《行政法》李佳第十九章行政协议与其诉讼制度

2022年法考，《行政法》李佳，行政协议与其诉讼制度。又称行政合同，指行政机关为实现公公利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

十九、行政协议及其诉讼制度

• 一、行政协议的概念
  • 又称行政合同，指行政机关为实现公公利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
  • 四个要素
    • 一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；
    • 二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；
    • 三是内容要素，协议内容必须具有行政发上的权利义务内容；
    • 四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。
  • 两个识别标准
    • 一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致。
    • 二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。
• 二、行政协议与相关概念的区别
  • （一）行政协议与具体行政行为
    • 是行政行为的一种，不属于具体行政行为；
    • 行政协议是双方的，建立在行政机关与公民、法人和其他组织意思表示一致的基础上
  • （二）行政协议与内部协议
    • 行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议属于内部协议，不属于行政协议。
  • （三）行政协议与民事合同
    • 1、行政机关为当事人是行政协议的主体特征
    • 2、对行政相对人自由的限制、行政优益权与经济补偿的平衡是行政协议的内容特征。
    • 3、行政协议双方当事人承担更多的公法责任。这种责任不仅包括承担普通违约责任，而且包括根据法律规定承担必要的行政处罚责任。
    • 4、引发的争议可以通过行政诉讼的途径解决。
      • 行政协议中约定仲裁条款的，人民法院也应当确认该条款无效。
• 三、行政协议的种类
  • （一）政府特许经营协议
    • 特许经营协议广泛地存在于城市供水、供气、污水处理、垃圾处理、市政工程和城市公共交通运营等领域。
    • 当事人享有的独占权以政府行使禁止其他人从事相同活动的行政职权为条件，因此政府行政职权的行使成为合同标的。
  • （二）房屋、土地等征收征用补偿协议
  • （三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议
  • （四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议
  • （五）部分政府与社会资本合作协议
• 四、行政协议的本质
  • 行政协议必须具有“行政性”，最明显的行政性体现是行政协议往往会富裕行政机关行政优益权，允许其处于公共利益需要，单方变更或解除合同。
  • 行政协议必须具有“合同性”，合同需要建立在双方自主、自愿、意思表示一致的基础上，需要根据合同双方意志决定其相互间权利义务关系。
• 五、行政协议的主题
  • （一）行政主体（被告）
    • 签订行政协议的行政机关
  • （二）相对人和相关人（原告）
    • 签订协议的公民、法人和其他组织（相对人）有资格作为原告
    • 相关人
      • 1、公平竞争关系
      • 2、物权关系
      • 3、其他关系
  • “民告官”是基本格局
  • 2019年《行政协议司法解释》第24条
    • 第一、有权要求当事人履行义务并有权向法院申请强制执行的，除了签订行政协议的行政机关外，还有对行政协议享有监督协议履行的职权的行政机关
    • 第二、行政机关不能直接将行政协议作为强制执行的根据，行政机关首先需要在催告后作出要求行政相对人履行协议的决定。
    • 第三、行政协议需要在“不诉讼、不复议、也不履行”的情况下，才可以向人民法院申请强制执行。
    • 第四、要求协议内容具有可执行性。
• 六、行政协议的效力
  • （一）行政协议的未生效
    • 有些法律、行政法规规定行政协议应当经过其他机关批准等程序后生效的，如果未经批准该行政协议则不具备生效要件而无法生效。
    • 应批准而在一审法庭辩论终结前未获得批准的，法院应当确认该协议未生效；造成损失的，行政机关承担赔偿责任。
  • （二）行政协议的效力终止
    • 1、行政协议的无效
      • （1）无效的情形
        • 第一、行政协议存在重大且明显违法情形的，构成无效。“无资格、无依据、无可能”
        • 第二、由于行政协议具有“合同性”，可以根据民事法律规范确认行政协议无效。
      • （2）无效行政协议的可补正性
        • 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效
    • 2、行政协议的可撤销
      • 如果行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形时，为可撤销的行政协议
  • （三）不生效或效力停止的法律后果
    • 行为人因行政协议取得的财产应当返还，不能返还的，应当折价补偿。
    • 可以责令其采取补救措施；给原告造成损失的，法院应当判决予以补偿
• 七、行政协议的管辖
  • （一）级别管辖
    • 同具体行政行为案件的级别管辖规则
    • 国务院部门和县级以上地方政府为被告的案件由中院管辖，而其他行政机关为被告的案件一般由基层法院管辖
  • （二）地域管辖
    • 首先，专属管辖优先原理。不动产案件强制要求由不动产所在地法院专属管辖。
    • 其次，“有约定，从约定”，遵照当事人意思自治原理。
      • 1、被告所在地
      • 2、原告所在地
      • 3、协议履行地
      • 4、协议订立地
      • 5、标的物所在地
• 八、行政协议的诉讼程序
  • （一）起诉
    • 1、起诉期
      • 第一、行政机关单方变更、解除协议等行为，行政因素更强，所以，适用行政诉讼起诉期限的规定
      • 第二、行政机关不依法履行、未按照约定履行协议，民事因素更强，所以，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定
        • 1、无效的行政协议，没有起诉期限的限制，随时可以宣判无效
        • 2、可撤销行政协议，应当适用于《民法典》关于撤销权的规定
    • 2、诉讼请求
      • （1）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；
      • （2）请求判决行政机关履行或者按照行政协议约定履行义务；
      • （3）请求判决确认行政协议的效力；
      • （4）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；
      • （5）请求判决撤销、解除行政协议；
      • （6）请求判决行政机关赔偿或者补偿；
      • （7）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。
  • （二）审理
    • 1、合法性审理
    • 2、合约行审查
  • （三）调解制度
    • 可以依法进行调解
• 九、行政协议案件实体问题
  • （一）行政协议的解除
    • 分为法定解除和约定接触
    • 原告请求解除行政协议，法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公公利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。
  • （二）行政协议的抗辩权
    • 履行抗辩权的，法院应予支持。
• 十、证据制度和法律适用制度
  • （一）举证责任
    • 被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。
    • “谁主张、谁举证”的模式例外确定举证责任
      • 1、原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；
      • 2、对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。
    • 只要涉及“合法性”问题，则由被告承担举证责任，其他事项同民诉。
  • （二）法律适用
    • 1、程序问题
      • 应当适用于行政诉讼法的规定，没有规定的，参照适用民事诉讼法
    • 2、实体问题
      • 既可以适用行政法相关规定，也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定
• 十一、行政协议判决形式
  • 无效和可撤销应判决确认行政协议无效和撤销行政协议。
  • （一）被告变更、解除行政协议的判决形式
    • 1、合法的变更、解除行政协议行为
      • 判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿
    • 2、违法的变更、解除行政协议行为
      • 法院判决撤销或部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为
      • 判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿
  • （二）未履约行为的判决形式
    • 1、合法的不履约
      • 被告或其他行政机关因国家利益、社会公共利益、社会公公利益的需要依法形式行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。
    • 2、违法的不履约
      • （1）被告未依法履行、未按照约定履行行政协议
        • ①判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；
        • ②被告无法履行或继续履行没有实际意义的，法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
      • （2）预期违约
        • 被告明确表示不履行协议，原告在履行期限届满前向法院起诉请求其承担违约责任的，法院予以支持。
  • 被告合法，判决为驳回+补偿； 对违法的不作为（不履行、不充分履行），因为没有撤销的内容，所以直接适用“继续履行→补救+赔偿”模式。但违法的作为（行政机关变更、解除决定），需要首先判决撤销。