2023注规-原理：10、第十章：城市规划实施

2023注规-原理：10、第十章：城市规划实施，城市规划实施就是将预先协调好的行动纲领和确定的计划付诸行动，并最终得到实现。

第十章：城市规划实施

• 第一节：城市规划实施的含义、作用
  • 基本概念
    • 城市规划实施就是将预先协调好的行动纲领和确定的计划付诸行动，并最终得到实现。
    • 从理想角度讲，城市规划实施包括了城市发展和建设过程中的所有建设性行为；
    • 城市建设和发展是全社会的事业，既需要政府进行公共投资，也需要依靠社会的商业性投资，公共部门和企业、私人部门在城市规划实施中都担着重要作用；
  • 实施城市规划的手段
    • 1、规划手段：政府运用规划编制和实施的行政权力，通过各类规划的编制来推进城市规划的实施；
    • 2、政策手段：政府根据城市规划的目标和内容，从规划实施的角度制定相关政策来引导城市的发展；
    • 3、财政手段：政府运用公共财政的手段，调节、影响甚至改变城市建设的需求和进程，保证城市规划目标的实现；
      • 一是政府运用公共财政直接参与到建设活动中；二是政府通过对特定区域或类型的建设活动进行财政奖励（包括减免税收、提供资金奖励或补偿、信贷保证等）
    • 4、管理手段：对具体建设项目的开发建设进行控制来达到规划实施的目的，包括建设项目的选址、建设用地的规划管理和建设工程的规划管理等；
  • 实施城市规划的非公共部门行为
    • 城市规划实施的组织与管理，主要是由政府来承担，但这并不意味着城市规划都由政府部门来实施的，大量建设性活动是由城市中的各类组织、机构、团体甚至个人来开展的；同时通过对各项建设活动的监督，也有助于及时纠正城市建设活动中所出现的偏差，保证规划目标的实现；
  • 城市规划实施的目的
    • 在于实现城市规划对城市建设和发展的引导和控制作用，保证城市社会、经济及建设活动能够高效、有序、持续地进行；
    • 城市规划的核心作用必须通过城市规划的实施才能得到真正的体现，城市规划的制定目的在于规划能够得到实施，也在城市建设和发展过程中能够起到作用；
  • 城市规划实施的作用
    • 首要作用就是使经过多方协调并经法定程序批准的城市规划在城市建设和发展过程中发挥作用，保证城市中的各项建设和发展活动之间协同行动，提高城市建设和发展中的决策质量，推进城市发展目标的有效实现；
    • 城市规划的实施就是为了使城市的功能与物质性设施及空间组织之间不断地协调，这种协调主要体现在
      • 1、根据城市发展的需要，在空间和时序上有序安排城市各项物质性设施的建设，使城市的功能、各项物质性设施的建设在满足各自要求的基础上相互之间能够协调、相辅相成，促进城市的协调发展。
      • 2、根据城市的公共利益，适时建设满足分类城市活动所需的公共设施，推进城市各项功能的不断优化；
      • 3、适应城市社会的变迁，在满足不同人群和不同利益集团的利益需求的基础上取得相互之间的平衡，同时又不损害到城市公共利益；
      • 4、处理好城市物质性设施建设与保障城市安全、保护城市的自然和人为环境等的关系，全面改善城市和乡村的生产和生活条件，推进城市的可持续发展；
      • 城市规划保障社会整体公共利益主要包括：公共设施、公共安全、公共卫生、舒适的生活环境等，具体包括对各类公共设施进行安排，保证各项公共设施与周边地区的建设相协同，对自然资源、生态环境和历史文化遗产以及自然灾害易发生地区等通过空间管制予以保护和控制。
        • 控制建筑之间的日照间距，属于城市规划作用中的维护社会公平，而不是保障社会公共利益。
• 第二节：城市规划实施的机制
  • 规范规划编制审批
    • 1、“多规合一”
      • 不在国土空间规划体系之外另行编制审批新的土地利用总体规划、城市（镇）总体规划等空间规划，不再出台不符合新发展理念和“多规合一”要求的空间规划类标准规范。
    • 2、“编”“审”分离机制
      • 建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制。规划编制实行编制单位终身负责制；规划审查应充分发挥规划委员会的作用，实行参编单位专家回避制度，推动开展第三方独立技术审查；
    • 3、遵守约束性指标及刚性管控要求
      • 下级国土空间规划不得突破上级国土空间规划确定的约束性指标，不得违背上级国土空间规划的刚性管控要求；各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划，不得以其他规划代替国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据；
    • 4、严格实施
      • 规划修改必须严格落实法定程序要求，深入调查研究，征求利害关系人意见，组织专家论证，实行集体决策。不得以城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件。
  • 用途管制制度
    • 健全用途管制制度，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分类实施用途管制。
    • 在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。
    • 对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度；
  • 全周期管理制度
    • 1、建立“一张图”
    • 2、建立全流程留痕制度
      • 建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，要在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中设置自动强制留痕功能；尚未建成系统的，必须落实人工留痕制度，确保规划管理行为全过程可追溯、可查询。
    • 3、监测评估预警
      • 加强规划实施监测评估预警，按照“一年一体检，五年一评估”要求，开展城市体检评估并提出改进规划管理意见，市县自然资源主管部门要适时向社会公开城市体检评估报告，省级自然资源主管部门要严格履行监督检查责任。
    • 4、纳入执法监督
      • 对新增违法建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处；实行规划全周期管理；
• 第三节：城市规划许可管理
  • 严格规划许可管理
    • 坚持先规划后建设。严格按照国土空间规划核发建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证（一书三证）。
    • 未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程；不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可，搞“特事特办”。
    • 严格依据规划条件和建设工程规划许可证开展规划核实；规划核实必须两人以上现场审核并全过程记录，核实结果应及时公布，接受社会监督。无规划许可或违反规划许可的建设项目不得通过规划核实，不得组织竣工验收。
    • 农村地区有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制和规划用地“多审和一、多证合一”，加强用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用。严禁借用农用地流转、土地整治等名义违法规划搞非农建设、乱战耕地建房等，间距杜绝集体土地失管失控现象。
  • 建设项目用地预审与选址意见书
    • 将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。
    • 涉及新增建设用地，根据情况分别实施
      • 用地预审权限在自然资源部的
        • 建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设范围核发建设项目用地预审与选址意见书。
      • 用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的
        • 由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限；
    • 使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书；
    • 建设项目用地预审与选址意见书有效期为三年，自批准之日起计算。
  • 建设用地规划许可证
    • 将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书；
    • 建设用地规划许可证是从规划上许可用地的法律凭证
      • 以划拨方式取得的国有土地使用权
        • 核发方式：建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书；
      • 以出让方式取得的国有土地使用权
        • 核发方式：市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案，经依法批准后组织土地供应，将规划设计条件那入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签定国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。
  • 建设工程规划许可证
    • 1、建设工程规划管理的行政主体
      • 建设工程规划管理的行政主体是城市、县人民政府自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府。
      • 1、市、县自然资源主管部门
        • 1、规划许可职权：城市、县人民政府自然资源主管部门依法对该城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设实施建设工程规划管理职责，行使规划许可职权；
        • 2、规划条件予以核实：核发建设工程规划许可证并不意味着建设工程规划管理职责的终止，还须包括对建设工程在建设过程中是否符合规划条件进行核查，经过规划核实后查实符合规划条件的才能组织竣工验收。
        • 3、报送有关竣工验收资料：竣工验收后，建设单位应依法在规定时间内向自然资源主管部门报送有关竣工验收资料，包括竣工图纸和必要的有关文件材料。
      • 2、省级人民政府（省、自治区、直辖市）确定的镇人民政府
        • 《城乡规划法》规定了省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府也具有建设工程规划管理的权限，对在其镇的规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的依申请进行审核，核发建设工程规划许可证。该镇人民政府在实施建设工程规划管理过程中的职责，还包括依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布；
        • 不是所有的镇人民政府都具有建设工程规划管理的行政许可职能。
        • 省、自治区、直辖市人民政府确定能够行使建设工程规划管理权限的镇人民政府应具备的基本条件：
          • 1、非县人民政府所在地的建制镇；
          • 2、具有一定规模以上的重点建制镇；
          • 3、具备行使建设工程规划管理行政许可能力的建制镇等。
          • 具体有省、自治区、直辖市人民政府根据当地的实际情况和需要研究确定。
    • 2、建设工程规划管理的程序
      • 建设工程规划管理
        • 1、建设申请
          • 建设项目批准文件；
          • 使用土地的有关证明文件
          • 修建性详细规划
          • 建设工程设计方案
          • 建设工程申请表
        • 2、建设审核
          • 现场踏勘
          • 征询意见
          • 确定建设地址
          • 提出规划条件
          • 审定修建性详细规划
          • 审定建设工程设计方案
          • 签发设计方案审定通知书
        • 3、行政许可
          • 审查工程设计图纸文件
          • 领导签字批准
          • 核发建设工程规划许可证
        • 4、批后管理
          • 竣工验收前的规划核实
          • 竣工验收
          • 竣工验收资料的报送
        • 根据《城乡规划法》，建设工程规划管理的主要程序为：申请程序、审核程序、核发建设工程规划许可证和竣工验收前的规划核实及报送竣工验收资料。
  • 乡村建设规划许可证
    • 规划管理的行政主体
      • 1、行政主体
        • 1、乡、镇人民政府；2、城市、县人民政府自然资源主管部门；
      • 2、乡、镇人民政府
        • 乡、镇人民政府负责乡村建设项目的申请审核，没有核发乡村建设规划许可的行政许可权限。
        • 乡、镇人民政府是直接管辖乡、村庄的政府机构，《城乡规划法》规定，“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批”。
      • 3、市、县自然资源主管部门
        • 城市、县人民政府自然资源主管部门核发乡村建设规划许可证，行使行政许可权限；
        • 除《城乡规划法》规定省、自治区、直辖市确定的镇人民政府可以核发镇行政区域内建设工程规划许可证，行使部分规划许可职权外，关于“一书三证”的核发，都是由自然资源主管部门行使规划许可的行政职权；
        • 必须在乡规划、村庄规划所确定的建设用地范围内行使规划许可权限，依法核发乡村建设规划许可证。
        • 如果涉及占用农用地的，还应依法办理农用地转用地审批手续，然后才能核发乡村建设规划许可证；
        • 建设单位或个人在取得乡村建设规划许可证后，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，依法办理乡村建设用地审批手续；
    • 规划管理的程序
      • 乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设项目
        • 1、乡村建设申请（乡、镇人民政府）
          • 有关部门批准、核准文件； 建设项目申请报告； 建设工程总平面涉及方案：
          • 乡村建设项目申请的审核
        • 2、乡村建设核定（市、县自然资源主管部门）
          • 申请条件的复核
          • 核定有关方面要求（交通、环保、文物、防灾等）
          • 占用农用地的须办理农用地专用审批手续
          • 审定建设工程总平面设计方案
        • 3、行政许可（市、县自然资源主管部门）
          • 领导签字批准
          • 核发乡村建设规划许可证
        • 根据《城乡规划法》，乡村建设规划管理的主要程序为：申请程序、核定程序、核发乡村建设规划许可证。
    • • 农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准；
  • 验收测绘
    • 根据《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知(自然资规〔2019〕2号)》，推进多测整合、多验合一。
    • 多测整合目的是按照同一审批阶段、同一审批主体、同一审批活动开展一次测绘的原则，从技术上统一便准，避免重复测绘、多头测绘，从政策上强化测绘成果共享，强化各审批主体对测绘成果的共享利用，实现对同一标的物只测一次、提供一次测绘数据的目标。
  • 城市规划实施的监督检查
    • 城市规划实施监督是对城市规划的整个实施过程的监督检查，其中包括了对城市规划实施的组织、城市规划实施的管理、法定规划的执行情况等所实施的监督检查。
    • 主要包括
      • 1、行政监督检查
        • 行政监督检查是指各级人民政府及城乡主管部门对城市规划实施的全过程实行的监督管理；
      • 2、立法机构的监督检查
        • 《城乡规划法》规定，地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督；
      • 3、社会监督
        • 指城市中的所有机构、单位、个人对城市规划实施的组织和管理等行为的监督，其中包括对城市规划实施管理各个阶段的工作内容和规划实施过程中各个环节的执法行为和相关程序的监督；
• 第四节：城市规划实施的基本内容
  • 影响城市规划实施的因素
    • 1、政府组织管理
    • 2、城市发展状况
    • 3、社会意愿与公众参与
    • 4、法律保障
  • 公共性设施开发与城市规划实施的关系
    • 公共性设施主要包括：公共绿地、公立学校、公立医院等，也包括城市道路和各项市政基础设施；这些项目的建设通常是由政府或公共投资进行开发的；
    • 一般来说，公共性设施主要是由政府部门进行开发的，因为公共性设施是最为典型的公共物品，具有非排他性和非竞争性。
    • 公共设施开发的过程
      • 1、项目设想阶段
        • 要点：政府部门应当将城市规划中所确定的各项公共性设施分布骤纳入各自的建设计划之中，并予以实施，尤其是对于发展性公共性设施开发；
      • 2、可行性研究阶段
        • 要点：城市规划必须为这些项目的开发建设进行选址，确定项目建设用地的位置和范围，提出在特定地点进行建设的规划设计条件。
      • 3、项目决策阶段
        • 要点：城市规划不仅是项目本身决策的一项重要依据，而且对于不同公共性设施项目之间的抉择以及它们之间的配合等也提供了基础；
      • 4、项目实施阶段
        • 公共性设施项目的设计必须符合相应的规划条件，这些条件既是保证设施将来使用和运营的需要，同时也是为了避免产生不利的外部性，避免对他人利益的不利影响；
      • 5、项目投入使用阶段
        • 必须按照项目本身的使用功能使用，不能随意改变用途，因为用途的改变会带来与周边地区的各项关系的改变，进而有可能影响到整个地区效益的发挥。
    • 商业性开发的过程
      • 1、项目构想与策划阶段
        • 投资人在对是否要从事开发、怎样开发、什么地方开发以及做出什么样的产品等进行分析、研究、思考的过程；
      • 2、建设用地的获得
        • 商业性开发通常都是通过市场的方法获得土地的，是否能够获得土地则要视市场竞争中的结果；
      • 3、项目投融资阶段
        • 商业性开发大部分都是通过各种路径的投融资来获得开发建设资金，只有获得了土地和相应的资金，开发活动才能得以开展；
      • 4、项目实施阶段
        • 项目设计与项目施工
      • 5、项目销售与经营
        • 销售工作；以自营为主的，需要为经营做准备；
• 第五节：相关政策要点
  • 违法建设处罚程序
    • 《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范（试行）》（2020）
      • 工作要求
        • 自然资源部立案查处自然资源违法行为，应当遵循严格规范公正文明执法原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处理适当；
      • 工作流程
        • 按：立案、调查取证、案情分析和调查报告、案件审理、征求意见、重大执决定法制审核、部审议形成处理决定、实施处理决定、执行、结案的工作流程。
      • 1、立案：立案或者不予以立案呈批时，承办司局应当向部提交相应的请示，附《立案呈批表》或《不予以立案呈批表》、违法线索初步核查报告和征求意见情况。部领导在10个工作日内做出立案或者不予以立案的决定；
      • 2、调查取证：办案人员不少于2人，并向被调查人出示执法证件；
      • 3、案情分析和调查报告：在调查取证的基础上，案件承办人员对收集的证据、案件事实进行认定，确定违法性质和法律适用，研究提出处理建议，起草调查报告。
      • 4、案件审理
      • 5、征求意见：案件审理通过后，将《违法案件调查报告》分送部相关业务司局、案件所在地省级自然资源主管部门或其他单位征求意见；根据征求意见情况，承办司对《违法案件调查报告》进行修改、完善；
      • 6、重大执法决定法制审核：对拟作出的重大执法决定提交法规司进行法制审核，法规司审核后出具审核意见；承办司按意见对《违法案件调查报告》进行修改、完善。
      • 7、部审议形成处理决定
      • 8、实施处理决定
      • 9、执行
      • 10、结案