄和健康状况不适宜于继续担任工作的干部，应当按照国家规定，或者离职休养，或者退休”，这个规定为新老干部交替提供了有力制度保证。

c.1982年成立劳动人事部，在部分地区、部门开始进行干部招考、聘用、考核、培训等改革探索。

②党的“十三大”前后

党的“十三大”前后，进行了以纵向分权、横向分类为主要内容的干部管理体制改革。

a.按照“管少、管好、管活”原则，1984年中共中央决定将“下管两级”改为原则上只下管一级主要领导干部的新体制。

b.对“国家干部”进行合理分解，以推行国家公务员制度为重点，建立分类管理体制。

③党的十四届四中全会到“十五大”期间

党的十四届四中全会到“十五大”期间，进行干部选拔任用制度改革。

a.1994年党的十四大提出要重视各级党政领导班子主要负责人的选拔培养。

b.1995年中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对党政领导干部选拔任用的原则、条件和考查方式等做出明确规定，推动了公开选拔、竞争上岗、监督和培训等工作的开展。

④党的“十五大”之后

a.党的“十五大”提出加快干部制度改革步伐，2000年6月中共中央颁发了《深化干部人事制度改革纲要》，对之后10年的干部人事制度改革作了全面部署。

b.2002年7月中共中央颁布经过修改完善的《党政干部选拔任用工作条例》，该《条例》实施标志着干部人事制度改革进入全面规范、整体推进的新阶段。

干部人事制度改革的主要成就，体现为实际存在的领导职务终身制转向“任期制”。在坚持“党管干部”原则的同时，改变了干部任用方式，实行分级管理。制定了相关法律法规，建立了干部管理新体制，推进干部人事工作科学化、民主化、制度化。

3.中国政府发展展望

(1)公共财政与公共预算

①公共财政和公共预算与政府职能紧密联系。政府职能决定公共财政与公共预算的实施范畴；而公共财政和公共预算构成政府履行“管理一服务”职能的物质基础，构成政府职能流程的首要环节。

②公共财政与公共预算依托于服务型的职能定位，形成特定的内涵，构成政府管理的首要环节。

a.从公共政策角度看，公共预算和支出实际上是一种政府制订与实施公共政策的过程；

b.从组织管理绩效的角度看，公共财政则是控制成本、衡量绩效的主要依据；

c.从公共利益角度看，公共财政就是促使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平的重要途径。

③公共财政、公共预算与民主、法治密不可分。现代国家的公共财政、公共预算一定是民主和法治的过程。预算由政府部门进行编制并执行，但是预算资金属于国家和人民所有，政府实际上是代理全社会公众理财。

④公共财政与公共预算本质上是政府组织和民众广泛参与的公共选择过程，公共选择意味着在公共财政与公共预算的制定与运行过程，存在有效的决策参与和决策监督机制。

(2)大部门体制改革之探索

对我国现阶段的政府管理来说，探索职能有机统一的大部门体制，是实现政府职能转变的重要途径，也是克服行政管理中部门主义的有效途径。

我国行政管理体制建设的目标

①机构整合

大部门体制的一个突出特点，就是按照政府综合管理职能设置政府机构，而不是按照专业管理职能设置政府机构。

②按照决策权、执行权、监督权既制约又协调的要求，完善行政运行机制

大部门体制推行的目的在于建立决策、执行、监督相对分开的行政管理体制，建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保决策科学、执行有力、监督有效。

a.在部门之间建立决策、执行、监督相对分开的管理体制，即决策与执行的大分开，主要是指内阁机构与所有其他的机构都要分开，所有内阁机构作为政府的一个决策整体进行决策，其他所有机构都是政府决策的执行者；

b.在大部门体制内实行职能分设，即决策与执行的小分开，主要是指每一个内阁机构管理着众多的执行机构，执行机构按照主管部门和主管部门首长制定的政策行事。

③加强政府决策中枢的综合协调能力，规范政府组成部门之外的机构设置

覆盖政府基本职能的政府组成部门相对越少，部门职能就相对越宽，部门权力就相对越大，对政府综合协调能力的要求就相对越高。

三、政治发展与政府发展的关系

1.政府改革与政治发展的关系

①政府改革是政治发展的途径，特别在我国政治发展处于错综复杂的发展阶段下，体制层面的政府改革构成政治发展的突破口，为政治发展积累条件。

②政治的高度发展在一定程度上会促进政治改革的推行和发展，特别是政治制度的衰败会给政治改革提供合适的机会和时机，激发政治改革的进行和深入。

③政府改革是一个动态过程，随着市场经济的深入发展、民主政治的推进、人民群众政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的冲击，政府改革必然会面临新的挑战。中国政府将通过深化政府机构改革，转变政府职能，建设服务政府、责任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉洁政府，政府改革的推进必将为更高层面的政治发展奠定基础与条件。

2.政治改革与政府发展的关系

(1)政治体制改革与政府发展的关系

政治体制改革是国家有计划地、自上而下地推行的旨在调整国家政治关系和政治结构，完善各项政治制度的变革。由于政府体系是国家政治体系中的重要结构，因此，政治体制改革与政府发展有着密切的关系。

①政治体制改革是对政治结构的调整

这种调整意味着对政治体系的各个部分如政党、军队、立法机关等机构的功能、地位、权力和权利关系的重新安排，也意味着对政府各机关在整个政治体系中的地位、职责、权限以及与政党、军队、社团的关系的重新确定。这本身就是政府发展的重要内容。

②政治体制改革是政府发展的重要推动力

政治体制改革为政府体系的完善和新的政府体制的形成提供有利的条件，进而为政府体制的改革开辟道路。政治改革为政府发展提供发展空间，并且为政府发展提供制度保障。

③政府发展是政府本身沿着一定方向运作，国家权力及国家权力机关逐步过渡到和谐化、高效化、职能化和现代化，政府发展不仅是政府现代化的过程，也是民主化、法治化的过程。

(2)服务型政府应具备的能力

无论是政治改革与政府改革，还是政府发展与政治发展，核心目标皆在于提升政府能力。政府发展实际上就是政府能力的提升。在未来的现代化的过程中，服务型政府应具备十种能力。主要包括：指导能力、动员能力、分配能力、适应能力、利益综合能力、管理能力、协调能力、监督能力、服务能力和维持秩序能力。

3.政治发展与政府发展的关系

政治发展与政府发展不是相互孤立的知识领域，两者之间既相互交叉，但同时又在一定程度上具有相对独立性。

(1)政治发展与政府发展的区别

①政治发展主要体现于国家宏观权力架构层面的变革与发展；

②政府发展主要体现在政府于中观层面与微观层面的政府体制创新、职能转变、技术创新等。

(2)政治发展与政府发展的联系

①政府发展是政治发展的主要表现，政治发展是政府发展的基本依据。没有政治发展，也就没有政府发展；没有政府发展，也就不存在政治发展，二者互为制约，相辅相成。

②政府发展与政治发展的总体目标是建立一种符合现代化管理要求、民主法治、运转协调、灵活高效的强有力的政府管理体系。实现这一目标的根本途径是全方位地深化政府体制改革与政治体制改革。