环境治理政策工具的比较和选择（王红梅、王振杰）

《中国行政管理》2016年底8期《环境治理政策工具的比较和选择——以北京PM2.5治理为例》（王红梅、王振杰）

环境治理政策工具的比较和选择（王红梅、王振杰）

• 环境政策工具分类和选择分析思路
  • 环境政策工具的分类
    • 最初：命令-控制式工具、市场化工具
    • OECD：直接管制型、市场机制式、劝说式
    • 世界银行
    • 本文：命令-控制型、市场激励型、公众参与型
  • 环境政策工具的比较选择
    • 国外：经济学角度，考量经济效率
      • OECD：将有效性、可接受性、监督的可行性以及相应的管理费用等标准作为补充，与经济效率一并考量
      • 托马斯·思德纳《环境与融资人资源管理的政策工具》：提出效率、效果、公平、激励相容、政治可行性等政策工具比较选择的五大标准
    • 国内
      • 宋英杰《基于成本收益分析的环境规制政策工具选择》
      • 刘丹鹤《环规制政策工具选择及政策启示》
      • 朱喜群《论政府治理工具的选择》
• 北京市PM2.5治理政策工具实施现状和问题
  • PM2.5治理政策工具实施现状
    • 命令-控制型政策工具
      • 概念：指行政当局根据有关法律、法规和规章、标准，直接规定活动者污染可以排放的数量及方式
      • 实施方式：技术标准、执行标准
      • 北京：环境影响评价、三同时制度、污染物排放标准、限期治理制度、严重污染企业关停并转、排污申报和许可证制度、企业环境目标责任制、污染物排放总量控制
      • 效果：短期效果显著，确定性较强，适于处理突发事件
    • 经济激励型政策工具
      • 概念：根据价值规律，利用价格、税收、信贷、投资、保险、微观刺激和宏观经济调节等经济杠杆，调整市场产生和消除污染行为
      • 实施方式：鼓励用市场信号来作出行为决策
      • 北京：收费政策、环境税收政策、价格政策、排污权交易制度、补贴政策、环保投资与信贷政策、押金制度等
      • 效果：增加政府财源，高度刺激市场，降低治理成本，灵活性较高
    • 公众参与型政策工具
      • 类别：环境信息手段、自愿协议
      • 效果：拓展环境监督的覆盖面和纵深度，降低政府管理成本，提高环境治理针对性和有效性
  • 当前PM2.5治理政策工具实施存在的问题
    • 命令-控制型政策工具
      • 信息需求量大
      • 缺乏灵活性
      • 一刀切
      • 软约束
      • 寻租
      • 政府失灵
    • 经济激励型政策工具
      • 收费为主
      • 收费标准较低
      • 执行方式简单
      • 收费工具
    • 公众参与型政策工具
      • 重发布，轻行动
      • 政府部门缺乏激励和引导
      • 缺乏自愿参与的动力和途径
      • 信息公开机制不完善
      • 公众在看，政府在做
• 基于层次分析法的北京市PM2.5治理政策工具比较分析
  • 建模
    • 矩阵计算
    • 德尔菲法
      • 第一次：确定评价指标之间的权重
      • 第二次：选取八项指标进行评分
  • 指标体系构建
    • 效益标准
      • 环境效益
        • 正效益和负效益
        • 直接效益和间接效益
        • 短期效益和长期效益
        • 可计量效益和不可计量效益
      • 经济效益
        • 增加社会产品
        • 人民收入
      • 社会效益
        • 提高人民福利
        • 提高社会文明
        • 人自身合理再生产
    • 效率标准
      • 投入产出比
      • 政策时滞时间
    • 可接受性标准
      • 政策制定者的信任度
      • 程序公平
      • 分配公平
  • 各因素层的判断矩阵分析
  • 数据处理及政策绩效评价
    • 小结
      • 经济激励型政策工具是绩效最优的工具，公众参与型政策工具绩效最差
    • 具体
      • 经济激励型工具效率、效益和可接受性标准得分均最高
      • 命令-控制型工具主要采取效益、效率比公众参与型高
      • 公众参与型的可接受性指标比命令-控制型工具高
• 进一步优化北京市PM2.5治理政策工具的建议
  • 减少命令-控制型政策的经济、社会成本
    • 加强政府信息整合、分析能力，建立统一的大气污染治理信息平台，整合不同信息来源，夯实环境治理政策的信息基础
    • 注重政策差异化，避免对行业、企业和不同污染物一刀切的规制措施带来制度成本
    • 对一些不存在斡旋余地的零容忍环境违法行为，应以强制手段控制，确保执法刚性，提高违法成本
    • 引入其他政策工具辅助，减少经济代价和社会代价
  • 细化经济激励型政策工具，实现激励相容
    • 尽快完善经济激励型政策的法律基础，加快地方大气污染环境立法修订和完善
    • 加快培育环保中介市场，发挥市场化机制在环境影响评价、环境监测、环境技术服务等方面的决定性作用，减少政府直接干预，减少寻租空间
    • 进一步细化经济激励型政策工具
      • 税收政策方面，推动开征大气污染环境税，率先对二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、挥发性有机物等主要污染物进行征税，考虑将二氧化碳纳入征税范围
      • 补贴政策方面，加强对太阳能行业的政策扶持和相关补贴
      • 价格政策方面，积极推行电价环保政策，完善高耗能差别电价政策，出台燃煤发电机组脱硫电价政策，降低小火电机组上网电价政策，促进可再生能源发展的电价政策，峰谷分时电价和阶梯电价政策
  • 拓展公共参与型政策工具，提高社会资本影响力
    • 对企业加强污染减排技术指导和法律宣传，对公众加强污染天气自我保护、参与污染排放监督的知识宣传
    • 拓宽参与治理途径和渠道，立法广泛征求意见，经济类政策制定过程引入公众听证，引导公众、媒体参与监督
    • 加强公众参与的制度建设，建立污染源举报奖励制度，提高公众参与的内在动力
    • 保证环境信息公开的及时性和准确性
    • 引导非政府组织积极参与治理，包括建议征询、技术研发、外部监督、第三方评估等
  • 加强多种治理政策工具组合与创新
    • 倡导使用新能源汽车
      • 免除车牌拍卖、摇号、限行等限制措施
      • 利用停车费、电价、道路通行费等政策工具
    • 强化建筑领域节能
    • 加快推动环境污染责任保险
    • 加强大气污染区域治理和地方利益协调