导图社区 6、“放管服”改革谱写浙江服务新篇章
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编辑于2021-01-03 15:39:046、“放管服”改革 谱写浙江服务新篇章
一、核心理论
(一)基本含义
1.“放”即简政放权,降低准入门槛:
以深化行政审批制度改革为重点推进简政放权,将不该由政府管理的事项交给市场、企业和个人,减少政府的微观管理,减少政府对资源的直接配置和对经济活动的直接干预,激发市场主体的活力。
2.“管”即放管结合,促进公平竞争:
在简政放权的同时加强事中事后监管,从“严进宽管”转向“宽进严管”,转变监管理念,创新监管方式,强化公正监管,维护公平竞争的市场秩序。
3.“服”即优化服务,营造便利环境:
强化服务意识、创新服务方式,优化办事流程,推行“互联网+政务服务”,提升政务服务水平,为企业和公众提供高效便捷的政府服务。
(二)发展历程
“放管服”三管齐下改革思路的提出,不是一蹴而就的,而是一个随着政府改革的深入,逐步完善的过程:2014年全国政府工作报告提出“进一步简政放权,这是政府的自我革命”;2015年全国政府工作报告提出“加大简政放权、放管结合改革力度”。
1.2015年5月12日,国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议,首次提出了“放管服”改革的概念。李克强总理在会议上引用《礼记》、《论语》,详解了政府工作报告中“大道至简,有权不可任性”的表述。李克强总理说,纵观中国历史,凡盛世往往都“居敬行简”、轻徭薄赋,政府施政要义,在于以敬民之心行简政之道。
2.2016年5月9日,国务院召开全国推进放管服改革电视电话会议。李克强语重心长地说:“‘放管服’改革实质是政府自我革命,要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利,要相忍为国、让利于民,用政府减权限权和监管改革,换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义、以牺牲‘小我’成就‘大我’。
3.2017年6月13日,全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议召开。会议指出,“放管服”改革是一个系统的整体,既要进一步做好简政放权的“减法”,打造权力瘦身的“紧身衣”,又要善于做加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”,啃政府职能转变的“硬骨头”,真正做到审批更简、监管更强、服务更优。
4.2018年6月28日,国务院召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议。李克强说,简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命,是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。过去五年,在以***同志为核心的党中央坚强领导下,各级政府始终抓住“放管服”改革这个牛鼻子,对促进创业创新、稳增长保就业发挥了关键支撑作用,让企业和群众有了更多获得感,成为促进经济稳中向好的关键一招。
5.2019年6月25日,国务院召开全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议。李克强强调,深化“放管服”改革、优化营商环境,要坚持市场化法治化国际化原则。市场化就要破除不合理体制机制障碍,更大激发市场活力和社会创造力。
6.2020年5月22日,国务院总理李克强在发布的2020年国务院政府工作报告中提出,“放管服”改革纵深推进。2020年9月11日上午,国务院召开全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议。李克强说,深化“放管服”改革、优化营商环境,是激发市场主体活力和发展动力的关键之举。当前我国发展面临的国内外环境复杂严峻,加快推进相关领域改革尤为重要和紧迫。
(三)现实意义
1.为经济平稳增长提供动力支撑。
“放管服”改革既催生了大量新的市场主体,又使已有市场更加活跃,有效带动了就业、消费和民间投资,保持了经济平稳运行。
2.为高质量发展提供有效激励。
通过简政放权,消除体制弊端,可以激发和释放创新创业潜力,通过公正监管,清除妨碍市场公平竞争的做法,健全市场监管规则,可以促进公平竞争,优胜劣汰,形成正向激励,通过优化政府服务,可以调动各类创新主体的积极性从而促进高质量发展。
3.为提升国际竞争优势提供良好环境。
国际竞争很大程度上就是营商环境的竞争,随着“放管服”改革深入,我国营商环境大幅改善。“放管服”改革为重大创新和核心技术攻关营造良好的环境,提升创新力,在国际竞争中赢得优势。
4.为满足人民对美好生活新期待提供条件。
“放管服”改革的出发点和落脚点,就是要通过优化营商环境来推动经济社会发展,为提高人民生活水平,满足民生需求创造条件。改革创新举措,为满足人民对美好生活新期待创造了条件,有助于增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。
(四)面临挑战
1.从简政放权方面看:该放的权有些还没有放,一些已出台的放权措施还没有完全落地。同时,放权过程中也存在不少问题,有些权放得不对路、不配套、不恰当等问题明显。
2.从事中事后监管方面看:执法不公、检查任性、缺失疏漏、监管不力等问题还比较突出,一些领域竞争不公平、市场秩序混乱,假冒伪劣、坑蒙拐骗等问题仍然存在。
3.从公共服务方面看:一些政府和部门仍存在服务意识不强、办事效率不高,工作拖沓敷衍、推诿扯皮,企业和群众意见较多。
4.从新冠疫情的影响看:疫情之下,既要做好疫情防控,也要顶住经济下行压力,必须将宏观政策和深化“放管服”改革并行推进,这给“放管服”改革带来新挑战新课题,要在探索中积累经验。
(五)常见问题
1.奇葩证明:个别政府部门存在官僚主义的惯性,在简政放权落实过程中“偏于被动”,要求老百姓开具“奇葩证明”。
2.审批转圈:部门之间办事程序不规范,互为前置条件,形成“审批转圈”现象,互相制约,申请人办事难度增加。
3.最先一公里:政策出台实施的“最先一公里”。一些政策取消了不知道,下放了接不住,接下了难优化,改与法难抉、利与义难全、放与管犹豫、线上与线下徘徊,群众和企业对改革难以形成预期。
4.最后一公里:政策落地的“最后一公里”。选择性下放权力或者明放暗不放,玩花样、搞把戏,只做表面文章,无法让老百姓感受到改革带来的真正实惠。
5.中梗阻:各级党政机关中层干部在行使权力过程中居关设卡、以权谋私,给投资者制造麻烦,给基层和群众办事设置障碍,导致政令不通、执行不力、效能低下的现象。
6.推诿扯皮:像踢皮球一样把事情推走,不顾实际,让办事群众不知所措。
7.按兵不动:用老办法、走老路子,坚决“照章办事”,只要不出问题就“稳坐钓鱼台”。
8.地方截留:政府放权降低了门槛,地方中介却打着政府的旗号攫取利益,导致改革红利被截留蚕食。
(六)2020年“放管服”的工作重心
1.放要放出活力、放出创造力。系统梳理并形成清单,分类推进行政审批制度改革。
(1)各类重复审批要大幅精简。要对多部门重复审批进行清理,能整合的整合,该取消的取消。
(2)不必要的审批要下决心取消。主要有两类:一类是对微观经济活动的不必要干预。另一类是可以由事前审批转为事中事后监管的审批。要从放管结合角度出发,加快清理不涉及重大项目布局又不触及安全底线的审批,切实改变“以批代管”的情况,进一步降低准入门槛。
(3)审批方式要改革创新。要深化“证照分离”改革,在生产许可、项目投资审批、证明事项等领域,广泛推行承诺制,实现政府定标准、企业或个人作承诺、过程强监管、失信严惩戒。这不仅能大幅提高核准审批效率,也有利于落实企业自主权和主体责任,强化诚信意识。
2.管要管出公平、管出质量。要坚持放管结合、并重推进,实现从“严进宽管”向“宽进严管”转变。
(1)要以公正监管促进公平竞争、优胜劣汰。要提高监管执法规范性和透明度,完善“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”、跨部门协同监管等有效做法,减少人为干预,压缩自由裁量空间,使监管既“无事不扰”又“无处不在”。要增强监管的威慑力,降低企业合规成本、提高违规成本,防止“劣币驱逐良币”。
(2)要守好安全和质量底线。疫苗、药品等重点领域,必须实行全主体、全品种、全链条的严格监管。要强化市场主体责任,加大对制售假冒伪劣、侵犯知识产权等违法犯罪行为的发现和惩处力度。
(3)要继续创新包容审慎监管。对新经济要改革按区域、按行业监管的习惯做法,探索创新监管标准和模式,发挥平台监管和行业自律作用。
3.服要服出便利、服出实惠。增强服务意识,推进政务公开,创新服务方式,提高办事效率,审批和监管也要体现服务理念。
(1)要全面推行“不见面”办事。要进一步拓展“互联网+政务服务”,提供“24小时不打烊”的在线政务服务。要提升政务服务功能,完善全国一体化平台,在更大范围实现“一网通办”。
(2)要推动更多事项集成办理和“跨省通办”。充分发挥地方政务大厅等“一站式”服务功能,加快实现一窗受理、限时办结、最多跑一次。要从人民群众需求出发,加快政务数据共享,推进标准化建设和电子证照跨省互认,加快推进政务服务“跨省通办”。
(3)要提供公平可及的基本民生保障服务。要将基本民生保障政策及时覆盖所有困难群众,进一步简化社保参保、转移接续等手续,扩大养老、医疗、失业等保险覆盖面。
二、浙江实践
(一)浙江先行样本
持续推进“放管服”改革,是我国“十三五”期间深化行政体制改革的核心内容。浙江大胆探索创新,打造“最多跑一次”改革金名片,加快建设审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优的省份,形成了“放管服”改革的浙江样本。
(二)浙江“放管服”三步走:
1.第一步:深化行政审批制度改革,大幅压缩审批事项,推进审批标准化和审批流程再造。
2.第二步:推进“四张清单一张网”改革,规范政府权力,打造省域互联网政务生态系统。
3.第三步:“最多跑一次”改革,将老百姓获得感作为检验改革成效的标准,为深化放管服改革注入持续动力。
(三)浙江探索实践
“放”:以权力的科学配置和标准化定义为核心
(1)大幅压缩行政审批事项,优先厘清行政审批权相对于市场、社会的外部配置
▲全省审批事项从2013年的1617项减少到目前的516项,省级地方法规设定的审批减少到12项,部分省级部门出现“零审批”。
▲全面清理13752项非行政许可审批。
▲实施了市县行政审批一体化改革,企业、群众93%以上的办件量不出县(市、区)。
▲以“清单”的形式晒出权力,厘清责任,让权力运行在阳光下。
(2)通过“两集中、两到位”,实现行政审批权在政府内部的相对合理配置
▲截至2016年底,市、县两级政府审批部门进驻行政服务中心比率达到93.2%。
▲审批事项进驻率达到93.4%。
▲全省既能受理又能办理的事项达90%。
(3)推进审批和服务标准化,以标准化促审批流程再造
目前,省级部门100%完成了审批事项、流程、服务的标准化建设。
(4)共享数据,推行后台协同的网上审批
成立大数据管理中心,实现了“一端受理、后台协同、联合审批、限时办结、统一出件”的“互联网+行政审批”模式。
“管”:以责任清单和信用约束为路径
——以责任清单为抓手、以问题为导向,明确监管责任
——明确部门监管职责,细化具体工作事项,并根据具体问题,逐项厘清涉及部门边界划分事项,明确监管责任。
——强化信用约束,倒逼企业主动达到监管要求
——实施以“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒”为核心的投资项目承诺制改革试点。
——改革实现监管理念重大转变:企业由被动接受监管向主动适应规则转变,政府由重审批向重标准、重监管转变,改革由“规则内的选择”转向“规则间的选择”。
——以“一单两库一细则”为核心,深入推进“双随机、一公开”监管
“一单”(随机抽查事项清单)、“两库”(检查对象名录库和执法检查人员名录库)、“一细则”(抽查监管的业务规范)、“双随机一公开”(在监管过程中随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开。)
——要求做到“按标监管,一次到位”,明晰了监管内容、提升了检查效率、降低了企业成本。
“服”:以数据共享和集成服务为主线
——建设政务数据资源共享交换系统。目前,全省各级政府机关、行政服务中心都可共享全省人口、法人基础信息、社保、民政等相关数据,以及部分专业技术资格证书、资质证照、信用信息,实现了“数据多跑路,群众少跑腿”。
——以市场化为导向优化行政审批中介服务
——搭建“互联网+中介服务”平台,打造网上中介服务市场的省级平台。
——积极稳妥推进中介脱钩改制,放开资质资格限制,设立网上中介市场68个,解决中介垄断等问题。
——进一步降低中介服务定价标准,对具有垄断性质的15个中介事项价格标准下调20%,逐步推进施工图审查、雷电检测等技术服务事项采取政府购买服务方式。
(四)“放管服”改革的四梁八柱体系
1.浙江省“放管服”改革举措,突出表现在“八个一”。
一窗受理“百事通”。温州市市民中心推行分区域无差别受理,实现“跑一窗”就办成所有事,窗口压缩了近40%,办事效率提高了近50%。桐庐县行政服务中心打破部门分割限制,全部摘除原“部门窗口”标识,目前814个事项实行“前台综合受理、后台综合审批、统一窗口出件”的办件模式,有效解决了业务虽然集中但办理不集约的矛盾。
一站服务“事尽成”。温州市推进政务服务事项100%进驻、“一揽子”进驻、全业务进驻,设立了社会事务、商事服务等8个综合服务事项功能区。桐庐县将“最多跑一次”从政府部门延伸至商业银行、人民银行、公章刻制等单位,实现了从分布串联模式向同步并联模式的转变。台州市推动全市具有行政审批权的39个部门集中进驻中心,把行政服务中心打造成为行政审批权力集中的“高地”、服务企业和群众的“基地”。
一次办结“立可等”。温州市以群众眼中的完整“一件事”为事项包,梳理公布了106件跨部门“一件事”,让群众和企业跨部门办“一件事”,一次办结,立等可取。台州市实行“五步工作法”固化流程,通过标准化流程再造把复杂审批变简单,通过“办事体检”发现办事堵点和审批难点,按照一件事只跑一次目标,减前置、减环节、减时间,实现“最多跑一次”。
一张蓝图“干全程”。台州市通过“一张蓝图”统筹项目实施,统筹了12个空间规划,复合了57个规划图层、41个基础现状图层,实现了全市域地形图坐标系转换。温州市统筹协调8个部门,整合各类空间规划和现状数据,图层达153个。“多规合一”使规划、自然资源等基础数据不再是一家独享,提高了项目前期谋划的效率。
一网通办“云中行”。浙江省政府为浙江人民量身打造了两款可选择的政务网络平台,一个是基于电脑应用的“浙江政务服务网”,一个是基于手机应用的“浙里办”APP,覆盖了省市县乡镇(街道)村(社区)五级政府部门,集中了2000余项办理事项,使用频率居全国之首。温州市整合了公安、社保、卫计、交警等16个政务APP,推出6392个掌上办事事项,实现“一网通办”。桐庐县设立了业务运行数据监测平台,动态监测分析实时政务服务网上信息,通过大数据分析,可及时了解用户习惯,提供更好的服务。
一库共享“随取用”。温州市建立了信息数据库、数据仓、办件信息池和数据串,归集开放150项3亿余条群众办事常用数据,做到各类证照批文及基础数据共享,实时调用,随时抓取,数据传输和交互共享无障碍。台州市借助大数据信息,推行“一证通办”,实现证照数据的跨部门跨行业互认共享,建成全域推广的“一证通办”系统。
一体联动“任意行”。浙江省将线上线下集成融合,实现线上线下功能互补、无缝衔接、全过程留痕。温州市公安局推出了“百万申请网上办”服务,线上办事量达到群众办事总量的30%以上。桐庐县精简不动产交易登记程序,仅在一个窗口排队即可实现交易、税收、登记、水电气过户联办“一体化”,一个小时办结不动产手续。
一号呼叫“万事通”。桐庐县整合了23个部门的44条政务热线,统一成“64212345”热线,成为一条管事又管用的热线。温州市整合了52条非紧急类政务服务热线,以“12345”一个号码对外,成为老百姓心中“永不打烊的咨询场所、永不下班的政府机关”。
2.“四个全”撑起“便民利企”的无缝隙政务服务网络
全生命周期项目审批改革助推审批流程再造。桐庐县于2018年成立了投资项目“一站式”服务中心,实行集成式审批、实体化运作,做到投资项目“一个笼子”全进入,“一个平台”议事、决策、审批。温州市提出项目审批“开工前100天、竣工验收30天”的承诺时限,减少申报材料近56%。台州市全面再造审批流程,提出了“4567”审批时限,即核准目录以外的工业项目审批压减至40个工作日内,核准目录以内的工业投资项目审批时间压减至50个工作日内,民用建筑类项目审批时间压减至60个工作日内,政府投资房屋建筑类和城市基础设施工程类项目审批时间压减至70个工作日内。
全科受理、全科通办打造窗口和后台工作人员“多面手”。台州市推出了“受办分离”“无差别受理”改革,打破部门“受办一体”的传统运行机制,有效提高了办事效率,推动各部门“孤军奋战”变为“协同作战”。桐庐县全科受理从人员培训入手,提升业务人员水平,实行上岗培训,窗口人员考取6本相关资格证书方可上岗。温州市在交通领域推进“一件事”集成办理,将8个“一件事”涉及的146个事项统一纳入综合窗口,即办件即受即批,承诺件受审分离统一出件。
全天候24小时自助服务打造“不打烊”政务。桐庐县设立了专门的24小时自助服务大厅,11台智慧政务自助一体机不间断可以为群众提供服务。温州市自主研发了“瓯e办”便民服务终端,通过“机器代人”实现452个高频服务事项就近、全城全天候、自助可办。
全覆盖业务清单梳理实现服务事项“最小颗粒度”。浙江省在推进事项梳理方面,实现全覆盖、情形化梳理,力争穷尽所有情形,达到“最小颗粒度”,满足群众实际办事需求,确保全科受理员一事一情形标准收件。台州市共梳理事项1441项,情形达1万多种,要点达35万多个,推进政务办事标准化便捷化。温州市持续推进审批事项“瘦身”,市本级保留1340项行政审批事项及子项,非许可审批事项“清零”。
(五)浙江放管服改革启示
1.领导重视是推动“放管服”改革的主要抓手。
“放管服”工作是一个地区的“一把手”工程,市民中心是“放管服”改革的主阵地和主战场。具体到台州市,目前市政务服务中心新址正在完成新一轮集中进驻,新址环境宽敞、交通便利、基础良好。下一步,要继续做好功能区划设置,根据群众的办事习惯设置各类功能区划和窗口,不绕路、不“兜圈”;市政府要不定期统筹调度全市政务服务工作,做到同频共振、同频互动,有机衔接,无缝对接;不定期开展“群众挑刺”“专家把脉”“代表献计”“干部体验”“媒体曝光”“局长亮相”“企业评价”系列活动,以领导的高度重视,倒逼改革的推进。
2.“集成集约审批”是实现“高效审批”的必要保障。
从入驻市民中心的投资项目主管部门情况来看,虽然完成了第一步的集中,但仍然存在“体外循环”现象,市民中心“二传手”“中转站”现象普遍存在,“集约集成审批”是完成“高效审批”的必要保障。一是要集中到位,各部门要以此轮机构改革为契机,成立审批室,在市民中心成立专门的投资项目“一站式”服务中心可以有效地统筹各部门业务,形成审批合力,阻断部门掣肘。二是要人员到位,组建一支攻坚投资项目“最多跑一次”改革的“最强战队”。三是事项梳理要到位,“凡进必进”“投资项目审批事项100%进驻”,结合台州市资源禀赋、项目特点、产业结构,以最小颗粒度将事项和子项向社会全部公布,不留盲区,不留后门,实现“中心之外无清单”。四是授权到位,部门不“挑肥拣瘦”留后门,不“明进暗不进”,将权力完全委托给投资项目服务中心,实现“中心之外无权力”。
3.标准化建设是打造满意政务服务的核心要求。
从台州市以及各旗区市民中心的建设来看,场地方面,多为办公楼、写字楼场所改造而成;人员方面,多是双重管理机制,是一种新型的人事关系;业务方面,多是先行集中,再造流程;科室设置多是因需而设,因事而设,不尽统一,建立标准化的政务服务势在必行。要从群众和企业办事习惯出发,要从群众不跑腿和少跑腿角度出发,推进服务场所、服务设施、服务事项、服务流程、服务规范、队伍建设等方面的标准化,最大限度方便群众办事,最大限度压缩权力寻租空间,最大限度激发市场活力。
部门联动是疏通堵点、痛点的重要驱动。从实践中看,“放管服”改革中堵点、痛点、难点多数是部门业务分割、部门业务因果关系不明,逻辑层次不清,甚至同一部门间各科室也存在业务不通现象,信息系统仅在本部门内部运行,无法实现共享,各自为政,造成了办事群众多头跑,有时为了“一纸证明”跑断腿。因此,要突出问题导向,加强部门联动,不定期研究业务,打通各类“信息孤岛”和“信息壁垒”,建立“放管服”联席会议制度,培养一支“放管服”改革的前锋。
4.“市旗(区)同权”是打通层级壁垒的内生动力。
要对旗区一级办件量大、含金量高的事项直接下放或委托下放,实现市和旗区两级审批层级一体化,审批事项由“倒金字塔型”向“金字塔型”转变。目前台州市不少部门因各种原因还未完全做到同步放权,特别是对投资项目审批,还未做到完全的同步和全部的放权,仅有部分取消或下放审批权限,“市旗(区)同权”是打通层级壁垒的内生动力和最终出路。