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新公共服务：服务，而不是掌舵
《新公共服务：服务，而不是掌舵》是一部具有里程碑意义的公共行政学专著。它以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，作者在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上。
编辑于2022-09-26 20:56:02 山东省- 新公共服务
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新公共服务： 服务，而不是掌舵
第一章 公共行政与新公共管理
老公共行政
伍德罗·威尔逊：政治-行政二分法 行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。尽管行政管理的任务是由政治加以确定的，但是政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构。
两个关键主题
首先，政治（政策）有别于行政。 与此相连的思想就是行政官员要对民选政治家负责并且具有中立的能力。 这种二分法明显地成为地方政府议会-经理制的根源，地方政府的这种议会-经理制意味着议会被赋予确定政策的责任，而市政经理则负责执行政策。 随着时间的推移，威尔逊对政治与行政所做的区分必定变得模糊起来。尽管二分法被说的过分绝对，但政治问题与行政问题的相互作用必定是认识我们当今政府工作状态的关键。 然而更为重要的是，政治与行政的分离，位居老公共行政的责任表现形式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治主任负责，而且只有通过他们才能对公民负责。按照这种观点，如果一个中立且有能力的行政机构受控于民选的政治领袖并且对其负责的话，那么民主治理的要求就可以得到满足。
其次，人们关注于创造一些将会使公共组织及其管理人员能够以最效率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略。 威尔逊坚持认为，公共组织在其运转过程中，应该尽可能地追求最高的效率，而且这样的效率可以通过统一的并且主要是等级制的行政管理结构得到最好的实现。（同时代，泰勒 企业科学管理 时间与动作） 效率是多数早期作者和实践工作者所接受的关键价值观。一些早期的理论家关注建立一些高效率运转的组织。一个引人注目的观点认为，一个强有力的行政长官应该被赋予贯彻执行分配给该机构的工作的权力和权威。如果该行政长官通过一种具有统一指挥、等级权威以及严格分工特点的组织结构来工作的话，那么他就是非常成功的。因此，行政长官的工作就是要确定最佳的分工，然后再开发协调和控制的恰当手段。或者说，行政长官的工作就是计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算。
不一致的观点
然而并不是所有人都承认效率是评价行政官员的最终标准。马歇尔·迪莫克说，机械的效率只是“冷酷地计算并且没有人性”，而“成功的行政管理则是温暖的和有活力的，它讲求人性”。成功的行政管理不只是一种无生命的抵押品，它要搞规划，做设计，说理论证，教育培训，为社会这个整体搞建设。不仅政治领导人，而且行政官员最终都要关注诸如正义、自由、平等这样的问题，这些问题要比单独的效率难以处理得多。 最后，许多作者提到，对组织效率的追求可能很容易以牺牲公民对政府工作的参与为代价。 所以，与把效率当做评价行政绩效的唯一标准相对应，有人可能会利用其它的标准，例如，对公民关注问题的回应度。然而，公共行政经过了“政治-行政”“科学管理”“行政管理”“科层管理”这些思想阶段，理论和实践都证实了严格等级制结构的重要性，这些严格的等级制结构都是由一些希望以尽可能最有效率的方式来实现该组织目标的管理人员自上而下加以控制的。
理想模型
《行政行为》赫伯特·西蒙（Herbert Simon） 科学实验，必须剔除那些倾向于干预人类事务的“价值观”，西蒙认为，只有效率标准，可以将价值观从对组织行为的讨论中剔除出去。 与一种长期认为人的理性所关注的是诸如正义、平等和自由这类问题的哲学传统相对应，西蒙认为，理性所关注的是对实现理想目标的正确手段进行协调。按照这种观点，理性就等同于效率。就西蒙所谓的“行政人”而言，最合理的行为是推动一个组织有效实现其目标的行为。"行政人承认组织目标是其决策的价值前提，他特别关注自己对该组织中其他成员的影响，他对自己的角色形成了稳定的预期……而且他对于该组织的目标具有高昂的士气”。于是，通过所谓的诱因一贡献模型，即通过对提供给该组织成员的诱因进行控制，该组织的领导者就可以利用这种对组织的合理设计来促使组织成员做出贡献和服从的行为，其结果就是建立一个更富有效率并且更具有生产率的组织。
公共选择理论
在老公共行政与新公共管理之间提供了一个有趣的桥梁。
关键性假定： 首先，公共选择理论关注的焦点是个体，“经济人” 完全理性的假定 其次，公共选择理论关注的焦点是作为公共机构产出的“公共物品”概念。国防
公共选择方法意味着将经济模型和经济方法应用于非市场环境，特别是将经济模型和经济方法应用于政府与政治科学，以便为指导人类的行为提供结构和激励。
耶鲁大学政治学家 罗伯特·达尔 效率本身就是一种价值观，并且应该与诸如个人责任或民主道德等其他的价值观相竞争。
核心观念
● 政府工作的中心在于通过现存的政府机构或新授权的政府机构直接提供服务 ● 公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标。 ●公共行政官员在政策制定和治理中扮演着一种有限的角色；更确切地说，他们负责执行公共政策。 ● 提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担并且应该在他们的工作中赋予有限的裁量权。 ● 行政官员要对民主选举产生的政治领导人负责。 ● 公共项目得以最佳实施的途径是通过等级制组织，其中管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的。 ● 公共组织的首要价值观是效率和理性。 ● 公共组织作为一个封闭的系统运转的效率最高，因此，公民的参与是有限的。 ● 公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算。
新公共管理
将新公共管理视为当代公共行政的主要方法和主流方法。 为结果而管理的运动
按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”，也就意味着，他们不应该亲自去承担提供服务的责任，而应该尽可能地通过承包或其他类似的安排来确定由别人去具体实施的项目。关键在于，新公共管理大量地依赖市场机制去引导公共项目。
强调的是管理而不是政策；从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标；伴随着新的报告机制、监控机制和责任机制的发展而下放管理控制权；将庞大的官僚机构分解为准自治机构，特别是把商业功能与非商业功能分离开……优先选择私人所有、对外承包以及公共服务供给的可竞争性；仿效某些私营部门的管理方法，例如……开发公司计划（和）绩效协议，采用与绩效相联系的薪酬制度……以及更加关注机构形象；一般都偏爱的是货币刺激而不是诸如伦理、精神和地位等非货币刺激；以及强调的是削减成本、效率和削减（cutback）管理。（Boston 1991，9-10）
世界各地
新西兰，20世纪80年代中期开始，国民经济萧条停滞，试图尽可能对各种项目进行民营化，试图以市场激励来取代指挥-控制的官僚体制。关注的焦点是产出和结果而不是投入。这种模型的思想基础的关键性原则似乎是政府所涉及的事务只应该是在别的地方不能更为有效处理的事务，而且政府应该尽可能按照私营企业的方式进行组织。
澳大利亚，20世纪80年代以及更远时间，也是由于困难时期的经济状况引起的类似变革，为结果而管理。
英国，玛格丽特·撒切尔缩减政府规模的新保守主义行动引起的，早期的一个关键举动是减少成本和丢开那些可以由私营部门更好完成的活动，与此同时，尽可能使剩下的那些活动接受市场竞争的考验。 “新公共管理（英国版本）源于一个基本的经济学论点，即政府具有垄断性、高昂的交易成本以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上导致了政府的无效率。通过市场竞争和类似市场的刺激，这些改革者们认为他们能够缩小政府的规模，能够削减政府的成本并且能够改进政府的绩效”
美国的经验
戴维·奥斯本 特德·盖布勒 《重塑政府》
1.催化的政府，掌舵而不是划桨。 要在其社区内不充当催化剂，掌舵的人要规划未来，而不仅仅是依靠传统的是假定。
2.社区所有的政府，授权而不是服务。 将公共创新的所有权转让给社区，应该使公民、邻里群体以及社区组织能够自己得出解决问题的方案。
3.竞争性的政府，将竞争机制引入服务的供给之中。 结果是效率的提高、回应性的增强和创造了一种以创新作为报偿的环境。
4.使命驱动的政府，转变规则驱动的组织。 过度制定规则会抑制创新、限制政府绩效。 预算系统、人力资源系统和其他系统都旨在反映总的使命。
5.结果导向的政府，关注的是结果，而不是投入。 基于政府绩效的责任
6.顾客驱动的政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构的需要。
7.有事业心的政府，有收益而不是开支。 将利润动机的理念引入公共领域。
8.有预见力的政府，预防而不是治疗。
9.分权化的政府，从层级节制的等级制到参与和协同。
10.市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化。
智力支持
经济学 理性主义观点 公共选择理论 代理理论 委托-代理理论
管理主义 新管理主义 管理主义者影响的增强
加入这场争论
就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。 从根本上来看，无论是就他们而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。 在本书中，我们要通过新公共服务唤起人们对这种职业精神的肯定，新公共服务是一场基于公共利益，民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。 我们将论证，这场运动目前正表现在我们与政治领袖的互动方式上，表现在我们与公民接触的方式上，以及表现在我们给我们的组织和社区带来积极变化的方式上。
当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。
新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。
第二章 新公共服务的来源
四个重要理论来源： 1.民主公民权
1.由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说，公民权被视为一种合法身份。
2.公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中报过注入公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。 按照这种观点，公民权涉及的则是个人影响该政治系统的能力，它意味着对政治生活的积极参与。
利他主义 公共精神需要培育和维护，而对于正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育和维护。
恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权。 一个复兴的公民权概念常常包括：关心共同利益，社区整体的福利，一个人所拥有的的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承认社区的决策终于一个人的私人偏好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务。 公民会去做一个民主整体中公民应该做的事--他们会去管理政府。当他们这样做时，不仅租金社会的进步，也会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。
行政官员应该把公民视为公民，而不是投票人、当事人或者顾客，应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效。 管理者应该追求回应性的提高和公民信任度的相应增强。
2.社区与公民社会的模型
社区的多样性与整体性 社区建立的基础是关怀、信任和协作。 对社区的寻求也就是对个人生活之集体定位方向和目标的追求。 政府对于促进社区建设和公民社会似乎也有重要作用。
几点一般性的评论： 首先，在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任与内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并进一步就民主治理问题进行公民教育（Woolum 2000）。 其次，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设做出贡献。 目前，有些人认为，公共行政官员的首要角色就是要建设社区（Nalbandian 1999）。另一些人则必定会认为，公共行政官员能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。
3.组织人本主义与新公共行政
组织人本主义： 扩大我们在组织过程中愿意接受的裁量权领域和增加个人自由。 管理者应该努力的为组织内部的人们增加自我控制和自我管理的空间，努力地创造冲突得以积极、恰当地浮现和解决的条件，以及努力地增强对团队过程及其绩效的认识。
新公共行政学派： 要求新模式应该围绕着开放性、信任与真诚的沟通来建构。 能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重不仅使团队和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展。 公共行政不是中立的，不应仅根据效率标准俩评价。诸如平等、公平和回应性这样的概念也应发挥作用。
4.后现代公共行政
批评实证主义，实证主义方法认为，社会科学能够利用自然科学领域所运用的相同方法来加以认识。按照这种观点，组织生活或社会生活的事实就能够与价值观分离开；科学的作用就在于把焦点集中于事实而不是价值。
后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过客观测量或理性分析更有可能解决的观念。
新公共服务
七种理念： 1.服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是要仅仅关注“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系（第3章）。 2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。更确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任（第4章）。 3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产（第5章）。 4.思考要具有战略性，行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施（第6章）。 5.承认责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益（第7章）。 6.服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而非试图控制或掌控社会新的发展方向（第8章）。 7.重视人，而不只是重视生产率。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功（第9章）。
第三章 服务于民，而不是服务于顾客
公民美德与民主公民权
作为公民权扩大部分的公共服务
老公共行政与当事人服务
新公共管理与顾客满意
新公共服务与对公民的优质服务
结论
第四章 追求公共利益
什么是公共利益
老公共行政与公共利益
新公共管理与公共利益
新公共服务与公共利益
结论
第五章 重视公民权胜过重视企业家精神
一种治理的观点
老公共行政与行政官员的角色
新公共管理与行政官员的角色
新公共服务与行政官员的角色
结论
第六章 思考要具有战略性，行动要具有民主性
历史视角下的执行
老公共行政与执行
新公共管理与执行
新公共服务与执行
结论
第七章 承认“责任并不简单” （行政责任不能简单化） 责任是任何治理过程的基础。
承认责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。 公共服务中的责任问题极为复杂。公共行政官员对制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益、成文法律和宪法、其他机构、其他层级的政府、媒体、职业标准、社区价值观和标准、情境因素、民主规范，当然还包括公民。其实，他们应该关注我们复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。这些变量代表着一些重叠的，有时是矛盾的，并且不断发展的责任观。我们认为，公共部门中的责任应该基于这样一种理念，即公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。 尽管公共服务中的责任不可避免地很复杂，但是老公共行政和新公共管理都倾向于把这个问题过分简单化。正如本章将会更为充分探讨的那样，按照老公共行政的传统看法，公共行政官员只是直接地对政治官员负责。按照新公共管理的看法，其关注的重心在于为行政官员充当企业家提供充分的自由，按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本一收益和对市场力量的回应性来表现其负责任。 本章所要考察的是我们关于公共行政官员责任观念是怎样随着时间的推移而发展和变化的。
传统的争论
卡尔·弗里德里克：职业化是确保责任的最佳途径。
卡尔·弗里德里克在《公共政策》杂志上写道，官僚责任的关键就是职业化。卡尔·弗里德里克认为，行政责任所包含的内容远不仅仅是执行预先确定的政策。实际上，政策制定和执行正在变得基本上是不可分离的。而且，行政官员是专业人员并且拥有普通公民所没有的专门化知识和技术专长。因为他们的职责是以专业知识和行为规范为基础的，所以行政官员应该对他们的同类专业人员负责以满足共同赞成的标准。 卡尔·弗里德里克说，行政责任不断变化的特性要求技术专家、职业化或“技艺”都包含责任的重要成分。在进行这种论证时，他提出这种责任有两个方面∶个人的和职务的。个人责任是指行政官员要能够根据命令、建议等来证明其行动的正确性。职务责任涉及的是行政官员对其职务和职业指导标准的关注。 卡尔·弗里德里克认为，责任的测量和落实有许多途径，而且"只有所有这些途径结合起来才有可能保证预期的结果”。随着政府问题的复杂化程度日益增强以及对自由裁量权的需要日益扩张，职业化曾经成为行政责任的基石。
赫尔曼·芬纳：责任必须以外部控制为基础。
赫尔曼·芬纳认为，外部控制是民主政体中确保行政责任的最佳手段。 赫尔曼·芬纳从两个方面对责任做了界定。第一个定义是，“X对Z负责”。第二个定义涉及的是“一种个人的道德责任感"。 道德责任可能会与政治责任的严格和效率相称地发挥作用，而且，当政治责任落实不力时，道德责任还可能会误入某种歧途之中。
行政责任：为了什么而负责以及对谁负责？
争论中关于界定责任的概念和方法，构成了民主理论中的根本性问题。 我们从所有这一切中能够得出什么结论呢?我们可以认为，有好几代学者都已经断定了行政责任不仅难以界定，而且甚至更加难以落实。在某种程度上，这是由于作为更大治理系统之组成部分的行政过程很复杂的功能所致。其结果就导致了一个由责任机制和体系构成的复杂网络，而这个复杂的网络正是现行美国政府体系的特性。 罗姆泽克和英格拉姆，根据责任是内在的还是外在的，以及根据其所呈现的个人自主性的高低将责任分为四种类型：第一种类型是层级制的责任，这种责任是“基于对其工作自主性很低的个人进行严密的监督”。第二种类型是法律责任，这种责任意味着“按照业已规定的命令对绩效进行详细的外部监督，例如立法组织和宪政结构"。这常常会包括例如财务审计和监督听证。第三种类型是职业责任，这种责任所依据的是“为那些其决策基于源自正确实践的内在规范的个体提供了高度的自主权的制度安排”。第四种类型是政治责任，这种责任要求对“外部的关键利益相关者——例如，经选举产生的官员、委托人团体、普通公众等——做出回应"。 罗姆泽克和英格拉姆指出，尽管所有这几类责任关系都存在，但是有些责任形式可能变得更占优势，而其他的责任形式则可能会在某种给定情况下变得暂时没有什么作用。他说，在改革的时候，“在这些不同类型的责任之间常常会发生一种着重点和优先次序的转变”。
我们为了什么而负责？
我们对谁负责？
怎样才能最好地保证保证那种责任？
老公共行政的责任观
一种正式的、层级制的法律责任观。
这种责任观所依靠的假定是行政官员不行使并且也不应该行使大量的自由裁量权。他们只是执行由层级制官僚机构中的上级、民选官员以及法院为他们提出的法律、规则和标准。 我们在现今的制度化责任系统中不难发现这种观点的持续影响。例如，在罗森（Rosen）的《使政府官僚机构负起责任》（1998）一书中所包括的对这些论题的快速考察就描述了确保正式责任的一系列广泛的过程、机构和机制。在行政部门内部，层级节制的监督、预算与审计过程、绩效评估系统以及诸如人事和采购部门这种办事机构的监督都被用来控制行政官员的行动并确保其遵守法律、程序和规制。立法部门也利用包括拨款程序、委员会监督、听证会和调查、汇报要求以及立法审计在内的一系列责任机制。法院也通过司法检查和判例法以及他们对《行政程序法案（1946）》的监督和解释来从事许多行政控制（《行政程序法案（1946）》规定了行政机构在确定和应用政府规制时必须使用的程序与过程）。这些方法多数都或多或少地依赖于正式的、外在的责任概念————行政官员有责任坚持客观的外在控制并且对其与既定标准和关键性利益相关者的偏好有关的行动负责。
新公共管理的责任观
将市场模型作为主要的治理结构，行政官员像企业家，依靠民营化
认为政府的责任就是为其顾客提供选择并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好做出回应。责任就是满足直接顾客对政府服务的偏好。 新公共管理十分强调要尽可能地对以前的公共职能进行民营化。民营化政府中的责任系统强调的是提供既可以使其顾客满意又能够以最有效益的方式产生预期效果的服务和功能。
新公共服务的责任观
责任被广泛界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任。 责任机制的最终目的在于保证政府对公民偏好的回应和需求。
新公共服务的责任观与老公共行政和新公共管理都形成了对比。尽管对效率和结果的测量很重要，但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望。在新公共服务中，公民权和公共利益处于舞台的中心。 法律原则、宪政原则以及民主原则是负责任的行政行动无可辩驳的核心内容。新公共服务既不同于老公共行政，又不同于新公共管理，因为它强调要提高公民权的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础。简单地说，公共行政官员的权威来源是公民。“公共行政管理者是被雇用来代表公民行使这种权威的。他们是作为公民来这样做的；他们决不能放弃他们自己作为有责任为政治共同体谋福利的共同体成员之身份”。责任要求公务员应该通过授权并且强化公民在民主治理中的作用来与公民互动并且倾听他们的声音。正如N.约瑟夫·凯尔所言∶“公民参与的目标一般来说就是要使行政官员更加关注公众并且增进政府项目和政府机构的合法性"。负责任的行为要求公共行政管理者与他们的公民同伴互动，要把他们的公民同伴视为一个民主共同体的成员，而非顾客。
结论
公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。 或者正如罗伯特·贝恩对此所解释的那样∶"公共管理者必须对谁负责?答案是'每一个人'"。换言之，公共行政官员应该关注我们复杂治理系统的所有竞争性规范、价值观以及偏好。责任并不简单，而且它也不能被当作简单的事情。 新公共服务承认，做公务员是一项社会需要的、富有挑战性的，并且有时是英勇的事业，它意味着要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任。
第八章 服务，而不是掌舵 当我们急于掌舵时，也许正在淡忘谁拥有这条船。
服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。
正在发生变化的领导观
领导正在以许多方式发生着变化： 第一，今后，越来越多的人将希望参与到影响他们的决策的制定过程中。在自上而下的传统组织领导模型中，领导者就是确立组织愿景、设计实现这种愿景的途径并且激励或迫使他人帮助实现这种愿景。但是，组织中的人们越来越希望参与；他们想要参与一部分行动。此外，当事人或公民也希望像他们应该做的那样进行参与。正如沃伦·本尼斯在几年前所正确预言的那样∶“领导，将会成为一种多边经纪的越来越复杂的过程，越来越多的决策将会是公共决策，也就是说，受决策影响的人们将会坚持使自己的声音受到关注”。 第二，领导正日益被视为不是层级制官僚机构中的一个职位，而是整个组织中（并且延伸到组织之外）出现的一种过程。过去，一个领导人被视为在一个组织或者一个社会中拥有一个正式权力职位的人。然而，我们越来越把领导逐渐视为在整个组织和社会中出现的一种过程。领导不只是某种留给总统、州长、市长或者部门首脑的东西；更确切地说，它是我们组织和社会中的每个人都会经常涉及的某种东西。其实，有许多人都认为，在领导权分配方面的这种转变对于我们的生存将会是必要的。 第三，领导不只是涉及正确地做事，它还涉及做正确的事情。换言之，领导不可避免地与一些重要的人类价值观有关，这些人类价值观包括那些最基本的价值观，例如自由、平等和正义。通过这种领导过程，人们共同努力就他们希望朝向的方向而做出选择，他们就自己的未来做出基本的决策。这样的选择不可能仅根据一种对成本和收益的理性计算就可以做出，它们需要对人类的价值观进行认真仔细的斟酌和权衡，当公民和政府官员共同制定公共政策时，尤其需要这样做。领导将需要明显地重新概念化。公共领导者将会∶（1）帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能；（2）整合和表达社区的愿景以及活跃在任何特定领域的各种组织的愿景；（3）充当行动的触发器或促进因素。这种对公共领导的重新概念化被不同地描述为共同领导、基于价值观的领导和基层领导。
老公共行政与行政管理
政府是唯一的权威中心，政府是"划桨者"。 行政领导的基本原则是统一指挥、层级制、自上而下的权威以及劳动分工。 通常，政府机构及其领导者要么关注的是控制行为，要么关心的是直接提供服务。无论在哪一种情况下，都要设计详细的政策和程序，其目的主要是为了保护政府机构的人员和他们的当事人双方的权利与责任。尽管这些政策和程序具有崇高的目标，但是它们常常变得十分笨重以致限制了政府机构满足当事人需要的能力。因此，政府机构及其管理者便逐渐被认为是低效率的并且受规则约束的，它（他）们被绝望地裹在了“烦琐和拖沓的公事程序”之中。
新公共管理与企业家精神
政府的职责是为社会“掌舵”，政府领导的角色在于制定政策，为其他机构创造动力，以促进政策执行。 新公共管理的公共领导方法的一个要素是把市场机制用来作为公共领导的一种替代品。在新公共管理中，对领导的需求至少部分地被决策规则和激励机制所遮蔽。新公共管理旨在用基于市场的竞争驱动策略来取代基于规则的传统服务供给。他们建议，政府应该日益离开一种提供服务的角色（他们将其称为“划桨”）并且应该去关注政策开发（他们将其称为“掌舵”）。掌舵的组织制定政策，为具体操作的机构（无论是政府机构还是非政府机构）提供资金，并且对绩效进行评估。它们要确立一种机构能够竞争或者公民能够选择的“激励”结构。但是，它们并不真正参与服务的供给。 新公共管理的公共领导方法的另一个要素是把竞争机制引入以前属于政府“垄断”的领域。通过对诸如垃圾收集这样的服务建立竞争性的投标过程，许多城市都大幅减少了它们的成本；但是这样做促使了更多明显背离传统的情况产生。例如，许多管辖权都把学校选择当作在教育系统内部创造竞争的一种手段进行试验。这种理念只是表明，学校应该被赋予足够的自主权来管理它们自己的资源，然后市场再按照学生“用脚投票”的情况来决定哪一个学校最有效率。这种激励机制在各个方面都有作用。学校有一种激励——高入学率————来证明高质量。学生也有一种激励来寻求到最佳的学校。
新公共服务代表性领导观
新公共服务把领导视为既不是对个人的控制，也不是对激励的使用。更确切地说，领导被视为人类经验的一个自然的组成部分，它既受理性力量的支配，也受直觉力量的支配，它关注的是将人的精力集中在一些有益于人性的项目上。领导不再被视为高级公共官员的特权，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能。按照这种观点，所需要的是由整个公共组织和整个社会中的人们所实施的原则性领导。 在此，阐释3种几种对这种新领导观进行的有代表性的重要解释：
基于价值观的领导
转换型领导
对于领导最有力的阐释是哈佛大学政治学家詹姆斯·麦格雷弋·伯恩斯的“转化性领导”。他试图建立一种可以跨文化和跨时代并且适用于团体、组织和社区的领导组织理论，具体地说，是把领导理解为不是领导者对追随者做的某件事情，而是领导者与追随者之间的关系。 在伯恩斯看来，领导是权力的一个方面，但是它也是一个分离过程。权力常常是潜在的权力行使者为实现他们自己的目标而积聚一些能够影响他人的资源时行使的。权力和领导之间的差异在于，权力服务于权力的行使者的利益，而领导则既服务于领导者的利益又服务于追随者的利益。要实施领导，则必须使领导者和追随者双方的价值观、动机、希望、需要、利益和期待都能得到体现。 伯恩斯认为有两种领导的存在。第一种是“交易性”领导，他涉及领导活动的发起者与被领导者之间的一种有价物交换。比如选某个人需要通过投票选举担任某一职务，需要他同意现在的决策，可以获得选民的选票。是具有某种交易的性质存在。双方以某种利益的达成为目的。另外一种是“转换性”领导，是领导者和追随者通过他们相互提升到更好的道德和动机层次而彼此接洽的时候出现的。这种情况应是在第一种情况的更高层次，一开始“转换性”的领导也是基于双方追求自身的利益，但是随着发展，双方利益融合为共同的利益和共同的目标，他们变为相互的支持。这种领导有可能会转化为道德领导。这种转化性领导或者是道德领导会更有能力的把团体、组织乃至社会推向追求更高的目标。
没有容易答案的领导
罗纳德·海费茨在《没有容易答案的领导》中对领导提出更为接近现代的解释。领导涉及是帮助一个团体、组织或社区首先承认自己的愿景并接着学会如何朝着一个新方向的前进。他认为领导是指影响社区面对他的问题。领导者并非是为了简单的完成任务，而是要适应一些异常的新环境，这也就意味着对人们所持有的冲突性价值进行调解。领导涉及的是价值和学习的问题，具体地说，就是要帮助人们学会识别和实现他们的价值观。基于观点，海费茨为领导者乃至没有正式权威的领导者识别了几个实际经验： 1.识别适应性挑战：在价值观中判断形势，并且解决随之而来的问题； 2.把危难的程度保持在一种可以开展适应性工作的可承受范围之内； 3.把注意力集中放在日益成熟的问题而不是放在减少压力的娱乐上：识别哪些问题当下能够引发关注，把注意力引向这些问题的同时抵制像拒绝接受、做替罪羊、使敌人外表化、假装问题具有技术性或者攻击的不是问题而是个人这样工作回避机制。 4.把工作返还给人民，但是要以一种他们能够承受的速度返还:通过对有这种问题的人们施加压力来认清和培养责任感。 5.保护没有权威领导者的发言权：要掩护那些提出了危机感问题并且产生危机感的人们（这些人表明了社会的内在矛盾，这些人能够引起权威机构所没有的反思。）
共同领导
共同改造能力
当今问题的解决越来越需要具有不同风格、议程和关注点的许多不同组织的网络参与，把所有关心该问题的人们召集在一起并且帮助消除或调解这些分歧，与此同时，他绝不是实施控制，而是通过榜样、说服、鼓励或授权来实施领导，这种领导模式被布赖森和爱因斯勒描述为“共同改造能力”。 尽管这种模式具有迟缓性且容易让人们厌烦。但是也有其突出的优点：在一个共享权力和共享能力的领域中的领导者有特殊的时间和注意力，“需要保证其提议具有政治上的可接受性、技术上的可行性以及法律和道德上的可辩护性，需要使其提议为一个足以使其得到支持和保护的大联盟所赞同；并且希望使尽可能多地选择尽可能长时间地开放。” 为此布赖森和克罗斯比划定了有效解决公共问题的几个关键步骤： 1.达成一个初步的行动协议：一个由领导者、主要决策和普通公民组成的初步小组相聚一起并且就会回应某一问题的需要达成协议。 2.指出一个指导行动的有效性的问题定义；帮助人们看到新问题或者以新的方式看待老问题。 3.在论坛上寻找解决方案；领导者应该超越可能出现的私人利益。 4.拟定一个能够在竞技场上取胜的政策建议；这些建议具有技术上的合理性和政治上的可行性。 5.采纳公共政策的解决方案； 6.执行新的政策和计划；把新采纳的政策扩展到整个系统的各个方面。 7.对政策和项目进行重新评估；
催化性领导
杰弗里·卢克在《催化性领导》中提出的具有类似的观点， 领导必须“集中注意力去动员多种不同利益相关者采取持续的行动。”
是仆人不是主人
在新公共服务中，人们明确地承认公共行政官员不是其机构和项目的企业主人。 公共行政官员的思想方式是“公共项目和资源并不属于他们的”。 新公共服务表明，公共行政官员不仅要共享权力，依靠人，以及作为中间人来协调解决方案，而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家，而是负责的参与者。
结论
总的来说，新公共服务中的领导者现慢慢的转化为一个组织、团体，而并非一人决策的层级制，趋向扁平化，形成“共同领导”。 在公共服务，需要协调好与人民之间的关系，站在人民的角度，维护人民的公共利益，保证人民在决策中的持续参与，做的决策是反映的是他们的意见，做好人民的“公仆”。 在新公共服务中，领导是以价值为基础的，而且领导是在整个组织中并且与社区共享的。这种对公共行政官员角色认识的变化对于公务员所面临的各类领导挑战和责任具有深远意义。 要为公民服务，公共行政官员不仅要了解和管理他们自己的资源，而且还要认识到并且与其他的支持和辅助资源联系起来，使公民和社区参与到此过程中来。总之，他们必须以一种尊重公民权和公民授权的方式共享权力并且带着激情、全神贯注并且正直地实施领导。
第九章 重视人，而不只是重视生产率
组织中人的行为：关键概念
团体、文化与民主行政
老公共行政：利用控制来实现效率
新公共管理：利用激励来实现生产率
新公共服务：尊重公共服务理想
结论
第十章 新公共服务与公民参与：行动建议
为什么要让公民参与？
为什么是公民参与？
备选的参与途径
选择何时以及怎样运用公民参与工具
结论
第十一章 新公共服务个案与实例
聆听城市之音--纽约的重建
艾奥瓦州公民发起的绩效评估
国家公园管理局的公民参与创新
全世界的公民参与
新公共服务的未来
第十二章 结语
新公共服务： 服务，而不是掌舵
第一章 公共行政与新公共管理
老公共行政
伍德罗·威尔逊：政治-行政二分法 行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。尽管行政管理的任务是由政治加以确定的，但是政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构。
两个关键主题
首先，政治（政策）有别于行政。 与此相连的思想就是行政官员要对民选政治家负责并且具有中立的能力。 这种二分法明显地成为地方政府议会-经理制的根源，地方政府的这种议会-经理制意味着议会被赋予确定政策的责任，而市政经理则负责执行政策。 随着时间的推移，威尔逊对政治与行政所做的区分必定变得模糊起来。尽管二分法被说的过分绝对，但政治问题与行政问题的相互作用必定是认识我们当今政府工作状态的关键。 然而更为重要的是，政治与行政的分离，位居老公共行政的责任表现形式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治主任负责，而且只有通过他们才能对公民负责。按照这种观点，如果一个中立且有能力的行政机构受控于民选的政治领袖并且对其负责的话，那么民主治理的要求就可以得到满足。
其次，人们关注于创造一些将会使公共组织及其管理人员能够以最效率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略。 威尔逊坚持认为，公共组织在其运转过程中，应该尽可能地追求最高的效率，而且这样的效率可以通过统一的并且主要是等级制的行政管理结构得到最好的实现。（同时代，泰勒 企业科学管理 时间与动作） 效率是多数早期作者和实践工作者所接受的关键价值观。一些早期的理论家关注建立一些高效率运转的组织。一个引人注目的观点认为，一个强有力的行政长官应该被赋予贯彻执行分配给该机构的工作的权力和权威。如果该行政长官通过一种具有统一指挥、等级权威以及严格分工特点的组织结构来工作的话，那么他就是非常成功的。因此，行政长官的工作就是要确定最佳的分工，然后再开发协调和控制的恰当手段。或者说，行政长官的工作就是计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算。
不一致的观点
然而并不是所有人都承认效率是评价行政官员的最终标准。马歇尔·迪莫克说，机械的效率只是“冷酷地计算并且没有人性”，而“成功的行政管理则是温暖的和有活力的，它讲求人性”。成功的行政管理不只是一种无生命的抵押品，它要搞规划，做设计，说理论证，教育培训，为社会这个整体搞建设。不仅政治领导人，而且行政官员最终都要关注诸如正义、自由、平等这样的问题，这些问题要比单独的效率难以处理得多。 最后，许多作者提到，对组织效率的追求可能很容易以牺牲公民对政府工作的参与为代价。 所以，与把效率当做评价行政绩效的唯一标准相对应，有人可能会利用其它的标准，例如，对公民关注问题的回应度。然而，公共行政经过了“政治-行政”“科学管理”“行政管理”“科层管理”这些思想阶段，理论和实践都证实了严格等级制结构的重要性，这些严格的等级制结构都是由一些希望以尽可能最有效率的方式来实现该组织目标的管理人员自上而下加以控制的。
理想模型
《行政行为》赫伯特·西蒙（Herbert Simon） 科学实验，必须剔除那些倾向于干预人类事务的“价值观”，西蒙认为，只有效率标准，可以将价值观从对组织行为的讨论中剔除出去。 与一种长期认为人的理性所关注的是诸如正义、平等和自由这类问题的哲学传统相对应，西蒙认为，理性所关注的是对实现理想目标的正确手段进行协调。按照这种观点，理性就等同于效率。就西蒙所谓的“行政人”而言，最合理的行为是推动一个组织有效实现其目标的行为。"行政人承认组织目标是其决策的价值前提，他特别关注自己对该组织中其他成员的影响，他对自己的角色形成了稳定的预期……而且他对于该组织的目标具有高昂的士气”。于是，通过所谓的诱因一贡献模型，即通过对提供给该组织成员的诱因进行控制，该组织的领导者就可以利用这种对组织的合理设计来促使组织成员做出贡献和服从的行为，其结果就是建立一个更富有效率并且更具有生产率的组织。
公共选择理论
在老公共行政与新公共管理之间提供了一个有趣的桥梁。
关键性假定： 首先，公共选择理论关注的焦点是个体，“经济人” 完全理性的假定 其次，公共选择理论关注的焦点是作为公共机构产出的“公共物品”概念。国防
公共选择方法意味着将经济模型和经济方法应用于非市场环境，特别是将经济模型和经济方法应用于政府与政治科学，以便为指导人类的行为提供结构和激励。
耶鲁大学政治学家 罗伯特·达尔 效率本身就是一种价值观，并且应该与诸如个人责任或民主道德等其他的价值观相竞争。
核心观念
● 政府工作的中心在于通过现存的政府机构或新授权的政府机构直接提供服务 ● 公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标。 ●公共行政官员在政策制定和治理中扮演着一种有限的角色；更确切地说，他们负责执行公共政策。 ● 提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担并且应该在他们的工作中赋予有限的裁量权。 ● 行政官员要对民主选举产生的政治领导人负责。 ● 公共项目得以最佳实施的途径是通过等级制组织，其中管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的。 ● 公共组织的首要价值观是效率和理性。 ● 公共组织作为一个封闭的系统运转的效率最高，因此，公民的参与是有限的。 ● 公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算。
新公共管理
将新公共管理视为当代公共行政的主要方法和主流方法。 为结果而管理的运动
按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”，也就意味着，他们不应该亲自去承担提供服务的责任，而应该尽可能地通过承包或其他类似的安排来确定由别人去具体实施的项目。关键在于，新公共管理大量地依赖市场机制去引导公共项目。
强调的是管理而不是政策；从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标；伴随着新的报告机制、监控机制和责任机制的发展而下放管理控制权；将庞大的官僚机构分解为准自治机构，特别是把商业功能与非商业功能分离开……优先选择私人所有、对外承包以及公共服务供给的可竞争性；仿效某些私营部门的管理方法，例如……开发公司计划（和）绩效协议，采用与绩效相联系的薪酬制度……以及更加关注机构形象；一般都偏爱的是货币刺激而不是诸如伦理、精神和地位等非货币刺激；以及强调的是削减成本、效率和削减（cutback）管理。（Boston 1991，9-10）
世界各地
新西兰，20世纪80年代中期开始，国民经济萧条停滞，试图尽可能对各种项目进行民营化，试图以市场激励来取代指挥-控制的官僚体制。关注的焦点是产出和结果而不是投入。这种模型的思想基础的关键性原则似乎是政府所涉及的事务只应该是在别的地方不能更为有效处理的事务，而且政府应该尽可能按照私营企业的方式进行组织。
澳大利亚，20世纪80年代以及更远时间，也是由于困难时期的经济状况引起的类似变革，为结果而管理。
英国，玛格丽特·撒切尔缩减政府规模的新保守主义行动引起的，早期的一个关键举动是减少成本和丢开那些可以由私营部门更好完成的活动，与此同时，尽可能使剩下的那些活动接受市场竞争的考验。 “新公共管理（英国版本）源于一个基本的经济学论点，即政府具有垄断性、高昂的交易成本以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上导致了政府的无效率。通过市场竞争和类似市场的刺激，这些改革者们认为他们能够缩小政府的规模，能够削减政府的成本并且能够改进政府的绩效”
美国的经验
戴维·奥斯本 特德·盖布勒 《重塑政府》
1.催化的政府，掌舵而不是划桨。 要在其社区内不充当催化剂，掌舵的人要规划未来，而不仅仅是依靠传统的是假定。
2.社区所有的政府，授权而不是服务。 将公共创新的所有权转让给社区，应该使公民、邻里群体以及社区组织能够自己得出解决问题的方案。
3.竞争性的政府，将竞争机制引入服务的供给之中。 结果是效率的提高、回应性的增强和创造了一种以创新作为报偿的环境。
4.使命驱动的政府，转变规则驱动的组织。 过度制定规则会抑制创新、限制政府绩效。 预算系统、人力资源系统和其他系统都旨在反映总的使命。
5.结果导向的政府，关注的是结果，而不是投入。 基于政府绩效的责任
6.顾客驱动的政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构的需要。
7.有事业心的政府，有收益而不是开支。 将利润动机的理念引入公共领域。
8.有预见力的政府，预防而不是治疗。
9.分权化的政府，从层级节制的等级制到参与和协同。
10.市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化。
智力支持
经济学 理性主义观点 公共选择理论 代理理论 委托-代理理论
管理主义 新管理主义 管理主义者影响的增强
加入这场争论
就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。 从根本上来看，无论是就他们而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。 在本书中，我们要通过新公共服务唤起人们对这种职业精神的肯定，新公共服务是一场基于公共利益，民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。 我们将论证，这场运动目前正表现在我们与政治领袖的互动方式上，表现在我们与公民接触的方式上，以及表现在我们给我们的组织和社区带来积极变化的方式上。
当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。
新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。
第二章 新公共服务的来源
四个重要理论来源： 1.民主公民权
1.由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说，公民权被视为一种合法身份。
2.公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中报过注入公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。 按照这种观点，公民权涉及的则是个人影响该政治系统的能力，它意味着对政治生活的积极参与。
利他主义 公共精神需要培育和维护，而对于正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育和维护。
恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权。 一个复兴的公民权概念常常包括：关心共同利益，社区整体的福利，一个人所拥有的的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承认社区的决策终于一个人的私人偏好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务。 公民会去做一个民主整体中公民应该做的事--他们会去管理政府。当他们这样做时，不仅租金社会的进步，也会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。
行政官员应该把公民视为公民，而不是投票人、当事人或者顾客，应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效。 管理者应该追求回应性的提高和公民信任度的相应增强。
2.社区与公民社会的模型
社区的多样性与整体性 社区建立的基础是关怀、信任和协作。 对社区的寻求也就是对个人生活之集体定位方向和目标的追求。 政府对于促进社区建设和公民社会似乎也有重要作用。
几点一般性的评论： 首先，在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任与内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并进一步就民主治理问题进行公民教育（Woolum 2000）。 其次，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设做出贡献。 目前，有些人认为，公共行政官员的首要角色就是要建设社区（Nalbandian 1999）。另一些人则必定会认为，公共行政官员能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。
3.组织人本主义与新公共行政
组织人本主义： 扩大我们在组织过程中愿意接受的裁量权领域和增加个人自由。 管理者应该努力的为组织内部的人们增加自我控制和自我管理的空间，努力地创造冲突得以积极、恰当地浮现和解决的条件，以及努力地增强对团队过程及其绩效的认识。
新公共行政学派： 要求新模式应该围绕着开放性、信任与真诚的沟通来建构。 能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重不仅使团队和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展。 公共行政不是中立的，不应仅根据效率标准俩评价。诸如平等、公平和回应性这样的概念也应发挥作用。
4.后现代公共行政
批评实证主义，实证主义方法认为，社会科学能够利用自然科学领域所运用的相同方法来加以认识。按照这种观点，组织生活或社会生活的事实就能够与价值观分离开；科学的作用就在于把焦点集中于事实而不是价值。
后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过客观测量或理性分析更有可能解决的观念。
新公共服务
七种理念： 1.服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是要仅仅关注“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系（第3章）。 2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。更确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任（第4章）。 3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产（第5章）。 4.思考要具有战略性，行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施（第6章）。 5.承认责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益（第7章）。 6.服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而非试图控制或掌控社会新的发展方向（第8章）。 7.重视人，而不只是重视生产率。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功（第9章）。
第三章 服务于民，而不是服务于顾客
公民美德与民主公民权
作为公民权扩大部分的公共服务
老公共行政与当事人服务
新公共管理与顾客满意
新公共服务与对公民的优质服务
结论
第四章 追求公共利益
什么是公共利益
老公共行政与公共利益
新公共管理与公共利益
新公共服务与公共利益
结论
第五章 重视公民权胜过重视企业家精神
一种治理的观点
老公共行政与行政官员的角色
新公共管理与行政官员的角色
新公共服务与行政官员的角色
结论
第六章 思考要具有战略性，行动要具有民主性
历史视角下的执行
老公共行政与执行
新公共管理与执行
新公共服务与执行
结论
第七章 承认“责任并不简单” （行政责任不能简单化） 责任是任何治理过程的基础。
承认责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。 公共服务中的责任问题极为复杂。公共行政官员对制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益、成文法律和宪法、其他机构、其他层级的政府、媒体、职业标准、社区价值观和标准、情境因素、民主规范，当然还包括公民。其实，他们应该关注我们复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。这些变量代表着一些重叠的，有时是矛盾的，并且不断发展的责任观。我们认为，公共部门中的责任应该基于这样一种理念，即公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。 尽管公共服务中的责任不可避免地很复杂，但是老公共行政和新公共管理都倾向于把这个问题过分简单化。正如本章将会更为充分探讨的那样，按照老公共行政的传统看法，公共行政官员只是直接地对政治官员负责。按照新公共管理的看法，其关注的重心在于为行政官员充当企业家提供充分的自由，按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本一收益和对市场力量的回应性来表现其负责任。 本章所要考察的是我们关于公共行政官员责任观念是怎样随着时间的推移而发展和变化的。
传统的争论
卡尔·弗里德里克：职业化是确保责任的最佳途径。
卡尔·弗里德里克在《公共政策》杂志上写道，官僚责任的关键就是职业化。卡尔·弗里德里克认为，行政责任所包含的内容远不仅仅是执行预先确定的政策。实际上，政策制定和执行正在变得基本上是不可分离的。而且，行政官员是专业人员并且拥有普通公民所没有的专门化知识和技术专长。因为他们的职责是以专业知识和行为规范为基础的，所以行政官员应该对他们的同类专业人员负责以满足共同赞成的标准。 卡尔·弗里德里克说，行政责任不断变化的特性要求技术专家、职业化或“技艺”都包含责任的重要成分。在进行这种论证时，他提出这种责任有两个方面∶个人的和职务的。个人责任是指行政官员要能够根据命令、建议等来证明其行动的正确性。职务责任涉及的是行政官员对其职务和职业指导标准的关注。 卡尔·弗里德里克认为，责任的测量和落实有许多途径，而且"只有所有这些途径结合起来才有可能保证预期的结果”。随着政府问题的复杂化程度日益增强以及对自由裁量权的需要日益扩张，职业化曾经成为行政责任的基石。
赫尔曼·芬纳：责任必须以外部控制为基础。
赫尔曼·芬纳认为，外部控制是民主政体中确保行政责任的最佳手段。 赫尔曼·芬纳从两个方面对责任做了界定。第一个定义是，“X对Z负责”。第二个定义涉及的是“一种个人的道德责任感"。 道德责任可能会与政治责任的严格和效率相称地发挥作用，而且，当政治责任落实不力时，道德责任还可能会误入某种歧途之中。
行政责任：为了什么而负责以及对谁负责？
争论中关于界定责任的概念和方法，构成了民主理论中的根本性问题。 我们从所有这一切中能够得出什么结论呢?我们可以认为，有好几代学者都已经断定了行政责任不仅难以界定，而且甚至更加难以落实。在某种程度上，这是由于作为更大治理系统之组成部分的行政过程很复杂的功能所致。其结果就导致了一个由责任机制和体系构成的复杂网络，而这个复杂的网络正是现行美国政府体系的特性。 罗姆泽克和英格拉姆，根据责任是内在的还是外在的，以及根据其所呈现的个人自主性的高低将责任分为四种类型：第一种类型是层级制的责任，这种责任是“基于对其工作自主性很低的个人进行严密的监督”。第二种类型是法律责任，这种责任意味着“按照业已规定的命令对绩效进行详细的外部监督，例如立法组织和宪政结构"。这常常会包括例如财务审计和监督听证。第三种类型是职业责任，这种责任所依据的是“为那些其决策基于源自正确实践的内在规范的个体提供了高度的自主权的制度安排”。第四种类型是政治责任，这种责任要求对“外部的关键利益相关者——例如，经选举产生的官员、委托人团体、普通公众等——做出回应"。 罗姆泽克和英格拉姆指出，尽管所有这几类责任关系都存在，但是有些责任形式可能变得更占优势，而其他的责任形式则可能会在某种给定情况下变得暂时没有什么作用。他说，在改革的时候，“在这些不同类型的责任之间常常会发生一种着重点和优先次序的转变”。
我们为了什么而负责？
我们对谁负责？
怎样才能最好地保证保证那种责任？
老公共行政的责任观
一种正式的、层级制的法律责任观。
这种责任观所依靠的假定是行政官员不行使并且也不应该行使大量的自由裁量权。他们只是执行由层级制官僚机构中的上级、民选官员以及法院为他们提出的法律、规则和标准。 我们在现今的制度化责任系统中不难发现这种观点的持续影响。例如，在罗森（Rosen）的《使政府官僚机构负起责任》（1998）一书中所包括的对这些论题的快速考察就描述了确保正式责任的一系列广泛的过程、机构和机制。在行政部门内部，层级节制的监督、预算与审计过程、绩效评估系统以及诸如人事和采购部门这种办事机构的监督都被用来控制行政官员的行动并确保其遵守法律、程序和规制。立法部门也利用包括拨款程序、委员会监督、听证会和调查、汇报要求以及立法审计在内的一系列责任机制。法院也通过司法检查和判例法以及他们对《行政程序法案（1946）》的监督和解释来从事许多行政控制（《行政程序法案（1946）》规定了行政机构在确定和应用政府规制时必须使用的程序与过程）。这些方法多数都或多或少地依赖于正式的、外在的责任概念————行政官员有责任坚持客观的外在控制并且对其与既定标准和关键性利益相关者的偏好有关的行动负责。
新公共管理的责任观
将市场模型作为主要的治理结构，行政官员像企业家，依靠民营化
认为政府的责任就是为其顾客提供选择并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好做出回应。责任就是满足直接顾客对政府服务的偏好。 新公共管理十分强调要尽可能地对以前的公共职能进行民营化。民营化政府中的责任系统强调的是提供既可以使其顾客满意又能够以最有效益的方式产生预期效果的服务和功能。
新公共服务的责任观
责任被广泛界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任。 责任机制的最终目的在于保证政府对公民偏好的回应和需求。
新公共服务的责任观与老公共行政和新公共管理都形成了对比。尽管对效率和结果的测量很重要，但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望。在新公共服务中，公民权和公共利益处于舞台的中心。 法律原则、宪政原则以及民主原则是负责任的行政行动无可辩驳的核心内容。新公共服务既不同于老公共行政，又不同于新公共管理，因为它强调要提高公民权的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础。简单地说，公共行政官员的权威来源是公民。“公共行政管理者是被雇用来代表公民行使这种权威的。他们是作为公民来这样做的；他们决不能放弃他们自己作为有责任为政治共同体谋福利的共同体成员之身份”。责任要求公务员应该通过授权并且强化公民在民主治理中的作用来与公民互动并且倾听他们的声音。正如N.约瑟夫·凯尔所言∶“公民参与的目标一般来说就是要使行政官员更加关注公众并且增进政府项目和政府机构的合法性"。负责任的行为要求公共行政管理者与他们的公民同伴互动，要把他们的公民同伴视为一个民主共同体的成员，而非顾客。
结论
公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。 或者正如罗伯特·贝恩对此所解释的那样∶"公共管理者必须对谁负责?答案是'每一个人'"。换言之，公共行政官员应该关注我们复杂治理系统的所有竞争性规范、价值观以及偏好。责任并不简单，而且它也不能被当作简单的事情。 新公共服务承认，做公务员是一项社会需要的、富有挑战性的，并且有时是英勇的事业，它意味着要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任。
第八章 服务，而不是掌舵 当我们急于掌舵时，也许正在淡忘谁拥有这条船。
服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。
正在发生变化的领导观
领导正在以许多方式发生着变化： 第一，今后，越来越多的人将希望参与到影响他们的决策的制定过程中。在自上而下的传统组织领导模型中，领导者就是确立组织愿景、设计实现这种愿景的途径并且激励或迫使他人帮助实现这种愿景。但是，组织中的人们越来越希望参与；他们想要参与一部分行动。此外，当事人或公民也希望像他们应该做的那样进行参与。正如沃伦·本尼斯在几年前所正确预言的那样∶“领导，将会成为一种多边经纪的越来越复杂的过程，越来越多的决策将会是公共决策，也就是说，受决策影响的人们将会坚持使自己的声音受到关注”。 第二，领导正日益被视为不是层级制官僚机构中的一个职位，而是整个组织中（并且延伸到组织之外）出现的一种过程。过去，一个领导人被视为在一个组织或者一个社会中拥有一个正式权力职位的人。然而，我们越来越把领导逐渐视为在整个组织和社会中出现的一种过程。领导不只是某种留给总统、州长、市长或者部门首脑的东西；更确切地说，它是我们组织和社会中的每个人都会经常涉及的某种东西。其实，有许多人都认为，在领导权分配方面的这种转变对于我们的生存将会是必要的。 第三，领导不只是涉及正确地做事，它还涉及做正确的事情。换言之，领导不可避免地与一些重要的人类价值观有关，这些人类价值观包括那些最基本的价值观，例如自由、平等和正义。通过这种领导过程，人们共同努力就他们希望朝向的方向而做出选择，他们就自己的未来做出基本的决策。这样的选择不可能仅根据一种对成本和收益的理性计算就可以做出，它们需要对人类的价值观进行认真仔细的斟酌和权衡，当公民和政府官员共同制定公共政策时，尤其需要这样做。领导将需要明显地重新概念化。公共领导者将会∶（1）帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能；（2）整合和表达社区的愿景以及活跃在任何特定领域的各种组织的愿景；（3）充当行动的触发器或促进因素。这种对公共领导的重新概念化被不同地描述为共同领导、基于价值观的领导和基层领导。
老公共行政与行政管理
政府是唯一的权威中心，政府是"划桨者"。 行政领导的基本原则是统一指挥、层级制、自上而下的权威以及劳动分工。 通常，政府机构及其领导者要么关注的是控制行为，要么关心的是直接提供服务。无论在哪一种情况下，都要设计详细的政策和程序，其目的主要是为了保护政府机构的人员和他们的当事人双方的权利与责任。尽管这些政策和程序具有崇高的目标，但是它们常常变得十分笨重以致限制了政府机构满足当事人需要的能力。因此，政府机构及其管理者便逐渐被认为是低效率的并且受规则约束的，它（他）们被绝望地裹在了“烦琐和拖沓的公事程序”之中。
新公共管理与企业家精神
政府的职责是为社会“掌舵”，政府领导的角色在于制定政策，为其他机构创造动力，以促进政策执行。 新公共管理的公共领导方法的一个要素是把市场机制用来作为公共领导的一种替代品。在新公共管理中，对领导的需求至少部分地被决策规则和激励机制所遮蔽。新公共管理旨在用基于市场的竞争驱动策略来取代基于规则的传统服务供给。他们建议，政府应该日益离开一种提供服务的角色（他们将其称为“划桨”）并且应该去关注政策开发（他们将其称为“掌舵”）。掌舵的组织制定政策，为具体操作的机构（无论是政府机构还是非政府机构）提供资金，并且对绩效进行评估。它们要确立一种机构能够竞争或者公民能够选择的“激励”结构。但是，它们并不真正参与服务的供给。 新公共管理的公共领导方法的另一个要素是把竞争机制引入以前属于政府“垄断”的领域。通过对诸如垃圾收集这样的服务建立竞争性的投标过程，许多城市都大幅减少了它们的成本；但是这样做促使了更多明显背离传统的情况产生。例如，许多管辖权都把学校选择当作在教育系统内部创造竞争的一种手段进行试验。这种理念只是表明，学校应该被赋予足够的自主权来管理它们自己的资源，然后市场再按照学生“用脚投票”的情况来决定哪一个学校最有效率。这种激励机制在各个方面都有作用。学校有一种激励——高入学率————来证明高质量。学生也有一种激励来寻求到最佳的学校。
新公共服务代表性领导观
新公共服务把领导视为既不是对个人的控制，也不是对激励的使用。更确切地说，领导被视为人类经验的一个自然的组成部分，它既受理性力量的支配，也受直觉力量的支配，它关注的是将人的精力集中在一些有益于人性的项目上。领导不再被视为高级公共官员的特权，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能。按照这种观点，所需要的是由整个公共组织和整个社会中的人们所实施的原则性领导。 在此，阐释3种几种对这种新领导观进行的有代表性的重要解释：
基于价值观的领导
转换型领导
对于领导最有力的阐释是哈佛大学政治学家詹姆斯·麦格雷弋·伯恩斯的“转化性领导”。他试图建立一种可以跨文化和跨时代并且适用于团体、组织和社区的领导组织理论，具体地说，是把领导理解为不是领导者对追随者做的某件事情，而是领导者与追随者之间的关系。 在伯恩斯看来，领导是权力的一个方面，但是它也是一个分离过程。权力常常是潜在的权力行使者为实现他们自己的目标而积聚一些能够影响他人的资源时行使的。权力和领导之间的差异在于，权力服务于权力的行使者的利益，而领导则既服务于领导者的利益又服务于追随者的利益。要实施领导，则必须使领导者和追随者双方的价值观、动机、希望、需要、利益和期待都能得到体现。 伯恩斯认为有两种领导的存在。第一种是“交易性”领导，他涉及领导活动的发起者与被领导者之间的一种有价物交换。比如选某个人需要通过投票选举担任某一职务，需要他同意现在的决策，可以获得选民的选票。是具有某种交易的性质存在。双方以某种利益的达成为目的。另外一种是“转换性”领导，是领导者和追随者通过他们相互提升到更好的道德和动机层次而彼此接洽的时候出现的。这种情况应是在第一种情况的更高层次，一开始“转换性”的领导也是基于双方追求自身的利益，但是随着发展，双方利益融合为共同的利益和共同的目标，他们变为相互的支持。这种领导有可能会转化为道德领导。这种转化性领导或者是道德领导会更有能力的把团体、组织乃至社会推向追求更高的目标。
没有容易答案的领导
罗纳德·海费茨在《没有容易答案的领导》中对领导提出更为接近现代的解释。领导涉及是帮助一个团体、组织或社区首先承认自己的愿景并接着学会如何朝着一个新方向的前进。他认为领导是指影响社区面对他的问题。领导者并非是为了简单的完成任务，而是要适应一些异常的新环境，这也就意味着对人们所持有的冲突性价值进行调解。领导涉及的是价值和学习的问题，具体地说，就是要帮助人们学会识别和实现他们的价值观。基于观点，海费茨为领导者乃至没有正式权威的领导者识别了几个实际经验： 1.识别适应性挑战：在价值观中判断形势，并且解决随之而来的问题； 2.把危难的程度保持在一种可以开展适应性工作的可承受范围之内； 3.把注意力集中放在日益成熟的问题而不是放在减少压力的娱乐上：识别哪些问题当下能够引发关注，把注意力引向这些问题的同时抵制像拒绝接受、做替罪羊、使敌人外表化、假装问题具有技术性或者攻击的不是问题而是个人这样工作回避机制。 4.把工作返还给人民，但是要以一种他们能够承受的速度返还:通过对有这种问题的人们施加压力来认清和培养责任感。 5.保护没有权威领导者的发言权：要掩护那些提出了危机感问题并且产生危机感的人们（这些人表明了社会的内在矛盾，这些人能够引起权威机构所没有的反思。）
共同领导
共同改造能力
当今问题的解决越来越需要具有不同风格、议程和关注点的许多不同组织的网络参与，把所有关心该问题的人们召集在一起并且帮助消除或调解这些分歧，与此同时，他绝不是实施控制，而是通过榜样、说服、鼓励或授权来实施领导，这种领导模式被布赖森和爱因斯勒描述为“共同改造能力”。 尽管这种模式具有迟缓性且容易让人们厌烦。但是也有其突出的优点：在一个共享权力和共享能力的领域中的领导者有特殊的时间和注意力，“需要保证其提议具有政治上的可接受性、技术上的可行性以及法律和道德上的可辩护性，需要使其提议为一个足以使其得到支持和保护的大联盟所赞同；并且希望使尽可能多地选择尽可能长时间地开放。” 为此布赖森和克罗斯比划定了有效解决公共问题的几个关键步骤： 1.达成一个初步的行动协议：一个由领导者、主要决策和普通公民组成的初步小组相聚一起并且就会回应某一问题的需要达成协议。 2.指出一个指导行动的有效性的问题定义；帮助人们看到新问题或者以新的方式看待老问题。 3.在论坛上寻找解决方案；领导者应该超越可能出现的私人利益。 4.拟定一个能够在竞技场上取胜的政策建议；这些建议具有技术上的合理性和政治上的可行性。 5.采纳公共政策的解决方案； 6.执行新的政策和计划；把新采纳的政策扩展到整个系统的各个方面。 7.对政策和项目进行重新评估；
催化性领导
杰弗里·卢克在《催化性领导》中提出的具有类似的观点， 领导必须“集中注意力去动员多种不同利益相关者采取持续的行动。”
是仆人不是主人
在新公共服务中，人们明确地承认公共行政官员不是其机构和项目的企业主人。 公共行政官员的思想方式是“公共项目和资源并不属于他们的”。 新公共服务表明，公共行政官员不仅要共享权力，依靠人，以及作为中间人来协调解决方案，而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家，而是负责的参与者。
结论
总的来说，新公共服务中的领导者现慢慢的转化为一个组织、团体，而并非一人决策的层级制，趋向扁平化，形成“共同领导”。 在公共服务，需要协调好与人民之间的关系，站在人民的角度，维护人民的公共利益，保证人民在决策中的持续参与，做的决策是反映的是他们的意见，做好人民的“公仆”。 在新公共服务中，领导是以价值为基础的，而且领导是在整个组织中并且与社区共享的。这种对公共行政官员角色认识的变化对于公务员所面临的各类领导挑战和责任具有深远意义。 要为公民服务，公共行政官员不仅要了解和管理他们自己的资源，而且还要认识到并且与其他的支持和辅助资源联系起来，使公民和社区参与到此过程中来。总之，他们必须以一种尊重公民权和公民授权的方式共享权力并且带着激情、全神贯注并且正直地实施领导。
第九章 重视人，而不只是重视生产率
组织中人的行为：关键概念
团体、文化与民主行政
老公共行政：利用控制来实现效率
新公共管理：利用激励来实现生产率
新公共服务：尊重公共服务理想
结论
第十章 新公共服务与公民参与：行动建议
为什么要让公民参与？
为什么是公民参与？
备选的参与途径
选择何时以及怎样运用公民参与工具
结论
第十一章 新公共服务个案与实例
聆听城市之音--纽约的重建
艾奥瓦州公民发起的绩效评估
国家公园管理局的公民参与创新
全世界的公民参与
新公共服务的未来
第十二章 结语