00277 行政管理学 ——第三章 行政权力

00277 行政管理学 ——第三章 行政权力（第一节行政权力的产生及其来源、第二节行政权力的特性及其价值取向、第三节中央政府与地方政府行政权力的关系）。

第三章 行政权力

• 第一节 行政权力的产生及其来源
  • 一、行政权力的含义
    • 1.权力的定义：在现实的社会关系中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量。
    • 2.根据不同的标准，权力可划分为不同类型。
      • 从权力特性看，权力可分为本原性权力和从属性权力。
      • 根据权力主体及目的，权力又可分为公共权力和私人权力。
      • 根据权力作用领域 政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等
    • 3.行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。
    • 4.行政权力的基本特征：
      • （1）行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织。
      • （2）行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织。
      • （3）行政权力的目的是实现国家意志。
      • （4）行政权力的重要基础是国家强制力。
    • 5.行政权力的公共性，是国家政权在全社会获得合法性的基础，国家意志不得不以公共意志的形式出现，统治阶级的利益也不得不以公共利益的形式出现。因此执行国家意志和实现公共利益，也就成为行政权力的根本目标。
    • 6.作为执行性权力，行政权力在执行国家意志过程中还必须体现出有效性，有效性也是政权合法性的基础之一，因此行政效率是国家行政权力的直接目的。
    • 行政权力的（根本）目的是实现国家意志，直接目的是提高效率
    • 7.在行政权力所有手段中，强制手段无疑是最有效的手段。
  • 二、传统行政权力
    • 1.从历史上看，行政权力起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会的管理权。
    • 2.传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。
  • 三、现代行政权力
    • 1.现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力，是一种从属性权力。
    • 2.进入 20 世纪以后，从发达国家开始，在世界范围内出现了一种普遍的现象，行政权力急剧扩张，出现了所谓的“行政国家”。
    • 3.现代行政权力的特点：行政权力的自主性增强；作用范围日益广泛，内部功能日趋分化；其为法理型权力。
  • 四、行政权力的来源
    • 1.人民群众是国家权力的唯一来源，也是作为执行国家意志的行政权力的根本来源。
    • 2.主权在民是现代民主政治的核心
  • 五、行政权力的来源
    • 1.强制力 强制力是一切权力的最原始、最直接的来源。
    • 2.诱导力 它不是依靠惩罚或威胁，而是给予物质的或精神的奖励，引诱行政权力客体服从管理。
    • 3.组织制度 这种权力的基础是行政组织结构及其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性组织结构，通过强制或诱导，要求下级服从。
    • 4.信息 在现代社会，信息越来越成为最重要的财富和资源。
    • 5.个人因素 行政人员个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力，使得行政客体服从。
• 第二节 行政权力的特性及其价值取向
  • 一、行政权力的特性
    • 1.公共性，是国家政权在全社会获得合法性的基础。
      • 公共性主要体现在：
        • （1）行政权力的主体只能是公共机构，不是个人或私人组织
        • （2）行政权力活动的领域是公共事务，而不是私人领域；
        • （3）行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务。
    • 2.执行性，行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力实质是一种执行性权力。
    • 3.有限性。这是指行政权力在各方面都受到约束和限制。
      • 有限性主要表现在：
        • （1）行政权力作用范围是有限的；
        • （2）行政权力行使的方式是有限的；
        • （3）行政权力是受监督和制约的
        • (现代民主国家对行政权力的监督，主要来自于两个方面：以权力限制权力和以权利限制权力)。
  • 二、行政权力的结构
    • 1、静态结构 上下级制度、等级制原则和部门职位分工原则。
    • 2、动态结构
  • 三、行政权力的价值取向
    • 1.含义：是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题。
    • 2.公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力的运作上：
      • （1）出发点是基于公共利益考虑；
      • （2）体现服务行政的精神；
      • （3）运行的过程中贯彻公平原则；
      • （4）活动强调公开性和透明度。
    • 3. 实际上不同时代、不同国家的行政权力价值取向有其共同的一面，从形式上看，它都以公共利益的面目出现。
  • 四、行政权力与行政责任
    • 行政责任是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。
    • 行政权力与行政责任之间的关系：
      • 1.就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任；
      • 2.就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任；
      • 3.就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。这是两者之间的一个基本原则。
• 第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系
  • 一、联邦制国家中央政府与地方政府权力关系
    • 1.实行联邦制的主要国家：（其中美国最为典型）
    • 2.联邦制国家中央政府与地方政府权力关系：
      • 联邦制国家中央和联邦成员单位的权限都是固有的
      • 中央政府在全国只拥有相对的权力
      • 联邦成员单位的权力为宪法所明确规定，不由中央政府授予或划分
  • 二、单一制国家中央政府与地方政府权力关系
    • 1.实行单一制的主要国家：（其中英国最为典型）
    • 2.单一制国家中央政府与地方政府权力关系：
      • 在单一制国家，全国有统一的宪法、统一的机关体系
      • 国家内部按地域划分成若干行政区域作为地方政府
      • 地方政府服从中央政府的统一领导
    • 3.英国中央政府对地方政府实施监控指导的方式：
      • 英国的中央政府是全国各级地方政府的最高领导机构，各级地方政府必须接受中央政府的管辖，中央政府通过专门的职能对地方政府实施各方面的监控和指导，其方式包括：一、立法控制；二、行政控制；三、财政控制
  • 三、西方发达国家地方分权化的主要原因
    • 1.自 20 世纪六七十年代以来，西方发达国家都出现了权力下放或地方分权化趋势。分权改革的内容在联邦制国家与单一制国家有所不同，但总体趋势都朝向增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使中央与地方间的资源分配更趋平衡，相互依存度提高。
    • 2.西方发达国家地方分权化的主要原因：
      • 地方分权是为了提高行政效率
      • 地方分权是为了适应现代经济的发展
      • 地方分权是为了适应政治民主化的需要
  • 四、改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变
    • 1.新中国成立后，我国继承了传统的单一制国家结构形式，并为适应计划经济体制需要，进一步强化了中央政府的权力，形成高度的中央集权体制。
    • 2.中央政府与地方政府经济管理权力关系——在计划经济时期，事权主要表现为经济管理权。中央政府集中国民经济发展的统一领导和全面计划权。
    • 3.中央与地方政府非经济管理权力关系——中央政府对地方政府的行政权限表现为行政领导或业务指导、控制地方编制、进行行政监督
  • 五、改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变
    • 十一届三中全会后，在经济体制改革的推动下，中央与地方的关系开始向合理化发展
    • 1.中央政府与地方政府经济管理权力关系
      • （1）扩大地方政府经济管理的财权和事权（1994 年开始，中央与地方在财政关系上正式实行分税制）
      • （2）在地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予一些地区政府经济“特权”。
    • 2.中央政府与地方政府非经济管理权力关系
      • 新中国成立以来，我国中央政府与地方政府关系经过了多次调整，但中央集权仍是中央与地方关系的基本状态。
  • 六、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路
    • 1.以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围
      • 我国中央与地方事权划分缺乏成文宪法的明文规定，中央与地方权力大小主要是靠中央与地方领导人之间的协商谈判来实现的，其缺乏合法化依据。要通过立法明确划分中央专有权力、地方专有权力及中央与地方共享权力。
    • 2.实现中央与地方利益分配的合理化
      • 在中央与地方利益关系问题上，既要有全局利益的统一性，也要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性。理顺中央与地方的经济利益关系，必须健全和完善分税制。
    • 3.实行地方分权和基层自治
      • 地方自治赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，使地方能够灵活机动地处理本地方的事务，既有利于提高行政效率，也有利于增强人民群众的公民意识，促进地方政府更好地回应人民的需求。
    • 4.健全和完善对地方权力的监督
      • 为防止权力滥用的发生，需要健全和完善对地方行政权力的监控体系，一方面要加强中央政府自上而下的对地方权力的监控。另一方面，要健全和完善地方选民自下而上对地方行政权力的监控，选民通过民意代表机构、社会舆论等监督和制约地方行政权力，保证行政权力切实体现公共意志，为公共利益服务。