网约车的发展是一种典型的“互联网+”经济，在监管上相对于传统行业规制带来了很大的挑战。网络预约出租汽车（下文简称网约车） 是互联网思维和技术运用于公共交通领域的产物， 因其方便快捷、 价格优惠， 给人们带来了出租车所不具有的新体验，所以被人们迅速接受①。 从最初的 Uber， 到如今最为人们所知的滴滴出行， 网约车已经成为我们出行时不可或缺的选择。 到 2017 年 7 月底， 国内已经有 130 多家网约车平台公司。 截止 2018 年 5 月， 仅“滴滴出行” 一家公司月活跃用户数就有约 1.08 亿人②。网约车给人们带来方便且价格低廉的出行方式的同时， 也引起一些社会问题。网约车迅速抢占市场， 传统出租车对其产生了强烈的抵制情绪， 新老行业从业者的冲突在全国各地时有发生。 2016 年 1 月 4 日， 深圳市出租车为了抵制网约车而全部停运， 以此要求政府处理网约车违法运营的问题③； 2016 年 5 月 31 日， 西安市的出租车和网约车司机发生冲突， 网民们对此更加支持网约车， 并指出出租车拒载、 价格高、 服务态度恶劣等问题④； 与此同时， 规制法律和审查制度的缺失导致网约车司机质量参差不齐， 因此网约车存在比较严重的安全隐患问题。 根据公安部门数据统计， 2015 年 4 月至 2016 年 5 月发生的交通事故中， 约 59%的网约车司机在其中负主要责任， 并且有 6000 多名网约车司机的驾驶证存在问题⑤。网约车带来的诸多社会问题对市场和社会稳定产生了不利影响， 为了防止市场失灵和维持社会的有序发展， 2016 年 7 月 27 日交通运输部等七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》 （下文简称《暂行办法》 ） （交通运输部 2016 年第 60 号令） ， 国务院办公厅于 7 月 28 日发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》 （下文简称《指导意见》 ） （国办发[2016]58号） ， 很多媒体称之为“网约车新政” 。 新政确立了网约车的合法地位， 交通运输部等部委允许地方政府根据各地实际情况出台实施细则规制网约车， 给予其因地制宜的权力。 各地方政府以此为依据， 相继出台实施细则对当地的网约车进行管理。 然而， 网约车在走向规范化的同时， 政府对户籍、 车辆性能等方面的要求引起巨大争议， 社会公众对这些内容持反对意见。
国外网约车监管路径
新加坡对网约车监管路径——鼓励市场创新， 对网约车实施注册备案管理， 不对网约车设置准入门槛
在新加坡， 出租汽车实行完全的市场化运作， 实行“一监督、二放开”的管理模式， 即出租车准入放开， 在新加坡申请从事出租车经营的， 只要你拥有“拥车证”即可批准入行， 总量不控制， 出租车价格放开，由经营公司自行定价， 只需向政府报备， 政府监管部门只对服务质量进行监管。
新加坡的网约车监管路径最为宽松， 这也体现了新加坡政府一直积极推动私家车自驾共享平台的发展， 旨在中长期有效地降低居民购车需求， 解决城市交通拥堵问题， 为科技创新和共享经济创造宽松的监管环境。
美国的网约车监管路径—监管创新， 创设网约车监管新路径
将网约车定义为“交通网络运输公司”（TNC），为其专门创设一个监管路径
加州公共事业委员会明确规定， 交通网络公司不适用出租车行业严苛的准入标准， 也无需像传统出租车运营公司一样承担高昂的成本。要运营网约车服务， 只需向监管部门购买一种特用于“交通网络公司”的运营牌照。 接入交通网络公司的私家车主也无须申请任何行政许可。
加州在监管路径选择方面， 创新实施监管机构与网络平台合作的政 + 企监管模式 ， 具体为: 政府对车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求和 运营要求等， 要求网络平台承担管理车辆和司机准入以及日常监管的责任 。
监管部门对交通网络公司实施严格的过程监管，例如根据立法规定， 交通网络公司必须按照规定向监管部门提交明确的运营数据报告， 包括本公司网约车运行的小时数、里程数、收费标准、接到多少约车请求， 乘客搭车的时间、地点， 完成接送乘客的数量， 车费如何支付， 以及有多少残障乘客， 以及司机的定期接受培训的证明。
交通网络公司应当向司机和乘客明确告知或者披露， 基于交通网络公司平台预约的运送服务是由私家车进行的。 此外， 还要求交通网络公司( TNC) 对服务残疾人的情况进报告， 以进一步保证残疾人等弱势群体享用TNC 服务的权利。
网约车在世界各地都引发合法性的争议， 但通常涉及到经营资质、数量管控和价格管制等方面， 但在英国， 智能手机软件是否属于计价器则成为网约车合法与否的关键， 也成为传统出租车行业挑战网约车的一个武器。
伦敦市将网约车纳入到准入较为宽松的约租车范畴， 由 1998 年《约租车法案》进行规制， 对其适用已有的规则。这样， 虽然网约车也需要申请执照方能运营， 但网约车平台公司、车辆和司机拿到的是专门的约租车执照， 且申请条件颇为宽松。
伦敦交通局并不禁止私家车从事网约车营运， 只要符合伦敦交通局设定的准入门槛， 私家车一样可以顺利申请到“网约车执照”
网约车在营运时， 必须在显眼位置佩戴专门的网约车司机徽章， 必须允许导航犬等上车， 有足够的空间和设施可以安放残疾人轮椅等。 平台公司 需 要 购 买 公 共 责 任 险 、网约车司机在营运之前需要购买有偿租车保险。
网约车企业的出现打破了传统出租车市场的寡头垄断市场，因此为了社会治安稳定与本地的传统出租车行业的发展，保障传统出租车行业的利益，法国政府禁止网约车企业在法国从事运营活动。打车软件同时也在亚洲的一些发达国家遭到了不顺利的发展限制。
我国目前的网约车规制
规范平台、司机和乘客之间的权益关系
网约车平台应该以月为单位量化驾驶员运营时间长度、服务频率，以此与私家车主签订劳动协议，驾驶员的义务有了监督机构，同时合法权益得到了保障
平台企业作为网约车服务提供者应保障消费者（乘客）的合法权益
网约车地方立法规制现状
自从 2016 年7 月《暂行办法》颁布实施以后，据不完全统计，自 2016 年 7 月 28 日中央七部委发布《网约车暂行办法》以来，截至到 2018 年 12 月 30 日，共有 234 个城市已经发布了网约车细则， 在全国 297 个地级及以上城市中，已发布细则的城市占比为 78.79%。 在直辖市中，我国 4 个直辖市已全部发布网约车细则。在地级市中，河南、山东、江苏、浙江、福建、江西、青海、山西、安徽、湖南等 10 个省份所辖地级市已全部发布网约车细则。
观望阶段 ：从 2012 年到 2015 年这个时期里， 政府对网约车的性质、 特点等方面都没有一个统一的认识， 所以秉持着观望的态度任其自由发展， 未对网约车进行过多规制。《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知（征求意见稿）》和《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》
过渡阶段 ：从 2015 年到 2016 年这个阶段里， 由于缺乏相关法律法规， 政府只能依据《道路运输条例》对其进行规制， 政府一直在探索网约车的规制途径， 但始终禁止私家车进入网约车市场、 严格控制经营许可权等措施也暴露出政府沿用传统出租车体系对网约车进行规制的问题
合法阶段 ：2015 年 8 月发布的《暂行办法（征求意见稿） 》意味着政府正式开始向规制网约车的阶段迈进， 这也代表着网约车的合法化被提上议程。 经过近一年的数据收集、 专家讨论， 2016 年 7 月 27 日， 交通部等七部委发布《暂行办法》 ， 7 月 28 日国务院办公厅发布《指导意见》 。 其中， 《暂行办法》 将网约车定性为“预约出租客运车辆” ， 涵盖对网约车平台、 驾驶员及其车辆的各项规定。
融合阶段 ：2016 年 7 月出台的网约车新政提出“错位服务， 融合发展” 的理念， 其中，《暂行办法》 对网约车发展进行规范， 《指导意见》 对传统出租车的转型提供方向， 各地政府结合《暂行办法》 和地区实际情况出台实施细则更加具体化地规制网约车。
严格准入条件
具体运营车主限定要求：
驾驶员必须通过考试取得相应车型标准要求的驾驶证，并且仅有三年及三年以下的实际驾驶经历不得参与运营
申请运营的车主最近三个记分周期的驾驶扣分均在 12 分以下
驾驶车主有危险驾驶或肇事犯罪记录、 暴力犯罪记录、 吸食毒品犯罪记录、 酒后驾车记录的不得参与运营
驾驶员像有关部门申请并通过审核取得《网络预约出租汽车驾驶员证》
对网约车平台企业的要求：
具维持网约车平台正常合法经营的能力； 按照各地要求服务结构开展经营服务
需在境内设置负责正常运行、 网络安全、数据交换职能的服务器， 并按照网约车相关主管部门将规定信息数据接入主管部门，具有数据处理能力
制定完备信息技术、生产安全、 岗位培训、管理经营、保障服务等方面制度
按照《暂行办法》对从事网约车运营司机的驾龄、 技术、身体状况及车辆的
配置、设备、安全标准等都有硬性限定，同时也对网约车平台企业做出一些规制
限定。
具体运营车辆限定要求：
运营车辆未申请并取得交通运输部门颁发的《网络预约出租汽车运输证》 不得参与运营
运营车辆必须装有具备行车轨迹 GPS 设备与安全报警器
运营车辆的相关技术标准必须达到相关规定要求的车辆运营安全标准方可运营，其中车辆具体安全标准根据城市相关规定调整
关于网约车车龄上限的规定，《暂行办法》中规定网约车运营的车龄上限为8 年，即只要网约车的车龄达到了 8 年，就应当退出网约车行业。但有些地方性法规中规定了更低的车龄限制， 其中有 107个城市的实施细则中规定进入网约车市场的车龄上限为 3 年。
从对司机个人要求来看，目前已经有 146 个城市规定必须具有本地户籍，或者必须已经取得本地居住证，这样才可以申请成为网约车司机。
在这146 个城市地方网约车实施细则中又有 21 个城市对本地居住证的年进行规定，其中还有 6 个城市还规定了司机需要在当地连续缴纳 6 个月至 2 年的社保。除此之外，还有 14 个城市地方实施细则中规定网约车司机必须具有初中以上文化程度。
《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台后，为鼓励行业创新规范发展，方便网约车平台企业接受各城市监管和提升各城市监管能力，更好满足人民群众出行需求，交通运输部高度重视网约车监管信息交互平台的建设工作，采取多项措施推进平台建设。
大数据平台技术高速发展的同时， 必然存在数据共享与隐私保护的矛盾， 其中以网约车服务中司乘双方的安全与隐私泄露问题尤为突出。 为便于平台匹配与实时数据更新， 司乘需共享部分数据， 但是网约车平台的移动地理信息系统以及第三方支付系统使得用户的敏感信息被泄露， 从而埋下安全隐患。
由于政府监管主体的“趋利性”， 中央与地方在规制网约车市场方面存在“委托-代理” 冲突， 最终形成不合理的市场进入壁垒。各地方政府在实施细则时， 规制成本较高， 监管动机小， 具有“效仿现象” ， 通常不考虑当地车辆组成复杂、司机培训欠缺、 营运动力不足等现实因素， 而盲目增设包含平台机构、 驾驶员户籍、 车牌、 车型、 轴距等与安全指标无关的严苛准入机制。
网约车市场至其诞生起便以市场份额的占有率作为行业发展目标， 目的在于形成双边市场的规模经济和网络效用
网约车市场竞争本具有开放性和多元性，乘客消费行为具有“有限理性” ， 转投低价、 高补贴平台， 因而竞争现状实际转变成资本壁垒形成的“一超多小” 格局。消费者并不关注司机和车辆是否与注册信息相符、 是否处于平台实时跟踪状态等， 且被吸纳到网络效应较大平台上的用户个人隐私数据可形成信息规模效应， 转化为潜在商业价值的同时， 也面临诸多安全问题
网约车作为新型出行工具， 不存在空驶问题， 可实现适应“潮汐现象” 的市场供需平衡。 若监管部门错位加大规制成本， 变相提高进入门槛，将产生寻租行为和黑车泛滥现象， 既造成社会福利的无谓损失， 又为网约车安全事件提供温床
“三证” 和数量限制与《立法法》 、 《行政许可法》 存在冲突
价格限制与《价格法》 存在冲突
部分准入标准与《反垄断法》 存在冲突
对于网约车准入的地方实施细则中很多限制并不是必须的，就比如对于网约车司机的文化程度的限制，这些多余的细化规定让本应该一碗水端平的准入制度反而因为门槛过高变得不公平。 这些硬性指标将会带来抑制网约车发展的后果，另一方面对于服务行业较为关键的服务质量的评估未给出标准以及如何保障乘客安全也没有细化的规定。以上表明了地方政府有意提高网约车准入门槛， 各地相继出台的针对网约车的实施细则中更加细化地对司机准入资格以及对网约车车辆进行限制性规定
根据 2018 年 6 月交通部提供的数据， 当时网约车驾驶员数量约 3120 万， 但仅有 34 万人取得了网约车驾驶员资格， 《暂行办法》 发布接近两年， 未取得运营资格但仍在运营的驾驶员高达90% 。即使发布了较高的网约车准入条件， 但仍然有大量网约车属于非法运营状态， 网约车规制并未在各地有效实行。
网约车规制建议
建立多方主体的重复博弈约束机制
网约车相关政策制定者不可采取激进政策， 应具备绿色引导力
中央政府应把控行业监管大方向， 监管政策应采取事先公示、 提前预警的渐进方式，鼓励试点先行先试， 推出试点示范城市计划， 探索安全问题共建的运营模式， 并将成果推广
各级政府应因地制宜设置网约车准入规则， 降低网约车准入标准
具体来看， B2C 运营模式虽管理具有约束性， 但专职司机的增加会加剧交通拥堵、 环境污染等外部性。 可见， C2C 模式的顺风车和拼车更符合共享经济的内涵， 故政府不能只是开除罚单、 限制投放等传统手段， 理应创新准入标准， 加强安全监管。 如取消户籍、 轴距等限制， 在司机背景审核以及人、 车和平台三方信息一致方面严把关， 其中司机背景审核中应加入信誉状况、 线下调查等涉及人身财产安全的评价指标。
政府对平台实施有效激励与控制， 增加事前、 事中以及事后监管动力与自我约束力
通过设置信用评级以及区域间比较竞争策略， 对网约车市场监管运营良好的平台实施税收减免政策， 对无效监管平台进行经济处罚， 实现资源再分配， 并纳入全国信用信息平台。 其中， 事前监管主要是政府立法与平台审核相结合； 事中监管要求平台对司机进行实时管控和考核， 包括可视化调度管理和量化评价， 从而保证对司机接单情况和接单惯性、 相应速度、 司乘互评等进行全方位动态监管； 事后监管需平台完善客服管理系统， 以保证妥善处理投诉机制、 紧急情况应急措施等。
司乘作为第三方监管力量， 可通 过匿名评价系统参与政府和平台的监管体系。 行程中， 为避免数据共享与隐私保护的矛盾， 平台应优先隐藏乘客信息； 行程结束后， 为保护司乘隐私， 平台对双方匹配进行解绑。
借助技术治理与征信体系
以社会征信体系为网约车安全问题的新型治理工具。网约车市场以数字平台为基础， 在动态算法、 双方互评等信用机制保证下可实现供需匹配的安全运营经济模式。
