生态环境宪法概念解析

“生态”与“环境”源于不同学科，所指大同小异，且不断发展变化。我国宪法中的“生态环境”是一个富于中国特色的独创概念，在科学界曾引起广泛争议。因其具有多义性，容易引起误解，并非理想的法律概念；但有其时代背景下的合理性和积极意义。宪法角度的正确处理是接受事实、辩证分析，结合现代环境观念和既有法律事实作出最广义的宽泛解释，为下位法中的制度创新提供合法性基础，而不必强求与法律概念的齐整对应。环境宪法解读应跳出文本局限，更加开放、务实。

“生态环境”宪法概念解析 巩 固

• 一、由来与纷争
  • 我国法律政策中的“生态环境”直至1982年才被 人为制造出来并写入《宪法》。
  • 1978年《宪法》所首创的环保条款的具体表 述为“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他 公害”（《宪 法》（1978）第11条第３款）， 使用的是一般的“环境”概念。
  • 但到1982年宪法制定时，宪法修改草案拟将该表述 改为“国家保护生活环境和生态平衡”，时任全国 人大常委会委员的地理学家黄秉维主张把“生态平 衡”改成“生态环境”。
  • 最终通过的《宪法》第２６条纳此建议，作出 “国家保护和改善生活环境和生态环境”的表述。
  • 1978年，用“环境”一词，1982年修宪时拟改成 “生活环境和生态平衡”，黄秉维主张改成“生活 环境和生态环境”，后被采纳。
  • “生态环境”该词自产生以来，一直争议不断。 相关争议在世纪之交，2005年前后达到顶峰。
    • 从语言学角度看，“生态环境”由“生态”和“环 境”构成，其中的“生态”既可作名词也可作形容 词，也就是说“生态环境”既可理解为由两个名词 叠加构成的联合词 组，也可理解为形容词加名词 的偏正词组。
    • 而作为何种词组对待，将直接影响“生态环境”之 内涵、外延的确定： 在前者中，“生态”与“环境”是并列关系，二者 平分秋色，“生态环境”意味着“生 态”＋“环境”， 外延极其广阔；
      • 在这派学者看来，能够成立的只能是偏正意义上的 “生态环境”，其落脚点在于“环境”而非“生态”， “从严格的意义上说，应当用‘环境与生态’，或归 总为‘环境’ ”来取代“生态环境”。
    • 后者的重心落脚于“环境”，“生态”是“环境”的 修饰语，“生态 环境”也相应地仅指代特定类型的 环境，成为“环境”范畴内的一种具体类型。
      • 该派学者主张放弃使用作为偏正词组的“生态环境” 概念，在需要联合并称时表述为“生态与环境”。
• 二、证成与意义
  • “生态环境”概念的存在已是一个客观事实， 对于法律政策的执行、实施者来说，真正有 意义的是如何正确理解和使用它，而无法回 避或否定。
  • （一）概念证成：学科发展视野下的 “生态”“环 境”与“生态环境”
    • 在学科发展早期，“生态”与“环境”具有明显 差异。一般认为，“环境”是一个指代相对于中 心事物而言的外部要素集合的古老概念。由于环 境科学被界定为“研究人类生存的环境质量及其 保护与改善的科学”，故作为其研究对象的“环 境”为“围绕着人群的空间及其中可以直接、间 接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素 的总体”，也即所谓“人类环境”。
    • 与环境概念的“中心－外围”结构和“人类中心” 视角不同，作为各种“关系”之载体的“生态” （或称“生态系统”）自 始即具有“去中心化” 结构和“非人类中心”色彩。
      • 在生态学视角下，“生态问题”往往仅 指由于生物种群消长或外部环境变化而 对其他物种及其所共同构成之系统整体 的影响。
    • “当某事物、某问题与‘生态’‘环境’都有关 （既是涉及生态，又是涉及环境），或分不太清是 ‘生态’还是‘环境’问题，就用‘生态环境’ （如生态环境问题，某地 区 的 生 态 环 境）。
    • 在现代的、广义的环境观／生态观之下，基于“生 态”与“环境”交织重合、难清楚界分的复杂关 系，当人们想表达对整个客观外部世界的指称时， 用由两个词组合而成、既有联合意味又可做偏正 理解的“生态环境”显然要比单一的“生态”和 “环 境”更加全面和传神。
  • （二）价值意义：社会实践视野中 的“生态环境”
    • 1982年修宪时，加入的“生态”一词，对国家 相继制定的《森林法》（1984）、《草原法》（1985）、 《渔业法》（1986）、《矿产资源法》（1986）、 《水法》（1988）、《野生动物保护法》（1988）、 《水土保持法》 （1991）等自然资源相关立法， 通过对资源开发利用活动的约束和规范，初步建立 起（狭义的）“生态保护”法律制度体系。对此， “生态”入宪并作为国家保护目标的定位显然起 到积极作用。
    • 在２014年《环境保护法》的中断修订中，该法又 增加了“生态保护红线”“保护生物多样性，保障 生态安全”“生态保护补偿”等规定，成为一些重 要、复杂须通过改革探索逐步完善的生态保护制度 在法律层面的主要依据。（《环境保护法》（2014） 第２９～３１条）。
    • 中共十八大以来，“生态”被列入中国特色社会主 义事业“五位一体”的重要部分。
    • 十九大后掀起的环境资源“大部制”改革，环保部 门的名称之前也冠以“生态”二字，变身为“生态 环境部”。
    • 对于所有这些体现生态学思想的制度创新， 宪法中的“生态环境”概念在客观上都提 供着来自国家根本大法的合法性，其积极 意义不言而喻。
• 三、相关概念辨析
  • （一）宪法相关概念辨析
    • 《宪法》第２６条有关“生活环境和生态环 境”的字面规定似乎明确把环境分为“生活的”和 “生态的”两类，故此处的“生态环境”只能作为 具体环境类型之一种的狭义角度去理解。又因为传 统语境中的“生活环境”通常指与人类生活密切相 关的物质条件，其保护主要指涉污染防治；故作为 其相对概念的“生态环境”似乎应被理解为与人类 生活相对遥远的“自然环境”，其保护指涉污染防 治领域之外的 “自然保育”或“生态保护”。
  • （二）法律相关概念辨析
    • 就立法现状来看，法律层面的“生态环境”概念 五花八门，内涵、外延殊不统一，难与宪法概念齐 整对应；而不同法律中又分别使用了其他一些指代 环保对象的概念，也应当被纳入宪法“生态环境” 的统摄范畴。
    • 如《水法》第４条、第21条规定的“生态环境用水”， 实为以维持生态平衡为指向的自然保育意义上的“生 态用水”。第９条规定的由国家通过“保护植被，植树 种草，涵养水源，防治水土流失”等“生态保护”手 段改善的“生态环境”，以及第２２条规定的在跨流 域调水时须防止造成破坏的“生态环境”，显然也 都是狭义的。但法律中有时也用单独的“生态” 概念来表达这一层面的涵义，如《森林法》第８ 条的“森林生态效益补偿基金”、第２４条的“典型 森林生态地区”中的“生态”。
  • 在五花八门的概念使用状况下，要实现宪法 “生态环境”概念与具体法律“生态环境”概念 的精准对应、高度一致，既无可能，又无必要。把 前者界定为宽泛的广义概念，以之统摄具体法律 中的“生态环境”“生态”“环境”等概念，形 成以点带面的呼应关系，是最现实和高效的选择。 在此框架下，后者的内涵、外延、规范效力等具 体内容，须结合所在法律的具体表述、立法目的、 习惯用法、适用语境等具体问题具体分析，而难以 从宪法概念中直接推知。这也意味着，环境宪法对 环境立法来说，主要起着提供合法性依据的基础支 持功能，而难以发挥精准细致的规范作用。
• 四、余论：解读路径反思
  • 在一定程度上跳出文本与历史的局限，更加开放、务 实地进行更多功能主义、现实主义的思考，势在必行。