公共管理-技术驱动与科层统合：城市治理数字化转型的交互机制

这是一篇关于技术驱动与科层统合：城市治理数字化转型的交互机制的思维导图，本文将“一网统管”建设作为考察时下中国技术与制度，更具体说是数字技术与科层制度关系的一个切口。

技术驱动与科层统合： 城市治理数字化转型的交互机制

• 摘要
  • 本文将“一网统管”建设作为考察时下中国技术与制度，更具体说是数字技术与科层制度关系的一个切口。第四次工业革命带来了前所未有的城市治理变革，我国各大城市都在全面探索数字化转型这一技术治理导向的城市治理创新之路。与此同时，城市管理体制发展正在经历“重心下移”的势态。在此双重逻辑下，各行政层级如何回应提升政府治理能力的需求？案例研究表明：在中国当前数字化转型阶段，技术与治理不是单向赋能或决定的，而是交互的。本文提炼出交互型平台治理的四大机制：虚实互映、感行合一、双轨合力、人机融合。为了解决政府科层组织僵化低效、条块分割等带来的超大城市治理难题，上海市提出以技术与制度双轮驱动的创新方式来将数字技术融入到科层组织之中，寓技术于组织，试图推进技术与制度的交互影响与变革，从而实现城市治理数字化转型的革命性再造。
• 背景
  • 数字化转型是当前推进城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。
  • 我国各大城市都在全面探索数字化转型的城市治理创新之路。
  • 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出了“提高数字政府建设水平”的新战略要求。2022 年 4 月全面深化改革委员会审议通过并于 2022 年 6 月由国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设作出重要部署，是 2002 年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》启动电子政务重大战略决策后 20 年来最重要的顶层设计。2023 年初，中共中央国务院进一步印发了《数字中国建设整体布局规划》这一数字中国重磅规划。
  • 近年来，第四次工业革命正迅速席卷而来，以智能化、数字化为核心的大数 据、边缘计算和云计算、人工智能、区块链、物联网以及包括互联网、移动互联网和社交媒体等移动通讯在内的信息通信技术和智能技术促使我们快速全面地进入数字时代，带来了前所未有的城市治理变革。
• 问题审视：数字化转型与超大城市治理创新
  • 概念
    • 数字化转型是指，政府利用数字化思维、战略、资源、工具和规则等治理信息社会空间、提供优质服务、增强公众服务满意度的过程。
  • 转型背景
    • 其一是数字政府平台或平台治理研究的兴起。 其二是城市管理体制发展变化，即城市管理体制发展正在经历“重心下移”的趋势，要求城市区－街关系的重塑与优化，治权统合与服务下沉是其中的重要现象。
  • 技术与制度关系的文献分析视角
    • 技术赋能视角
      • 强调技术对治理的变革价值，主要受到计算机科学的影响，主张新兴技术通过赋能政府和赋权社会，推动治理模式不断创新
    • 制度调适视角
      • 强调非技术的组织、制度对技术治理的重要影响，主要以组织学和行政学理论为基础，主张城市治理中的信息技术应用受制于政府本身的结构和制度。
  • 本文观点
    • 制度和组织有所差异，组织或者机构是行动者，是制度的制定者和执行者；制度是正式或非正式的规则，它是将要素分配到不同部门或转变状态的工具，是行动者遵循的规则
• 双轮驱动：城市治理数字化转型背景中的技术与制度
  • “一网统管”成为全国知名城市治理品牌
  • 本研究在综合技术赋能论和制度调适论论断的基础上，提炼并遵循互动合作论，将从技术 - 制度交互视角入手，通过对上海市城市运行管理中心“一网统管”实践案例的深入分析，系统考察“一网统管”数字政府平台的区－街关系框架与具体实践模式，同时明晰区－街统合中各自的角色与作用。
  • 重点回答 中国特色的技术与制度关系在城市治理数字平台是如何交互影响的？为什么科层的统合策略能够突围技术悬浮于科层组织之上的协同困境，从而促进城市治理数字化转型目标实现？
  • 对上海市各区与街镇“一网统管”调研发现，城市数字治理转型呈现出强调组织、制度与技术的相互作用与影响，数字技术和制度结构相互塑造与重构并进一步影响治理绩效。
  • 主张城市治理数字化转型同时体现技术赋能与制度重构双重逻辑。技术与制度间呈现双向的、非线性的、演进的、交互的关系。
  • 具体而言，城市治理数字政府平台是内嵌或外挂于科层制政府组织结构的，其中，在超大特大城市中，行政层级间主要体现为区政府和街道、镇之间的权力与责任关系。数字技术的技术赋能机制与科层制度的制度压力机制共同作用于数字政府治理平台的运行，从而实现有效提升政府治理能力和满足统合需求。数字政府治理平台当前的运行呈现出悬浮型平台治理的共性困境，分别体现数字技术、治理行为和治理体系三方面。
• 耦合悬浮：区－街关系中的“一网统管”平台
  • （一）城市数字治理体系区－街关系迭代
    • 2021 年 4 月，上海市“一网统管”系统 2.0版已上线并投入实战。2021 年 7 月 7 日，上海成立“一网统管”城市智能体应用与服务赋能中心。目前，上海16 个区、107 个街道、106 个镇和 2 个乡已全部建设城市运行综合管理中心，开展城市运行“一网统管”建设工作，形成了一种可演进、可拓展的弹性结构。总体而言，技术与制度在三个阶段非线性演进。
  • （二）“一网统管”平台的三重悬浮
    • 根据技术与组织“互构论”，技术和组织结构背后的行动者的结构复杂性、形式化和资源消耗之间无法建立分析性的关联，需要从技术、行动者与组织三方面加以分析。本文将二者结合，形成治理的技术、行为与体系三维理论框架。
    • 本文将这一超大城市“一网统管”数字政府平台中的区－街统合实践困境概括 为“耦合悬浮”从上海“一网统管”早期运行（即 2.0版系统之前）来看，“悬浮型平台治理”的共性困境，即“耦合悬浮”呈现出三重悬浮，主要包括数字技术的悬空化、治理行为的形式化、治理体系的碎片化等，具体而言主要有技术的限度、机制的限度、文化的限度和流程的限度。
    • 技术－制度的耦合悬浮是“一网统管”平台实践中的核心问题，需要探索与重构技术与制度的相互影响机制，
    • 1．数字技术的悬空化
      • 主要表现
        • 数据难兼容
        • 重技术轻治理
    • 2. 治理行为的形式化
      • 缺少面向市民的需求导向和问题导向、数字技术与管理需求不匹配等矛盾尚存，感知与行动脱节。“
      • 最主要的表现是以管理者逻辑而非用户逻辑来进行设计，过多依赖技术逻辑而非治理逻辑来管理。
    • 3. 治理体系的碎片化
      • 三级平台功能定位与职责 边界不清，条块关系不顺，缺乏与现实科层制的有效衔接等瓶颈明显。区－街两级城运中心的功能和职责边界需要进一步明确。全市关于三级平台的技术要求又加剧了这一治理体系的碎片化。
      • 主要表现为区城运中心的功能定位和运作机制尚不清晰。各区城运中心的管理平台框架和人员结构差异较大，对于如何与上下级城运中心对接、哪些城市管理事项应纳入城运中心平台、哪些区级管理部门要进入区级城运中心平台等方面还没有清晰的界定，各区发展较为不平衡。
    • 超大城市“一网统管”数字政府平台中的区－街统合的耦合悬浮实践困境最核心的难题还是区－街两级政府层次之间职权划分不清与综合协调部门乏力。
      • 部门和层次之间职权划分不清
      • 职能割裂与交叉
      • 综合协调部门乏力
• 探索重构：超大城市“一网统管”数字技术与 制度的交互影响机制
  • 上海的“一网统管”在区－街统合上进展较大，层级上构建“三级平台、五级应用”，其中区级平台发挥枢纽、支撑功能，街镇平台抓处理、强实战。区与街镇互相衔接、有序运行，统筹整合区、街镇层面的各类社会化服务、基层群众自治、执法管理，对应进行责任网格，实施网格集约化管理。按照“1+3+X”模式，统分结合，确定区和街镇“一网统管”事项范围，梳理自治与共治问题清单，建立“一网统管”部门准入制“四项清单”（即职责清单、任务清单、流程清单和人员清单），便于街镇统一指挥调度，快速联勤联动。
  • 上海市提出以技术与制度双轮驱动的创新方式来将数字技术融入到科层组织之中，寓技术于组织，试图推进技术与制度的交互影响与变革，从而实现城市治理数字化转型的革命性再造。
  • 对应“一网统管”区 - 街统合，技术与制度交互影响机制主体体现为重点改革四大运行机制，实现交互型平台治理。尽管这四大机制目前仍然处于探索之路，但是这四个机制是解决三重悬浮问题的探索，也是解决技术－制度互动的机制，而非单独讲技术或制度 的机制。
    • 通过虚实互映来解决数字技术的悬空化问题，推动技术与制度中的虚拟空间与真实社会互为映射的容错机制
    • 通过感行合一的流程再造来缓解治理行为的形式化问题，推动技术与制度中的行动机制；通过工具与规则双轨合力来克服治理体系的碎片化问题，推动技术与制度中的合作机制；
    • 通过人机融合来缓和治理行为的形式化、弥合数字技术的悬空化问题，推动技术－制度中的数字空间与社会空间的互嵌机制。
• 结语
  • 为了保障数字化转型下的超大城市治理，尤其“一网统管”区－街统合的有效运行，需要从技术－组织耦合视角，重点围绕技术、管理、制度三个维度来强化综合保障。
    • 在技术保障方面，要实现技术驱动的数据整合，编制统一的技术标准，加强网络平台，系统数据终端等资源的整合，制定数据治理标准，谋划智能应用模式，切实保障数据安全和个人隐私，部门间的数据安全开放和系统间的数据有序共享。
    • 在管理的组织保障方面，要体现需求导向的动态适应，规范行动者的行为，专门成立区级领导小组，充实项目组，组建专家咨询委员会和一流企业联盟，开展“一网统管”建设。
    • 在制度保障方面，要完善多元协同的机制适配，建立适应智能化发展要求的新型项目审批制度，安排专项资金，优化机构设置、职能配置，完善政策普惠，有序推动地方完善政策法规。