《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》文件要点

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）文件要点，国土空间规划师必考文件，重点、考点已做特别标注，另有引申知识和干扰项标注。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》 （中发〔2019〕18号）

• 序言
  • 国土空间规划是
    • 政策定义
    • 国土空间规划体系的上位是“十四五“规划
    • 1. 国家空间发展的指南
    • 2. 可持续发展的空间蓝图
    • 3. 各类开发保护建设活动的基本依据
  • 建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”
    • 就三个，不要选多了
  • 强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用
    • 底线
• 一、重大意义
  • 各级各类空间规划目前存在的问题
    • 1. 规划类型过多、内容重叠冲突
    • 2. 审批流程复杂、周期过长
    • 3. 地方规划朝令夕改
  • 建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系， 整体谋划新时代国土空间开发保护格局， 综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素， 科学布局生产空间、生活空间、生态空间， 是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措， 是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段， 是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
    • “责”在“权”先
    • “以人民为中心”≠以人为本
• 二、总体要求
  • （一）指导思想
    • “五位一体”总体布局
      • 1. 经济建设
      • 2. 政治建设
      • 3. 文化建设
      • 4. 社会建设
      • 5. 生态文明建设
    • “四个全面”战略布局
      • 1. 全面建设社会主义现代化国家
      • 2. 全面深化改革
      • 3. 全面依法治国
      • 4. 全面从严治党
    • 做好国土空间规划顶层设计， 发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用， 为国家发展规划落地实施提供空间保障
    • 健全国土空间开发保护制度
      • 保护大于开发
      • 1. 体现战略性
      • 2. 提高科学性
      • 3. 强化权威性
      • 4. 加强协调性
      • 5. 注重操作性
    • 实现国土空间开发保护
      • 1. 更高质量
      • 2. 更有效率
      • 3. 更加公平
      • 4. 更可持续
  • （二）主要目标
    • 到2020年
      • 基本建立国土空间规划体系
      • 逐步建立“多规合一”的
        • 1. 规划编制审批体系
        • 2. 实施监督体系
        • 3. 法规政策体系
        • 4. 技术标准体系
        • 国土空间四大体系
      • 基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制
      • 初步形成全国国土空间开发保护“一张图”
    • 到2025年
      • 健全国土空间规划法规政策和技术标准体系
      • 全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制
      • 形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度
    • 到2035年
      • 全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平
      • 基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局
• 三、总体框架
  • （三）分级分类建立国土空间规划
    • 国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括
      • “五级三类四体系”
        • 五级
          • 1. 全国国土空间规划
          • 2. 省级国土空间规划
          • 无详细规划
          • 3. 市国土空间规划
          • 4. 县国土空间规划
          • 5. 镇（乡）国土空间规划
            • 不是一定要编制
          • 有详细规划
        • 三类
          • 1. 总体规划
          • 2. 详细规划
          • 3. 相关专项规划
            • 乡镇级不能做相关专项规划
        • 四体系
          • 1. 规划编制审批体系
          • 2. 实施监督体系
          • 流程体系
          • 3. 法规政策体系
          • 4. 技术标准体系
          • 支撑体系
      • 1. 总体规划
      • 2. 详细规划
      • 3. 相关专项规划
    • 国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。
    • 相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。
    • 国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础
    • 相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接
      • 相关专项规划与详细规划不一定是上下位关系
  • （四）明确各级国土空间总体规划编制重点
    • 全国国土空间规划
      • 全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排
      • 是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲
        • 注意顺序
      • 侧重战略性
      • 由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发
        • 组织编制≠编制
    • 省级国土空间规划
      • 省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制
      • 侧重协调性
      • 由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批
    • 市县和乡镇国土空间规划
      • 市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排
      • 侧重实施性
    • 需报国务院审批的城市国土空间总体规划
      • 由市政府组织编制
      • 经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批
    • 其他市县及乡镇国土空间规划
      • 由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求
    • 各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划
  • （五）强化对专项规划的指导约束作用
    • 海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批
    • 涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制
    • 相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度
  • （六）在市县及以下编制详细规划
    • 不再提“控制性详细规划”和修建性详细规划“
    • 详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排
    • 是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据
    • 在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批
    • 在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。
• 四、编制要求
  • （七）体现战略性
    • 1. 全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排。
    • 2. 落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。
  • （八）提高科学性
    • 1. 坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作。
    • 2. 坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。
    • 3. 坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。
    • 4. 坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。
    • 5. 坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。
  • （九）加强协调性
    • 1. 强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。
    • 2. 国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。
    • 3. 详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。
    • 4. 相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。
  • （十）注重操作性
    • 1. 按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。
    • 2. 明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。
    • 3. 制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。
• 五、实施与监管
  • （十一）强化规划权威
    • 1. 规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划
    • 2. 下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划
    • 3. 坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动
    • 4. 坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划
    • 5. 相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。
    • 6. 因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。
      • “因省级重大建设项目”不行
  • （十二）改进规划审批
    • 1. 按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。
    • 2. 精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。
    • 3. 减少需报国务院审批的城市数量，直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划由国务院审批。
      • 全国仅5个计划单列市
        • 1. 大连
        • 2. 青岛
        • 3. 宁波
        • 4. 厦门
        • 5. 深圳
    • 4. 相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
  • （十三）健全用途管制制度
    • 1. 以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。
    • 2. 在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式； 在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。
    • 3. 对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。
  • （十四）监督规划实施
    • 1. 依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。
    • 2. 上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。
    • 3. 健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
  • （十五）推进“放管服”改革
    • 1. 以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一”。
    • 2. 优化现行建设项目用地（海）预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，提高审批效能和监管服务水平。
• 六、法规政策与技术保障
  • （十六）完善法规政策体系
    • 1. 研究制定国土空间开发保护法，加快国土空间规划相关法律法规建设。
    • 2. 梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规规定的内容和条款，按程序报批，取得授权后施行，并做好过渡时期的法律法规衔接。
    • 3. 完善适应主体功能区要求的配套政策，保障国土空间规划有效实施。
  • （十七）完善技术标准体系
    • 按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程。
  • （十八）完善国土空间基础信息平台
    • 1. 以自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。
      • 三调数据
        • 1985国家高程（高度）
        • CGCS大地坐标系（平面）
    • 2. 以国土空间基础信息平台为底板，结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划“一张图”，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。
• 七、工作要求
  • （十九）加强组织领导
    • 1. 坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载能力，加快构建
      • 1. 生态功能保障基线
      • 2. 环境质量安全底线
      • 3. 自然资源利用上线
  • （二十）落实工作责任