《置身事内》一、地方政府的权力与事务

主要内容包括：1.1 政府治理的特点，1.2 外部性与规模经济，1.3 复杂信息，1.4 激励相容，1.5 招商引资。

一、地方政府的权力与事务

• 1.1 政府治理的特点
  • 中央与地方政府
    • 一方面，维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导；另一方面，中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主。
  • 党和政府
    • 中国共产党对政府的绝对领导是政治生活的主题。
    • 无须强调党政之分
      • 1、地方基金发展依托地方政府，地方党委书记实质上依然是地方官，权力通常无法超越本地；
      • 2、制约政府间事权划分的因素，也制约着各级党委的分工；
      • 3、地方经济事务由政府部门推动和执行。虽然各部门都由党委领导，但地方上并无常设的专职党委机构来领导日常经济工作。
  • 条块分割，多重领导
    • 政治体系特点“层层复制”：中央的主要政治架构，党委、政府、人大、政协等，省、市、县三级都完全复制，所谓“四套班子”。
  • 上级领导与协调
    • 简化决策流程：尽量在能达成共识的最底层机上解决问题。
  • 官僚体系
    • 我国是世界上第一个发展出完善、专业、复杂的官僚体系的国家。
    • 唐朝以后的科举制
    • 权力运作两种约束“做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源，后者取决于各方的积极性和主动性。
• 1.2 外部性与规模经济
  • 公共物品和服务的边界
    • 政府的核心职能是提供共公共物品和公共服务，比如国防和公园。
      • 规模经济
    • 行政边界的划分跟公共服务影响范围有关
      • 一方面，因为规模经济，覆盖的人越多越划算，政区越大越好；
      • 另一方面，受制于人们获取这些服务的代价和意愿，政区不能无限扩大。
    • 公共服务的覆盖范围与技术和基础设施有关
      • 秦统一文字、货币、度量衡
      • 教育部统一编写教材
  • 人口密度、地理与文化差异
    • 人口密度越大，行政区划越小
    • 山川河流成为行政区划的自然边界
    • 语言不通，政务管理和公共服务需要差异化，成本增加
    • 经济活动和人口聚集：都市圈规划；基础设施和互联互通：撤县设区
  • 行政交界地区的经济发展
    • “三不管地带”原因：1、远离省会，限制了其获取公共资源；2、地理条件较差；3、文化方言不同；4、基础设施不足；5、环境污染。
    • 跨区域外部性问题可以通过跨区域的共同上级来协调。
    • 深入市场化改革；扩大城市规模活建设都市圈
• 1.3 复杂信息
  • 信息与权力
    • 原则上，上级对下级的各项工作都有最终决策权，可以推翻夏季的所有决定。但上级不可能掌握和处理所有的信息，即使上级想干预，常常也得依赖夏季提供的信息。——上级”形式权威“、下级”实际权威“
    • 1.下级有明显信息优势，承担主要后果，应自主决策；2.下级有信息优势，但结果对上级很重要，上级尽可能多干预。
    • 实际权威来自于信息优势
  • 信息的获取与隐瞒
    • 关键信息可能会产生重大实际影响，所以可能会被利益相关方有意扭曲和隐瞒，如地方GDP
    • 上级的监督和审计非常重要，但其本身也受信息的制约。如国家土地督查制度
    • 权力，就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题，说不清的情况很多，权力就会向一个人集中，这就是“一把手负责制”的根源之一。
• 1.4 激励相容
  • 垂直管理
    • 专业性强、标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化领导和管理。如海关
    • 有一些部门，虽然工作性质比较专业，但与地方经济密不可分，很多工作需要本地配合，垂直管理可能会有问题，如工商局改革
  • 地方管理
    • 1.明确地方的权利和责任：“属地管理”兼顾公共服务的边界问题和信息优势问题，同事也给了地方政府很大的权力，有利于调动期积极性。
    • 2.权利和资源的配置要制度化，不能朝令夕改：行政体制改革和法治建设；财政体制改革。
    • 3.来自外部的竞争：生产要素自然流动，做的不好的地方无法吸引资金和人才
  • 事权划分三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容
• 1.5 招商引资
  • 土地优惠及初期开发、金融支持（投资平台、协助贷款等）、企业补贴和税收优惠（“三免三减半”、高管个人所得税优惠、招工服务、人才补贴）

二、财税与政府行为

• 财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税制度是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。
• 2.1 分税制改革
  • 财政包干及后果：1985-1993年
    • 承包
    • 财政承包制下，交完了中央的，剩下的都是自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。如大力兴办乡镇企业。
    • 财政包干造成“两个比重”不断降低：1. 中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重降低；2. 全国财政预算总收入占GDP的比重降低。不仅中央变穷，财政整体也变穷。
      • 2的原因：央地分成比例每隔几年重新谈判，若地方收入增长过快，下次谈判则会有更高的上缴基数和比例。2的手段：藏富于企业，提高预算外收入
      • 严重削弱国家财政能力，不利于推进改革。无法发挥国家宏观调控能力，如义务教育、地区差异等
  • 分税制改革与央地博弈
    • 分税制改革把税收分为3类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税），同事分设国税、地税两套机构。
    • 最重要的税种是增值税
      • 改革之前是地方税，改革之后是共享税，中央75%，地方25%
      • 为防止地方税收急剧下跌，中央设立“税收返还”机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增的部分才和中央分。
      • 以1993年为基数，造成1993年第4季度地方集中征税，增大税收基数，以增加未来税收返还。
    • 改革扭转了”两个比重“不断下滑的趋势，增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应对一些列重大冲击（1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机、汶川地震等）奠定了基础，也保障了一系列重大改革（国企改革、国防现代化建设）和国家重点建设项目的顺利实施。
• 2.2 土地财政
  • 招商引资与税收
    • 给定税率情况下，增加税收收入，要么扩大税源，要么加强征管
    • 改革后，企业的大多数税在所在地缴，刺激地方政府招商引资，尤其青睐重资产的制造业：投资规模大，对GDP拉动作用明显；增值税在生产环节征收，跟生产规模直接挂钩；制造业可以吸纳农业转移劳动力，带动第三产业发展，也可以增加税收。
  • 初探土地财政
    • 1994年分税制改革，国有土地转让的决定权和收益留给地方，当时收益很少：1.乡镇企业占用的事农村集体建设用地，不是城市土地；2.各地为了招商引资，土地价格非常优惠。
    • 1998年土地价值开始体现：1.单位停止福利分房，商品房和房地产时代大幕拉开；2.修订《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道，规定农地想转为建设用地，必须经过征地变成国有土地，这就确定了城市政府对土地建设的垄断权力。
    • 2001年，为治理土地开发中的腐败和混乱，国务院提出“大力推行招标拍卖”；2002年国土部明确四类经营用地（商业、旅游、娱乐、房地产）采用“招拍挂”制度。
    • “土地财政”不仅包括巨额的土地使用权转让收入，海报苦熬与土地使用和开发有关的各种税收收入。
    • 政府要承担相应的支出：征地拆迁补偿和“七通一平”等基础性土地开发支出。地方政府本补考卖地赚钱，他真正看中的是土地开发之后吸引来的工商业经济活动。
  • 税收、地租与地方政府竞争
    • 政府压低工业用地价格，因为：1.工业对经济转型升级的带动作用强，能带来增值税和其他税收，还能创造就业；2.工业生产效率提升空间大，学习效应强，既能帮助本地实现现代化，也能带动服务业的发展，拉动商住用地价格上涨；3.工业生产上下游链条长，产业集聚和规模经济效果显著，发展成特色产业集群，就有了长久地竞争优势和稳定的税收来源。
    • 工业企业可以落地的地方很多，很难抬高地价，但商住用地主要服务本地居民，土地供应方垄断力量更强，更容易抬高地价。
    • 负面：1.地方政府的债务；2.资源不能转移到效率更高的地区。
• 2.3 纵向不平衡和横向不平衡
  • 基层财政困难
    • 每一级上级都要与下级分成，出现“财权层层上收，事权层层下压”的局面
    • 改革加大上级的统筹和转移支付力度
      • 把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方政府共同承担。如农村义务教育。
      • 在转移支付中增加激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励。如“三奖一补”
      • 把基层财政资源向上一级政府统筹。如“乡财县管”
        • 更进一步：21世纪初，推行“扩权强县”和“财政省直管县”改革。实质上把我国五级行政管理体制转化为三级体制。
        • “省直管县”两个困难：1.省里管不过来；2.不一定利于县的长期发展，县与市关系疏远，难以形成规模和集聚效应。
  • 地区间不平等
    • 公共财政的一个主要功能就是再分配财政资源、平衡地区间的人均公共服务水平（教育、医疗等），所以中央对中西部地区进行大规模转移支付。
    • 转移支付
      • 一般性转移支付（均衡性转移支付）：附加条件少，地方可自行决定用途
      • 专项转移支付：专款专用
        • 可能会加大地区间不平等，经济好的地区可能会拿到更多的专项转移支付项目
          • 1.上级分配项目倾向于集中财力投资大项目，并交给有能力和条件的地区来做“突出重点、择优支持”；
          • 2. 许多项目要求地方政府提供配套资金，有能力的地方才能承接大项目；
          • 3.人情关系，经济发达地区与中央关系更好。