2023注规-原理：08、第八章：镇、乡、村庄规划

2023注规-原理：08、第八章：镇、乡、村庄规划，镇规划的主要任务是对一定时期内城镇的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和安排。

第八章：镇、乡、村庄规划

• 第一节：镇、乡和村庄规划的工作范畴及任务
  • 城镇与乡村的一般关系
    • 一般把人口规模较大聚落称为城市，把人口数量较少、与农村还保持着直接联系的聚落称为镇（城乡之间存在的亦乡亦城的中间层：镇）。
    • 镇在我国是一级行政单元，镇以上是城市，镇以下是乡村。
  • 城乡的行政建制构成
    • 市
      • 通常称设市城市，也称建制市
    • 市区
      • 在市范围内依法设定区建制的地域集合， 可单指其中的一个区，同义“城区”
    • 设区市
      • 当城市人口达到一定规模，依法设置了区行政建制的市
    • 不设区市
      • 未设区建制，直接下辖街道、镇、乡的市
    • 地级市
      • 行政地位相当于地区或自治州一级的省辖市，通常为设区市
    • 县级市
      • 行政地位相当于县一级的建制市，通常称为不设区市
    • 镇
      • 具有一定人口规模，人口和劳动力结构、产业结构达到一定要求，基础设施达到一定水平，并被省（自治区、直辖市）人民政府批准设置的镇为建制镇，其余为集镇；
      • 规模较小的城市型聚落；镇和乡一般是同级行政单元；
    • 县城关镇
      • 县人民政府所在地的镇。其他镇是县级建制以下的一级行政单元。县人民政府所在地镇的规划参照城市规划编制标准；
    • 中心镇
      • 指县域城镇体系中，在经济、社会和空间发展中发挥中心作用，且对周边农村具有一定社会经济带动作用的建制镇，是带动一定区域发展的增长极核，在区域内的分布相对均衡；
    • 一般镇
      • 指县城关镇、中心镇以外的建制镇，其经济和社会影响范围仅限于本镇范围内，多是农村的行政中心和集贸中心，镇区规模普遍较小，基础设施水平也相对较低，第三产业规模和层次较低； 一般建制镇规划介于城市与乡村之间，服务农村。既是经济和人口聚集作用的城镇，又是服务镇域广大农村地区的村镇；
    • 乡
      • 依法设定乡建制的行政区域；传统意义上的乡是属于农村范畴的，乡政府驻地一般乡域内的中心村或集镇，通常情况下没有城镇型聚落。
      • 集镇不一定是乡政府的驻地；乡政府所在地的村或集镇为乡中心区；
    • 集镇
      • 按国家规定，“集镇”包括“乡、民族乡人民政府所在地”和“经县人民政府确认的由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇”两种类型；
      • 由集市发展形成的，作为农村一定地域经济文化和生活服务中心的聚落。
      • 集镇不是一级行政单元，集镇一般是由中心村发展起来；
    • 村
    • 行政村
      • 镇和乡的下级单位是行镇村，可以是一个村落，也可以是多个村落或自然村聚落。行政村是我国最小的一级农村地区的基层组织；
    • 中心村
      • 是镇村体系中设有兼为周围村服务的公共设施的存。乡政府驻地一般是乡域内的中心村或集镇；
    • 基层村
      • 中心村以外的村
    • 小城镇
      • “小城镇”是建制镇和集镇的总称，建制镇是一级行政单元，但集镇不是。
  • 镇、乡和村庄规划的工作范畴
    • 所有镇必须指定规划，而乡和村庄并非都必须编制规划；
    • 镇规划的工作范畴
      • 镇域是镇人民政府行政的地域；镇区是镇人民政府驻地的建成区和规划建设发展区；镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构的调整，为周边农村提供服务；
      • 镇的现状等级层次——行政体系
        • 镇的现状等级一般分为县城关镇（县人民政府所在地镇）、县城关镇以外的建制镇（一般建制镇）、集镇（农村地区）；
        • 县城关镇对所辖乡镇进行管理，是县城内的政治、经济、文化中心，镇内的行政机构设施和文化设施比较齐全；
        • 县城以外建制镇也是一级行政单元，是县域内的次级小城镇，是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务中心；
      • 镇的规划等级层次——规划体系
        • 镇的规划等级层次在县域城镇体系中一般分为中心镇和一般镇。县城关镇多为县域范围内的中心城市；
    • 村庄规划工作范畴
      • 村庄：是指农村村民居住和从事各种生产活动的聚居点，其规划区是指村庄建成区和因村庄建设及发展需要实行规划控制的区域；
  • 镇、乡和村庄规划的主要任务
    • 镇规划的主要任务
      • 镇规划的主要任务是对一定时期内城镇的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和安排；
      • 镇总体规划的主要任务：落实市（县）社会经济发展战略及城镇体系规划提出的要求，综合研究和确定城镇性质、规模、空间发展形态，统筹安排城镇各项建设用地，合理配置城镇各项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城镇合理发展。
      • 镇区控制性详细规划的主要任务：以镇区总体规划为依据，控制建设用地性质、使用强度和空间环境。制定用地的各项控制指标和其他管理要求。控制性详细规划是镇区规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。
      • 镇区修建性详细规划的任务：对镇区近期需要进行建设的重要地区做出具体的安排和规划设计；
    • 镇规划的特点
      • 镇规划的对象特点：镇的形成和发展一般多沿交通走廊和经济轴线发展，对外联系密切，交通可达性强；
      • 镇规划的技术特点：我国镇规划技术层次较少，成果内容不同于城市规划，规划更注重近期建设规划，强调可操作性；
      • 镇规划的实施特点：不同地区、不同等级与层次、不同规模、不同发展阶段的镇差异性较大，规划实施强调因地制宜。
    • 乡、村庄规划的主要任务
      • 从农村实际出发，尊重农民意愿，科学引导，体现地方和农村特色。
      • 坚持以促进生产发展、服务农业为出发点，处理好社会主义新农村建设与工业化、城镇化快速发展之间的关系，加快农业产业化发展，改善农民生活质量与水平；
      • 贯彻“节水、节地、节能、节材”的建设要求，保护耕地与自然资源，科学、有效、集约利用资源，促进广大乡村地区的可持续发展，保障构建和谐社会总体目标的实现；
      • 加强农村基础设施、生产生活服务设施建设以及公益事业建设的引导与管理，促进农村精神文明建设；
    • 乡、村规划各阶段的主要内容
      • 乡、村庄的总体规划：是乡级行政区域内村庄和集镇布点规划及相应的各项建设的整体部署。包括乡级行政区域的村庄、集镇布点，村庄和集镇的位置、性质、规模和发展方向，村庄、集镇的交通、供水、供电、商业、绿化等生产和生活服务设施的配置；
      • 乡、村庄的建设规划：应当在总体规划的指导下，具体安排村庄和集镇的各项建设。包括住宅、乡村企业、乡村公共设施、公益事业等各项建设用地的用地布局、用地规划，有关的技术经济指标，近期建设工程以及重点地段建设具体安排。
• 第二节：镇规划的编制
  • 镇规划的原则
    • 人本主义原则、可持续发展原则、区域协同、城乡协调发展原则、因地制宜原则，市场与政府调控相结合原则；
  • 镇规划的阶段和层次划分
    • 镇规划分为总体规划和详细规划，可在总体规划之前增加总体规划纲要阶段；
    • 县人民政府所在地镇的总体规划包括县城城镇体系规划和县城区规划，其他镇的总体规划包括镇域规划（含镇村体系规划）和镇区（镇中心区）规划两个层面。
    • 镇可以在总体规划指导下编制控制性详细规划以指导修建性详细规划，也可根据实际需要，在总体规划指导下，直接编制修建性详细规划。
    • 镇总体规划期限为20年；
  • 镇规划的强制性内容
    • 规划区范围、规划区建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护、防灾减灾等。
  • 镇的人口规模：1、规划期末镇域总人口；2、规划期末镇区人口；3、人口规模预测方法：综合分析法、经济发展平衡法、劳动平衡法、区域分配法、环境容量法、线形回归分析法等；
  • 镇区建设用地标准
    • 镇区用地规模：人均建设用地面积×人口规模。
    • 人均建设用地指标应为规划范围内的建设用地面积 ÷常住人口数量的平均数值，其中人口统计应与用地统计的范围相一致。
    • 《镇规划标准》2007，人均建设用地指标为每人75~140㎡。
    • • 镇区规划建设用地比例
        • 中心镇镇区
          • 居住用地：28~30%；公共设施用地：12~20%；道路广场用地：11~19%；公共绿地：8~12%；四类用地之和：64~84%；
        • 一般镇镇区
          • 居住用地：33~43%；公共设施用地：10~18%；道路广场用地：10~17%；公共绿地：6~10%；四类用地之和：65~85%；
  • 镇规划的成果要求：包括规划文本、图纸、附件（规划说明书、基础资料汇编等），规划文本中应明确表示强制性内容；
• 第三节：乡和村庄规划的编制
  • 阶段和层次划分
    • 村庄、集镇规划一般分为：总体规划和建设规划两个阶段；
    • 村庄、集镇规划的编制，应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，并同有关部门的专业规划相协调；
    • 乡总体规划包括：乡域规划和乡驻地规划；
  • 期限
    • 乡总体规划期限为20年，村庄规划期限比较灵活，一般整治规划考虑近期为3~5年。
  • 村庄规划应重点考虑公共服务设施、道路交通、市政基础设施、环境卫生设施的规划等内容；
  • 村庄分类：城镇化整理、迁建、保留发展三种类型；
  • 村庄规划用地共分为3个大类、10个中类、15个小类
• 乡村规划新政要点
  • 《乡村振兴战略规划2018-2022年》
    • 分类推进乡村发展，类型为：集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄 四类。
  • 《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》
    • 总体要求
      • 1、规划定位：村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发和保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可证、进行各项建设等的法定依据。编制“多规合一”的实用性村庄规划，其范围为村域全部国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制。村庄规划由乡镇政府组织编制，报上一级政府审批。
      • 2、工作原则：坚持先规划后建设、坚持农民主体地位、坚持节约优先，保护优先、坚持因地制宜，突出地域特色，防治“千村一面”、坚持有序推进，实务规划；
      • 3、工作目标：有条件有需要的村庄应编尽编，暂时没有条件编制村庄规划的，应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据；
    • 主要任务
      • 1、统筹村庄发展目标；
        • 落实上位规划要求，充分考虑人口资源环境条件和经济社会发展、人居环境整治等要求，研究制定村庄发展、国土空间开发保护、人居环境整治目标，明确各项约束性指标。
      • 2、统筹生态保护修复；
        • 落实生态保护红线划定成果，明确森林、河湖、草原等生态空间，尽可能多的保留乡村原有的地貌、自然形态等，系统保护好乡村自然风光和田园景观。加强生态环境系统修复和整治，慎砍树、禁挖山、不填湖，优化乡村水系、林网、绿道等生态空间格局。
      • 3、统筹耕地和永久基本农田保护；
        • 落实永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果，落实补充耕地任务，守好耕地红线。统筹安排农、林、牧、副渔等农业发展空间，推动循环农业、生态农业发展。完善农田水利配套设施布局，保障设施农业和农业产业园发展合理空间，促进农业转型升级。
      • 4、统筹历史文化传承域保护；
        • 深入挖掘乡村历史文化资源，划定乡村历史文化保护线，提出历史文化景观整体保护措施，保护好历史遗存的真实性。防止大拆大建，做到应保尽保。加强各类建设的风貌规划和引导，保护好村庄的特色风貌。
      • 5、统筹基础设施和基本公共服务设施布局；
        • 在县域、乡镇域范围内统筹考虑村庄发展布局以及基础设施和公共服务设施用地布局，规划建立全域覆盖。普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务设施网络，以安全、经济、方便群众使用为原则，因地制宣提出村域基础设施和公共服务设施的选址、规模、标准等要求。
      • 6、统筹产业发展空间；
        • 统筹城多产业发展，优化城乡产业用地布局，引导工业向城镇产业空间集聚，合理保障农村新产业新业态发展用地，明确产业用地用途、强度等要求。除少量必需的农产品生产加工外，一般不在农村地区安排新增工业用地。
      • 7、统筹农村住房布局；
        • 按照上位规划确定的农村居民点布局和建设用地管控要求，合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围，严格落实“一户一宅”充分考虑当地建筑文化特色和居民生活习惯，因地制宜提出住宅的规划设计要求。
      • 8、统筹村庄安全和防灾减灾；
        • 分析村域内地质灾害、洪涝等隐患，划定灾害影响范围和安全防护范围，提出综合防灾减灾的目标以及预防和应对各类灾害危害的措施。
      • 9、明确规划近期实施项目；
        • 研究提出近期需推进的生态修复整治、农田整理、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治历史文化保护等项目，明确资金规模及筹措方式、建设主体和方式等。
      • 八个统筹，一个明确
    • 政策支持
      • 1、优化调整用地布局：允许在不改变县级国土空间规划主要指标情况下，优化调整村庄各类用地布局。涉及永久基本农田和生态保护红线的调整，严格按照国家有关规定执行，调整结果依法落实到村庄规划中；
      • 2、探索规划“留白”机制。各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施以及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。激动指标使用不得占用永久基本农田和生态保护红线。
    • 编制要求
      • 村庄规划在报审前应在村内公示30日，报送审批时应附村民委员会审议意见和村民会议或村民代表会议讨论通过的决议；村民委员会要将规划主要内容纳入村规民约；
      • 简明成果表达：鼓励采用“前图后则”（即规划图表+规制规则）的成果表达形式；
      • 规划批准之日起20个工作日内，规划成果应通过“上墙、上网”等多种方式公开，30个工作日内，规划成果逐级汇交至省级自然资源主管部门，叠加到国土空间规划“一张图”上。
        • 县级以上建立“一张图”，而“一张图”就是逐级会交的
  • 《自然资源部 国家发改委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》
    • 1、明确农村一二三产业融合发展用地范围
      • 农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农业休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等；
    • 2、引导农村产业在县域范围内统筹布局
    • 3、拓展集体建设用地使用途径
      • 农村集体经济组织兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可按《土地管理法》确定的建设用地；单位或个人也可按国家同意部署，通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地；
    • 4、大力盘活农村存量建设用地
    • 5、保障设施农业发展用地
      • 农业设施用地属于农业用地，不需要办理农用地转用审批手续；不破坏耕作层的种植设施才可以占用永久基本农田
    • 6、优化用地审批和规划许可流程
  • 《农村土地经营权流转管理办法》
    • 1、农村土地流转的管理
      • 县级以上地方人民政府农业农村主管部门依照职责，负责本行政区域内土地经营权流转级流转合同管理；
      • 乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地经营权流转及流转合同管理；
    • 2、禁止内容
      • 受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途。禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
    • 3、流转合同要点
      • 承包方将土地交由其他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。
  • “三权分置”制度
    • 所有权、承包权、经营权
    • 农村土地产权主要包括：所有权和用益物权两个方面。
    • 承包土地“三权分置”：所有权、承包权、经营权；
    • 宅基地“三权分置”：所有权、资格权、使用权；——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》2018中央1号文件；
  • 《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》
    • 中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。
  • 农村村民住宅用地的管理
    • 《农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》
      • 自然资源部征求农业农村部意见后，在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地；
      • 农村村民住宅建设依法落实“一户一宅”要求；
    • 《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》
      • 农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准；
      • 涉及占用农用地的，依照《土地管理法》办理农转用；
  • 农村道路
    • • 超过8m就归为建设用地了，可能就归为交通设施用地类
  • 《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》
    • 设施农用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。
      • 作物种植设施用地：包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；
      • 畜禽水产养殖设施用地：包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰、肉类加工场所用地（属于产业用地）等；
    • 设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需要落实占补平衡。种植设施不破坏耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划；养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量确实难以避让的，允许使用但必须补划；
    • 设施农用地不在使用的，必须恢复原用途。设施农用地被非农建设占用时，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，因落实占补平衡；
    • 各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定；
    • 市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。
  • 《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》
    • 生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需要办理建设用地审批手续；不占用永久基本农田，允许占用一般耕地，作为养殖用途不需要耕地占补平衡；
    • 生猪养殖圈舍、场区内通道及绿化隔离带等生产设施用地，根据养殖规模确定用地规模；增加附属设施用地规模，取消15亩上限规定，保障生猪养殖生产的废弃物处理等设施用地需要；
    • 设施农用地不包括屠宰、肉类加工场所用地（属于产业用地）等
    • 鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和农村集体建设用地安排生猪养殖生产，鼓励利用原有养殖设施用地进行生猪养殖生产，各地根据实际情况进一步制定鼓励支持政策；
• 第四节：名镇名村保护规划
  • 历史文化名镇名村
    • 依据：《文物保护法》规定“保存文物特别丰富且具有重大历史价值或革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案”
    • 规定条件
      • 《中国历史文化名镇（村）评选办法》
      • 1、历史价值和风貌特色；建筑遗产、文物古迹和传统文化比较集中，能较完整地反映某一历史时期的传统风貌、地方特色和民族风情，具有较高的历史、文化、艺术和科学价值，现存有清末以前建造或在中国革命历史中有重大影响的成片历史传统建筑群、纪念物、遗址等，基本风貌保持完好。
      • 2、原状保存程度：原貌基本保存完好，或已按原貌整修恢复，或骨架尚存、可以整体修复原貌；
      • 3、具有一定规模：镇现存历史传统建筑面积在5000㎡以上，或村现存历史传统建筑总面积在2500㎡以上；
    • 中国历史文化名镇名村
      • 中国历史文化名镇：60个；
      • 中国历史文化名村：211个；
  • 名镇民村保护规划内容
    • 规划内容
      • 1、保护原则、保护内容、保护范围；
      • 2、保护措施、开发强度和建设控制要求；
      • 3、传统格局和历史风貌保护要求；
      • 4、历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带；
      • 5、保护规划分期实施方案；
      • 1、历史文化名镇、名村应当整体保护，保护传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观环境； 2、对历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的建筑物、构筑物，应当区分不同情况，采取相应措施，实行分类保护；
    • 建设工程选址，应当尽可能避开历史建筑；确实不能避开的应尽可能采取原址保护；无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准；
  • 历史文化名镇名村保护规划编制要求
    • 保护规划应包括
      • 1、评估历史文化价值、特色和现状存在问题；
      • 2、确定保护原则、保护内容与保护重点；
      • 3、提出总体保护策略和镇域保护要求；
      • 4、提出与名镇名村密切相关的地形地貌、河湖水系、农田、乡土景观、自然生态等景观环境的保护措施；
      • 5、确定保护范围，包括核心保护范围和建设控制地带界线，制定相应的保护控制措施；
      • 6、提出保护范围内建筑、构筑物和历史环境要素的分类保护整治要求；
      • 7、提出延续传统文化、保护非物质文化遗产的规划措施；
      • 8、提出改善基础设施、公共服务设施、生产生活环境的规划方案；
      • 9、保护规划分期实施方案；
      • 10、提出规划实施保障措施；
    • 近期规划措施
      • 抢救已处于濒危状态的文物保护单位、历史建筑、重要历史环境要素；
      • 对已经或可能对历史文化名镇名村保护造成威胁的各种自然、人为因素提出规划治理措施；
      • 提出改善基础设施和生产、生活环境的近期建设项目；
      • 提出近期投资估算；
  • 成果要求
    • 规划文本
    • 规划图纸
    • 附件
      • 规划说明书、基础资料汇编