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公共行政学
思维导图首先从公共行政的内涵讲起，明确了行政的多重含义，包括其作为政府及其部门的管理活动，以及在政治与行政二分原则下的独特地位。接着，理清了公共行政的发展历程，从中西方的视角对比分析了公共行政学的演进，以及它在不同社会经济背景下的适应与转变。内容不仅包括了公共行政权力的分配、行使和授权，还涵盖了公共行政组织的结构、类型和目标，以及行政组织变革的动力与阻力。读者可以认识到政府职能的转变是社会发展的必然要求，它要求政府在经济调节、市场监管、社会管理等方面发挥更加积极的作用。还特别强调了公共行政价值的重要性，分析了影响公共行政价值选择的因素，以及公共行政价值对社会、系统、组织和个体成员的深远影响。在领导理论方面，思维导图介绍了从特质理论到权变理论的演变，以及行政领导的结构、过程和制度，揭示了领导与管理的区别和联系。 通过分析公共行政决策和行政执行与监督的过程，展示了行政决策的科学化和艺术化，以及行政执行和监督在确保政策有效实施中的关键作用。整体而言，本思维导图为大家提供了一个全面而深入的视角，以理解公共行政的复杂性、动态性和实用性，旨在培养具有战略思维和实践能力的公共行政专业人才。
编辑于2024-07-01 17:00:00- 大学课程
- 行政学
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公共行政学
第一章 概述
公共行政的内涵
行政
英文中：有控制事务的方向，运用合法 权力处理事务、辅助、治理等解释。
行政学界，是指政府及其组成部门（主体）对国家事务和社会公共事务（对象）进行的管理活动（性质）。
西方学者的理解
从政治与行政二分的角度出发，认为行政不同于政治， 是一种执行国家意志并积极实现国家政治目的的活动。
从行政的管理属性出发，将行政视为一种特殊的管理活动。认为行政就是 计划、组织、预算、指挥、协调、沟通、监督、控制等一系列管理活动的 总称，但在行政主体的认识上略有分歧。
行政是由政府所专有的特别公共行为与活动，它区别于立法、司法机关和其他所有公共部门的管理活动，实质就是政府履行自身职能的专责行为和权威活动。这是一种狭义的界定，强调公共组织与私人组织的差异性，指出行政主体必须是而且只能是国家行政机关。
只要是协调众人努力方向和力度，进而达到一定目标的一切管理活动都是行政。 不考虑职能分工和组织结构的因素
从行政活动的内容出发，认为行政是制定和执行公共政策的过程。
意义：将政策的制定与实施提到政府工作的首要地位，推动了政策科学的发展。
局限：将政府活动与公共政策的制定与执政完全等同，会忽略行政体制、组织机构、人事管理、行政法制等其他重要的行政环节和行政功能，就会忽略行政机关作为一个有机整体与外界环境的互动，而这对于研究日益复杂的当代行政活动是十分不利的。
我国的理解
古代文献：行政一词有执掌国家政权、推行国家政令、管理国家事务的意思。
近代以来的理解
（1）狭义行政说，认为“所谓行政，就是国家行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对所属的国家职能和国家事务的组织管理活动的总体。”（目前我国学术界大都接受这一说法）
（2）中义行政说，认为行政的范围应覆盖整个国家机关的管理活动，即包括国家权力机关、行政机关和司法机关依法使用国家权力对国家事务实施管理的活动。
（3）广义行政说，认为行政“有广义和狭义之分，狭义的仅指政府行政部门的管理工作，广义兼指国家立法、司法、行政部门乃至其附属单位的管理工作”。同时，属于国家政治体系中的党的机关，群众团体，国有企事业单位的管理活动也应一并包括进去。
行政与管理
联系：“行政”与“管理”在语义上有一定的重叠，都有治理、控制之意，在某些场合可以互换。
区别： 首先，从出现时间和存在空间来看，“管理”比“行政”出现的时间更长，空间更广。 其次，从活动主体来看，行政一般被看作国家或政府的活动，或与公共事务相关的活动；而管理则一般被当作与工商企业组织相关的活动，企业管理、经济管理等等。 再次，从活动外延来看，行政的外延没有管理宽广。 最后，从活动性质来看，行政是政治性与社会性的统一体，而一般管理活动不具有政治性质。
公共
在中英文语义中，公共（Public）含有公（有）的、公众的、公用的、公共的、公开的等多种含义，均指社会层面的非个体性，强调的是多数人的共享、共有和共用。
在政治学和行政学语境中，“公共”一般是指社会成员基于平等的公民权利，针对社会公共事务，进行公共协商和对话，形成符合公共利益的共识，来确保公共领域的稳固和社会总目标的实现。
公共行政的含义
公共行政是指公共行政组织（主体）依法行使权力（方式），对国家事务、自身事务和社会公共事务（客体）进行有效管理并提供公共服务的活动（性质和内容）。
（1）公共行政组织是公共行政活动的主体，公共行政组织是指狭义的政府，即国家行政机关及行政部门。 （2）社会公共事务是公共行政活动的主要客体。 （3）公共行政的实质是运用公共权力进行资源的有效配置，以实现维护政治统治的根本目的。（政治性与社会性相统一） （4）公共行政活动应遵循法治原则、民主原则、服务原则和绩效原则。
公共行政活动的“公共性”特点： 权力基础——公共权力 基本职能——管理社会公共事务 宗 旨——为公共利益服务 承 担——社会公共责任 原 则——公开、公正、公平
公共行政学概述
一、公共行政学的研究对象与范围
公共行政学是一门研究公共行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。
目的：揭示公共行政的本质和规律，通过指导和影响行政实践活动来提高行政效率，有效地履行国家职能，推动经济社会文化事业的发展。
公共行政学主体部分划分为四个方面：公共行政基础、公共行政系统、公共行政过程和公共行政保障。另外再加上公共行政概述和公共行政改革两个部分，构成了六编十三章的主要内容。
二、公共行政学与其他学科的关系
（一）公共行政学与政治学
联系：（1）从公共行政学的发展历史来看，它是源自于政治学的一门年轻的独立学科，政治学的一些基本原理、原则适用于公共行政学； （2）政治决定行政，公共行政活动具有鲜明的政治性，是政治活动的一部分； （3）公共行政学对行政管理及其规律的研究，为政治学积累了丰富的知识资料，也是对政治学研究范围的拓展。
区别：（1）研究对象不同。政治学研究国家的政治组织、政治体制和制度、政治运行机制等，着重探讨社会各阶级在国家中的地位以及国家权力机构的发展规律；公共行政学运用政治学的基本理论研究政治组织中行政组织的管理活动及其规律，着重探讨政府职能、管理规律和提高政府管理效率的因素、方法。 （2）研究范围不同。政治学研究范围较广，从总体上研究政治现象，而公共行政学研究政治关系中的某一部分。 （3）学科性质不同。政治学是一门基础学科，而公共行政学则是一门实践性学科。
（二）公共行政学与社会学
社会学以社会和社会问题为研究对象，从整个社会的角度研究社会结构、功能、协调、发展的科学，探讨社会良性运行的规律。从管理的角度来说，社会学是研究整个社会的管理，而公共行政是社会管理的一部分。
1.公共行政是社会管理的一部分（社会公共事务），公共行政学必须置于社会大系统中加以研究才能取得良好效果。 2.公共行政的主体是人，处于一定社会关系中，了解人的需求、动机、目的、以及人的心理，才能有效地调动行政人员的积极性。 3.公共行政所要解决的问题，通常就是社会问题，这需要运用大量的社会学方法才能加以解决。 4.社会学的理论和方法可以运用于公共行政活动之中，不仅丰富和充实了公共行政学的内容，同时也使社会学的理论、方法在公共行政活动中得到验证。
学习和研究公共行政学的意义
（一）有助于我国政府迎接知识经济和全球化的挑战。
（二）有助于推进我国经济体制和政治体制改革。
（三）有助于掌握公共行政规律，有效发挥政府职能，提高行政效率。
（四）有助于提高公共行政人员的素质，更好地适应现代社会对政府有效管理和服务的需求。
研究和学习公共行政学的方法
（一）系统研究法： 要求我们把构成行政的各种要素看成一个系统，进行全面分析，把事物的各环节联系起来，对它们之间的关系进行分析，以确定目标和实施方法的最优化。对公共行政管理进行系统分析，不仅要静态地看系统构成，而且从动态角度研究系统的活动，将之看成是信息的“输入（收集信息）——转换（分辨信息的真假，采纳有用信息等）——输出”的过程，同时还要研究信息的反馈。
（二）行为科学和心理研究法： 行为科学的研究方法，是以人的行为为基点，研究行政管理过程中的个人、团体、组织、领导和行为以及环境对人的影响的规律，发现并建立人的行为的普遍性原则的一种方法。 心理研究方法以人的心理为基点，研究公共行政过程中个人、群体、社会的心理活动规律的一种方法。
（三）案例分析法： 通过对已经发生的真实且具代表性的行政事件的发生过程、行政行为和方法等进行系统分析，总结出公共行政的某项原理原则，以指导行政活动。 针对案例的研究成果在解决具体问题方面往往具有较强的针对性。需要注意的是，在进行案例收集后，不仅要注意解决个案问题，更要善于在众多案例中发现共性问题，并提炼出具有一定价值与思想内涵的理论，避免就事论事。
（四）比较分析法：公共行政学中比较常用的一种方法，既包括历时比较，也包括共时比较。通过比较不同文化、不同国别、不同历史时期的政府在管理公共事务和解决社会问题时采取的行动，从中寻找可资借鉴之处。 需要注意的是：在运用比较分析方法时，不能断章取义、支离破碎地理解不同国家、不同历史时期、不同文化背景下政府的管理制度与方法，也就是说，不能忽略其产生、存在的背景与土壤。
中西方公共行政学发展
一、西方公共行政学产生的背景
1.行政国家出现的要求。
资本主义发展初期，各国普遍奉行以亚当.斯密为代表的古典经济学派所倡导的自由放任政策，政府扮演“守夜人”的角色。 19世纪中后期，资本主义国家进入垄断时期后，“守夜人” ”行政国家“。
2.管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果。
3.文官制度发展的影响
美国的文官制度经历了从“绅士政府”（1789-1828）、“政党分肥制”（1829-1882）到“功绩制”（1883）的过程。
二、西方公共行政学理论的演进
（一）传统公共行政学（19世纪末-20世纪30年代）
威尔逊的行政学思想
威尔逊主张政治与行政分离，认为行政不同于政治。行政本身是置身于政治所特有的范围之外的、行政的领域是一种事务性的领域，它与“政治”和“宪法原则”问题有着根本的区别。
古德诺的行政学思想
对政治——行政二分法的系统论述，是由古德诺完成的。政府被分解为两种职能及过程：政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的制定，是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力；行政则是国家意志的执行，也是民意和政策的执行，它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力，所包含的机构和程序是行政学的研究对象。
但古德诺并不将政治简单地看作是立法机构或法律制定过程，也不把行政学简单的看作是行政部门或法律的实施过程。他提出“实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间的一致”。
马克斯.韦伯的行政学思想
马克斯.韦伯的官僚制（bureaucracy，科层制）理论，不包含“官僚主义”的意思，表明组织设计的规范和特点。
官僚制的主要特征： （1）合理的劳动分工：明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工； （2）层级制的权力体系：将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成统一指挥的链条，沿自上而下的等级制形成层级制的权力体系； （3）对事不对人的法规：官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。在组织成员之间的公务关系中，存在的只是对事的关系而非对人的关系。
马克斯.韦伯的权威理论 a.魅力权威（charismatic authority）：基于领导者个人的人格，对个人的崇拜； b.传统权威（traditional authority）：基于传承、世袭而来的制度、习俗和习惯； c.法定权威（legal authority）：基于组织内部的各种规则、社会契约等； 这种权力构成了官僚组织的基础。
怀特和魏劳比的行政学思想
20世纪20-30年代，基于政治——行政二分法、官僚制理论和科学管理运动的推动，公共行政学正是形成。 标志：1926年，怀特的《行政学研究导论》和魏劳比的《公共行政学原理》两本权威的行政学教科书出版。
古利克和厄威克的行政学思想
1937年，美国学者古利克和厄威克合编了《行政科学论文集》，是传统公共行政理论达到顶峰的标志。
评价：传统公共行政学以政治-行政二分法为理论基础，以效率原则作为最高标准，采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织为主要研究领域，强调行政活动的集权化，致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。但由于传统公共行政学过分强调对组织结构和体制的研究，采取静态的研究方法，因而存在局限性。
（二）新公共行政学（20世纪40年代-70年代）
一方面，1929-1933年，资本主义经济大危机后，凯恩斯主义兴起，各国主张政府主动地、全面地干预经济，政府的作用与规模越来越大。另一方面，随着行为科学、计算机科学的发展和系统论、信息论、控制论等新学科的兴起，人们开始反思批判传统公共行政学，从而推动了公共行政学研究范式的转换。
1.对传统公共行政学的反思与批判
西蒙的行为主义行政学说
第一，传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”； 第二，必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政。 第三，行政管理学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究。 第四，正确的概念工具是建立科学原则的基础。 第五，研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。 第六，决策或决定是行政行为的核心问题。
有限理性与满意决策
基础立论：人的行为并非都合乎理性（理性：非感情的一种计算、思考的心智方法）
客观理性：完善理性，绝对意义的理性；“经济人”的分析思路。
有限理性：经济人与社会人的结合：行政人。“行政人”宁愿“满意”而不愿意作最大限度的追求，满意于从眼前可供选择的办法中选择最佳的方法。
有限理性决策法
特征：以追求结果的满意为目的，即政策效益的相对最大化。
条件：充分的，而不是完整的知识、信息、技术、决策体系等即可。
优势：具有很大的可行性和实用性，克服了完全理性决策法带给人们的误区。
2.新公共行政学的确立
新公共行政学以公平为核心，抛弃了政治—行政二分法的观点，认为行政管理者并不是价值中立的，他们应该对好的管理与社会公平做出承诺，以此作为价值、奋斗目标或理论基础。 新公共行政学倾向于抛弃传统的过于稳定的官僚体制，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织形式。
（三）多元化公共行政学（20世纪80年代以来）
20世纪70年代以来，在凯恩斯主义指导下建立的政府干预模式导致政府规模迅速膨胀，造成效率低下的和严重的官僚主义，与此同时，发生了一系列与传统价值观相背离的事件（如水门事件），使公众对政府产生怀疑，降低了公众对政府行为有效性的期望值。20世纪80年代，西方主要资本主义国家开始行政改革，但过去的公共行政学理论都无法解释政府管理面临的新问题。
公共选择理论
主要创始人：詹姆斯.布坎南 理论出发点：人是理性的自利主义者，他的行为动机是自利的、行动上又是理性的，以获得自身利益最大化。
核心观点：一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转。
新公共管理运动和企业家政府理论
主要代表：戴维.奥斯本和特德.盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书。作者详细分析了官僚制的优缺点，指出了什么是企业家政府以及建立企业家政府的必要性，并提出了企业家政府的基本特征与改革政府的10项原则，即从划桨到掌舵，从服务到授权，从垄断到竞争，从规章到使命，从投入到效果，从官僚到顾客，从浪费到收益，从治疗到预防，从集权到分权，从计划到市场。
新公共服务理论
主要代表人：罗伯特.B.登哈特
新公共服务理论，是在与新公共管理理论的争论中产生并发展起来的。新公共服务来自于民主政治理论——尤其是其中关于公民及政府关系的理论和组织人本主义。新公共服务学派用公众取向、民主取向或社区取向等理论来反对新公共管理运动中完全的企业取向。
新公共服务的原则：政府的职能是服务，而不是“掌舵”；公共利益是目的，而不是副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务； 责任不是一个简单的概念，公务员所关注的不应该只是市场，还应该关注宪法及法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；尊重人的价值，而不仅仅是重视生产力的价值；公民权与公共服务的价值重于企业家精神的价值。
新公共服务的核心理念：对价值的承诺、服务、授权、务实的渐进主义和献身于公共服务的伦理标准。
三、中国公共行政学的发展与转型
1.政府与人民关系的变化； 2.政府职能和角色的变化； 3.随着社会利益的分化，政府也开始关注自身的利益； 4.政府观念的变化，成本效益观念、服务观念、有效性和效率观念、时间观念、顾客观念、小政府大社会观念等。
转型时期中国公共行政的基本问题：如何适应市场经济带来的变化，以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的严峻挑战。
1.政府定位问题； 2.政府官员问题； 3.制度建设和创新问题； 4.依法行政问题； 5.观念更新问题。
第二章 公共行政价值
第一节 公共行政价值概述
一、公共行政价值的含义
1.什么是价值？
凝结在商品中的无差别的人类劳动。 ——经济学里的价值
客体属性满足主体需要的关系。 ——哲学里的价值
2.价值与事实是什么关系
“事实”代表着客观性，表达客观事实，其谓语“是”，评价描述命题的标准是“真假”。 “价值”代表着主观性，表达愿望、建议等，其谓语“应该”，评价价值命题的标准是“善恶”。
二者相互依赖和相互补充。我们既需要事实，也需要价值；事实不能驳倒价值，价值也不能代替事实。
3.什么是公共行政价值？
公共行政价值是对公共行政体系所追求目标的应然性概括，是指导公共行政的“看不见的手”。
公共行政价值就是公共行政组织在为满足社会需要、实现公共利益而运用公共行政权力的过程中应遵循的价值准则的总称。
为什么需要公共行政价值？
公共行政价值与事实之间总是存在着矛盾，公共行政价值总是存在被异化的危险。
二、公共行政价值体系
1.公共行政价值的基本内容
公共行政价值分为目的性价值和工具性价值。
目的性价值：又称为主导性价值，是指在公共行政价值体系中处于主导地位并具有导向功能的价值理念。它是公共行政价值体系中的核心和目标导向，是实体性的价值。
公共利益是公共行政价值体系中居于核心地位和具有导向功能的重要内容。公共利益的实现从本质上说就是保证和实现人的价值。
工具性价值：作为实现目的性价值的手段所具有的价值。包括公共行政系统自身发展需要的价值（效率价值）和公共行政系统与外部环境相联系所体现的价值（社会价值）。
效率价值：政府为维持自身存在和发展所首要选择的价值。
社会价值：政府维系其存在合法性，在促进公共利益实现的过程中所体现的公平、正义、民主、责任等多重价值。
（1）效率
在公共行政领域，简单地说，效率就是行政活动的产出与投入之比。然而，这种产出必须与公共行政的社会价值相联系，体现公共行政价值取向上的要求。
体现在两个方面：①政府部门维持自身运行和发展所需要的产出与投入之比；②政府在回应公众及社会需求的速度及能力。
（2）民主和责任
民主和责任统一于公共行政的实践中，是公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，也是政府行为的内在价值准则。
民主：公共行政权力来源于人民公意的达成和授予，公共利益和人民意愿决定了行政活动的具体目标和方向。
责任：政府行使公共权力就要承担必要的责任，这是民主价值在逻辑上的自然发展。
（3）公平和正义
公平是人们对社会关系合理性的要求，是对不同制度、行为与社会关系的价值判断。公平的核心是平等，包括机会平等、过程公正和结果公平几个方面。（平等地参与公共事务的政治权利及独立、自由地参与公平竞争的经济权利等）
正义是人们在社会实践中的反思及对社会行为和社会关系是否正当的追问。
正义的三种类型：实质正义、形式正义、程序正义。
2.各项公共行政价值之间的关系
（1）公平与效率
效率源于人的物质需要，是维持社会秩序的物质基础，反映的是社会财富。
公平源自人的精神需要，是社会整合的有效保证，反映的是社会财富的分配状况。
（2）效率与民主
矛盾：民主决策一定程度上会影响效率，造成资源的浪费；在充分民主的情况下所产生的决策可能是低质量的。
统一：在公共行政领域，效率除了包括维持政府自身运行和发展所需要的投入与产出比之外，还包括政府在回应公众及社会需求的速度及能力方面的效率。
（3）民主与公平
统一：公平是民主的基础，民主以保护公民权利为核心，以制约公共权力为目的。
差异：公平强调交换关系，反对交换过程中的特权；民主强调权利应用中的对等性，反对社会生活，特别是政治生活中的特权。
三、影响公共行政价值选择的主要因素
1.经济发展水平的影响
在社会总体生产力水平较低时，人们更注重效率；在经济发展到一定水平，产生一定社会问题和社会矛盾时，民主、公平等社会价值成为优先的价值选择。
2.政府与社会的关系的影响
公共行政价值同政府与社会之间是一种以公共行政价值为因变量、以政府和社会为自变量所构成的函数关系。政府与社会的不同位次变化都将引起公共行政价值的变化。
应然层面：政府服务公共需要——社会本位 实然层面：政府凌驾于社会之上——政府本位
3.民族传统文化的影响
一个国家或地区公共行政价值的选择必须建立在充分认识本民族传统文化并对其进行批判继承的基础之上。
4.领导者价值观的影响
当公共行政领导者的个人价值与公共行政价值相统一时，在其开展领导活动的过程中会促进公共行政价值的实现；反之，行政领导者首先成为阻碍公共行政价值实现的破坏因素。
四、公共行政价值的作用
1.公共行政价值对社会总价值系统及整个社会的作用
就整个社会而言，公共行政组织会在公共行政价值的指引下，整合社会资源，使社会发展体现出公共行政的价值要求。并且，整个社会也必须在一定的公共行政价值的指引下，才能体现出发展的有序性。
2.公共行政价值对公共行政系统的作用
公共行政价值是公共行政的灵魂、基石、动力源泉和理性后盾，是推动公共行政活动开展的“软因素”，反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。
3.公共行政价值对公共行政组织的作用
公共行政价值决定了公共行政组织目标及组织结构模式。
4.公共行政价值对公共组织内部成员的作用
公共行政价值是规范组织成员行为的尺度和准则。
第二节 西方公共行政价值的历史嬗变
一、传统公共行政时期（19C末—20C60年代）
效率成为公共行政的主导价值，经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effeteness）的“三E”标准成为判断政府价值的基本尺度。
缺陷：以工具性价值冲淡目标性价值，缺乏对公共行政的根本价值与终极目标的反省、认同与内化。
二、新公共行政时期（20C60年代末—80年代）
社会的公平和正义成为公共行政的核心价值追求。政府的伦理、诚信、责任问题成为公共行政强调的重点，并以“社会性效率”克服“机械性效率”的缺陷，着眼于对意义和价值的关注。
缺陷：“社会公平”没有明确的界定，缺乏连贯性；强调公平价值使官僚体制面临更为严重的困境。
三、走向多元化的公共行政价值（20C70年代末至今）
效率再次成为公共行政的关注焦点。在以效率为价值核心的基础上，将顾客导向、社会导向、任务导向等民主化价值融入新公共管理的工具性价值选择之中，促进了公共利益的实现。
第三节 中国公共行政价值的历史嬗变
我国公共行政价值的目标是实现全体人民的利益。全心全意为人民服务是贯穿中国公共行政价值发展的一条主线，是中国公共行政的主导性价值。
一、改革开放前的公共行政价值（1949.10—“文革”结束）
新中国成立后至“大跃进”运动之前，效率是最主要的工具性价值； 从“大跃进”运动至“文革”结束前，平均主义占据主导地位，人文关怀和民主精神缺失，工具性价值被异化。
二、改革开放头20年的中国公共行政价值（十一届三中全会—十六大召开前）
我国的公共行政价值在始终奉行全心全意为人民服务的目的性价值的基础上，在经历了效率与公平价值的摆动与探索之后，对政府角色和功能的定位更加清晰。
三、全面建设小康社会时期的公共行政价值
“以人为本”是新时期统摄我国公共行政发展的核心价值。
第一，在效率与公平关系方面，确立了正确处理效率与公平关系的基本原则。
第二，在民主与法制方面，更加体现民主和法制的价值取向。
第三，在责任与服务方面，突出服务价值取向，建设服务性政府。
第四，在社会正义方面，构建社会主义和谐社会。
第三章 公共行政职能
第一节 公共行政职能概述
一、公共行政职能的含义
1.公共行政职能概念
职能：一般指人、事物、机构具有的职责和功能。
公共行政职能：一般称为行政职能或政府职能，是政府在国家和社会生活种所承担的职责和功能。
2.国家职能与公共行政职能（政府职能）
联系：（1）国家职能与政府职能在本质上是一致的。 （2）国家职能包括政府职能。
区别：（1）国家职能是由一国的阶级属性和社会生产力发展水平决定的，在相当长的历史时期内都是固定不变的；而政府职能主要取决于阶级力量的对比、社会经济发展的需要等，必然随着社会形势的发展而做出适应性的调整。 （2）国家职能具有综合性和整体性，而政府职能具有层次性和部门性。
二、公共行政职能的特点
1.公共性
2.执行性
3.多样化
4.动态性
三、公共行政职能的构成
从静态意义上研究公共行政职能的基本内容，主要包括政治职能、经济职能、文化教育职能、社会服务职能。 从动态意义上研究公共行政的运行过程，主要包括计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。
1.公共行政的基本职能（静态）
政治职能：直接反映国家阶级统治职能。它是指通过行政机关行使约束性、控制性、防御性、保卫性、镇压性的功能，防御外敌的入侵和渗透，妥善处理统治阶级内部的各种关系，制止和打击不法分子的各种破坏活动，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境，其核心功能是巩固国家政权。
经济职能：主要包括宏观经济调控、区域经济调节、微观经济管制、国有资源管理、规划并组织实施国家的大型经济建设项目等职能。在不同历史时期，政府的经济职能在行政职能体系中的地位不尽相同。
文化教育职能：指通过政府文化管理机构依法对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视等社会科教事业和社会文化事业的管理。
社会服务职能：制定各种社会福利的法规、制度，建立一套完整的社会福利和社会保障体系；建立健全合理的社会福利管理体制，加强对社会福利的指导、规划和协调；筹集社会保险基金，从物质上保证社会福利事业；创办各种社会服务事业，解决涉及人民群众的福利问题；大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境保护。
2.公共行政的运行职能（动态）
计划职能：拟订公共行政的目标和任务，设计实现目标的方法、步骤和程序。目的是在现有条件下，最好地利用资源，以完成既定的行政任务。
组织职能：通过一定的组织机构和具体组织，分解目标，分派任务，组织、指挥活动的完成。
协调职能：通过行政协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，从而引导行政机构之间、人员之间建立相互协调、相互配合的良好关系。
控制职能：上级部门或行政领导者按照行政计划标准，在计划的具体执行过程中，衡量计划的完成情况，对具体执行机构和人员进行检查、监督和纠偏的功能，以确保计划目标的实现。
四、公共行政职能转变
公共职能转变：国家行政机关在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、重心和实现方式等作出改变。既包括行政职能内容的转变，也包括行政职能的实现方式和方法的转变。
1.公共行政职能转变的必然性
（1）政治方面的原因 一个国家的政治环境的变化，如国际政治局势的变化，甚至是国内新的领导集体的成立，都可能引起公共行政职能的转变。
（2）经济方面的原因 随着社会的进步，经济的发展，也必然对政府提出新的要求，要求政府在职能内容以及实现方式方面作出相应的调整。
（3）文化方面的原因 文化会影响人们的世界观、人生观、价值观，当文化发生了变化，人们势必对政府该做什么的看法发生变化，也就要求政府的职能发生变化。
（4）科学技术方面的原因 科学技术的发展，新的技术手段的产生，可能给行政职能实现的方式和方法带来巨大的转变。
2.实现公共行政职能转变的基本要求
（1）公共行政职能的转变要有正确的目标取向。 一要符合本国的国情，适应本国经济和社会发展的要求；二是要符合世界性的行政改革潮流，在职能设计上与世界通行惯例接轨。
（2）公共行政职能的转变要立足全局，统筹兼顾。
（3）公共行政职能的转变要把握好速度和幅度。
第二节 西方国家公共行政职能的演变
一、前资本主义时期的行政职能
奴隶制时期，行政职能的重点在于政治统治，经济职能十分微弱；封建制时期，重点仍然在政治统治，有一定经济职能，社会管理职能十分微弱。
二、资本主义自由竞争时期的行政职能
资产阶级政府以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用。
三、垄断资本主义时期的行政职能
政府转变“守夜人”的角色，积极干预市场，弥补“市场失败”的缺陷，防止市场出现新的失败。同时，这一时期垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会服务职能都得到扩大和加强。
四、当代资本主义时期的行政职能
政府奉行“尽可能市场，必要时国家”的原则，在充分发挥市场调节作用的前提下，强调利用政府来弥补市场机制的不足，为资本主义社会经济生活的运行创造条件和提供相对稳定的社会环境。同时，政府的社会服务职能也在逐步扩大。
从西方国家行政职能转变发展趋势来看，主要体现在行政职能内容和实现方式的转变： 一是行政职能范围有限化； 二是行政职能实现方式民主化、法治化趋势日益增强； 三是政府治理模式的开放化，传统的管制方式转变为与非政府组织和私营商业机构建立互信合作的新型伙伴关系。
第三节 中国公共行政职能的转变
一、从新中国成立到改革开放前
1952年、1958年、1960-1970年间进行过三次行政体制改革，每次改革的初衷是为了克服官僚主义，提高行政效率，但是在计划经济体制和政治挂帅的环境下，政治体制、经济体制和行政体制高度重合，党政不分、政社不分、以党代政的情况非常普遍，行政职能并未发生实质性变化。
二、从改革开放到党的十六大
1.政府外部职能关系的调整
（1）加强宏观调控与监督服务职能，理顺政府与市场的关系 （2）加快现代企业制度的建设，建立良性的政府与企业关系 （3）政府与社会的关系
2.政府内部职能关系的调整
（1）纵向职能关系的调整，集中体现为中央政府与地方政府关系的转变。权力下放，激发地方政府的积极性。 （2）调整横向职能关系，避免职能的交叉和空白，以免造成政府效率低下。
3.改变政府管理方式
（1）不断深化行政审批制度改革，清理、减少和规范行政审批事项，改变行政审批方式。 （2）改变单纯以行政手段管理经济的方式。 （3）不断提高依法行政能力。
三、党的十六大以来行政职能的转变
2002 年国务院《政府工作报告》第一次提出，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。
2018 年《关于深化党和国家机构改革的决定》第一次明确提出五项职能，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。
第四章 公共行政权力
第一节 公共行政权力概述
一、公共行政权力的含义
1.公共行政权力的概念
权力：使人们的个体行为和意志形成一种共同行为和意志的力量，其内容包括权力主体、客体、目的、作用和结果等方面。
公共行政权力：国家行政机关在从事行政管理活动，调整社会关系或分配社会资源中体现出来的影响力。主要包括五个方面：
（1）公共行政权力的主体是国家行政机关及其公务员。
一是以英国为代表的小范围型，主要指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官； 二是以美国为代表的中范围型，中央政府机关中的所有公职人员都称作文官，但适用公务员法的只是事务官。同时美国公营事业单位的人员和国营企业的管理人员也属于公务员范畴； 三是以日本和法国为代表的大范围型，包括了中央到地方政府机关所有公职人员，以及国会工作人员、审判官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。 我国《公务员法》规定：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
（2）公共行政权力的客体包括在一定国度内所有的居民以及由居民所构成的各种社会组织和集体，囊括领土范围内的整个社会。
公共行政权力的客体具有普遍性，是以整个社会为对象的国家权力。
（3）公共行政权力的目标是通过执行国家的法律和政策有效实现国家意志。
国家意志集中体现国家利益。不管国家利益是代表全社会，还是代表某些强势集团，抑或代表某种社会阶级，从形式上都要以公共利益的面目出现。公共利益既不简单等于某种社会集团或党派利益，也绝不是各种不同社会利益的简单相加，而是体现为在国家意志形成过程中各种政治势力意志的合力状态。即公共行政权力具有公共性。
（4）公共行政权力的作用方式是强制性地推行政令。
行政权力的强制性以暴力为后盾，直接表现为科层制的结构性制裁威胁。
（5）公共行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。
二、公共行政权力的来源、特征与类型
（一）公共行政权力的来源
公共行政权力的来源实质上是公共权力的合法性问题，都需要法定程序的授予。主要的授予方式有：
1.法律：主要来源
根本性的权力由宪法规定，一般性的权力由普通法律规定。
2.行政授权
行政授权：行政组织内部上级行政机关把某些权力授予下级行政机关或职能机关，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。
3.惯例
（二）公共行政权力的特征
1.执行性
2.一元性：只存在一个组织系统；系统中只有一个中心；行政权力的单向性，即主体与客体之间的不可逆性。
3.时效性：时间与效率不能等同；民主与效率不能对立
4.膨胀性：行政权力的自然增长；行政权力的恶行膨胀
行政权力的运动是自上而下的放射结构
（三）公共行政权力的类型
1.根据行政权力受约束的程度，分为羁束性行政权力和自由裁量行政权力。
羁束性行政权力：行使范围、程度和方式均受到法律法规严格限制的行政权力。
自由裁量行政权力：法律法规只限定了行政权力的边界，对于在什么情况下行使权力，将行政权力行使到何种程度，则由行政机关和行政人员自己酌情决定。
2.根据行政行为的模式，分为行政立法权、行政许可权、行政确认权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制权、行政司法权。
（四）公共行政权力与其他政治权力的关系
1.行政权力和立法权力
（1） 从性质和作用看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和路径是多数人向少数人集中，是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，是输出的阶段。
（2）从功能看，立法权力的功能是制定国家的法律和政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则具体应用于行政权力客体，即行政权力对象。
（3）从价值原则看，立法权力更多体现民主；行政权力更多体现效率。
2.行政权力和司法权力
（1） 权力运行方向不同。行政权力运行的方向是自上而下，司法权力可以视作国家权力运行过程中的平衡调节器。
（2）主体在权力体系中的自主性不同。行政权力的下级主体受上级的指挥与控制，司法权力的各级主体则独立行使审判权。
（3）权力的作用和功能不同。行政权力是要积极地实现国家意志，而司法权力主要在于消极保障国家意志的实现不受干扰。
（4）权力的价值原则不同。行政权力追求效率，而司法权力追求公正。
3.行政权力和政党权力
（1） 权力的目的不尽相同。行政权力的目的在于执行国家意志，实现社会公共利益或保证社会利益的实现；政党权力的目的是执行本党集体的意志，其所要实现的目的受制于其代表性。
（2）权力结构不同。行政权力是国家权力运行回路的一部分；政党权力自成回路，是一套完整的权力输入和输出系统。
（3）权力客体不同。行政权力的客体是整个社会；政党权力的客体只限于党内。
（4）权力手段不同。行政权力主要通过法律手段行使权力；政党主要依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。
三、公共行政权力的结构
公共行政权力结构：行政权力系统内部诸要素间所固有的相对稳定的组织方式和联结方式。 公共行政权力结构分为静态结构和动态结构。
1.公共行政权力的静态结构
公共行政权力的静态结构：行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。包括：
（1）纵向的层级结构(科层制)。这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有序的上下级制度和层级制原则。通常表现为行政人员、行政机关、行政职位、行政职权等要素的组合。
（2)横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工。
2.公共行政权力的动态结构
公共行政权力的动态结构：由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。动态结构离不开静态结构的框架，但更能体现行政权力的实际内容：
（1)行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向，呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射，与行政权力金字塔式的组织结构相一致。
（2)行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多层次。这种层次性使得行政管理的主体和客体之间不能简单发生作用，而是要经过若干层次的传递过程。因此，行政权力在实际运行过程中“衰减”或“折射”就不可避免。
（3)时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，它是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去活动的意义。所以，行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。
（4)行政权力动态结构中还应包括权力作用的结果，主要体现为行政权力客体服从主体的状况，这是反映行政权力结构效应的因素。
四、关于公共行政权力的主要学说
（一）早期分权学说
一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。 他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。 古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。
（二）三权分立学说
近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上是把国家权力分为两部分，对外权在很大程度上属于行政权的一种。
明确划分国家权力的是孟德斯鸠，把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。 三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。
（三）五权宪法学说
五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。
（四）议行合一学说
巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。
（五）组织权力学说
从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不是简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。
第二节 公共行政权力分配
一、公共行政权力分配的方式与途径
（一）公共行政权力的分配方式
1.结构性分配
根据公共行政权力的层次性而对其所作的纵向垂直性分割，形成结构权力。结构性权力的大小与其所在权力层次的高低成正比，层次越高，权力越大。
2.功能性分配
根据公共行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割，形成功能性权力。功能性权力的大小同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，权力越大。
（二）公共行政权力分配的途径
1.逐级授权——行政授权
2.权力下放
3.权力“外放”
4.地方自治
（三）公共行政权力的人格化
行政权力的主体和客体都包括人的因素，其运行只有依靠人才能实现，因此在行政权力分配中，权力与人的结合就成为关键的一环。这样，行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。所以马克斯.韦伯特别强调行政权力非人格化的意义。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人命令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。行政权力非人格化的根本在于制度化。
二、公共行政权力分配的原则
（一）程序必须合法
1.上级行政主体在分配权力的过程中要本着合理的行政目的，依照明确的法律法规来分配，不得随心所欲；
2.应兼顾层次性与功能差异两种因素，适当进行权力分配，过大或过小都不足取；
3.行政权力分配不能以人为基础，必须以事为准绳，从而保证权力的稳定性。
（二）职权必须分明
在权力分配过程中，每个层次，每个部门的权力都必须做出明确无误的规定。
（三）权责必须一致
每一级行政权力主体既要对公民、宪法及国家政治权力负有相应的政治责任和义务，又要对它的上级机关、行政法规和行政制度负有相应的责任。
（四）权利必须明确
行政权力分配必须考虑每一个行政主体在恪尽职守后应得的利益和应该享受的权利。
（五）内容必须全面
各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面只有齐全、完备，才能成为完整统一的体系而发挥作用。
三、公共行政权力分配过程中的相关问题
（一）行政权力分配与政治授权的关系
行政权力是执行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配；而政治授权则是行政权力的外部来源。不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。
（二）集权与分权之间的关系
行政机关内部集权与分权问题，要把握好二者的最佳结合点,即集权不能统得过死,分权要确保不失控。避免步入“一统就死，一放就乱”的怪圈。
（三）权利与义务之间的关系
权力分配中有一种特殊现象，即行政主体因为某种特殊需要具有一些不受一般行政法规约束的权力，即行政特权。行政特权也是一种法定的特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。
第三节 行政授权
一、行政授权的性质和特点
（一）行政授权的含义
行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。
从形式上，行政授权以行政任务为基础，有三个要素构成：指派工作任务；授予行政权力；承担工作责任。
从内容上，行政授权包括两个层面：决策权力的授予；执行权力的授予。
（二）行政授权的特点
1.行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式;
2.行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分，核心内容是上级领导给下属分配任务；
3.行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。
（三）行政授权与其他的不同
（1）行政授权与行政委托不同。
行政委托指的是行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。其中作为委托对象的组织和个人，既可以是行政权力主体，也可以是其他社会组织或法定个人，且委托事务比较具体。
行政授权的对象一般在行政权力体系内部，授予的任务也不像委托的事务那么具体。
（2）行政授权与行政代理不同。
行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负全部责任。
行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。
（3）行政授权与行政助理不同。
行政助理是由人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任。 在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。
（4）行政授权与行政分工不同。
行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系。
行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。
二、行政授权方式
1.根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可以分为：
（1）充分授权：一般授权
（2）不充分授权：刚性授权
（3）制约授权：复合授权
（4）弹性授权：动态授权
2.根据授权时所利用媒介的不同，可以分为：
（1）书面授权
（2）口头授权
3.根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，可以分为：
（1）正式授权
（2）非正式授权
三、行政授权的程序
1.确定授权的工作内容；
2.选择授权的对象；
3.规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；
4.正式授予权力；
5.检查评估授权成效。
第四节 公共行政权力行使
行政权力运行的过程就是行政主体分配和行使权力的过程。行政权力的行使过程即行政权力主体对客体施加影响、并使客体按照主体意愿采取行动的过程。这一过程包括计划、组织、用人、指挥、执行、控制、监督和反馈等一系列具体行为。
一、行政权力行使的基础和手段
行政主体获得了相应的权力基础，也就拥有了使行政客体服从的手段，大致可以概括出以下几种情况：
1.结构性权力：权力基础为行政组织的层级结构和分工
2.制度性权力：权力基础为行政组织结构运行的制度安排
3.报酬性权力：权力基础为行政主体对于资源的控制
4.强制性权力：权力基础为行政组织所拥有的威胁和惩罚手段
5.象征性权力：权力基础为象征性的符号资源
6.知识性权力：权力基础为专业、技术和信息等知识性资源
7.关系性权力：权力基础为行政主体的人际关系
8.人格性权力：权力基础为行政主体的才能、品德、智慧等。
权力与权威的区别：
（1）权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，它依靠某种职权或威望来取得信任与赞同。
（2）权力通常是以强制力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。
（3）权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。
二、影响行政权力行使的因素
1.行政权力的目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素；
2.影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度；
3.影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题；
4.影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围；
5.影响行政权力实现程度的因素还包括行政环境问题。
三、行政权力行使过程中的负效应及其克服
（一）负效应的表现
1.利益倒错，公仆变成主人。
2.权力角逐，手段变成目的。
3.权力僭越，职权扩张为特权。
4.传统惯性，导致权力滥用。
（二）行政权力的制约
1.他律机制，也就是其他政治权力以及行政客体对于行政主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。
2.自律机制，即行政权力自信所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。
第九章 公共行政法制
第一节 行政法制概述
一、行政法制的内涵
公共行政法制，是指国家行政的依法治理状态，即国家行政的各个方面和各个环节有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
二、行政法制的基本内容
行政组织法定
行政组织法定，又称为行政主体法制。首先表现为行政组织管理的法制，即行政组织的性质、任务、职权、组成、活动方式，以及成立、变更和撤销等，均由法律予以规范；其次表现为行政人员管理法制，是指行政人员的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由国家公务员法规定。
行政运行法制
行政运行法制，即国家行政机关的行政行为均依据法律，并遵循法定程序，这是行政法制的核心内容。主要包括行政立法、行政执法、行政司法三个方面。
行政法制监督
行政法制监督，即国家和社会监督行政机关的各种法律制度健全完善并真正得到实施 。
三、行政法制的基本要求
有法可依
有法必依
执法必严
违法必究
四、行政法制建设的意义
（一）规范和控制行政权，实现法治行政
（二）合理界定行政职能，维护相对人的合法权益
（三）保证行政改革成效，促进政府治理能力的提高
（四）维护社会的稳定和发展，促进民主与法治
控制权力＋保护权力
五、行政法制的基本原则
（一）行政合法性原则
行政合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律规定，不得与法律相抵触。具体要求： 1.行政主体的设立必须合法； 2.行政职权必须基于法律的授予才能存在； 3.行政职权的行使必须依据法律、遵守法律； 4.行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要旨； 5.行政主体的行为违法无效，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任； 6.法律优先与法律保留。
（二）行政合理性原则
行政合理性原则亦称行政适当原则，是指行政行为在合法的前提下，还必须客观、适度、符合理性。如何正确使用行政自由裁量权？具体要求： 1.行政行为应该符合法定目的； 2.行政行为必须建立在正当考虑的基础上，包括：行政行为必须动机正当；行政主体在行使自由裁量权时不能忽视法律规定应该考虑的因素，排除不相关考虑； 3.行政行为的内容应当客观、公正、适度、合乎情理。
（三）政府诚信原则
1.法律规定应具有稳定性与不可溯及性； 2.行政活动应具有真实性与确定性； 3.行政主体应信守若言； 4.信赖保护：当行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效续存而获得的利益。
第二节 行政立法
一、行政立法的内涵
广义：行政立法指一切有关国家行政的立法，也就是行政法的制定。
狭义：行政立法是指国家行政机关的立法活动，即享有立法权的行政机关依照法律规定的权限和程序制定有关国家行政管理的规范性文件的活动。
二、行政立法的特点
问：行政立法与权力机关立法有何不同？
1.立法主体不同； 2.立法权限的来源不同； 3.立法的内容不同； 4.立法的程序不同； 5.效力不同。
一种“准立法行为”
一种行政行为
三、行政立法的分类
（一）一般授权立法与特别授权立法
一般授权立法：行政机关直接依据宪法和组织法授予的职权，制定行政法规和规章的活动。
特别授权立法：行政机关依据特定法律、法规的授权或有权机关的授权，制定行政法规和规章的活动。
（二）中央行政立法与地方行政立法
中央行政立法：中央行政机关即国务院即其各部门的立法活动。内容主要涉及全国范围内的普遍问题。
地方行政立法：一定层级的地方人民政府制定地方政府规章的活动。
（三）执行性立法与创制性立法
执行性立法：行政机关为了贯彻执行法律、法规等，作出如何实施该法律、法规的具体规定，但不创设新的法律规则的行政立法活动。
创制性立法：行政机关根据特定法律、法规或决议授权，在其授权范围，就其尚未规定的事项创设新的法规和规章的行政立法活动。
第三节 行政执法
一、行政执法的特点
行政执法主体的特定性和广泛性
行政执法内容的法定性
行政执法行为的主动性
行政执法行为的单方意志性
二、行政执法的主要手段
行政许可
行政许可：行政机关根据个人或组织的申请，作出决定允许其从事某种活动、行使某种特权、获得某种资格能力的行为。
种类：一般许可；行政特许；资格、资质许可；核准和登记。
行政处罚
行政处罚：行政机关对于公民、法人或其他组织违反法律、法规和规章予以制裁的行政行为。
种类：警告、罚款、没收、责令停产停业、暂扣或吊销许可证（营业执照）、行政拘留。
原则：遵循过罚相当的原则；一次处罚后即达到目的，不得再行惩罚；依据法定程序处罚。
行政强制
行政强制措施
指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行
行政机关或行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或组织，依法强制履行义务的行为。
第四节 行政司法
一、行政司法的含义
行政司法是指行政机关依据法律法规授权，以制裁者的身份依照司法程序，对与行政管理事项密切相关的特定的争议和纠纷进行处理和裁决的行政行为。
二、行政司法的原则
实事求是
司法公正
程序简便
三、行政司法的类型
行政裁决
国家行政机关依照法律规定，根据当事人双方或者一方的申请，对当事人之间发生的、与行政管理活动有关联的特定民事纠纷进行审查并做出裁决的行政行为。
行政复议
公民、法人或其他组织认为行政行为主体的行为侵犯其合法权益，向法定的行政复议机关提出行政复议申请，受理申请的机关对原处理决定进行重新审查并做出相应决定的行为。
第八章 行政执行与监督
第一节 行政执行
一、行政执行的内涵
行政执行，就是政府机构及其工作人员等相关主体围绕既定决策方案的落实所采取的组织、指挥、协调和沟通等活动的总称。
（1）执行主体的多元化。 （2）执行的目标导向。执行关注的是行政管理活动的结果，而不仅仅是它的过程。 （3）决策过程的延续。 （4）执行过程的动态性。
二、决策执行的基本原则
1.行政决策执行要有周密的计划； 2.行政决策的执行必须准确和迅速； 3.行政决策的执行必须灵活和创新； 4.行政决策执行必须统筹兼顾； 5.行政决策执行要正面激励。
三、决策执行的影响因素
对于执行影响因素的分析，有助于决策者在执行之前就能有针对性地预防执行偏差的出现。
（1）不确定性。环境变化，执行者对决策意图的理解，执行者的执行能力。
（2）目标的明确程度。目标是行政决策的预期结果，也是衡量和控制行政执行结果的判断依据。
① 目标的明确性可以作为评价执行成功与否的有效依据，进而能够加强对执行者的控制力度。
② 目标的明确性能够减少执行者的自由裁量权，使执行者在执行过程中更能忠实于既定的决策方案。
（3）资源的充裕程度。
（4）执行机构。
四、决策执行的过程
（一）决策方案的转化阶段
（1）决策方案的分解 （2）组织准备 （3）思想准备 （4）物质准备 （5）技术准备
（二）行政决策的实施阶段
行政决策的实施由若干功能性环节所组成，主要包括指挥、沟通、 控制和协调等。
（1）行政指挥
行政指挥是指行政领导在实现行政决策目标的过程中，按照既定的 目标和计划，对下属的工作进行领导和指导的活动。行政指挥是行政实 施的主要环节之一，是领导作用在行政执行过程中的直接体现。
方式：口头指挥；书面指挥；会议指挥
（2）行政沟通
行政沟通是指在行政实施活动中，行政机构之间以及人员之间所作 的信息上的传递交流与联系。
方式： ① 正式沟通与非正式沟通 ② 下行沟通、上行沟通与水平沟通 ③ 口头沟通与书面沟通
行政沟通的目的在于传递信息，这要求在沟通过程中尽可能地做到 信息传递的失真率低而且速度要快。造成行政信息失真的原因：
① 语言上的讹误； ② 理解上的偏差； ③ 上下级之间传递途中的增损； ④ 地理距离所造成的障碍； ⑤ 因个人利害所作的夸大或缩小； ⑥ 由于工作重担的压力而忽视了重要情况。
行政沟通的技巧：
美国管理协会曾经提出“良好沟通的十诫”，值得我们借鉴。 ① 沟通前应把所要传递的思想搞清楚； ② 要认真考虑沟通的真正目的； ③ 当进行沟通时，要全面考虑自然的和人的环境； ④ 在筹划沟通内容时，要尽可能地同别人商量； ⑤ 信息沟通过程中，既要注意信息的基本内容方面，同时也要注意语气、语调等方面； ⑥ 要善于利用机会来传递对听者有益或有价值的东西； ⑦ 跟踪检查你的沟通； ⑧ 沟通时不仅应着眼于现在，也应着眼于未来； ⑨ 一定要使你的实际行动维护你所沟通的信息； ⑩ 在沟通中，每个人不仅应使别人听懂你的意思，而且还要弄清 别人的意思。
（3）行政控制
行政控制是指行政领导者和工作人员为了检查行政实施的进程和完 成情况，纠正实施过程中的偏差，以确保实际工作与工作计划相一致而 采取的措施。
行政控制的过程
① 确定标准 ② 衡量工作成效 ③ 纠正偏差
（三）行政执行的评价阶段
（1）对执行情况的检查
（2）对执行情况的评价
（3）对经验教训的总结
五、执行绩效的评估
（一）行政决策执行的作用效果
1.行政决策的直接效果；
2.行政决策的连带效果；
3.行政决策的历时效果；
4.行政决策的实质性影响。
（二）行政决策执行的评估方法
1.质询法；
2.民意调查法；
3.标准比较法；
4.前后比较法；
5.群体比较法；
6.类似比较法。
（三）行政决策执行的评估优化
1.行政决策评估的法制化
2.行政决策评估的信息化
3.行政决策评估的标准化
4.行政决策评估的多元化
第二节 行政监督
一、行政监督的内涵
行政监督可以看作是指依据法律法规对行政机关及其工作人员履行职责和执行法律的情况所进行的限制、检查、督促和制裁，其目的是为了保证行政机关及其工作人员行使行政权力的目标、过程及其结果合法和合理，提高行政管理的效率。
（1）行政监督的主体
（2）行政监督的对象
（3）行政监督的功能：
行政督察：检查各级行政机关及其行政人员执行国家行政法规、行政规范、行政纪律的情况。通常分为长期、中期、短期和专项督察。
行政纠错：在行政机关及其行政人员在行政执行过程中出现了违反有关国家行政法规、行政规范、行政纪律的情况下，有关行政监督部门所进行的行政活动。行政纠错行为是在发现问题之后进行的，是一种被动的行政监督功能。
行政防护：既要防止某种违反行政法规、破坏行政纪律的事件发生，又要保证行政机关和行政人员在行政活动中避免再次违法违规，促使行政活动健康有序运行。
二、行政监督制度构建的缘由
（一）人性恶是监督制度设计的出发点 。
（二）预防公共权力异化的客观需要。
（三）适应行政管理事务复杂化的现实要求 。
三、行政监督的内容
（一）行政指派监督
1.行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配计划。
2.行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况。
3.行政领导是否定期考察行政人员的各项素质。
4.行政领导在行政指派时是否考虑工作的轻重缓急。
5.行政领导在行政指派时是否给行政下级保留了适当的自主权。
6.行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合。
（二）行政指导监督
1.对行政指导合法性的监督。
2.对行政指导合理性的监督。
3.对行政指导责任性的监督。
（三）行政评价监督
1.行政评价是否具有客观标准。
2.行政评价是否公开。
3.行政评价是否公开。
4.行政评价是否坚持了实事求是的原则。
四、行政监督的类型
行政监督从不同的角度可以被划分为不同的监督类型，比较典型的分类方式有：
（一）按照监督的性质可以分为国家性的监督和非国家性的监督。
（二）按照行政监督的程序可以分为自上而下的监督和自下而上的监督。
（三）按照行政监督时间可以分为事前监督、事中监督与事后监督。
（四）以监督内容为标准，行政监督可以分为合法性监督和合理性监督。
五、行政监督体系
行政监督体系是由各种监督制度或监督子系统构成的纵横交错的监督网络系统。完整的行政监督体系包括以下监督子系统：
（一）立法监督子系统
（二）行政监督子系统
（三）司法监督子系统
（四）政党监督子系统
（五）社会监督子系统
（1）社会团体监督
（2）新闻舆论监督
（3）公民监督
六、行政监督的原则
1.合法性原则 2.行动统一原则 3.弹性原则 4.尊重下级原则 5.幅度原则 6.时效原则 7.经常性原则 8.公正性原则
第七章 公共行政决策
第一节 行政决策概述
一、行政决策的含义
决策：决策者为了解决组织面临的问题，实现组织目标，在充分搜集并详细分析相关信息的基础上，提出解决问题和实现目标的各种可行方案，依据评定准则和标准，选定方案并加以实施的过程。
行政决策：决策在行政管理领域的集中体现，是指国家行政机关及其工作人员为了国家和公众的利益，运用科学的决策理论与方法，为一定的行政行为确定行政目标，制订、优选并实施行政方案的过程。
二、行政决策的要素
1.决策主体：行政组织及工作人员，多元性和多层次性； 2.决策客体：整个国家与社会的公共事务； 3.行政信息：行政决策的基础；及时性、全面性、真实性、准确性和实用性、经济性 4.决策方法：整体思维、结构分析和研究、层次性思维 5.决策效果：追求良好的社会效果
三、行政决策的特点
共性
预见性
选择性
主观性
实践性
过程性
个性
权威性
广泛性
四、行政决策的类型
（一）经验决策与科学决策
经验决策：决策者根据个人的思想水平、工作能力、生活经验等个人素质作出的决策。
科学决策：决策者以现代化科学技术为基础，遵循科学的决策程序，采用现代决策技术进行的决策，出现决策分析方法数学化、模型化和分析手段计算机化的趋势。
（二）程序化决策与非程序化决策
程序化决策：规范性决策，指管理中重复出现的，具有一定规律的，可以通过一定程序加以解决的决策。
非程序化决策：非规范性决策，指管理中首次出现或偶然出现的非重复性的决策。
（三）确定性决策、不确定性决策与风险性决策
确定性决策：决策所需要的信息完全清楚、决策目标明确、决策方法与决策后果确定的决策。
不确定决策：决策时所需要的各种信息无法具体确定，对决策的后果无法把握的决策。
风险性决策：介于确定性决策和不确定性决策之间的一种决策，即只掌握了决策所需要的部分信息。
（四）战略决策、战术决策
战略决策：指那些具有指导意义的、带方向性的、与整个国家或社会的发展远景有关的重大决策。
战术决策：指为解决某一具体管理问题或在具体管理过程中所作出的决策。
（五）单项决策、序贯决策
单项决策： 又称静态决策，是有关解决某个时期重大问题、提出总任务的决策以及解决有关某个时点状态存在问题的决策的总和。
序贯决策：又称动态决策，要求做出一系列相互关联的决策。
五、科学决策的特点
1.决策都是有针对性的（目标性） 2.决策都是其现实性的（可行性） 3.决策都具有优化性（经济性） 4.决策都具有优选性（满意性）
六、影响决策的因素
1.政治与法律因素； 2.决策对象的特性； 3.外部的压力； 4.信息的质量； 5.决策者素质；
第二节 行政决策的程序
一、行政决策的步骤
步骤1： 发现问题，确定根因 ----诊断理论，弄清问题的来龙 去脉，以便对症下药。
步骤2： 确定明确具体的目标 ----目标理论，澄清问题的最后目的，以扫除含糊不清之类的障碍。
步骤3： 列出可行备选对策或方法 ----交替方案理论，列 出各种可以用来解决问题 的候选方法。
步骤4： 评估方案优劣后果 ----评估技术，建立各 种方案的数学模型，将 各备选方案的优劣处数 字化或明朗化。
步骤5： 选择最优或次优方案 ----最优或次优理论，从各有利弊的备选 方案中，选定一个比较能 达到目标的对策，以利付 诸执行。
步骤6： 执行前的检定与控制 ----在正式大规模执行决策以前，先做小 规模检定或预先试验， 对决策执行结果跟踪、 控制，以观其效。
决策过程中应注意的问题
（1）试图为错误的问题寻找正确答案 （2）在不适当的时机制定决策 （3）决策与行动脱节
二、信息技术的运用
优点
增强决策的理性选择； 优化行政决策过程； 收缩行政决策范围； 提高决策过程中的透明度； 强化决策执行的监督力；
缺点
信息过量会导致盲目决策； 信息系统的故障会阻滞决策过程； 网络技术的运用会促使决策集中；
第三节 行政决策的方法
1.定性决策方法
定性决策方法，又称“软”方法。是一种直接利用决策者本人或有关专家的智慧来进行决策的方法。注重于决策者本人的直觉。
① 头脑风暴法（brain storming） 由美国学者奥斯本（Alex Osborn）在上世 纪40年代首先提出。它采用会议的形式，引导 每个参加会议的人围绕某个中心议题，广开思 路，激发灵感，毫无顾忌的 发表独立见解，并在短时间 内从与会者中获得大量的观 点。
②名义群体法 (Nominal group technique) 群体成员在决策过程中虽然也要坐在一 起，如参加传统委员会会议 一样，群体成员必须出席， 但他们是独立思考的。
1）每个成员独立地写下他对问题的看法； 2）每个成员将自己的想法提交给群体，然后一个接一个地向大家说明自己的想法； 3）群体讨论，每个想法搞清楚并作出评价； 4）成员独立地把各种想法排出次序，最后的决策是综合排序最高的想法。
主要优点在于，使群体成员正式开会但不限制每个人的独立思考。
③ 德尔菲法（Delphi technique） 由美国兰德公司于20世纪50年代初发明的最早用于预测，后来推广应用到决策中来。德尔菲是古希腊传说中的神谕之地，城中有座阿波罗神殿可以预测未来，因而借用其名。
这种方法的特点是“背靠背”，请专家背靠背 地对需要决策的问题提出意见，决策者将各专 家意见经过多次信息交换，逐步取得一致意见，从而得出决策方案。
1）确定问题。通过一系列仔细设计的问卷，要求成员提供可能的解决方案 2）每一个成员匿名地、独立地完成第一组问卷 3）第一组问卷的结果集中在一起编辑、誊写和复制 4）每个成员收到一本问卷结果的复制件 5）看过结果后，再次请成员提出他们的方案。第一轮的结果常常是激发出新的方案或改变某些人的原有观点 6）重复4、5两步直到取得大体上一致的意见
④ 电子会议法（Electronic-meeting）
个人的决策通过计算机来反映在投影屏幕上 优点：匿名、可靠、快速 一组织采用此法，使年度 计划会从几天缩短为12小时
2、定量决策方法
定量决策技术，又称“硬”方法，就是运用数学的决策方法。其核心是把同决策有关的变量与变量、变量与目标之间的关系，用数学关系表示，即建立数学模型，然后，通过计算求出答案，供决策者参考使用。注重于决策问题各因素之间客观的数量关系。
1）直观判断法：从已有的定量分析资料中，直观、方便地选择有利方案的方法。通常只适用于很简单的决策。例：应向哪家银行贷款？
2）线性规划方法： 用于解决两类问题：
①资源一定的条件下，力求完成更多的任务，取得好的经济效益。
② 任务一定的条件下，力求资源节省。
根据决策问题的变量、各种参数、约束条件和目标函数等，建立数学模型，然后通过求数学模型的解以找到决策方案的最优值以供决策者参考。
第六章 公共行政领导
第一节 行政领导与行政领导者
一、领导与管理的区别
1.从基础而言
管理是建立在合法的、有报酬的和强制性管理的基础上对下属命令的行为；
领导是可能建立在合法的、有报酬的和强制性管理的基础上，但更多的则是建立在个人影响力、专长权以及模范作用等基础之上。
2.从任务而言
管理的任务：计划、预算、组织安排、控制和解决问题；
领导的任务：决定方向、激励、鼓舞、联合群众。
二、领导者与管理者的联系与区别
1.联系
领导者与管理者是相对的。在宽泛的意义上，对上级而言下级就是管理者，对下级而言上级就是领导者。
2.区别
任命：领导者可以是任命、也可以不任命；管理者必须是任命的。
影响力的来源：领导者：权力影响力（职位权力）；非权力影响力（个人权力）；管理者：所在职位所赋予的正式权力。
3.究竟领导者一定是管理者，还是相反呢？是管理者就一定是领导者呢？
国外的观点（职能）:管理者一定是领导者，反之未必；
国内的观点（影响力）：领导者一定是管理者，反之未必；
认识：一个人既是领导者又是管理者，但是往往会存在二者分离的情况。
领导的影响力：是指一个人在与他人交往的过程中，影响和改变他人的心理和行为的能力。
三、行政领导的内涵及特点
（一）行政领导的内涵
动态：行使行政领导权力，履行行政领导职责，率领和引导行政人员去实现行政目标的活动。
静态：行使行政领导权力，履行行政领导职责，率领和引导行政人员去实现行政目标的人。
（二）行政领导的要素
1.行为主体：行政领导者，包括个体领导者和群体领导者；
2.行为客体：行政领导者的部属和管理的部分对象；
3.行为内容：决策、指挥、控制、协调、监督、检查等；
4.客观环境：与领导活动有关的各种社会因素。
（三）行政领导的特点
领导是一个社会组织系统 领导是一个动态的行为过程 领导是高层次的管理 等级性 综合性 权威性：领导权力源于法律授权 服务性：以公众利益为目标
四、行政领导者的素质
政治思想素质
道德品格素质
身体精神素质
文化知识素质
五、领导理论的变迁
第一阶段：特质理论（Trait theories）1930年代
（1）传统特性理论：主要观点为领导者所具有的特性是天生的，是由遗传决定的。
（2）现代特性理论：主要观点为领导者的特性和品质是在实践中形成的，是可以通过教育训练培养的。
第二阶段：行为理论（Behavioral theories）1940-1960s
领导行为理论集中研究领导的工作作风及行为对领导有效性的影响。
主要研究成果包括：K．Lewin的领导风格理论、R．Likert的四种领导作风模式、领导四分图理论、管理方格理论、领导行为连续统一体理论等等 。
二元构面理论：关怀维度和定规维度。
关怀维度：代表领导者对员工之间以及领导者与追随者之间的关系、相互信任、尊重和友谊的关心，即领导者信任和尊重下属的观念程度。
定规维度：代表领导者构建任务、明察群体之间的关系和明晰沟通渠道的倾向，或者说，为了达到组织目标，领导者界定和构造自己与下属的角色的倾向程度。
第三阶段：权变理论（Contingency theories）1960-1980s
领导权变理论认为：由于领导的有效性不仅取决于领导者本身的特点，还取决于被领导者、环境的特点，加之这两者也在不断发生变化，所以，根本没有一种能适用于任何情况的领导模式，只能提出在特定情况下相对而言较为有效的领导方式。
1.费德勒权变模型
费德勒权变模型首次将人格测量与情境分类联系起来研究领导效率。认为有效的群体绩效取决于两个方面的恰当匹配：其一是领导者与被领导者相互影响的方式；其二是领导者能够控制和影响情境的程度。
费德勒提出领导效果的好坏取决于三种情境因素。 （1）领导者与被领导者的关系。这是指下属对其领导人的信任、喜爱、忠诚、愿意追随的程度，以及领导者对下属的吸引力。 （2）任务的结构。任务的结构是指任务的明确度和下属对这些任务的负责程度。 （3）职位权力。这是指与领导者职位相关的正式职权以及各方面的支持程度。
2.路径-目标理论
路径-目标理论又称为目标导向模式，认为领导者的工作是利用结构、支持和报酬，建立有助于员工实现组织目标的工作路径。这里涉及到两个主要概念：建立目标方向；改善通向目标的路径以确保目标实现。
这一模式的基本特点是要求领导者：一要阐明对下属工作任务的要求；二要帮助下属排除实现目标的障碍，使得下属顺利达成目标，并在实现目标的过程中给予下属多种满足需要和成长发展的机会。
领导者的效率取决于他能激励下属达成组织目标并在工作中得到满足的能力。
第二节 行政领导的结构和过程
所谓结构：就是指在社会现象背后处于支配地位并赋予事物以秩序的力量。 结构可以是显性的也可以是隐性的。
一、行政领导的结构
正式结构
正式结构（科层结构）的特点
1.有正式的规章； 2.有明确分工； 3.权力分层； 4.按照正式规则发生公务关系； 5.任职资格要通过考核和任命。
正式结构的作用
1.提供现代权威； 2.提供文化心理认 同的基础； 3.提供了制度化的 权力；
非正式结构
非正式结构的载体
基于信任、尊重和爱护等因素构建起来的感情空间；
存在的合理性
1.对于正式领导而言，其领导活动并不是仅仅依赖正式结构就可以实现的； 2.一个组织内的活动，也并不是由正式领导完成的。
正式领导者与非正式领导者的异同
产生的依据不同：前者是组织赋予的权力，后者是民间自发形成的权力；
认可的方式不同：前者是组织的强制；后者是个人的魅力；
行为的方式不同：前者是按照规章制度进行，后者是按照的人的需要活动；
存在的方式不同：前者不会因为某领导的消失，职位就消失；后者因为领导者的离去而导致组织解体。
成功的正式领导要做到：
1.集正式领导与非正式领导于一身； 2.注意协调与非正式领导的关系； 3.改善正式领导，消除对抗因素； 4.在必要情况下，瓦解非正式领导。
二、行政领导的过程
科学化过程：指行政领导在其计划制订、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，使领导活动在一种规范的状态中展开。
科学化过程体现为两个方面： 1.领导者进行决策和制定计划必须按照科学的原则进行； 2.领导者对整个组织活动的控制都必须纳入到科学的规范体系之中。
艺术化过程：指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智。
1.原因：领导行为和领导目标之间存在间接性。
2.特点：经验性和非模式性。
3.三种类型： 权力运用 权威接受 授权艺术
权力运用与权威接受的艺术
明确：权力=权威
权力并不是一个人成为优秀领导的充分条件；
权力的特点:权力来源民众；权力具备服务性与现实性；权力不但能扩张与拓展，同时也会静止与消失；
职权只有在灵活巧妙的运用之后才能产生权威。
西蒙的权威接受理论：
1.下级信任行使权威的人； 2.下级接受并鉴别其他领导者的态度建议； 3.权威的消极形式：下级担心受惩罚； 4.在权威被接受之前，往往感觉必须这样做。
如何运用权力才能使权威被下属接受？
1.从领导者的角度出发：说服、示范、命令； 2.从被领导者的角度出发：奖赏与惩罚。
授权的艺术
授权：是领导者把全权负责的一部分任务委托给下属；是通过培训、信任和情感支持给下属更大的权力和责任的过程。
授权的缘由： 领导行为与领导目标的间接性； 行政活动的多样性与专业化的特点； 现代行政领导的性质：非领导的垄断型活动，而是下属与领导共同参与的参与型活动。
授权的类型：刚性授权、柔性授权、惰性授权、 模糊授权；
授权的原则： 1.因事择人，视能授权；(信任) 2.明确权责，适度授权；（权责利对等） 3.授权留责，监督控制；（评估风险） 4.防止反向授权。
科学的授权方略-OPERA模型
1.Outcomer-目标说明2.Parameters-界定工作范围用原则指导下属，不用具体方法指导下属3.Effects-了解工作效益4.Resources-给予资源现代领导的服务职能5.Accountability-让下属作出承担，负起责任
第三节 行政领导制度
行政领导制度的含义
行政领导制度是指有关规范行政领导活动的一系列制度的总和。
行政领导制度的类型
根本性的行政领导制度
民主集中制
集体领导制
个人负责制
日常性的行政领导制度
密切联系群众制度
上下级之间的联系制度
班子成员之间的联系制度
第五章 公共行政组织
第一节 行政组织概述
一、行政组织的含义
（一）行政组织的内涵
1.广义与狭义的理解
广义：行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构。
狭义：行政组织是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。
2.静态与动态的理解
静态：行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系。
动态：指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。
二者的差别：前者强调“组织结构与层次”或“技术”，后者强调“行为与心理”或“人际关系”。
3.阶级属性与社会属性的理解
阶级属性：行政组织是占据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具。
社会属性：是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的行政机关体系。
定义：行政组织是指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。通俗而言就是政府机关。
（二）行政组织的特征
1.政治性：阶级性、代表性
2.社会性：服务性、管理性
3.权威性：约束性、强制性
4.法治性：国家行政组织自身建设的法治性；国家行政组织对社会进行管理的法制性
5.系统性：整体性、结构性、有序性
6.发展性：动态性、适应性
（三）行政组织的构成要素（静态）
组织所要达成的 任务与目标
目的要素
组织形成的原因，时间、地点、人物等
环境要素
领导方式、责权 划分、团体意识等
精神要素
组织所需的设备、 经费及房屋等。
物质要素
（四）行政组织的基本要素（动态）
二、行政组织的目标
（一）目标的功用与层次
1.目标的功用
（1）促进组织结构和权责体系合理化。
（2）建立考核的公平和客观标准。
（3）增强组织的协调能力和整合能力。
（4）激发组织成员的工作热情和合作意识。
2.目标的层次
（1）总目标：整体目标，是由组织最高决策层制定并通晓全组织、统率其他、全力以赴的主体目标。
（2）分目标：机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标。
（3）个人目标：行政公务人员个人的工作目标。
（二）组织目标的合理化
1.社会承认
符合社会生活的一般准则和一定的社会需要。
2.组织能力
不能过高或过低估计环境和自身能力，期望值不能高于或低于组织实际可能承载的负荷。
3.团体状态
团队成员的认同，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致。
4.成员意识
成员对组织目标的了解、理解、关心和参与程度。
（三）目标确立的基本原则
第二节 静态的行政组织
一、行政组织的结构
定义：行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模型。
结构与功能
结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性。
结构与职位
职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。
二、行政组织的基本类型
行政组织的模型
直线集权式
特点：单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一个层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻的个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。
优点：指挥命令统一，领导效率高。
缺点：组织要求下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，对领导要求高，上级人员工作繁重，容易陷入日常行政事务中，不能集中精力解决重大问题。另外，信息只循上下直线传递，对左右协调、沟通不利。
适用范围：一般只适用于那些规模较小、管理问题和业务简单、工作程序少而固定、各种规章制度明确、各级管理者训练有素、同级单位较少合作的组织系统。
直线综合式
特点：即直线-职能（参谋）式，在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式。既有纵向（实线表示）的垂直领导隶属关系，又有横向（虚线表示）的水平领导隶属关系和权责关系。其中，直线隶属是基础，职能（参谋）机构起辅助性作用。
优点：既有直线式统一指挥的优点，又有职能（参谋）式专业化分工的优点，更有利于行政效率的提高。
缺点：垂直领导与水平领导之间可能相互排斥，各职能（参谋）部门之间的横向联系较差，容易产生脱节或冲突，使管理工作陷入混乱。
适用范围：行政组织所普遍采用。
直线参谋式
特点：单一垂直领导，在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统，通过纳入一批具有某种知识、经验和技能的管理人员，并赋予他们一定职能的办法，来解决组织大型化、复杂化、专业化与首长个人局限性的矛盾。
优点：命令统一，专业优势，不需要领导是全才；集中资源。
缺点：强调集权、不利于灵活性；机构庞大，直线部门与参谋部门协调困难。体制僵化，管理成本上升。
适用范围：中型组织。
直线职能式
特点：相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别在各自专业范围内对下级部门实施领导的组织结构。每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一个上级部门。
优点：在这种组织结构形式中，首长的作用被降低，促进管理专业分工，决策者繁琐的日常业务中解脱，思考重大问题，提高管理成效。
缺点： 下级部门由于多头领导，容易出现政出多门、推诿扯皮的情况。破坏了命令统一的原则。
适用范围：专业区分极为明确的组织。
三、管理幅度与管理层次
管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。
管理幅度又称管理跨度或控制幅度，是指组织的某个领导能够直接、有效地指挥和监督下属或下级部门的数量和范围。
管理幅度构成组织的横向结构
管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目，即行政机关中设置多少等级的工作部门。
管理层次构成组织的纵向结构。
在一定的工作量和工作条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多。
在设置与调整行政组织结构时，根据管理幅度与管理层次相互关系的规律，当管理幅度可以加大时，就应相应地减少管理层次；当管理幅度过大，上级组织及领导顾及不全时，就会影响管理工作的正常运行，这时则必须适当增加管理层次，缩小管理幅度。
影响管理幅度和管理层次比例关系的主要因素：
一是组织成员的素质。管理者和被管理者的素质高、工作能力和责任心强，幅度可宽些，层次可少些。 二是工作任务难易度和规范程度。一般来说，管理事务简单、稳定、权责明确、规章制度健全且执行有力，则幅度可宽些，层次可少些。 三是管理手段的先进程度与信息传递的速度与质量。管理手段先进，信息传递及时准确，则幅度可宽些，层次可少些。
第三节 动态的行政组织
一、行政组织的气候
组织气候：是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。
影响因素一： 组织成员在与组织环境的 交互作用中构成组织气候。
影响因素二： 组织成员的个性、认知、目 标与组织目标的融合一致的 过程。
讨论：你认为一种好的组织气候应该具备哪些特点？
二、行政组织的冲突
（一）冲突的含义
冲突：是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于在利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。
（二）构成行政组织冲突的要素
敌对者
斗争
目标或利益
交互行为
（三）行政组织冲突的类型
（四）行政组织冲突的应对
1.如何认识行政组织的冲突？
2.如何对待行政组织的冲突？
传统的做法就是掩饰冲突、回避冲突。 正确的做法是解决或降低冲突。冲突分为破坏性冲突与建设性冲突。 对于破坏性的冲突，一是要加强团体间的沟通，强调组织的整体目标，消除成员的心理隔阂； 二是发挥组织的权威作用，把问题解决在萌芽状态。 对于建设性的冲突，要充分利用，将其控制在适当水平。
三、行政组织的变革
（一）行政组织变革的含义
行政组织变革，是指行政组织为适应外部环境的变化和内部情况的变动，提高组织效能，对行政组织的结构、人员、任务、技术等方面进行的调整与创新。
（二）行政组织变革的类型
1.革命性变革：即行政组织采取一举打破现状，抛弃旧的一套而断然采取新的办法的变革方式。易产生较大的震荡、阻力甚至破坏。
2.渐进性变革：即采取逐渐演变、过渡的办法，在组织原有框架内作细微调整的变革类型。不能触及行政组织内的根本问题，而且时间缓慢，零打碎敲，收效不大。
3.计划性变革：是指采取系统发展、统筹解决的办法，由领导先设想出一个最佳化的方案，经有关人员分析修改，确定解决问题的具体措施，然后一步步实施，最终达到行政组织高效化状态，完成组织任务。
这种变革类型能够把领导和成员的聪明才智发挥出来，有系统地研究问题和制定变革方案，从而能够在谅解、支持的基础上，朝着预定的目标较顺利的改变现状。
（三）行政组织变革的方法
1.以人为中心的变革
试图以直接改变员工的动机、态度及技能来改变员工的行为，进而实现组织的变革。
主要措施：从教育训练开始，疏通沟通网络，调整人际关系，转变员工的态度与行为，以促成组织目标的实现。
2.以组织结构为中心的变革
划分和合并新的部门，调整管理幅度与管理层次，对各层次管理人员与员工实行优化组合，赋予基层单位一部分自主权等。
变革步骤：一是交付任务；二是分析组织结构；三是建立理想的组织结构模式；四是修正现有组织结构，即根据现有组织与理想组织的比较结果，提出修正意见；五是将修正的组织结构付诸实施。
3.以技术为中心的变革
一是直接工作技术的改变，即由引进一种机器或引进一种人——机系统所引起的变革；
二是改变管理技术，包括采用现代化的信息收集和处理系统、现代化的监控处理系统、现代化的办公系统及文件处理系统、工程管理或程序管理的方法等。
（四）行政组织变革的动力与阻力
（五）行政组织变革阻力的克服
1.创造和谐的变革氛围 ：改革势在必行、大事所趋、迫不得已 ；
2.广泛参与：让参与变革的行为主体直接参与关于变革的讨论、决策和实施，变被动为主动；
3.强制力：运用行政决定法规、政策等强制性行政手段，强力克服；
4.折中妥协：暂时放弃改革阻力较为大环的环节，选择阻力稍微小进行 ；
5.利用个人威望：德高望重的行政首长的个人威信或非正式群体的影响力 。
第四节 非正式组织
（一）非正式组织的含义与影响因素
非正式组织：就是指正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。
影响因素：个人经历、个人兴趣、个人价值观念、社交因素、共同利害关系
（二）非正式组织的特征与类型
特征： 顺乎自然 内聚性 社会距离感消失 不稳定性 领袖人物作用大
非正式组织的类型、结构及功能（自学）
改革开放以来的八次政府机构改革
第一次：1982年
1982年，为提高政府工作效率，实现干部年轻化，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。与之配套的省级部门由原来的60个减少到了30多个，省级部门的人员则从18万减少到12万左右。
第二次：1988年
1988年，首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，国务院部委由45个减为41个，直属机构和非常设机构分别由原来的22个和75个减少到19个和44个，改革后人员编制减少9700多人。
第三次：1993年
1993年，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。
第四次：1998年
1998年，实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
第五次：2003年
2003年，进一步转变政府职能，建立一个高效廉洁、公开透明的政府，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。
第六次：2008年
2008年，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，合并职能相近的部门，实行大部制管理。根据新的国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。
2008年国务院改革前的各部委（28个）+国资委(特设机构)
2008年国务院改革后的各部委（27个）+国资委(特设机构)
第七次：2013年
2013年2月28日，中央通过《国务院机构改革和职能转变方案》，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革。实行铁路政企分开组建中国铁路总公司、组建国家卫生和计划生育委员会、组建国家食品药品监督管理总局、组建国家新闻出版广播电影电视总、重新组建国家海洋局、重新组建国家能源局，这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
第八次：2018年
2018年，党的十九届三中全会研究深化党和国家机构改革问题，通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能。改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。
其他重点
什么是大部制?
大部制即为大部门体制。即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
关于行政改革
行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间的关系的过程。
行政改革的必然性
1.市场经济发展的必然驱使 市场经济的特性与政府改革的内在价值联系： （1）市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原则的自由竞争的经济； （2）市场经济是以法制（治）为基础的规则经济； （3）市场经济是以利益为导向的经济。
2.官僚机构臃肿、人浮于事，财政负担日益加重。 3.信息时代对传统政府治理模式的挑战。 4.全球化与政府治理模式改革。 5.政府危机（财政危机、管治危机、信任危机）。
行政改革的动力与阻力
动力： 1.政府能力的有限性与公众需求的无限性之间的矛盾 2.新思想与新价值的产生 3.政治与经济改革的发展等
阻力： 1.历史惯性 2.文化惯性 3.即得利益群体的阻挠等
行政改革的对策
1.重塑政府：丢弃与传统公共行政紧密相连的一些陈规旧俗，并期望彻底反思政府的运作。
如何做到？ 在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。 实质是把政府当成是一个理性的企业家，其作用就是把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。需要各方的监督和民智的开启。
2.政府再造
“再造”指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构、组织文化等来完成这种转型。
美国“政府再造大师”戴维.奥斯本《摒弃官僚制》一书中提出“政府再造”5C战略。
思考题汇总
1.中国行政改革的必然性？ 2.中国行政改革的动力？ 3.中国行政改革的阻力？ 4.你们的对策？
在我国，政治职能主要包括民主职能和专政职能两个方面。
平均主义≠公平