第一章.导论

公共管理学概论—王乐夫，蔡立辉公共管理学通用版本最细知识点， 一、公共管理的内涵 1、公共管理的主体是公共组织 2、公共管理的客体是社会公共事物 3、公共管理的目的是实现公共利益 4、公共管理过程是公共权力的运作过程

导论

• 概述
  • 含义
    • 西方学者关于公共管理概念的界定
      • ①在西方，公共管理目前只是公共行政的一个分支，即公共管理小于公共行政； ②但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。
    • ①在西方国家，公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践，特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。 ②在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称，根据管理的公共事务的不同，公共事务可分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理、国际公共管理。
  • 概念范畴
    • 公共管理与行政管理
      • 公共行政概念
        • 是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律规定的范围内，对国家和社会公共事务所进行的管理活动。这个定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面 1.国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制不同，行政管理的主体也不同 2.行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门，或国家最高权力机关的执行机关 3.国家和社会事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题
      • 学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点
        • ①公共管理＜公共行政（主流观点） ②公共管理是公共行政的替代品 ③公共管理＞公共行政
      • 联系
        • ①公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效管理，重视公共政策执行的伦理派别。 ②公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等基本原则和管理理念方面，与公共行政保持一致。 ③在某种程度和范围内，两者可以互相替代，但公共管理不能代替公共行政的全部。（具体体现在其实施方法方面。公共管理学是公共行政实现其目标的新的手段，两者之间的差别不存在价值层面的本质区别，而是在于因为工具方法的不同所造成的事实的分异。所以，公共管理学是公共行政自我完善进化的产物，但不能认为公共管理是一个独立的范式）
      • 区别
        • ①公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程 ②公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的，经济的手段 ③ 公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向
    • 公共管理与公共产品
      • 公共产品
        • 指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务
        • 具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性、收费困难、规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或虽提供却难以做到有效益，因此一般由政府或其他公共部门提供。
        • 类型： ①按照公共产品是否同时具有非排他性和非竞争性，将公共产品区分为纯公共产品和准公共产品。 ②按照是否具有形状，将公共产品区分为有形的公共产品和无形的公共产品。 ③按照受益范围，将公共产品区分为全国性公共产品和地方性公共产品。
        • 认识： ①一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供，私人物品由市场提供。 ②公共产品和私人物品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度没有必然联系。 ②在不同社会中,公共产品的范围存在着客观的差别。 ③在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门的重点不是直接提供公共产品，而是如何为保证公共产品的有效供给营造环境。
      • 私人产品
        • 指具有消费的竞争性和排他性的物品
    • 公共管理与公共政策
      • 公共政策概念
        • 是指拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正式的决定或安排，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，通常可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式
      • 联系
        • 相同的基本属性:公共性
          • ①关注点:社会公共利益 ②涉及领域:社会公共事务领域 ③手段:解决社会公共问题 ④目标:提高公众生活质量
        • 实施过程相同
          • 确认问题→制定方案→实施与评估
        • 具体表现
          • ①公共政策指明了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提和重要方式 ②公共政策具有一定的公共管理职能 ③公共管理是实现公共政策的基本途径，公共政策依赖具体的公共管理活动去执行、去实现 ④在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的
      • 区别
        • 功能不同
          • 公共政策——制定社会生活各方面的秩序和行为规则，通过对社会的政治、经济和文化引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，是人们生活的一种外在条件 公共管理——具体实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益
        • 运行过程的最终 结果的表现不同
          • 公共政策过程的运行表现为观念形态的形成与完善 公共管理过程的运行表现为客观的物质交换过程
    • 公共管理与工商企业管理
      • 联系
        • ①当代公共管理的一个显著特点就是将工商企业管理的一些经验、 方法和理论引入到公共管理之中。 ②都包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的管理职能。
      • 区别
        • 管理性质不同
          • 公共管理——公共利益、广泛的社会公众参与、公共领域; 工商企业管理——工商企业内部事务领域
        • 管理使命不同
          • 公共管理——以服务公众、实现公共利益、维护公共秩序为目的; 工商企业管理——以营利为目的，注重效率和利润
        • 责任的性质、范围不同
          • 公共管理更加强调公共责任、社会责任
        • 管理的广泛性、复杂性的程度不同
          • 公共管理的对象范围更加广泛复杂，绩效评估更加困难
        • 效率意识的强弱不同
          • 公共管理——所需经费大部分来自公共财政预算，效率低; 工商企业管理——经费来自企业生产所得，以获得更多利润为动机，效率高
    • 公共治理与善治
      • 公共管理→公共治理→善治（标准）
        • ①治理可泛指任何一种活动的协调方式，包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会一控制系统和自组织网络等六种不同的用法。全球治理委员会认为:“ 治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。” ②“善治"。合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善洽的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。
• 公共管理学的研究对象
  • 公共管理的兴起
    • 公共行政的反思
      • 政治—行政二分
        • 政治—行政由威尔逊最早提出，他认为执行宪法比制定宪法要更困难，为了使政府不走弯路，应把政府划分为两个领域，即“政治”与“行政”，认为就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择；政治领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关，行政与公共政策的执行有关。 1.行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，能普遍运用于一切政治制度 2.任何良好的行政科学必须使其从政治学领域中分离出来 3.行政科学的指导价值是效率 4.有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心 5.建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”
      • 公共行政研究的 两种价值取向
        • 管理主义取向
          • 1.秉承管理学和经济学的传统，关注效率，强调工具理性。公共行政从产生到20世纪60年代是以管理主义为研究取向的 2.发展阶段： ①传统公共行政学时期是管理主义的形成阶段，理论基础—管理学，最高目标—追求行政效率，标志—“政治—行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起； 代表人物及其理论观点—a.1887威尔逊《行政学研究》标志着行政学的产生，提出“政治—行政”二分理论，阐述了建立公共行政学的必要性，并大致框定了公共行政学研究的独立领域，奠定了公共行政学研究的管理主义取向 b.韦伯—官僚制组织理论中提出“非人格化、合理分工、层级节制”等原则，从组织体系的角度为公共行政学的创立提供了理论框架 ②行为主义公共行政学是管理主义的发展阶段 代表人物及其理论：a.西蒙对传统行政学的所谓行政原则进行猛烈的批判，运用逻辑实证主义的方法进行研究，提出了完整的行政决策理论，但是逻辑实证主义的研究模式仍以“经济、效率、效果”等工具理性为目标。另外，西蒙对传统管理主义关于行政管理层级模式的观点表示赞同，在这些方面，西蒙的行为科学坚持了管理主义的取向。 3.内容： 管理主义是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，主要包含如下几点核心观念: ①社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长 ②这种生产力的增长以管理功能对劳动力要素和复杂的生产技术有效组织为前提 ③管理是一项重要的、 分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者 ④为履行关键作用，管理者必须拥有合理的管理权限。 4.评价：①管理主义公共行政理论（从威尔逊到西蒙）过于关注行政效率问题，并通过集权和控制机制来促进效率，与民主理想背道而驰。②管理主义的信条就是让管理者来管理，这是良好管理的基本准则。良好的管理可以消除繁文缛节，为人员提供高度的激励动机，使机构运作良好，有助于认清和消除浪费，有助于清楚表明资金的花费去向，将资源集中于最有效的领域，为国家复兴提供钥匙。管理主义认为，良好的管理可以通过引进私营部门中的良好商业实践在公共部门中实现。
        • 宪政主义取向
          • 1.秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制 2.20世纪70年代初，以美国为代表的西方国家出现一系列社会、经济与政治危机，传统的以管理主义导向的行政理论所倡导的效率至上原则受到挑战。 代表人物及其理论：以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派提出新公共行政理论，用“社会性效率”代替“机械性效率”，主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。将“社会公平”作为公共行政的目的，提出了民主行政的模式，强调伦理、民主、政治互动、公众参与以及回应性等观念为基础的制度设计，以增进社会公平。方法论上，新公共行政理论认为实质价值比实证分析更为重要。 3.内容：宪政或宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制。 (1)宪政是民主制度的基础和保障，同时也是对民主政治的制衡。在宪政国家，政府和公民的行为都是有边界的，不能互相僭越。 (2) 宪政的根本作用在于防止政府权力的滥用，维护公民普遍的自由和权利。 (3)宪政主义具有以下几方面的特征: ①注重人的价值，以公民为中心，倡导民主与公平。 ②注重宪法的价值，合法性、平等保护、个体权利是这种取向的核心价值。 ③强调公共性价值，公共性渗透着民主、 公平与正义，回应性、平等等价值理念。 ④关注伦理道德价值，这也是对公共行政的伦理道德的强调，也是公共行政中宪政主义理论对管理主义过分地追求效率、技术的一种批判。 4.评价：从理论视角来看，新公共行政理论本质上是对传统公共行政理论的一种扬弃，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，提出和建立一种更为关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。另一方面，新公共行政的可操作性受到人们的质疑，尽管提出许多有价值的想法，但是大多数是一种美好的愿景与理论上的价值阐述，并没有在现实中发展出一套可行的办法，所以更未提出独立的完整的理论体系
        • 对两种研究取向的综合评述
          • 1.管理学和政治学是公共行政学的两大理论来源。行政学是从政治学中分离出来的，而行政学也是从管理学理论的催生下发展起来的，所以行政学与管理学和政治学都有密切的关系，管理主义和宪政主义正是体现了两大学科对公共行政学的影响。 2.管理主义与宪政主义呈现出钟摆式运动的轨迹和回复式发展的态势，管理主义与宪政主义相互批判、回应、继承，从而推动公共行政学取得的不断的发展。 3.两者间是相互交叉与融合的，区别是相对的而非绝对的。行政既是一种管理活动，又涉及政治活动，在两者的相互借鉴与吸收中，两种途径在操作层面的分歧越来越小，并在某些方面达成共识，相互融合。 4.两大途径都体现了公共事务的治理中心由政府单一中心发展到多中心。传统行政学认为政府作为唯一合法的公共事务的治理主体，主要通过管制的方法来管理公共事务。而新公共管理则提倡治理中心应该多元，通过多种手段如契约外包，提供公共产品与公共服务。 5.二者的本质区别在于对理性的态度。管理主义可以认为是一种理性模式，它假设人是理性的或有限理性，宪政主义者则认为理性模式偏离现实，他们更重视人类基本价值诉求，利用价值批判的方法对管理主义进行批判。
    • 公共管理的产生
      • 传统（追求效率）公共行政——公共政策（定量分析的经济学分析方法，只注重政策如何制定，忽略政策实施）——新公共管理
      • 古德诺政治与行政二分法（古德诺称政治即政策的制定，行政即政策的执行）——行政原则——行政即政治——行政即管理
  • 公共管理学的研究对象
    • 研究对象
      • 公共管理学以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学间。从研究对象来说，公共管理是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面。
    • 确定研究对象的基本思路
      • 研究对象角度:政府行政机关→扩展到非政府公共组织
      • 研究焦点角度:内部取向→外部取向;重视机构、过程与程序的研究→重视项目、环境、战略与绩效的研究
      • 研究方法角度:规范研究为主→重视量化方法与案例方法，综合运用经济学、管理学等其他学科的理论与技术手段
      • 公共管理学是经济学、管理学、社会学等学科融合的结果（政治学、行政学是公共管理学的学科基础），公共管理学是价值理性与工具理性的有机统一，解决“如何做”“为谁做”的问题
    • 公共管理学的理论体系
      • 公共管理主体理论
        • 公共组织理论、公共领导理论
      • 公共管理价值与规范理论
        • 公共政策、公共管理伦理、公共责任、公共管理法律和公共管理监督
      • 公共资源管理理论
        • 公共人力资源管理、公共预算与公共财政管理、政务信息资源管理
      • 公共危机管理以及公共管理技术与方法
        • 公关危机管理、传统行政管理方法、当代公共管理治理新工具、公共部门绩效评估
      • 公共管理改革与发展理论
        • 公共部门改革、公共治理新模式
    • 公共管理学的学科特征
      • 研究对象和范围更加广泛
        • 不限于政府行政机关，还包括其他政府机关、非盈利组织、第三部门甚至私营部门
      • 跨学科和综合性
        • 研究者来自不同学科，充分吸收当代各学科的理论方法，更多依赖经济学的方法，日益与工商管理学相融合
      • 具体研究问题
        • 研究焦点由“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程、程序研究转向重视项目、结果与绩效的研究;并涉及大量公共行政学所未涉及的其他主题
      • 实证性和规范性
        • 案例分析成为公共管理学的一种核心研究方法
      • 现实性（实践性）
        • 建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，在实践基础上产生新理论，又反过来指导实践
• 公共管理学的研究途径和方法
  • 研究途径
    • P途径——公共政策途径
      • 强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但P途径的公共管理对政策分析强调计量分析与经济学应用的思路不满，更看重政治和管理层面 P途径的公共管理的特征： ①着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究 ②重视非量化和实务的取向，推崇通过个案来发展相关知识 ③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性和规范性的理论研究 P途径主要来自公共政策学院，P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话
    • B途径——企业管理途径
      • 重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义影响，主张效法企业，以企业管理方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。在这一派的理论中，许多概念是直接从企业管理借鉴过来的，如民营化、企业型政府、全面质量管理、绩效评估等 B途径的公共管理的特征： ①偏爱企业管理的原则 ②对公、私部门的差异不作严格区分 ③除重视策略管理及组织间管理外，还强调对公共管理的过程进行管理 ④在研究方法上偏爱如实验设计之类的量化方法 B途径主要来自商学院，强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上 共同点： ①强调政治因素在管理中的作用:②重视规范研究并关心改善管理绩效:③将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上:④都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。
    • 管理学途径、政治学途径、法律途径
      • 罗森布鲁姆，管理途径又分为传统管理途径和当代以改革为导向的“新公共管理”
    • 经济学途径
      • 采用经济学的理论假定、概念框架、 分析方法及技术看待公共管理问题
        • 公共选择理论
          • 假定政治行动者都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案，可以很好的解释政府不作为现象
        • 新制度主义
          • 强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度可克服信息障碍和官僚制的不足，减少交易成本，提倡市场的作用，从而也易形成路径依赖
    • 公共行政学研究途径与 公共管理学研究途径
      • 公共管理学研究途径
        • 公共管理学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。研究途径、方法的不同，导致对公共管理过程做出不同的描述或解释，从而形成了不同的公共管理理论 ①可从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，如管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径。 ②可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共管理过程，由此形成的研究途径更是多种多样。
      • 公共行政学研究途径
        • 公共行政学有三种主要的研究途径，即管理途径（包括传统的管理途径和新公共管理途径）、政治途径和法律途径
      • 差异
        • ①研究范围不同。公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题。而公共行政学研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。从这个意义上说，公共管理学与公共行政学的研究范围之间的关系，可以看成是整体与部分的关系。 ②研究对象不同。公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而公共行政学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与公共行政学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系 ③研究焦点不同。公共行政学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。（看成客体—强调把政府机构自身管理好；看成主体—强调要求政府把社会公共事务管理好）而公共管理学则认为政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，公共行政学则更强调“纯粹的”公共部门对社会公共事务的管理。
  • 研究方法
    • 实践抽象法
      • 对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的理论与方法。
    • 实体分析法
      • 将公共管理的主体作为一个实体来对待，重点分析该实体存在与发展的前提条件及其与环境的关系，从而认识实体
    • 实验法
      • 通过设计模拟实验，将事物的各个因素发展过程再现出来，从而获得各种数据。
    • 系统分析法
      • 依据客观事物所拥有的系统特征，从整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、结构与功能的相互联系，求得优化的整体目标。
    • 比较分析法
      • 把研究对象与不同的或相似的事物进行比较，或者将研究对象的不同阶段进行比较，对事物本质和规律性的认识
    • 多学科交叉式综合研究方式
      • 经济学、法学、统计学
    • 案例分析法
      • 以脚本的形式说明一个事件的有关情况，重点强调人际关系、政治等因素对管理过程的影响。