行政程序

行政法与行政诉讼法（第二版）第十二章行政程序

行政程序

• 行政程序概述
  • 行政程序的概念和特征
    • 行政程序是指行政主体的职权行使所涉及的主体、环节、步骤、方式、顺序、期限、信息等诸项因素及其制度化的组合。
    • 优化行政程序各要素及其组合，保障行政相对人参与，促进行政效率的提高和行政正义的实现，充分体现行政程序的价值作用，是行政程序法治化的基本诉求。
    • 1. 行政程序的法定性与正当性。 2. 行政程序的空间性与时间性。 3. 行政程序的权力性与权利性。 4. 行政程序的行政性与司法性。
  • 行政程序的类型
    • 外部行政程序与内部行政程序
      • 外部行政程序是指调整和规范行政主体与行政相对人之间程序关系的规定。 内部行政程序是指调整和规范行政主体之间或行政主体内部程序关系的规定，不需要行政相对人的参与，也不直接对行政相对人权益产生影响 区分外部行政行为与内部行政行为的意义在于，既要注意外部行政程序内部化现象，避免行政程序公开性和开放性的弱化，防止弱化行政相对人程序性权利，又要注意内部行政程序外部化现象，避免行政程序繁琐性、重叠性的强化，防止强化行政相对人程序性义务，增加行政相对人的负担。
    • 正式行政程序与非正式行政程序
      • 正式行政程序是指法律规定的具有强制约束力的行政程序，违反正式行政程序规定可能对行政相对人合法权益产生实质影响，这直接关系到行政行为的合法性。 非正式行政程序是指强制约束性较弱的行政程序，如果不遵守非正式行政程序并不会对行政相对人合法权益产生实质影响，也不会完全否定行政行为的合法性。 正式程序与非正式程序约束性差别主要体现在两方面：其一，是否为必经程序；其二，程序结果的效力强弱。 一般说来，通过正式程序获得的证据材料等通常是行政主体作出行政行为的直接甚至唯一依据，而通过非正式程序获取的证据材料等在行政主体作出行政行为时只作为参考
    • 普通行政程序与简易行政程序
      • 普通行政程序是指行政主体行使行政职权应当遵守的基本程序，是行政程序中最完整的程序，又称为标准行政程序。 而简易行政程序是对普通行政程序的简化，是指行政主体对事实清楚、情节简单的行政事务给予简便处理的程序，主要特点是简便易行，当时、当场即可完成的程序。 简易程序须遵循“简约但不简单”的原则，必须制度化，包括当场决定制度、案件或事项备案制度、简易程序格式化制度等。 适用简易程序必须具备法定情形并且符合正当程序的底线要求，包括自己不能做自己的法官、听取行政相对人陈述和申辩、说明理由与依据等
    • 一般行政行为程序与特别行政行为程序
      • 一般行政行为程序是指行政主体实施行政处罚、许可、强制、征收等行政行为所遵循的程序。 特别行政行为程序是指行政主体实施行政合同、指导等行政行为和行政裁决、复议等裁判型行政行为所遵循的程序。
    • 抽象行政行为程序与具体行政行为程序
      • 抽象行政行为程序是规范行政主体抽象行政行为的程序，亦即行政主体实施的具有普遍效力的行政行为所遵循的程序。 具体行政行为程序直接关系到行政相对人的权益，具体行政行为程序违法将对行政相对人权益产生不利影响，是行政行为违法的主要表现之一
  • 行政程序的功能
    • 促进民主
      • 行政程序具有促进行政民主化的功能。行政民主既表现为行政立法要接受民意机关的政治控制，行政决策要接纳社会公众的民主参与，又表现为行政管理要接纳公众参与，行政执法要接受社会各方面的广泛监督
    • 保障权利
      • 除程序对民主权利的保障、促进行政民主化以外，通过程序保护权利更多地表现为行政程序维护行政相对人主体地位和权利的功能
    • 控制权力
      • 行政程序具有规范行政活动、控制行政权力的功能。程序具有控权功能，如司法权力运作的规范性主要是通过诉讼程序实现的，通过行政程序实现对行政权力的控制已经成为世界性的经验。
    • 实现正义
      • 正义是社会的根本价值追求和制度的精髓所在，正义亦是行政的价值追求。无论是立法正义、司法正义还是行政正义，都需要程序的支撑和保障。通过程序实现正义，是司法的基本传统和立法的重要经验，当然也是行政的最新选择。
    • 保障效率
      • 程序的传统价值之一是效率。行政程序既规范行政主体的权力行为，也对行政相对人产生约束作用，有利于减少行政主体在行政过程中的专横、无序、摩擦和争议，与行政相对人形成互动、对话、合作和共识，从而有助于快速、及时地实现行政目的，这其中就内含对行政相对人合法权益的有效保护和高效的公共服务
  • 行政程序的原则
    • 行政公开的原则
      • 公开原则是行政程序的基本原则之一，是指行政主体实施行政行为过程的开放性和行政信息的公开性。行政公开主要包括行政过程开放与行政信息公开。开放行为过程、公开行政信息是行政相对人参与行政程序、维护自身合法权益的重要前提，也是社会公众参与行政过程、监督行政权力运行的重要基础
    • 行政程序参与原则
      • 参与原则是行政程序基本原则之一，是指行政主体在制定规范、政策和作出行政裁决、决定过程中，为公民、法人和其他组织提供参与行政行为过程的机会和条件，以保证社会公众的民主参与权利和行政相对人的法律程序权益。
    • 行政程序公正原则
      • 公正原则是行政程序基本原则之一，是指行政主体实施行政行为应当在程序上平等对待行政相对人，排除各种可能造成不平等或行政偏见的因素。从一定意义上讲，行政公正原则包含着行政公平原则。
    • 行政程序效率原则
      • 效率原则是行政程序基本原则之一，是指行政程序诸项要素及其组合应当体现行政便捷性、便民性，以便迅速、及时和有效地实现行政目的。行政效率是行政活动的生命
  • 行政程序法典化
    • （一）行政程序法典化的世界趋势 1889年，西班牙制定世界上第一部行政程序法，以此为起点，以1925年奥地利制定普通行政程序法为重要标志，逐步形成了行政程序立法的第一次浪潮 1946年，美国制定《联邦行政程序法》，以此为起点，形成了行政程序立法的第二次浪潮。 第二次浪潮中的行政程序立法更加注重保护公民权利，扩大公民政治参与，增加行政公开透明，更多地显示了行政程序法制约行政权力的价值和意义 20世纪90年代，以欧洲、亚洲等一大批国家和地区修改和制定行政程序法为主要表现出现了行政程序立法的第三次浪潮。 第三次浪潮中的行政程序立法以保护公民权利、促进行政公开透明、制约行政权力为主要目的。 （二）行政程序法典化的多样表现 行政程序法典化的途径是多样的。 行政程序法典化的状态也是多样的。 （三）行政程序法典化的现实选择 行政程序法典化是指不同形式的行政行为程序规范的集合，是按照体系性、结构性、逻辑性等基本要求对行政程序规范的有机汇集。 第一，行政程序法既规定行政程序规则，也应当规定行政实体规则。 第二，行政程序法既调整外部行政行为，也应当调整内部行政行为。 第三，行政程序法既应当规范具体行政行为，也应当规范抽象行政行为。 第四，行政程序法既规范一般行政行为，也应当规范特别行政行为。 第五，行政程序法既规范行政机关行为，也应当规范社会公权行为。
• 行政程序制度
  • 职权分离制度
    • 职权分离制度是行政程序基本制度之一，是指行政主体调查与审查、决定与裁决的职权分别由不同机构和人员行使的制度。 职权分离制度的主要功效在于，防止过于集中、强势的权力破坏权利与权力的制度平衡，避免行政专横独断、滥权侵权，防止利益冲突，增强行政公信力。
  • 行政回避制度
    • 行政回避制度是行政程序基本制度之一，是指行政主体在行使职权过程中因存在法律禁止的身份关系或其他法定利益冲突情形，为保障程序公正而进行人员替换的制度。 我国法律法规中有大量关于公务回避的规定 行政回避制度的主要功效在于，切割行政程序上的利害关系，避免利益冲突，预防行政腐败，防止行政偏见，维护行政法律程序的公正性，保障行政行为的实体公正性，维护和提升行政公信力。
  • 行政公开制度
    • 行政公开制度是行政程序基本制度之一，是指行政主体根据职权或者应行政相对人的请求，向行政相对人或者社会公众公开行政过程和政府信息，以确保他们的知情权、对行政过程的参与和对行政权的监督。 行政过程公开既包括行政处罚、许可、强制、征收等行政执法行为过程的公开，也包括制定行政法规、行政规章和其他规范性文件及重大行政决策等行政立法和决策过程的公开，还包括行政裁决、仲裁、调解及行政复议等行政司法过程的公开。 行政公开制度的主要功效在于：保障行政相对人和社会公众的知情权，为参与行政和监督行政提供制度保障；消除行政信息不对称，维护行政程序的公正和行政行为的实体公正；提高行政过程的透明度，避免行政暗箱操作、权钱交易和其他利益冲突，防止长官意志、权力专断和行政腐败。
  • 禁止单方接触制度
    • 禁止单方接触制度是行政程序基本制度之一，是指行政主体在行政行为过程中不得违反程序规定私下接触行政相对人、利害关系人和其他行政程序参加人，听取单方面的陈述、接受证据，其中包括禁止行政听证主持人与行政调查人员、行政复议人员与被复议行政主体相关人员的私下接触、交换意见等。 禁止单方接触制度的主要功效在于，强化行政程序的权威性和行政过程的严谨性，增强行政行为的规范性，防止行政主体偏听偏信、先入为主，损害行政行为的公正性，降低私下交易的可能性，防止滥用权力和行政腐败。
  • 行政听证制度
    • 行政听证制度是行政程序基本制度之一，是指行政主体在制定行政规范和作出行政处理过程中，与行政相对人以及其他行政程序参加人就拟制行政规范的内容、制定依据等或者拟定行政决定的内容、事实证据、法律依据等进行说明、申明意见、辩论、聆听等活动的制度 听证程序不是所有行政行为的必经程序，具有重要影响的行政行为才适用行政听证程序。 我国目前听证制度存在三种状态： 一是行政决策、立法中的听证； 二是我国《行政处罚法》规定的听证制度； 三是我国《行政许可法》规定的听证制度。 行政听证制度的主要功效在于：为行政相对人和社会公众更加制度化和程式化地参与行政提供制度和机制保障，增强行政参与的有效性；保证行政规范和行政决定充分考虑社会公众和行政相对人的意见，增强行政决策、决定的正当性；有利于发现案件事实，剔除行政偏见，保证行政行为的公正性；增加对话和沟通，增强行政行为可接受程度，减少和防止行政争议、纠纷和冲突。
  • 证据排除制度
    • 证据排除制度是行政程序基本制度之一，是指行政主体在调查、听证等程序中对相关事实证明材料进行审查、认定，排除具有法定特征或情形的证据材料在行政程序中的证明作用的制度。 我国目前还没有统一的证据规则，有关证据审查认定制度、证据排除规则散落在相关法律法规中。 在实践中，为促进、规范公正执法，除应当排除非法搜查、扣押的证据以及以利诱、欺诈、暴力、胁迫非法手段取得的证据材料外，应当特别强调排除未经相对人同意或相对人不明知情况下录取的证据材料。 证据排除制度的主要功效在于，保证行政行为建立在“事实清楚、证据确凿”的前提下，为行政行为说明理由制度奠定基础，增强行政行为的说服力，减少和消除行政争议，提高行政权威和行政效率。
  • 说明理由制度
    • 说明理由制度是行政程序基本制度之一，是指行政主体作出涉及行政相对人权益的行政行为时必须说明事实根据、法律依据以及行政机关裁量等理由。 说明理由制度的主要功效在于，将行政行为的效力和行政权威建立在行政相对人接受的基础上，增强行政行为的说理性和说服力，获得行政相对人的信服和信赖，减少和避免行政争议，也便于化解矛盾，全面提高行政效率
  • 案卷排他制度
    • 案卷排他制度是行政程序基本制度之一，是指行政主体根据案卷记载的证据和事实作出行政决定或裁决，案卷之外的证据材料不能作为行政决定或裁决的依据。 我国案卷排他制度主要应用于行政听证程序，听证程序要求制作决定的依据只能是听证记录中的事实、证据和有关材料，而不能是未经听证的其他材料。 案卷排他制度的主要功效在于：防止行政主观随意性，通过“用事实说话”保证行政决定的说理性和说服力；强化行政程序的严谨性和有效性，促进严格规范执法；通过证据更接近于事实真相，更准确地实现事实与法律的结合，以达到实体正义。
  • 行政时效制度
    • 行政时效制度是行政程序基本制度之一，是指对行政行为及其各个环节、步骤等施加期间限制并规定违反期间限制的法律后果的制度。 行政时效具有法定性，一般说来，行政程序的时限必须得到严格的遵守，但在例外情况下可以变动，主要是以期限延长为主。 行政时效制度的主要功用在于：促使行政主体及时履行法定职责，提高行政效率；督促行政相对人履行法定义务，维护行政和法律权威；避免“迟来的正义”，保障行政相对人合法权益
• 政府信息公开
  • 概念
    • 政府信息公开是指行政主体依据法定职权或者应行政相对人的请求，向行政相对人或者社会公众公开展示政府所掌握的信息，并允许查阅、摘抄和复制的活动。政府信息包括行政主体在行使行政职权过程中所制作或获取的笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录等。
  • 信息公开类型
    • 依职权的政府信息公开
      • 依职权的政府信息公开是指行政主体依据法定职权主动将所掌握的政府信息依法定方式面向社会公开。依职权公开是政府信息公开的基本方式。 根据我国《政府信息公开条例》第9条的规定，依职权的政府信息公开的范围包括： （1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的； （2）需要社会公众广泛知晓或者参与的； （3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的； （4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。 对于依职权主动公开的政府信息，行政主体应当通过法定方式或其他有效方式予以公开。 政府信息领域广、内容繁杂、数量巨大，对于多数政府信息，行政主体可以基于行政成本的考虑和便民有效原则的要求确定公开方式。比如，设立公共查阅室、信息公告栏、电子信息屏等公开政府信息
    • 应申请的政府信息公开
      • 应申请的政府信息公开是指行政主体回应行政相对人的信息公开请求，以申请人要求的形式或其他适当形式面向申请人的信息公开。 行政主体回应行政相对人的请求公开相关政府信息，对于公民、法人和其他组织的行为选择和具体权益能够产生重要影响。
  • 公开的原则
    • 公平公正的原则
      • 政府信息公开应当遵循公平、公正原则。公平、公正原则要求行政主体应当平等对待信息公开所涉利益方，平衡各方面的权利要求和具体利益。
    • 及时、准确原则
      • 政府信息公开应当遵循及时、准确的原则。《政府信息公开条例》分别规定了依职权的信息公开和应申请的信息公开所遵循的时效制度，依职权的政府信息公开期限要求一般为20个工作日，应申请的政府信息公开期限要求一般为15个工作日。
    • 便民高效的原则
      • 政府信息公开应当遵循便民、高效的原则。便民、高效原则要求行政主体以便利、有效的途径和方式公开政府信息，以方便行政相对人或社会公众获取和利用政府信息。
    • 公开为常态、不公开为例外原则
      • 政府信息公开应当遵循公开为常态、不公开为例外原则。信息公开为常态，就是要求行政主体在不存在危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等情况下，应当在法定职权范围内及时、准确地公开有关政府信息，只要不违背保护国家秘密、商业秘密和个人隐私的要求，行政主体就应当回应申请人的请求，及时、准确地公开相关行政信息。
  • 政府信息公开制度
    • （一）政府信息重点公开制度 政府信息非常广泛，但政府信息的用途不同，信息的重要程度也不相同。政府信息公开应当以全面公开为基础、重点公开为关键。政府信息公开应当重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。 （二）政府信息公开程序制度 依职权的政府信息公开与应申请的政府信息公开在程序上有所不同。 1. 依职权的政府信息公开应当遵循的程序如下： （1）审查。（2）公布。（3）期限。（4）督查。 2. 应申请的政府信息公开应当遵循的程序如下： （1）申请及其处理。 （2）遵守期限规定。 （3）法律救济。 （三）政府信息公开年度报告制度 政府信息公开年报制度是行政信息公开的重要法律制度之一。年度报告制度是有效督促行政主体履行信息公开职责的重要措施。 （四）政府信息公开考核评议制度 将政府信息公开工作纳入行政主体绩效考核的体系之中，定期对政府信息公开的成效进行考核、评议，对于促进行政主体依法履责，确保政府信息公开工作的实效具有重要意义。