导图社区 2023注规-原理：03、第三章：国土空间规划体系
- 94
- 2
- 0
- 举报
2023注规-原理：03、第三章：国土空间规划体系
2023注规-原理：03、第三章：国土空间规划体系，主要分享了国土空间规划建立的背景和国土空间规划体系编制内容，欢迎大家学习。
编辑于2023-08-16 16:08:47 广东- 2023注规-原理
- 相似推荐
- 大纲
第三章：国土空间规划体系
国土空间规划建立的背景
建立国土空间规划的意义
建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心，实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现”两个一百年“奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
解决规划类型过多，内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题
建设生态文明
2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》
理念
树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念；
树立发展和保护相统一的理念；
树立绿水青山就是金山银山的理念；
树立自然价值和自然资本的理念；
树立空间均横的理念；
树立山水林田湖(湿地)是一个生命共同体的理念；
主要内容
建立自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系、完善资源总量管理和全面节约制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、建立健全环境治理体系、健全环境治理和生态环境保护市场体系、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度、生态文明体制改革的实施保障。
以人民为中心
促进实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园。促进实现”两个一百年“奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦。
部门改革及自然资源部的成立
2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，对各智能部门职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门，自然资源部对外保留海洋局牌子。
主要职责：对自然资源开发利用和保护进行监督，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。
国土空间规划体系编制
国土空间规划体系的概念：
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现”多规合一“，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院做出的重大部署。
国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划、专项规划。
指导思想：
以***新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕统筹推进”五位一体“总体布局和协调推进”四个全面“战略布局，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。健全国土空间开发保护制度，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。
”五位一体“：“五位一体”总体布局是中国特色社会主义事业的总体布局，主要是统筹推进“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五个方面。“五位一体”总体布局是一个有机整体，经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础，统一于把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的新目标
”四个全面“：即全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。
编制要求
体现战略性
全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排。落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。
提高科学性
坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。
加强协调性
强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。
注重实操性
按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。
强化权威性
规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。
主要目标
到 2020 年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。
到2025 年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。
到 2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
总体框架
”四梁八柱“，即：”五级三类四体系“
四梁：从规划流程及运行方面
按规划流程划分：编制审批体系、实施监督体系
按规划运行角度：法规政策体系、技术标准体系
八柱：从规划层级及内容类型
五级：纵向分为五个层级——国家级、省级、市级、县级、乡镇级
国家级
侧重战略性
省级
侧重协调性
市级
市县和乡镇，侧重实施行
县级
市县和乡镇，侧重实施行
乡镇级
市县和乡镇，侧重实施行
三类：横向分为三个类型——总体规划、详细规划、专项规划
国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划、专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。
各级国土空间规划的编制重点
全国国土空间规划
对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性，由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发。
省级国土空间规划
对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批。
市县和乡镇国土空间规划
本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。
相关专项规划
海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批；涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。
详细规划
在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。
传导
本轮国土空间规划强调”体系性“与各级各类规划在同一体系中的协调性。作为”承上启下“的重要规划层级，市级总体规划需要对下位规划进行指引，并将各类指标层层分解、各项内容传导落实。对于较大的城市，市级总体规划之下还需要编制分区规划和区县总体规划，进而编制乡镇规划、详细规划、村庄规划等。对于中小城市则可直接落实到详细规划单元。市级总体规划需要向下传到落实的规划内容包括：规划目标、规划分区、重要控制线、城镇定位、要素配置等，同时要制定约束性指标的分解方案，并下达调控性指标。
规划的修改
控制性详细规划的修改
组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依据《城乡规划法》规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。
修建性详细规划的修改
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取历害关系人的意见，因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
乡规划、村庄规划的修改
依据《城乡规划法》规定的程序报批，即乡、镇人民政府组织修改乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。
成果内容要求
规划编制统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。
编制注意事项
全面启动国土空间规划编制，实现”多规合一“
1、按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，编制全国、省级、市级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年）。
2、各地不在新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，已批准至2020年后的省级国土空间规划、”多规合一“试点等，按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。
做好过渡时期内现有空间规划的衔接协同
一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市(镇)总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。今后，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。
监督实施
强化权威性
规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。
改进规划审批
按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。减少需报国务院审批的城市数量，直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划由国务院审批。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。 简化报批流程，取消规划大纲报批环节。压缩审查时间，省级国土空间规划和国务院审批的市级国土空间总体规划，自审批机关交办之日起，一般应在90天内完成审查工作，上报国务院审批。各省（自治区、直辖市）也要简化审批流程和时限。
健全用途管制
以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。
监督规划实施
依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
法规政策与技术保障
按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系。
其他知识点
1、《全国海洋功能区划（2011-2020年）》要点
区划范围：我国的内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架、管辖的其他海域；
区划期限：2011-2020年
基本原则：
1、自然属性为基础
2、科学发展为导向
3、保护渔业为重点
4、保护环境为前提
5、海陆统筹为准则
6、国家安全为关建
海洋功能分区
农渔业区
指适于拓展农业发展空间和开发海洋生物资源，可供农业围垦，渔港和育苗场等渔业基础设施建设，海水增养殖和捕捞生产，以及重要渔业品种养护的海域。包括：农业围垦区、渔业基础设施区、养殖区、增殖区、捕捞区、水产种质资源保护区。
港口航运区
指适于开发利用港口航运资源，可供港口、航道和锚地建设的海域，包括：港口区、航道区、锚地区。
工业与城镇用海区
指适于发展临海工业与滨海城镇的海域，包括：工业用海区、城镇用海区。
矿产与能源区
指适于开发利用矿产资源和海上能源，可供油气和固体矿产等勘探、开采作业，以及盐田和可再生能源等开发利用的海域，包括：油气区、固体矿产区、盐田区、可再生能源区。
旅游休闲娱乐区
指适于开发利用滨海和海上旅游资源，可供旅游景区开发和海上文体娱乐活动场所建设的海域，包括：风景旅游区、文体休闲娱乐区。
海洋保护区
指专供海洋资源、环境、生态保护的海域，包括：海洋自然保护区、海洋特别保护区。
特殊利用区
指供其他特殊用途排他使用的海域，包括：用于海底管线铺设、路桥建设、污水达标排放、倾倒等的特殊利用区。
保留区
指为保留海域后备空间资源，专门划定的在区划期限内限制开发的海域。主要包括：用于经济社会因素暂时尚未开发利用或不宜明确基本功能的海域，限于科技手段等因素目前难以利用或不能利用的海域，已经从长远发展角度应当予以保留的海域。
2、《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》要点
规范规划编制审批
严格按照中央精神，依法依规编制和审批国土空间规划，不在国土空间规划体系之外另行编制审批新的土地利用总体规划、城市（镇）总体规划等空间规划，不再出台不符合新发展理念和“多规合一”要求的空间规划类标准规范。
建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制。规划编制实行编制单位终身负责制；规划审查应充分发挥规划委员会的作用，实行参编单位专家回避制度，推动开展第三方独立技术审查。
下级国土空间规划不得突破上级国土空间规划确定的约束性指标，不得违背上级国土空间规划的刚性管控要求。各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划，不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据。
规划修改必须严格落实法定程序要求，深入调查研究，征求利害关系人意见，组织专家论证，实行集体决策。不得以城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件。
严格规划许可管理
坚持先规划、后建设。严格按照国土空间规划核发建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可、搞“特事特办”。
严格依据规划条件和建设工程规划许可证开展规划核实。规划核实必须两人以上现场审核并全过程记录，核实结果应及时公开，接受社会监督。无规划许可或违反规划许可的建设项目不得通过规划核实，不得组织竣工验收。
农村地区要有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制和规划用地“多审合一、多证合一”，加强用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用。严禁借农用地流转、土地整治等名义违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等，坚决杜绝集体土地失管失控现象。
实行规划全周期管理
加快建立完善国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”，作为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督的依据和支撑。不得擅自更改底图、数据，确保数据规范、上下贯通、图数一致。
建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，要在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中设置自动强制留痕功能；尚未建成系统的，必须落实人工留痕制度，确保规划管理行为全过程可回溯、可查询。
加强规划实施监测评估预警，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估并提出改进规划管理意见，市县自然资源主管部门要适时向社会公开城市体检评估报告，省级自然资源主管部门要严格履行监督检查责任。
将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，加强日常巡查和台账检查，做好批后监管。对新增违法违规建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处；对历史遗留问题全面梳理，依法依规分类加快处置。
国土空间规划内涵导论
城乡规划
强调发展和建设、空间性强，对城市整体指标性考虑较少
优点
适合发展的城市
有较强的技术操作性
可以避开城市发展缺点
为中央改革开放的引资和土地财政“双轮驱动”提供支持
缺点
对资源环境分析不够主要
主要以城市为中心，较少考虑农村
强调发展，较少关注土地保护和自然保护
不考虑城市粮食安全等问题
对未来城市发展“过于乐观”，预期性较高
蓝图模式
土地规划
强调合理利用土地资源，强调保护，等级严格（指标分解，指标化，标准化、流程化、规定化）
优点
全局考虑，指标控制
层级分明，数据为主
关注安全，关注资源利用和节约性
强调城市的支撑作用，资源的保护
缺点
指标化、公式化机械
不关注空间性，空间弹性小
基本较少的主观能动性
指标模式
国民经济和社会发展规划
发改委：强调经济发展性，目前在实际使用过程中没有起到规划龙头地位，缺少空间落地性，规划年限短
主体功能区规划
按照一定的规则、要求或者要素本身之间的影响，对区域范围进行分区引导
分区模式
发改委，以县为单位划定功能分区
仅在 国家 及 省级 两个层级划定
融合
指导定性
主体功能区规划：调节中央与地方政府的关系
指标定权
土 地 利用规划：向上：中央与地方；向下：地方与市场
调节定量
城乡规划：调节地方政府与市场的关系
“多规合一”的 国土空间模式
解决的是：地方政府与市场的关系（问题导向）——经济发展、品质生活、人民需求（强调发展）。如提供就业、宜居生活、便捷交通等
市域国土空间规划分区
解决的是：上下级之间的关系——区域协调与分配，主导与定位
省级主体功能区规划
解决的是：中央政府与地方政府的关系（责任导向）——粮食安全、生存安全、生态文明、可持续发展（强调责任）。避免同质性竞争、无效浪费，从区域角度考虑，“优资优发”。
全国主体功能区规划
因此，当下《中共中央推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》十八届三中全会提出：使市场在资源配置中起决定性作用。
历史各朝代的兴起与覆灭，不乏是因为对国情、地情缺乏明确的掌握，膨大的国家没有现代化技术支撑去管理，势必会导致社会问题和崩溃。