6、“放管服”改革谱写浙江服务新篇章

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6、“放管服”改革 谱写浙江服务新篇章

• 一、核心理论
  • （一）基本含义
    • 1.“放”即简政放权，降低准入门槛：
      • 以深化行政审批制度改革为重点推进简政放权，将不该由政府管理的事项交给市场、企业和个人，减少政府的微观管理，减少政府对资源的直接配置和对经济活动的直接干预，激发市场主体的活力。
    • 2.“管”即放管结合，促进公平竞争：
      • 在简政放权的同时加强事中事后监管，从“严进宽管”转向“宽进严管”，转变监管理念，创新监管方式，强化公正监管，维护公平竞争的市场秩序。
    • 3.“服”即优化服务，营造便利环境：
      • 强化服务意识、创新服务方式，优化办事流程，推行“互联网+政务服务”，提升政务服务水平，为企业和公众提供高效便捷的政府服务。
  • （二）发展历程
    • “放管服”三管齐下改革思路的提出，不是一蹴而就的，而是一个随着政府改革的深入，逐步完善的过程：2014年全国政府工作报告提出“进一步简政放权，这是政府的自我革命”；2015年全国政府工作报告提出“加大简政放权、放管结合改革力度”。
      • 1.2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。李克强总理在会议上引用《礼记》、《论语》，详解了政府工作报告中“大道至简，有权不可任性”的表述。李克强总理说，纵观中国历史，凡盛世往往都“居敬行简”、轻徭薄赋，政府施政要义，在于以敬民之心行简政之道。
      • 2.2016年5月9日，国务院召开全国推进放管服改革电视电话会议。李克强语重心长地说：“‘放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义、以牺牲‘小我’成就‘大我’。
      • 3.2017年6月13日，全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议召开。会议指出，“放管服”改革是一个系统的整体，既要进一步做好简政放权的“减法”，打造权力瘦身的“紧身衣”，又要善于做加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，啃政府职能转变的“硬骨头”，真正做到审批更简、监管更强、服务更优。
      • 4.2018年6月28日，国务院召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议。李克强说，简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。过去五年，在以***同志为核心的党中央坚强领导下，各级政府始终抓住“放管服”改革这个牛鼻子，对促进创业创新、稳增长保就业发挥了关键支撑作用，让企业和群众有了更多获得感，成为促进经济稳中向好的关键一招。
      • 5.2019年6月25日，国务院召开全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议。李克强强调，深化“放管服”改革、优化营商环境，要坚持市场化法治化国际化原则。市场化就要破除不合理体制机制障碍，更大激发市场活力和社会创造力。
      • 6.2020年5月22日，国务院总理李克强在发布的2020年国务院政府工作报告中提出，“放管服”改革纵深推进。2020年9月11日上午，国务院召开全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议。李克强说，深化“放管服”改革、优化营商环境，是激发市场主体活力和发展动力的关键之举。当前我国发展面临的国内外环境复杂严峻，加快推进相关领域改革尤为重要和紧迫。
  • （三）现实意义
    • 1.为经济平稳增长提供动力支撑。
      • “放管服”改革既催生了大量新的市场主体，又使已有市场更加活跃，有效带动了就业、消费和民间投资，保持了经济平稳运行。
    • 2.为高质量发展提供有效激励。
      • 通过简政放权，消除体制弊端，可以激发和释放创新创业潜力，通过公正监管，清除妨碍市场公平竞争的做法，健全市场监管规则，可以促进公平竞争，优胜劣汰，形成正向激励，通过优化政府服务，可以调动各类创新主体的积极性从而促进高质量发展。
    • 3.为提升国际竞争优势提供良好环境。
      • 国际竞争很大程度上就是营商环境的竞争，随着“放管服”改革深入，我国营商环境大幅改善。“放管服”改革为重大创新和核心技术攻关营造良好的环境，提升创新力，在国际竞争中赢得优势。
    • 4.为满足人民对美好生活新期待提供条件。
      • “放管服”改革的出发点和落脚点，就是要通过优化营商环境来推动经济社会发展，为提高人民生活水平，满足民生需求创造条件。改革创新举措，为满足人民对美好生活新期待创造了条件，有助于增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。
  • （四）面临挑战
    • 1.从简政放权方面看：该放的权有些还没有放，一些已出台的放权措施还没有完全落地。同时，放权过程中也存在不少问题，有些权放得不对路、不配套、不恰当等问题明显。
    • 2.从事中事后监管方面看：执法不公、检查任性、缺失疏漏、监管不力等问题还比较突出，一些领域竞争不公平、市场秩序混乱，假冒伪劣、坑蒙拐骗等问题仍然存在。
    • 3.从公共服务方面看：一些政府和部门仍存在服务意识不强、办事效率不高，工作拖沓敷衍、推诿扯皮，企业和群众意见较多。
    • 4.从新冠疫情的影响看：疫情之下，既要做好疫情防控，也要顶住经济下行压力，必须将宏观政策和深化“放管服”改革并行推进，这给“放管服”改革带来新挑战新课题，要在探索中积累经验。
  • （五）常见问题
    • 1.奇葩证明：个别政府部门存在官僚主义的惯性，在简政放权落实过程中“偏于被动”，要求老百姓开具“奇葩证明”。
    • 2.审批转圈：部门之间办事程序不规范，互为前置条件，形成“审批转圈”现象，互相制约，申请人办事难度增加。
    • 3.最先一公里：政策出台实施的“最先一公里”。一些政策取消了不知道，下放了接不住，接下了难优化，改与法难抉、利与义难全、放与管犹豫、线上与线下徘徊，群众和企业对改革难以形成预期。
    • 4.最后一公里：政策落地的“最后一公里”。选择性下放权力或者明放暗不放，玩花样、搞把戏，只做表面文章，无法让老百姓感受到改革带来的真正实惠。
    • 5.中梗阻：各级党政机关中层干部在行使权力过程中居关设卡、以权谋私，给投资者制造麻烦，给基层和群众办事设置障碍，导致政令不通、执行不力、效能低下的现象。
    • 6.推诿扯皮：像踢皮球一样把事情推走，不顾实际，让办事群众不知所措。
    • 7.按兵不动：用老办法、走老路子，坚决“照章办事”，只要不出问题就“稳坐钓鱼台”。
    • 8.地方截留：政府放权降低了门槛，地方中介却打着政府的旗号攫取利益，导致改革红利被截留蚕食。
  • （六）2020年“放管服”的工作重心
    • 1.放要放出活力、放出创造力。系统梳理并形成清单，分类推进行政审批制度改革。
      • （1）各类重复审批要大幅精简。要对多部门重复审批进行清理，能整合的整合，该取消的取消。
      • （2）不必要的审批要下决心取消。主要有两类：一类是对微观经济活动的不必要干预。另一类是可以由事前审批转为事中事后监管的审批。要从放管结合角度出发，加快清理不涉及重大项目布局又不触及安全底线的审批，切实改变“以批代管”的情况，进一步降低准入门槛。
      • （3）审批方式要改革创新。要深化“证照分离”改革，在生产许可、项目投资审批、证明事项等领域，广泛推行承诺制，实现政府定标准、企业或个人作承诺、过程强监管、失信严惩戒。这不仅能大幅提高核准审批效率，也有利于落实企业自主权和主体责任，强化诚信意识。
    • 2.管要管出公平、管出质量。要坚持放管结合、并重推进，实现从“严进宽管”向“宽进严管”转变。
      • （1）要以公正监管促进公平竞争、优胜劣汰。要提高监管执法规范性和透明度，完善“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”、跨部门协同监管等有效做法，减少人为干预，压缩自由裁量空间，使监管既“无事不扰”又“无处不在”。要增强监管的威慑力，降低企业合规成本、提高违规成本，防止“劣币驱逐良币”。
      • （2）要守好安全和质量底线。疫苗、药品等重点领域，必须实行全主体、全品种、全链条的严格监管。要强化市场主体责任，加大对制售假冒伪劣、侵犯知识产权等违法犯罪行为的发现和惩处力度。
      • （3）要继续创新包容审慎监管。对新经济要改革按区域、按行业监管的习惯做法，探索创新监管标准和模式，发挥平台监管和行业自律作用。
    • 3.服要服出便利、服出实惠。增强服务意识，推进政务公开，创新服务方式，提高办事效率，审批和监管也要体现服务理念。
      • （1）要全面推行“不见面”办事。要进一步拓展“互联网+政务服务”，提供“24小时不打烊”的在线政务服务。要提升政务服务功能，完善全国一体化平台，在更大范围实现“一网通办”。
      • （2）要推动更多事项集成办理和“跨省通办”。充分发挥地方政务大厅等“一站式”服务功能，加快实现一窗受理、限时办结、最多跑一次。要从人民群众需求出发，加快政务数据共享，推进标准化建设和电子证照跨省互认，加快推进政务服务“跨省通办”。
      • （3）要提供公平可及的基本民生保障服务。要将基本民生保障政策及时覆盖所有困难群众，进一步简化社保参保、转移接续等手续，扩大养老、医疗、失业等保险覆盖面。
• 二、浙江实践
  • （一）浙江先行样本
    • 持续推进“放管服”改革，是我国“十三五”期间深化行政体制改革的核心内容。浙江大胆探索创新，打造“最多跑一次”改革金名片，加快建设审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优的省份，形成了“放管服”改革的浙江样本。
  • （二）浙江“放管服”三步走：
    • 1.第一步：深化行政审批制度改革，大幅压缩审批事项，推进审批标准化和审批流程再造。
    • 2.第二步：推进“四张清单一张网”改革，规范政府权力，打造省域互联网政务生态系统。
    • 3.第三步：“最多跑一次”改革，将老百姓获得感作为检验改革成效的标准，为深化放管服改革注入持续动力。
  • （三）浙江探索实践
    • “放”：以权力的科学配置和标准化定义为核心
      • （1）大幅压缩行政审批事项，优先厘清行政审批权相对于市场、社会的外部配置
        • ▲全省审批事项从2013年的1617项减少到目前的516项，省级地方法规设定的审批减少到12项，部分省级部门出现“零审批”。
        • ▲全面清理13752项非行政许可审批。
        • ▲实施了市县行政审批一体化改革，企业、群众93%以上的办件量不出县（市、区）。
        • ▲以“清单”的形式晒出权力，厘清责任，让权力运行在阳光下。
      • （2）通过“两集中、两到位”，实现行政审批权在政府内部的相对合理配置
        • ▲截至2016年底，市、县两级政府审批部门进驻行政服务中心比率达到93.2%。
        • ▲审批事项进驻率达到93.4%。
        • ▲全省既能受理又能办理的事项达90％。
      • （3）推进审批和服务标准化，以标准化促审批流程再造
        • 目前，省级部门100%完成了审批事项、流程、服务的标准化建设。
      • （4）共享数据，推行后台协同的网上审批
        • 成立大数据管理中心，实现了“一端受理、后台协同、联合审批、限时办结、统一出件”的“互联网＋行政审批”模式。
    • “管”：以责任清单和信用约束为路径
      • ——以责任清单为抓手、以问题为导向，明确监管责任
      • ——明确部门监管职责，细化具体工作事项，并根据具体问题，逐项厘清涉及部门边界划分事项，明确监管责任。
      • ——强化信用约束，倒逼企业主动达到监管要求
      • ——实施以“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒”为核心的投资项目承诺制改革试点。
      • ——改革实现监管理念重大转变：企业由被动接受监管向主动适应规则转变，政府由重审批向重标准、重监管转变，改革由“规则内的选择”转向“规则间的选择”。
      • ——以“一单两库一细则”为核心，深入推进“双随机、一公开”监管
        • “一单”（随机抽查事项清单）、“两库”（检查对象名录库和执法检查人员名录库）、“一细则”（抽查监管的业务规范）、“双随机一公开”（在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。）
      • ——要求做到“按标监管，一次到位”，明晰了监管内容、提升了检查效率、降低了企业成本。
    • “服”：以数据共享和集成服务为主线
      • ——建设政务数据资源共享交换系统。目前，全省各级政府机关、行政服务中心都可共享全省人口、法人基础信息、社保、民政等相关数据，以及部分专业技术资格证书、资质证照、信用信息，实现了“数据多跑路，群众少跑腿”。
      • ——以市场化为导向优化行政审批中介服务
      • ——搭建“互联网＋中介服务”平台，打造网上中介服务市场的省级平台。
      • ——积极稳妥推进中介脱钩改制，放开资质资格限制，设立网上中介市场68个，解决中介垄断等问题。
      • ——进一步降低中介服务定价标准，对具有垄断性质的15个中介事项价格标准下调20%，逐步推进施工图审查、雷电检测等技术服务事项采取政府购买服务方式。
  • （四）“放管服”改革的四梁八柱体系
    • 1.浙江省“放管服”改革举措，突出表现在“八个一”。
      • 一窗受理“百事通”。温州市市民中心推行分区域无差别受理，实现“跑一窗”就办成所有事，窗口压缩了近40%，办事效率提高了近50%。桐庐县行政服务中心打破部门分割限制，全部摘除原“部门窗口”标识，目前814个事项实行“前台综合受理、后台综合审批、统一窗口出件”的办件模式，有效解决了业务虽然集中但办理不集约的矛盾。
      • 一站服务“事尽成”。温州市推进政务服务事项100%进驻、“一揽子”进驻、全业务进驻，设立了社会事务、商事服务等8个综合服务事项功能区。桐庐县将“最多跑一次”从政府部门延伸至商业银行、人民银行、公章刻制等单位，实现了从分布串联模式向同步并联模式的转变。台州市推动全市具有行政审批权的39个部门集中进驻中心，把行政服务中心打造成为行政审批权力集中的“高地”、服务企业和群众的“基地”。
      • 一次办结“立可等”。温州市以群众眼中的完整“一件事”为事项包，梳理公布了106件跨部门“一件事”，让群众和企业跨部门办“一件事”，一次办结，立等可取。台州市实行“五步工作法”固化流程，通过标准化流程再造把复杂审批变简单，通过“办事体检”发现办事堵点和审批难点，按照一件事只跑一次目标，减前置、减环节、减时间，实现“最多跑一次”。
      • 一张蓝图“干全程”。台州市通过“一张蓝图”统筹项目实施，统筹了12个空间规划，复合了57个规划图层、41个基础现状图层，实现了全市域地形图坐标系转换。温州市统筹协调8个部门，整合各类空间规划和现状数据，图层达153个。“多规合一”使规划、自然资源等基础数据不再是一家独享，提高了项目前期谋划的效率。
      • 一网通办“云中行”。浙江省政府为浙江人民量身打造了两款可选择的政务网络平台，一个是基于电脑应用的“浙江政务服务网”，一个是基于手机应用的“浙里办”APP，覆盖了省市县乡镇（街道）村（社区）五级政府部门，集中了2000余项办理事项，使用频率居全国之首。温州市整合了公安、社保、卫计、交警等16个政务APP，推出6392个掌上办事事项，实现“一网通办”。桐庐县设立了业务运行数据监测平台，动态监测分析实时政务服务网上信息，通过大数据分析，可及时了解用户习惯，提供更好的服务。
      • 一库共享“随取用”。温州市建立了信息数据库、数据仓、办件信息池和数据串，归集开放150项3亿余条群众办事常用数据，做到各类证照批文及基础数据共享，实时调用，随时抓取，数据传输和交互共享无障碍。台州市借助大数据信息，推行“一证通办”，实现证照数据的跨部门跨行业互认共享，建成全域推广的“一证通办”系统。
      • 一体联动“任意行”。浙江省将线上线下集成融合，实现线上线下功能互补、无缝衔接、全过程留痕。温州市公安局推出了“百万申请网上办”服务，线上办事量达到群众办事总量的30%以上。桐庐县精简不动产交易登记程序，仅在一个窗口排队即可实现交易、税收、登记、水电气过户联办“一体化”，一个小时办结不动产手续。
      • 一号呼叫“万事通”。桐庐县整合了23个部门的44条政务热线，统一成“64212345”热线，成为一条管事又管用的热线。温州市整合了52条非紧急类政务服务热线，以“12345”一个号码对外，成为老百姓心中“永不打烊的咨询场所、永不下班的政府机关”。
    • 2.“四个全”撑起“便民利企”的无缝隙政务服务网络
      • 全生命周期项目审批改革助推审批流程再造。桐庐县于2018年成立了投资项目“一站式”服务中心，实行集成式审批、实体化运作，做到投资项目“一个笼子”全进入，“一个平台”议事、决策、审批。温州市提出项目审批“开工前100天、竣工验收30天”的承诺时限，减少申报材料近56%。台州市全面再造审批流程，提出了“4567”审批时限，即核准目录以外的工业项目审批压减至40个工作日内，核准目录以内的工业投资项目审批时间压减至50个工作日内，民用建筑类项目审批时间压减至60个工作日内，政府投资房屋建筑类和城市基础设施工程类项目审批时间压减至70个工作日内。
      • 全科受理、全科通办打造窗口和后台工作人员“多面手”。台州市推出了“受办分离”“无差别受理”改革，打破部门“受办一体”的传统运行机制，有效提高了办事效率，推动各部门“孤军奋战”变为“协同作战”。桐庐县全科受理从人员培训入手，提升业务人员水平，实行上岗培训，窗口人员考取6本相关资格证书方可上岗。温州市在交通领域推进“一件事”集成办理，将8个“一件事”涉及的146个事项统一纳入综合窗口，即办件即受即批，承诺件受审分离统一出件。
      • 全天候24小时自助服务打造“不打烊”政务。桐庐县设立了专门的24小时自助服务大厅，11台智慧政务自助一体机不间断可以为群众提供服务。温州市自主研发了“瓯e办”便民服务终端，通过“机器代人”实现452个高频服务事项就近、全城全天候、自助可办。
      • 全覆盖业务清单梳理实现服务事项“最小颗粒度”。浙江省在推进事项梳理方面，实现全覆盖、情形化梳理，力争穷尽所有情形，达到“最小颗粒度”，满足群众实际办事需求，确保全科受理员一事一情形标准收件。台州市共梳理事项1441项，情形达1万多种，要点达35万多个，推进政务办事标准化便捷化。温州市持续推进审批事项“瘦身”，市本级保留1340项行政审批事项及子项，非许可审批事项“清零”。
  • （五）浙江放管服改革启示
    • 1.领导重视是推动“放管服”改革的主要抓手。
      • “放管服”工作是一个地区的“一把手”工程，市民中心是“放管服”改革的主阵地和主战场。具体到台州市，目前市政务服务中心新址正在完成新一轮集中进驻，新址环境宽敞、交通便利、基础良好。下一步，要继续做好功能区划设置，根据群众的办事习惯设置各类功能区划和窗口，不绕路、不“兜圈”；市政府要不定期统筹调度全市政务服务工作，做到同频共振、同频互动，有机衔接，无缝对接；不定期开展“群众挑刺”“专家把脉”“代表献计”“干部体验”“媒体曝光”“局长亮相”“企业评价”系列活动，以领导的高度重视，倒逼改革的推进。
    • 2.“集成集约审批”是实现“高效审批”的必要保障。
      • 从入驻市民中心的投资项目主管部门情况来看，虽然完成了第一步的集中，但仍然存在“体外循环”现象，市民中心“二传手”“中转站”现象普遍存在，“集约集成审批”是完成“高效审批”的必要保障。一是要集中到位，各部门要以此轮机构改革为契机，成立审批室，在市民中心成立专门的投资项目“一站式”服务中心可以有效地统筹各部门业务，形成审批合力，阻断部门掣肘。二是要人员到位，组建一支攻坚投资项目“最多跑一次”改革的“最强战队”。三是事项梳理要到位，“凡进必进”“投资项目审批事项100%进驻”，结合台州市资源禀赋、项目特点、产业结构，以最小颗粒度将事项和子项向社会全部公布，不留盲区，不留后门，实现“中心之外无清单”。四是授权到位，部门不“挑肥拣瘦”留后门，不“明进暗不进”，将权力完全委托给投资项目服务中心，实现“中心之外无权力”。
    • 3.标准化建设是打造满意政务服务的核心要求。
      • 从台州市以及各旗区市民中心的建设来看，场地方面，多为办公楼、写字楼场所改造而成；人员方面，多是双重管理机制，是一种新型的人事关系；业务方面，多是先行集中，再造流程；科室设置多是因需而设，因事而设，不尽统一，建立标准化的政务服务势在必行。要从群众和企业办事习惯出发，要从群众不跑腿和少跑腿角度出发，推进服务场所、服务设施、服务事项、服务流程、服务规范、队伍建设等方面的标准化，最大限度方便群众办事，最大限度压缩权力寻租空间，最大限度激发市场活力。
      • 部门联动是疏通堵点、痛点的重要驱动。从实践中看，“放管服”改革中堵点、痛点、难点多数是部门业务分割、部门业务因果关系不明，逻辑层次不清，甚至同一部门间各科室也存在业务不通现象，信息系统仅在本部门内部运行，无法实现共享，各自为政，造成了办事群众多头跑，有时为了“一纸证明”跑断腿。因此，要突出问题导向，加强部门联动，不定期研究业务，打通各类“信息孤岛”和“信息壁垒”，建立“放管服”联席会议制度，培养一支“放管服”改革的前锋。
    • 4.“市旗（区）同权”是打通层级壁垒的内生动力。
      • 要对旗区一级办件量大、含金量高的事项直接下放或委托下放，实现市和旗区两级审批层级一体化，审批事项由“倒金字塔型”向“金字塔型”转变。目前台州市不少部门因各种原因还未完全做到同步放权，特别是对投资项目审批，还未做到完全的同步和全部的放权，仅有部分取消或下放审批权限，“市旗（区）同权”是打通层级壁垒的内生动力和最终出路。