国土空间规划立法的价值取向及其实现机制

国士空间规划是新时代背景下我国对国士空间保护开发利用问题予以重新审视后的产物，是实现国士空间治理体系和治理能力现代化的制度支撑。

国土空间规划立法的价值取向及其实现机制

• 背景与问题
  • 背景与问题
    • 建立和完善国土空间规划体系，推进国家 空间治理现代化，应当做到国土空间规划于法 有据。审视现行空间规划的法律依据，主要存在 以下三类问题
      • 一是以《城乡规划法》为代表的 空间规划法律已经不适应基于生态文明理念下空 间治理的时代要求
      • 二是规划部门和规划职能分 散导致的“规划层累”和立法分散
      • 三是规划 法律位阶不高或相关领域立法阙如
      • 对此，有学者提出了修改完善《城乡规划法》、制定 特定领域的规划单行法，以及制定全新的“国 土空间规划法”等主张
• 国土空间规划立法的价值取向
  • 国土空间正义
    • 有学者指出：“正义究竟是一个伦理概念还 是一个法权概念，这取决于人们判断该概念的视 角。
    • 在国土空间规划法领域，空间正义理应 是一种价值追求和应然权利范畴。国土空间规划 法通过调节空间资源配置关系，来彰显空间正义 价值。
    • 实现空间资源配置的正义价值取向，固然 需要一系列制度体系的健全和完善，但国土空间 规划无疑是最为直接、最行之有效的方式。
  • 规划管控有效
    • 国土空间规划法之所以强调秩序价值，是 因为空间规划法律关系调整的内容直接彰显了秩序价值。
    • 但这种干预是基 于国家法对于公权力行使主体的概括性授权或 者专门授权。
  • 资源配置均衡
    • 在论及效率价值时，人们总是把效率与公 平联系在一起。
    • 通过国土空间规划法律制度的设计，可以 促进市场主体高效参与竞争，激发市场活力，充 分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现资 源均衡配置
    • 国土空间规划法的外部效率，主要体现于国土空间规划 法律制度对于市场主体在市场机制下自由参与竞 争的保障上，这种保障作用间接地体现了效率价 值。
    • 这对于有效配置空间资源、激发市场主体活力，以及鼓励市 场主体高质量发展具有重要的保障作用
  • 国土空间安全
    • 在国土空间规划法中，国土空间安全作为安 全价值的重要方面，是国土空间规划立法应当追 求的价值目标
    • 国土空间安全价值，事实上与经 济安全、生态安全、资源安全等方面的安全不无 关系。
    • 安全价值的实现，看似要以牺牲一定的空 间发展权为代价，实则不然。
• 国土空间规划立法价值取向的实现机制
  • 合理划分规划事权，供给优质空间产 品
    • 国土空间规划事权的纵向配置
      • 在国土空间规划立法中，应当根据政府事 权层级，配置相应的国土空间规划事权，确定规 划编制实施的重点。
      • 全国国土空间规划重点在体现国家空间战略布局，强化国土空间规划的顶层 设计，落实主体功能分区和底线管控的总体要 求。
      • 区域性国土空间规划，例如黄河流域国土空 间规划、长江流域国土空间规划，以区域协调发 展为首要目标，突出区域内各类空间布局的优化 和生产要素配置的均衡
      • 省级国土空间规划通过省域范围内的顶层设计，在落实全国国土空间规 划的同时，强化省级统筹和协调，对国土空间管 控指标进行省级统筹
    • 国土空间规划事权的横向配置
      • 国土空间规划事权的具体内容应当围绕空 间治理诸方面进行横向配置，将政府的空间治理 事权以“排列组合”的形式落实到具体的部门职 权行使和责任承担上，从而为实现法治化奠定基 础
      • 一是完善国土空间规划体系。对于国土空间 规划的编制事权
      • 二是落实国土空间用途管制制度。在国土 空间规划制度体系中，用途管制既是国土空间规 划的自然延伸，也是国土空间规划体系中的规划 实施运行机制
      • 三是突出区域规划引领作用。首先是在国 土空间规划体系下，明确区域规划的基本定位。
      • 四是强化城市治理中的规划手段。城市治理 中，应当以国土空间规划为首要的规制手段积极应对社会矛盾的转变和城镇化发展模式的变化催生的新增空间需求
      • 五是以规划先行推进乡村全面振兴。乡村 全面振兴，应当做到“规划先行”，并通过国 土空间规划的有效实施和用途管控，促进乡村 全面振兴
  • 依法推进规划参与，保障空间权利实 现
    • 现在国土空间规划法律关系中，公众参与既 是一项法治原则，也是规划制度的重要内容。
    • 规划参与制度既是保障实现实体法治的内在 要求，也是实现程序法治的应然逻辑。
  • 高效配置空间资源，激发市场主体活 力
    • 政府应当为市场提供优质的公共产品和均 等的公共服务，为激发市场活力创造良好的发展 环境。
    • 近年来的供给侧结构性改革已初见红利。应然逻辑是，在供给侧方面，政 府通过国土空间规划来发挥政府和市场要素的共同作用，推进城市基础设施和公共服务向农村地区、边远落后地区有序延伸，实现公共服务的均等化。以此通过提供优质的公共产品来激发市场活力，实现生产要素的自由流动。
    • 政府应当高效配置空间资源，营造公平竞争 的法治环境。
    • 政府通过国土空间规划制度提供公共产品， 配置空间资源，其落脚点仍然在于不断推进实现 空间正义这一价值目标。
  • 优化国土空间布局，统筹空间发展安 全
    • 推进规划衔接协调，突出规划引领作用
      • 要求从根本上 厘清发展规划与空间规划相互之间的关系，以及 国土空间规划在国家规划体系中的地位。
      • 在此基础上，厘正国土空间规划与现行有效的主体功能 区规划、土地利用规划、城乡规划等空间性规划 之间的衔接关系，并且在国土空间规划体系中界 定总体规划与详细规划、专项规划之间的关系， 做到规划体系的衔接协调和有机统一
    • 强化底线管控约束，确保国土空间安全
      • 国土空间规划的底线管控约束制度，在规划 实践中集中体现在国土空间管控边界划定上。但 国土空间管控边界划定又是以国土空间规划“双 评价”为基础的
      • 国土空间规划“双评价”和国土空间管控 边界划定程序是彰显国土空间安全和空间规划管 控价值的重要制度。其中，“双评价”在规划层 级上应当确定为县级以上国土空间规划事权。
      • 程序上，通过准备工作、本底评价和综合分析等 工作阶段，分析评估特定区域的资源环境禀赋、 国土空间开发保护现状、空间发展潜力、不同情 景对资源环境的影响等方面，统一底图底数
      • 体现三个方面的要 求，以彰显国土空间规划法的价值。一是坚持生 态优先
    • 完善用途管制制度，实现国土空间永续 发展
      • 一是确立空间分区管控制度。“三区三线” 的划分是国土空间规划的坐标系，也是国土空间 分区管控的本底依据
      • 二是形成用途管制传导机制。“五级三类”的国 土空间规划是一个从上到下的纵向传导过程
      • 三是完善国土空间的准入、许可、 变更制度
• 结语总结
  • 国土空间规划是新时代背景下我国对国土 空间保护开发利用问题予以重新审视后的产物， 是实现国土空间治理体系和治理能力现代化的制 度支撑
  • 国土空间治理，离不开强有力的法律保 障。当前，理论界和立法机关对于国土空间规划 立法必要性的共识已经逐渐趋同，学界争议焦点 转而集中于“国土空间规划法”的定位问题
  • 在基础研究的框架下，从国土空间规划法的价值入手，通过分析法的正义、秩序、效率、安全等基本价值在国土空间规划法上的价值传导，来阐释国土空间规划立法的价值取向，即国土空间正义、规划管控有效、资源配置均衡、国土空间安全
  • 以国土空间规划立法的价值取向为目标导向，通过应用研究的方法，论证了国土空间规划立法的价值实现机制，即通过合理划分规划事权、依法推进规划参与、高效配置空间资源、优化国土空间布局等路径，实现国土空间规划立法的价值目标
• 供给优质空间产品、保障空间权利实现、激发市 场主体活力、统筹空间发展安全等方面
• “三线”划定过程应当遵循一定的逻辑 顺序：先划定生态保护红线，然后划定永久基本 农田，最后划定城镇开发边界线，从而优先保证 生态空间。
• 例如，在全面推进乡村振兴战略背景下，国土空间规划 理论和实务中的共识已经逐步趋同，乡村振兴应 当“藏粮于民、藏粮于地、藏粮于技”，还乡村 以本来应有的自然风貌，打造现代版“富春山居 图”
• 国土空间规划制度确立的区域协调发展战略，旨在通 过“一带一路”倡议、东西部协作、南水北调等 一系列规划手段，实现国土空间保护、开发、利 用的东西联动、南北平衡，以及通过空间资源的 调配来促进共同富裕目标的实现。
• 党的二十大报告提出“深入实施区域协调 发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、 新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建 优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土 空间体系”，这对于在新的战略机遇期实现更 高水平的国家治理和全面建设社会主义现代化 国家具有重要的指导意义。