导图社区 新公共管理知识总结
新公共管理是指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式。下图根据欧文休斯公共管理导论第四版整理。
欧文休斯公共管理导论第四版第一章：变革的时代知识总结。
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第四章 新公共管理
引言
公共行政模式的新变革
改革将更多的关注点集中在管理目标的实现和管理者的个人责任上。
改革的意图是摆脱传统的官僚体制，使组织、人事、***和雇佣条件更加灵活。
组织和人事目标设定明晰化，能够根据绩效指标衡量成效。
项目的系统评估常态化，而且比过去更严格，以此检验政府计划的目标是否达成。
政府职能要尽可能地面对市场的检验，区分政府作为服务的购买者与服务的提供者的角色，即"把划桨和掌舵”分开。
人们试图通过民营化和市场检验、契约外包等其他方式减少政府职能在某些情况下，变化的力度很大。
关于管理改革的争议
批评者的观点
管理主义简单粗暴地采用私人管理最糟糕的做法,而忽视了公共部门环境的本质差异。在某种程度上是传统公共服务的反动,对公共服务的供给是有害的、不民主的,甚至其理论依据也值得怀疑。传统模式的有价值的地方,由于轻率地采用一些新的未经检验的方法而被抛弃。
本书的观点
公共管理不同于公共行政,公共管理足以被称为“一种新的典范"。
公共行政和公共管理最大的区别在于公共管理者要对结果负责
公共管理发展趋势
公共管理已经成功地取代了传统的公共行政模式。
公共管理并不意味着大规模地和盲目地采用私营部门的管理方法,它意味着发展独具特色的公共管理。
管理的内涵
管理与行政的区别
就本质而言,行政是指执行指令,而管理则是指实现结果和为自己的行为承担个人责任。
管理是一个比行政更加积极的词汇,它暗含着担当以及对结果负责的意思。
艾莉森模型
内容——一般管理的职能
艾利森的模型抓住了管理的要点,他的框架可被用于对公共部门中的管理模式与行政模式进行比较。
艾利森提出的一般管理的职能主要有以下三个方面:
战略
管理内部构成要素
管理外部要素
意义
艾利森提出的一般管理的三种职能现在都体现在公务员的日常工作中,这意味着公务员所从事的工作更多的是管理性的而不是行政性的。
管理方法的产生
“管理”产生的背景
从20世纪五六十年代开始官僚制的僵化问题在私营部门中显露出来。组织需要某些人主事，并对结果承担个人责任。
私营部门管理者的成功使得人们对公共部门在实践过程中的滞后状况表示关注。
1968年英国的《富尔顿报告》是一个起点，该报告提出了对公务员管理能力的关注。
各国“管理”产生的渊源
英国的《富尔顿报告》 (1968年)
美国的《文官改革法案》 (1978年)
澳大利亚的“里德调查"(1982年)
重新审视公务员技能和能力的原因
税收减少，资源严重短缺，政府提供的实际服务却不能减少
政府的改革
改革的动力来自领导者
学术界呼吁缩减行政人员，或至少应该认真工作
政府变革传统行政模式的措施
政府采取措施的原因
旧的、传统的行政模式已经不再发挥作用
公务员在很大程度上已失去了公众的支持
具体措施
开始雇用经济学家或在管理方面受过训练的人
开始从私营部门引入管理技术
以降低成本为目标，将公共部门活动与私营部门活动之间的界限后移。
开始改革政府内部不再需要的工作条件。
公共管理的改革实践
在学界，人们广泛地接受了“公共管理”这一名称，而不是“公共行政"。
伴随撒切尔政府早期进行的大规模的私有化、缩减开支和削减负债，公共管理改革开始，于20世纪80年代的英国。
胡德和罗兹是最先提出新公共管理的人。
管理的理论基础
经济学理论
管理主义的经济学基础
管理主义的经济学基础可以使管理主义理论被称为最有力的社会科学理论。经济学还与治理有直接的相关性。公共部门的任务是:尽可能以最有效率的方式提供产品和服务
公共行政的经济路径理论
公共行政的经济路径理论的早期代表人物之一是奥斯特罗姆。与市场相比,官僚制存在较大的问题,具体如下:
官僚机构的效率更低、效果更差;
竞争、消费者主权和选择提供了降低成本的诱因,而在行政的官僚制中并不存在这一状况。
私营部门管理理论
在私营部门中,组织适应外部环境具有更大的弹性,而不必遵循严格的韦伯模式,因而较早地向更具弹性的管理形式转变。
新公共管理的问题
胡德的“新公共管理”
内容
①公共部门职业化管理。
②绩效的明确标准与测量。
③重视对产出的控制。
④公共部门中的单位趋向分化。
⑥对私营部门管理方式的重视。
①强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性。
批评
①胡德是将一些不同的改革办法汇总起来，然后赋予其"新公共管理"的名称。
②“新公共管理”这个名词毫无用:
a.它将不同的改革视为整体改革的一部分，只有公共部门改革的批评者使用它。b.它转移了对已经发生的改革的注意力。c.它导致公共管理实践和学术界出现不必要的鸿沟。d.何谓新公共管理没有达成共识，何人倡导也不清楚。e.它不是一项计划，也不是一项议程，仅仅是一种追忆，最多是形容零散改革的便签。
波利特的观点
①管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换
②转向更多的绩效测量，并以一系列的绩效指标与标准呈现出来。
③偏好专门化的、“精干的”、“扁平的”、自治的组织形式，而不是规模庞大的、多功能的、等级化的官僚制组织。
④用合同或类似合同的关系大规模地取代层级关系。
⑤更广泛地运用市场或类似市场的机制来提供公共服务
⑥扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限
评价
①把这些观点加总起来形成一致的计划是没有任何意义的，但这些要素对全部改革方案提供了一个很好的总结。
②波利特所运用的语言具有启发性，强调改革和增量的变化。
③改革是事实上已经发生的。
公共部门改革
凯特的总结
凯特对公共部门改革的主要做法进行了以下的总结:
(1)生产力——更多的服务和更少的支出。
(2)市场化——运用市场化的机制"铲除官僚制的弊病”。
(3)服务导向——对服务供给有更大的回应性。
(4)分权化——责任下放到基层政府，尤其是联邦系统要下放权力。
(5)政策——提高政策制定和跟踪的能力，包括购买服务和提供服务的分离。
(6)问责——关注产出和结果，而不是过程和结构。
公共部门中的典型改革
管理而非行政
领导力
更具战略性的方法
改善财政管理
人员调配的弹性
竞争和契约主义
与政治官员的关系
与公众的关系
综述
以上九个改革的要点并不构成一个单一的、不变的模型或者计划。最关键的变化是公共管理者要为所实现的结果承担个人的责任。
以上九个改革是一种趋势,所强调的变化源于之前的实践,它们加在一起构成了传统的公共行政模式和公共管理的根本差异。
对管理主义的批判
第一个批评认为，经济学是一种有缺陷的社会科学%2c它在政府中的运用同样是有缺陷的。
第二个批评(更常见的一种批评)认为，尽管经济学作为经济体系和私营部门的基础具有某些效用，但它在政府中的应用则完全是一种拙劣的构想。
①公共服务中的提供者(消费者交易模式)要比普通市场中消费者面对的交易模式更复杂。
②公共服务的消费者绝不仅仅是消费者，他们同时也是公民，而这对交易而言则蕴含着特殊的意义。
私营部门管理的基础
管理主义对私营企业模式的借鉴是其遭受责难的另一根源。
私营部门人员任用和预算的弹性长期以来一直令公共部门管理者十分羡慕。
“新泰勒主义”
波利特认为管理主义代表了泰勒的科学管理思想的回归,并将管理主义改革称作"新泰勒主义”。
政治化
与传统模式强调的中立及非党派的行政理念相背离，公共部门管理改革的内容包括将其“政治化”，并将其直接卷入政党政治。
那些主张"政治化”的人忽视了公共服务本质上是一个政治工具这一事实。
如果让管理者对其管理结果负责，管理制度最终变得更加政治性和人格化，那么腐败问题可能会重新产生; 如果是因为公务员的政治性太强而导致腐败现象滋生，则需重申中立性概念。
问责问题
公务员是否要承担管理责任,以及在什么情况下需要承担责任仍然存在疑问。
管理主义的变革能够保证较大的透明度,这就使得人们可以看到特定项目的实现情况。
契约外包的困难
公务员要想变得擅长合同管理需要很多的努力和训练。
合同外包应当被认为是管理者的另一种工具,现实中不可对其过分依赖。
分权
分权意味着通过对小的政策部门设立提供服务的机构来分解大部门
伦理问题
胡德认为，新公共管理“假定公共服务诚实的文化是既定的，它的方案是在很大程度上剔除了传统行政模式用以保证公共服务诚实和中立的制度设施"，变革在多大程度上“可能导致传统价值受到侵蚀尚待进一步检验"
德利昂和格林认为，一些由管理主义改革而来的结构有助于打击过度的政治腐败
通过更好的管理主动劝阻以减少腐败的发生之间存在紧张关系。
管理主义可能提供了更大的透明度，由此可以更轻易地发现不道德或腐败问题;
同时时绩效测量的更为重视也可以提高自身行为标准; 另外，可以用原有模式的普通伦理标准对管理者进行反复教化。
由于假定政治责任没有发生变化，因此政治官员将为其控制下的组织机构的伦理滑坡承担责任。
私营部门也存在不能解决伦理问题的现象，这一事实应当引起公共管理者的警觉。
执行与士气问题
管理主义的变革都是从高层开始发动的%2c而对执行缺乏足够的重视%2c对员工产生了负面影响。
在早期阶段尤其会产生士气问题。
总的评价
对管理主义模式的真正检验是将新模式与原有模式的绩效进行比较。 政府为公共项目提供的资源少之又少，却又想了解公共利益是否正在以某种快捷、有效的方式得到实现。
战略计划技术可以阐明各个部门所承担的任务;项目预算与权责会计意味着能把有限的资金用在刀刃上; 绩效指标可以确定目标实现的程度; 人事改革则增加了弹性，使最有能力的人得到奖赏，不称职的人则被解雇。
没有任何一种理论在实践中是完美无缺的，关键在于原有的模式在上述各个方面都表现得不尽如人意。
结论
管理主义的优势
管理主义的逻辑已经建立并且与政府实际需求相契合,管理主义在行政成本最小的情况下实现了服务提供的最大化,同时明确了公共管理者应该为管理结果负责。
所有的管理主义变革措施通过为决策者提供更多、更好的信息,使得公共目标的实施更有效,更具成本一收益分析的趋势。
管理主义的局限性
目前它还是一种公共管理的理论,而不是一般性的管理理论。
一旦改革为人们所接受,它就很难停顿下来。
