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公共行政学
公共行政学一般指行政管理学。 行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。行政管理学作为一门科学，在20世纪初成立以来，得到了长足的发展。...
编辑于2022-10-17 21:07:26 广东- 公共行政学
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公共行政学
第一章 绪论
知识点一：公共行政的含义与特点
行政是指政府处理国家的公共事务。
公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营部门的行政， 公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。 在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。
广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。
狭义的公共组织是指政府。
许多学者将公共行政等同于政府行政。 因此，行政与公共行政没有什么本质的区别。
政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色的时期是公共性
从不同的角度来界定公共行政的领域：
从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。“三权分立”是建立在人性恶的基础之上的，它对公共行政的范围界定过于狭窄。
从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。威尔逊在《行政之研究》和古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。政治与行政分离，在理论上是说不通的，也是不符合实际的。世界上没有脱离政治的公共行政，也没有脱离公共行政的政治。
从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。一切管理都是行政的概念过于宽泛，抹杀了行政与管理的区别。
行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。
在我国古代，《史记》首先出现“行政”概念，这时行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务。
在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。
蒸汽机发明家瓦特曾提出建立一门行政学。 其次是普鲁士政治家、行政法学家海因里希•弗里德里希•卡尔•史坦因男爵， 他在1856年在研究行政法时使用了这个概念。
知识点二：公共行政的特点与作用
公共行政产生的历史条件
(1)公共行政学就是大工业与社会科学发展的必然产物。
(2)公共行政学的产生就是工业社会高速发展要求加强行政管理的必然结果。
(3)公共行政学的产生也就是管理学、政治学、法学、经济学等相关学科发展的必然结果。
(4)公共行政学的产生与政治学的发展有直接联系。
公共行政的特点
（1）公共行政的首要特点是它的公共性；
（2）公共行政的政治性；
（3）公共行政具有严格的法制性；
（4）公共行政的民主性；
（5）公共行政的公平性；
（6）公共行政的高效性。
中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。 党中央领导中央政府，各级党委领导同级政府。 政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，是政策制定者和监督者，政府是执行者。 这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的最大区别，也决定了我国公共行政的独自特点。
公共行政的作用
（1）公共行政是对国家的治理；
（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证；
（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证；
（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证；
（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。
知识点三：科学管理时期
科学管理的公共行政学（19世纪末至20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。
这个时期的代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、 怀特、魏劳毕和费富纳等。
（1）伍德罗•威尔逊在《政治科学季刊》上发表了公共行政学的开山之作 《行政之研究》，它标志着公共行政学的产生。 （2）德国著名的政治学家、社会学家、经济学家和宗教学家马克斯•韦伯提出官僚制理论，因而被称为“组织理论之父”。 （3）20世纪30年代，古立克把管理职能概括为计划、组织、人事、指挥、 协调、报告、预算。 （4）1926年出版了世界上第一部大学公共行政学教科书《行政学导论》，它的作者是怀特。他是第一位试图简历公共行政学体系的人。 （5）被称为“科学管理之父”的是弗雷德里克·温斯洛·泰勒 （6）被称为“行政管理之父”的是法约尔提出管理五项职能和14条管理原则 （7）提出著名的POSDCRB，即七项管理职能的是古立克
威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础
泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则
行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的
科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率， 忽视了人的因素。
知识点四：行为科学时期
行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代至20世纪60年代）也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。
这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔多等。
行为科学时期的公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。 但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。
称之为“人事管理之父”和行为科学的先驱者的是罗伯特·欧文罗伯特·欧文
知识点五：新公共行政时期
新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是相对于传统公共行政学而言的。
但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别， 并且也无法根本改变官僚制的管理体制。
代表人物有马诺力、沃尔多、弗雷德里克森等。
新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向， 而试图建立以公平为中心的民主行政。
知识点六：新公共管理时期
新公共管理时期（20世纪70年代迄今）
新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。
它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。强调结果而不是过程等。
总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。 它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任， 主张组织结构扁平化。 大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。
新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。
知识点七：新公共服务时期
2000年，美国学者登哈特夫妇发表了论文《新公共服务：服务而非掌舵》， 提出了既有别于新公共行政，又有别于新公共管理的新的公共行政理论。
2003年，登哈特将论文扩展成书，对新公共行政的理论进行全面系统的阐述。
新公共服务的理论基础主要有四个：即民主的公民权论、社区和公民社会的模型、组织的人本主义和新公共行政以及后现代公共行政。
新公共服务理论主张服务公民，而非顾客；追求公共利益； 重视公民权而不是公民资格；战略思考，民主行动； 服务而非掌舵；重视人，而非仅仅是效率。
知识点八：中国公共行政学的研究与发展
我国最早提出学习行政学的是梁启超，他于1876年在《论译书》中 提出“我国公卿要学习行政学”。
孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立思想， 并且建立了五院分立制度。
19世纪末20世纪初，我国有识之士翻译介绍了一些西方的行政学著作。
1935年张金鉴出版了《行政学的理论与实际》。这是我国第一部行政学著作。（《行政学的理论联系实际》？？）
1936年，江康黎出版了《行政学原理》，也是颇有影响的著作。
1943年，成立了中国行政学会，出版了《行政学季刊》。
1949年，新中国成立以后，在1952年院系调整时，公共行政学作为伪科学被砍掉，直到1979年后，各大学陆续成立了行政学系，各省直辖市自治区成立了行政学院。1988年成立了中国行政管理学会。
知识点九：公共行政学的含义
公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
知识点十：公共行政学的特点
（1）公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科；
（2）公共行政学是应用性的学科；
（3）公共行政学是政治性较强的学科；
（4）公共行政学研究的广泛性；
（5）公共行政学的发展性。
知识点十一：公共行政学的研究对象
（1）公共行政学研究政府能够管什么。这是指行政环境。
（2）公共行政学研究政府应该管什么。这是指政府职能。
（3）公共行政学研究政府管理由谁来管。这是指政府管理的主体是谁。 即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。
（4）公共行政学研究政府管理怎么管。 首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督； 其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。
（5）公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。 政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。即行政效率和行政改革。
知识点十二：公共行政学的研究方法
公共行政学的研究取向
（1）管理取向，也就是企业管理取向。 它可以分为传统管理取向和新公共管理取向；
（2）政治取向；
（3）法律取向。法律研究取向的产生有三个源头： 其一是行政法；其二是公共行政司法化的发展；其三是宪法。
理论与实践相结合的方法
（1）理论联系实际，首先则要求用马列主义、毛泽东思想、 邓小平理论为指导思想，引进西方公共行政理论，并且对它们进行扬弃；
（2）理论联系实际必须结合我国国情；
（3）理论联系实际还要求必须发掘我国古代行政管理的优秀文化遗产。
哲学研究方法
跨学科的研究方法
实证研究方法
比较研究方法
公共行政是公共组织对公共事务的管理。 公共行政有管理、政治和法律的三个研究途径。 不同的研究途径从不同的角度对公共行政进行研究。 所以，公共行政往往有公司化或司法化的倾向。 公共行政学发展是围绕效率展开的，官僚制组织结构是确保公共组织效率最好的组织结构。 尽管现在受到批评，但是目前它仍然是公共组织的主要组织形式。 然而，我们应该注意信息社会公共组织结构的发展和变化。
第二章 行政环境
知识点一：行政环境的含义
公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和 管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。
一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。
公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境， 一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境， 具体公共行政环境是指组织内部的环境。
一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境； 具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。
知识点二：行政环境的特点
（1）复杂性。公共行政环境是多种多样的，多层次、多结构的、是非常复杂的。
（2）约束性。公共行政只能在公共行政环境所提供的空间和各种条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件，必然受到公共行政环境的约束。
（3）特殊性。公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，这种特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。
（4）不稳定性。如果公共行政环境的变化幅度比较小，比较稳定的，是渐变的，可以称之为稳态环境；如果公共行政环境的变化幅度比较大，可以称之为动态环境。
公共行政环境的不稳定性可以分解为两个维度： 复杂程度和变化程度以及不可预测的突变性特点。
知识点三：行政环境的作用
公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。 它们之间的关系是互相适应、互相作用的关系，是输出与输入的关系。
公共行政环境决定、限制和制约公共行政，公共行政必须适应公共行政环境。
同时，公共行政对公共行政环境也有能动作用，它可以影响和改造公共行政环境。公共行政环境对公共行政的作用有的是直接的，如政治环境的作用；有的是间接的，如传统文化的影响。
公共行政环境作用并影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术。 这种作用和影响不仅仅来自行政系统的外部环境，同时也来自行政系统的内部环境。
（1）公共行政环境决定、限制与制约公共行政。公共行政环境是公共行政产生、存在和发展的宏观形态，是公共行政产生、生存和发展的土壤和行动的空间。有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。 （2）公共行政必须适应公共行政环境。如果公共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。 （3）公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。 （4）公共行政环境决定、限制与制约公共行政。公共行政环境是公共行政产生、存在和发展的宏观形态，是公共行政产生、生存和发展的土壤和行动的空间。有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。
对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。 美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。 1936年他发表了《美国社会与公共行政》，提出了公共行政与公共行政环境之间的关系问题。 1947年他发表了《政府生态学》，更加强调公共行政环境对公共管理的作用。但作为一门新学科并没有形成。
1957年哈佛大学教授里格斯发表了《比较公共行政模式》， 1961年又发表了《公共行政生态学》，这是公共行政生态学的代表作， 开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。
里格斯将公共行政分为三种模式
（1）融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度； （2）衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政； （3）棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。
（1）公共行政生态学研究的领域有社会环境与自然环境对公共行政的影响； （2）文化环境与公共行政相互作用与影响； （3）心理环境对公共行政的影响； （4）生理环境对公共行政的影响。
知识点四：一般行政环境与公共行政
一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
（1）自然地理环境与公共行政
自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。
自然状况包括地形、土壤、山林、水系、气候、矿物、动植物分布及所能够提供的各种资源。
现代公共行政必须注入绿色行政理念。
（2）政治环境与公共行政
一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。
政治环境决定并制约公共行政。
政治体制决定行政体制，决定政治与行政两者的关系，决定权力的制衡关系，决定行政权力的划分与运行方式。
（3）经济环境与公共行政
经济环境对公共行政有决定性的影响。
经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府 必然由经济基础决定，从而决定了公共行政的性质、目标和原则。
无论什么性质的国家，经济环境决定行政体制、行政目标、行政行为、 行政方法和手段。
公共行政不可能超越经济环境所提出的要求和所提供的各种条件， 尤其是政府职能的确定和行政目标的选择，更是如此。
（4）文化环境与公共行政
文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和。
文化因素渗透到社会系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影响不仅是广泛的，而且是深远的。
文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。 有什么样的文化环境就塑造出什么样的公共行政。
以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政的重要内容。 它为公共行政提供了新的环境和新的基础，注入了新的理念和新的方法， 使公共行政向科学行政、民主行政、绿色行政和电子政府的方向转变。
应当特别指出的是，意识形态对公共行政有指导作用和强制性的作用。
（5）国际环境与公共行政
国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。
现在公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。
尽管全球治理理论已经崛起，但是，目前民族国家仍然是各个国家的管理主体。国家关系仍然构成公共行政的外部环境，即国际环境。国家环境对公共行政的影响有时也是决定性的。
知识点五：具体行政环境与公共行政
（1）具体行政环境的概念与内容
具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。 它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。
组织环境一般是比较稳定并比较确定的。 公共组织的机构、职权、职能、人员、规章制度和组织文化等一旦形成，处于比较稳定状态，不仅不会轻易改变，而且要改变也是十分困难的。 这些管理要素的稳定性保证了公共行政的有序性。
组织环境的影响和作用涉及到组织的效率和工作人员的士气。
组织环境虽然受一般环境的影响，但是一旦组织环境形成自身的特点以后，却能够抵御一般环境的压力，保持组织环境的特性。
组织环境是一种约束力量和整合力量。组织环境是一种没有形成规章制度的规章制度，是一种没有制度化的制度。它是一种无形的组织规则和组织压力。
（2）组织文化
（1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。 组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。 组织文化包括组织观念、人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等；法律意识，道德感情和价值观等。 价值观是组织文化的核心。价值观念具有创造性、评价性和价值导向性。 在公共组织之中，价值观念起着十分重要的作用。 以价值观为核心的组织文化是形成组织规范、工作准则、思维方式、行为方式和人际关系准则的源泉。
（2）组织文化的作用。 ①组织文化具有价值导向作用。 ②组织文化是管理的基础，管理的灵魂。 ③组织文化是组织的个性。 ④组织文化为组织和组织成员提供精神动力。 ⑤组织文化的稳定性。
（3）组织文化的特征。 ①组织成员的同一性程度。 ②团队精神。 ③对人的关心程度。 ④组织的一体化的程度。 ⑤风险承受程度。 ⑥民主程度。 ⑦报酬标准。 ⑧重视结果。 ⑨控制程度。
公共行政必须适应行政环境，公共行政是行政环境的产物。行政环境为公共行政提供生存和发展的客观条件。行政环境的特点决定了公共行政必须能够应对突发事件。政治环境决定了公共行政体制、组织结构和运行方式，经济环境决定了公共行政管理的有限性，文化环境为公共组织提供了价值和行为规范。组织文化是没有文字的规章制度，是公共组织管理的基础和灵魂，是公共组织的行为规范和行为准则。
第三章 政府职能
知识点一：政府职能的含义
政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。 换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。
在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色， 也就是“夜警察”的角色。
政府由“守夜人”变成“社会主宰者”的时期是垄断资本主义时期。
知识点二：政府职能的特点
政府在社会中处于至高无上的地位，是行政权力的掌握者和行使者， 是社会公共事务的管理者。
（1）政府职能普遍性的特点。
政府管理社会各个方面的事务。
政府无处不在，无处不有，谁也离不开政府，政府是普遍存在的， 已经浸透我们每个人的生活当中。
（2）政府职能的强制性特点。
政府掌握和行使行政权力，并且由国家赋予一定的强制的权力。 这是其他任何社会组织都不具备的特点。
政府职能的实现以强制力为后盾是其重要的特点。
政府往往以法律作为实现职能的手段，而且其强制力也是法律赋予的。 这种强制权力也是政府的合法权力之一。
（3）政府职能的系统性特点。
政府系统是一个管理系统，也是一个职能目标系统。
这个十分庞大的政府管理职能目标系统，具有十分完整性的特点。
政府职能的系统性特点，保证政府管理的有效，井然有序和公平。
（4）政府职能的不可替代性的特点。
这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效， 任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。
在现代社会，政府职能的界定，首先是政府必须具备的管理职能，也就是说，这些管理职能只能由政府承担，其他社会组织不能承担或不容许它们承担。 其次，有些职能社会也能够承担，但是却不能很好地实现这些职能。
（5）政府职能的服务性特点。
尽管政府职能具体内容较多，管理的社会公共事务也比较广泛，但是政府各种职能的共同特点之一，就是其服务性。
政府为公众服务首先表现在其非赢利性上。政府为公众提供高质量的服务，为公众提供高质量的公共产品，这是政府应尽的义务。
而公众要求政府为他们提供优质服务，这是他们的消费权。 政府职能的服务性是至关重要的，它直接关系到政府的合法性的问题。
知识点三：政府职能的类型
对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。 我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。
马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。
从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。 政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指政府所介入和干预社会的程度。
关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法， 即管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。 法约尔曾提出管理的五项职能，古克也曾提出管理的七项职能。
亚当·斯密划分的三种政府职能
（1）保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯； （2）尽可能保护每个社会成员，使其不受其他社会成员的侵害或压迫， 即设立完全公正的司法机关； （3）建设并维护某些公共事业或公共设施，因为公共事业、公共设施收益极小，私人机构对建设或维护这些事业、设施不感兴趣，只能由政府建设和维护。
知识点四：市场失效
市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用， 实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。
市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。 市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率， 并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
（1）外部性问题。
外部性就是溢出和搭便车，是市场经济主要的无效率。 另外一个问题就是“搭便车”问题。也就是指企业的一项经济活动， 那些没有参与这项经济活动的个人或社会组织得到了好处或效益。
（2）市场垄断和专制价格。
尽管市场经济的效率主要是通过市场导致市场价格，但是，在实际的市场运行中对价格的确定，往往有随意性和武断，降低了市场经济对效率的高要求。市场垄断必然出现专制价格。专制价格可以给企业在与竞争对手竞争时有安全保障，并且会给它们较高的回报。但是，它扭曲了价格，浪费了资源，使市场无效率。
（3）公共物品的提供。
市场经济在提供公共物品方面是无效率或低效率的。
（4）无知和非理性。
由于市场不完整和信息不对称，使他们都不可能会按照效率价格和成本计算进行生产或消费。无知和非理性会造成资源配置的无效率，会使市场波动。
（5）不平等问题。
市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等。 这是靠市场经济体制本身无法解决的问题， 因此，市场经济体制在平等问题上是失效的。 市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。
知识点五：政府失效
（1）政府成本过高。
政府的大多数的行政目标是模糊不清，只能定性而不能定量。这样使政府和成本和效益都很难计算。而且政府活动的涉及面广，行政目标的变量多，比较复杂，需要的成本具有很大的弹性。政府往往希望多办事情，扩张权力，扩大管理范围，这样就追求扩大财政预算，而效益却无法确定。正因为成本与效益分离，往往会出现行政成本过高的现象，造成浪费。
（2）政府的低效率。
由于政府受到各种因素的影响，制定出低质量的公共政策。因为政府部门人员素质不高，公共政策执行部门执行不力，没有达到政策的预期效果等。这些都是造成政府低效率的主要原因。
（3）资源配置的低效率。
在资源配置领域，因为信息不完全，政府的配置效率比市场低。
（4）寻租。
寻租活动不是经营活动，是寻租者花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。寻租者在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。
（5）造成另一种不公平。
政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平，就是政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中在强势集团的手中。政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。
知识点六：政府干预应遵循的原则
（1）政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。
凡属市场起作用的领域，政府不应该强行干预；凡属政府起作用的领域，虽然可以引进市场机制，但是不能完全用市场机制来解决，有些领域根本不能引进市场机制。当我们打破了政府万能之后，也不能落入市场万能的陷阱，两者都是不可取的。
（2）政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。
在市场失效的领域内，政府制定政策，进行规范、管理和管制市场行为，使市场避免出现垄断、波动、欺诈、溢出、不平等等问题。但政府干预应该有限度，过度干预也会生产新的问题，如经济停滞、资源配置失效等。
（3）政府干预也必须讲究成本收益。
政府对市场失效进行干预是必要的，但是，政府在进行干预时也应该讲究成本效益。如果政府对市场干预的成本远远高于其收益，一般来讲政府就不应该进行干预。政府干预也是经济活动，经济活动就应该考虑成本与收益。
（4）发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多， 这是十分正常的现象。
知识点七：政府的政治职能
政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。 政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。
知识点八：政府的经济职能
著名经济学家萨缪尔森在《经济学》（第十六版）中， 认为政府的经济职能主要有四项：提高经济效率；改善收入分配； 通过宏观经济政策稳定经济；执行国际经济政策。
从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能有： （1）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能； （2）对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能； （3）直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能； （4）管理国有资产的职能。
知识点九：政府的文化职能
（1）意识形态职能；
（2）发展科学技术和教育职能；
（3）发展文学艺术和体育卫生职能；
（4）加强社会主义道德建设的职能；
（5）清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。
知识点十：政府的社会职能
社会职能有广义和狭义之分。 广义的社会职能是指是除了政治职能之外的所有社会管理职能， 狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。 这里所说的社会职能就是指狭义的社会职能。
政府的社会职能包括： （1）维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能； （2）确保社会公平分配的职能； （3）环境保护的职能； （4）社会保障职能。
知识点十一：我国政府职能的转变
1． 要彻底转变政府管理的观念
（1）政府机构改革必须纳入法制化轨道；
（2）要实现从全能政府向有限政府的观念转变；
（3）要实现从权威主义行政向民主行政的转变;
（4）在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变；
（5）实现从以官为本到以民为本的彻底转变；
2． 必须正确界定政府在社会中的角色
（1）正确处理政府与社会之间的关系；
（2）正确处理政府与市场之间的关系；
（3）正确处理政府与企业之间的关系；
（4）正确处理政府与事业单位之间的关系；
（5）正确处理政府与社会组织之间的关系；
（6）正确处理政府与公民的关系。
我国于1998年又进行了机构改革， 改革后的国务院原40个部门减为29个
在社会主义市场经济的条件下，必须彻底转变政府职能， 从计划经济条件下的全能政府转变为社会主义市场经济条件下的有限政府。 有限政府就是指政府职能是有限的，管理范围是有限的。 政府不能过多地直接干预经济。 在政府失效的领域，市场是效率高的； 在市场失效领域，又必须由政府进行管理。 政府干预应该慎重，要有限度。 政府的基本职能是政治、经济、文化和社会职能。
第四章 行政体制
知识点一：行政体制的含义
行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。
按社会制度划分，行政体制可分为奴隶社会的行政体制, 封建社会的行政体制, 资本主义社会的行政体制, 社会主义的行政体制
从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分。 因此，行政体制是相对于国家的立法体制和司法体制而言的。 行政体制是政治体制的重要组成部分。
以行政权力的划分作为标准来进行分类，可以把行政体制分为中央政府体制, 地方政府体制, 行政区划体制
要理解行政体制，须从如下方面着手： （1）经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展； （2）政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分； （3）行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。它涉及到中央政府的权力划分与配置，涉及到政府集权与分权的程度，涉及到政府组织的纵向结构和横向结构的权力划分与配置； （4）科学技术推动行政体制的变革； （5）文化对行政体制的重要价值作用。
知识点二：行政体制的特点
政府在社会中处于至高无上的地位，是行政权力的掌握者和行使者，是社会公共事务的管理者。
虽然我们并不赞成全能政府，但是也不能否认政府在社会中的决定性的作用。政府作为社会的重要组成部分，因为有其特殊的作用，所以也有其独自的特点。
（1） 鲜明的政治性。 （2） 较强的稳定性。 （3）严格的系统性。 （4）相对的滞后性，也就是行政体制的惰性。 （5） 历史的继承性。
1、行政体制的滞后性是由其（稳定性 ）演变而来的。 2、如何理解行政体制鲜明的政治性特点？ （1）行政体征必须体现政治和政治体制的要求，是实现政治统治目标，加强政府合法性功能的体制性的和强制性的工具。 （2）国家意志和公共利益必须通过行政系统贯彻才能实现。执政党只有经过政府的贯彻执行其政策，才能实现其政策目标。 （3）行政体制是以各级各类行政组织有效地管理社会公共事务为价值的。政府公平、高效地处理社会公共事务，满足广大公众的要求，就扩大了政治统治基础。那种认为公共行政是纯事务性的管理是不符合实际的。 3、如何理解行政体制较强的稳定性特点？ （1）行政体制是由政治体制的稳定性决定的。一个国家的政治体制一般是不会轻易变动的，因为它涉及到政治统治和社会稳定的大问题。 （2）一种行政体制一旦形成，便不会经常变动。它不仅可以确保公共行政管理的有序性，也可以确保社会的稳定。
知识点三：行政体制的作用
（1）科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率；
（2）科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展， 提高国家的竞争力；
（3）科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员；
（4）科学的行政体制是公共行政民主化的保证；
（5）科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。
知识点四：中央政府体制
中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、 政府的组织形式和活动方式等制度的总称。
中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。
（1）内阁制
内阁制，又称议会制、议会政府制、议会内阁制、责任内阁制等。 内阁制起源于18世纪的英国，后来为许多西方国家所采用， 逐步地在亚、非、拉国家流行，成为一种颇具影响的政府体制。
下列实行内阁制的国家有比利时, 加拿大、斯里兰卡
内阁制的特点有： 实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关。国家议会拥有立法权和监督内阁的权力，是国家政治活动的中心。 内阁首相或总理是国家实际权力中心。 内阁是国家的决策中心。 政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。议会有罢免首相或总理的权力。如果议会通过了对内阁的不信任案或否决了对内阁的信任案，或内阁提出辞职，或者由内阁首相或总理提请国家元首解散议会，提前举行大选，由新议会决定内阁的去留。
（2）总统制
总统制，起源于18世纪末期的美国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。 总统制政府实行立法、司法和行政三权分立，与内阁制有很大不同。
下列实行总统制的国家有墨西哥, 埃及
总统制有如下特点： 总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准。 总统是国家的权力中心和决策中心。 由总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员。内阁成员不能兼任议会议员。总统不定期召开内阁会议，内阁会议是总统的集体顾问和办事机构。总统独自进行决策，不需要争取内阁成员的同意。固执己见的内阁成员或主动辞职，或被总统免职。 总统没有向议会提出法案的权力，但对议会通过的法案有签署权，并且有否决权。但是，议会也可以以三分之二的多数推翻总统的否决，该法案就可以立即成为法律生效。议会没有对总统投不信任票或迫使总统辞职的权力，但可以对总统违法违宪的行为进行弹劾。总统也无权解散议会。
（3）半总统制
半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。 它兼具总统制和内阁制的特点。 半总统制是总统制在法国的变形，是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制。
下列实行半总统制的国家有葡萄牙, 坦桑尼亚, 奥地利, 芬兰, 苏联解体后的俄罗斯联邦
其主要组织形如下： 国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会，联邦委员会是联邦议会的执行机关。它必须服从并执行联邦议会所做的决定和政策，无权否决联邦议会所通过的法律和决议，也无权解散联邦议会。联邦议会也无权迫使联邦委员会辞职，当联邦议会否决联邦委员会的提案时，并分表示对委员会不信任，委员会不必辞职。 联邦委员会的组成人员由政党推荐，议会选举产生，但他本人并不一定是该政党的领袖或成员。委员会委员一旦当选之后，不对其所属政党负责，而只对委员会集体负责。委员会委员不一定是议员，如果是议员，则必须放弃议员资格。 联邦委员会采取合议制，包括总统、副总统或主席、副主席在内的委员会的委员们地位完全平等，职权完全相同，政府的一切决策都由委员会集体讨论，以少数服从多数的原则予以通过。委员会设正、副主席或正、副总统各一人，由联邦议会从七人委员会中选举，任期一年，不得连任。联邦主席或总统对外代表国家，地位与其他委员完全相同。
（4）委员会制
委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士。 委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中， 而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。 它兼具总统制和内阁制的特点。
其主要组织形如下： 国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会，联邦委员会是联邦议会的执行机关。它必须服从并执行联邦议会所做的决定和政策，无权否决联邦议会所通过的法律和决议，也无权解散联邦议会。联邦议会也无权迫使联邦委员会辞职，当联邦议会否决联邦委员会的提案时，并分表示对委员会不信任，委员会不必辞职。 联邦委员会的组成人员由政党推荐，议会选举产生，但他本人并不一定是该政党的领袖或成员。委员会委员一旦当选之后，不对其所属政党负责，而只对委员会集体负责。委员会委员不一定是议员，如果是议员，则必须放弃议员资格。 联邦委员会采取合议制，包括总统、副总统或主席、副主席在内的委员会的委员们地位完全平等，职权完全相同，政府的一切决策都由委员会集体讨论，以少数服从多数的原则予以通过。委员会设正、副主席或正、副总统各一人，由联邦议会从七人委员会中选举，任期一年，不得连任。联邦主席或总统对外代表国家，地位与其他委员完全相同。
（5）部长会议体制
部长会议体制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式， 后来一些社会主义国家和发展中国家也相继采用， 是一种有一定影响的中央政府体制。
其特点如下： 部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关。它对国家最高权力机关负责，要服从它的决定，无权与它抗衡，也无权将它解散。 部长会议由部长会议主席.第一副主席、副主席、各部部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成。它有权按照宪法来领导和管理国家一切政务。 部长会议主席团是其常设机构，由部长会议主席、第一副主席和副主席组成，人数较少。部长会议主席团集体掌握国家行政权力，集体决策，实行会议制，不实行政府首脑负责制。
（6）国务院体制
中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政权建设经验的基础之上， 借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。 国务院由全国人民代表大会决定人选，由总理、副总理、各部部长、 各委员会主任、秘书长组成。 1982年起，中国国务院体制又有新的发展，虽然仍采取部长会议制， 但也吸取了委员会制一些长处。
其特点主要如下： 中华人民共和国国务院是中国最高行政机关，由每届全国人民代表大会第一次会议产生，是中国最高权力机关的立法机关的执行机关。国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。 国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院总理由中共中央按法定程序推荐，由国家主席提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。国务院其他组成人员均由中共中央推荐，总理提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。 国务院实行总理负责制，总理领导国务院，副总理和国务委员协助工作。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经过全体会议和常务会议讨论。国务院向全国人民代表大会讲其常委会提出的提案.任免人员，发布的决定、命令和行政法规，都必须由总理签署。 国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。
知识点五：地方政府体制
地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。 地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。
1、自治体地方政府
英国地方政府形式是最典型的自治体地方政府体制。 英国地方自治的观念和历史传统都非常久远，在英国地方政府与地方自治的涵义相近，英国的地方政府体制定型于19世纪的下半叶。 自治体地方政府体制的特点如下：
（1）地方自治政府具有“权力合一”特点，行政与立法分权比较模糊不请， 没有一个十分确定的强有力的地方行政首长。
（2）地方政府是以由议员们选举产生的地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成。地方议会的各委员会是实际处理各种地方议会事务的机构。地方议会任命各种常任官员组成执行部门，处理日常行政事务。
（3）地方政府具有独立地位和法人地位，这种地位一般由议会立法授予或法律授予。地方政府的职责、权限由议会立法确定，在法定范围内地方政府有充分的自治权，中央政府不予干预。
（4）中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，但实际上中央政府也对地方政府进行立法监督、行政监督和财政监督。同时，各级地方政府没有隶属关系。
2、行政体地方政府
德国地方政府是典型的行政体地方政府。 德国地方政府体制的形成受康德和黑格尔思想的较大影响。 同时，史坦因的行政改革，俾斯麦的统一战争、魏玛共和国时期、希特勒的统治、盟军的占领、两德分治和两德统一，也对德国地方政府体制的形成有重大的作用。
（1）德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在“地区整体从属”的基础之上的。各级政府部门对本级政府负责，下级政府整体上对上级政府负责。
（2）联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。县、乡镇政府负责承担大量的联邦政府和州政府委托处理的社会公共事务以及地方社会公共事务。因此，地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性。中央政府与地方政府的隶属关系比较明显。
（3）上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会公共管理职能。联邦政府负责制定全国性的法律、政策，除国防、外交、铁路和邮政等涉及到主权和全国性的事务之外，其他事务委托给州政府负责管理，州政府把这些行政职能分配给州政府的职能部门和地方各级政府。
（4）联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保它们的法律地位，法律上和理论上它们是一种平等的关系，是一种辅助关系，而实际上是一种上下隶属的不平等关系。
3、民主集中制地方政府
中国地方政府是以民主集中制为原则的政府形式。 它以马列主义、毛泽东思想的组织理论为指导思想，总结了我党革命根据地时期政权建设的历史经验，吸取了其他社会主义国家政权建设的经验教训，结合我国的历史传统，形成了具有中国特色的地方政府体制。 其特点如下：
（1）中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关。统一受中央政府的领导。各级行政机关之间有明确的上下级的隶属关系。中央政府没有设主管地方政府的部门。依照有关法律规定，地方政府的职能部门必须受中央政府的职能部门的领导和指导，也是上下级关系。
（2）各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关。地方政府必须执行同级人民代表大会制定的决定和行政规章。地方各级人民代表大会和常委会有权撤消同级地方政府违背宪法和有关法律的政策和决定。
（3）各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。
（4）各级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党委员会的领导，执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策。政府的主要领导成员是党的常委会成员。
知识点六：行政区划体制
所谓行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。 行政区划应该以有效管理为原则，地域不应该过大，人口不宜过多。
1、行政区划体制的原则
（1）政治原则；
（2）尊重历史传统的原则；
（3）有利于发展的原则；
（4）有效管理的原则；
（5）民族自治原则。
2、行政区划的类型
（1）传统型；
（2）发展型；
（3）特殊型。
1、对于一般的省、市、县而言，实行民族自治的自治区、自治州、 自治县就是（ 特殊型）的行政区。 2、回归后的香港行政区和澳门行政区属于（ 特殊型 ）的行政区。
行政体制必须适应经济基础，并且政治体制决定行政体制。 行政体制的核心问题是集权与分权的问题，它决定政府效率和国家发展问题。 行政区划应该以发挥政治要求、便于管理、利于发展来进行划分。
第五章 公共组织
知识点一：公共组织的含义
公共组织是人类社会各种各样的组织形式之一。
广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。
狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。
公共组织的三层含义： （1）公共组织是指静态的组织实体，即政府机构，包括从国家最高国家行政机关到基层政府以及各级各类的政府部门和其内部设置的不同层次的行政机构。 （2）公共组织表现为动态的组织行为，各级政府和各种政府组织部门无时无刻不处在动态之中，有序而有效的动态组织管理行为是一个政府实现对社会公共事物管理的正常状态。 （3）公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、知识与技能的组合和凝集。这种凝聚力的大小对公共组织发挥作用的大小起决定性作用。 公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。这些行政要素围绕着特定的行政目标组成具有不同职能、形态不同的公共组织。
构成公共组织结构的基本要素是（ 行政职位 ），它是公共组织结构的支撑点和联络点。
知识点二：公共组织的特点
1、政治性；
2、社会性；
3、服务性；
4、权威性；
5、法制性；
6、系统性。
知识点三：公共组织的作用
1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者；
2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者；
3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者；
4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者；
5、政府是社会公平的提供者。
知识点四：集权制与分权制
（1）集权制
集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。
集权制的公共组织的优点是： ①政令统一，便于统一领导、统一指挥。 ②因为权力集中，行政首长反映灵活，决策及时，效率较高。 ③具有协调配合的全局观念。有利于调动和集中各种资源，可以对关系到国计民生的公共事务进行统筹安排和管理；有利于克服地方主义和本位主义；也有利于克服各自为政，权力分散。 ④统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。
集权制的缺陷是： ①组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。 ②由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。 ③由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。 ④集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。
（2）分权制
分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。
分权制的优点是： ①独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。 ②分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。 ③反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高。 ④职能分工明确，有利于专业化管理。
分权制的缺陷是： ①分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥。 ②分权不易于集中资源，统筹全面发展。 ③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。
知识点五：完整制与分离制
（1）完整制
完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。
完整制的优点是： ①有利于公共组织的统一领导、统一指挥。 ②政令统一，权力集中。 ③高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。 ④可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。
完整制的缺陷是： ①资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。 ②高度自主，容易出现各自为政。 ③缺乏全局观念，只顾局部利益。
（2）分离制
分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。
分离制的优点是： ①有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。 ②有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。 ③有利于专业化管理，强调部门职能。 ④有分有合，集中集权与分权的优点。
分离制的缺陷是： ①多元领导有可能造成下级无所适从。 ②人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。 ③难于协调，容易出现文山会海。
知识点六：首长制与委员会制
（1）首长制
首长制又称独立制，一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。
首长制的优点： ①权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。 ②由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快。 ③统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。
首长制的缺陷是： ①由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，那样就会造成损失。 ②由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。 ③由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不受监督的权力。这样就可能滥用职权，产生腐败。
（2）委员会制
委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。
委员会制的优点： ①集思广益，民主决策。它可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性。 ②既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。 ③互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。
委员会制的缺陷是： ①事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机。 ②决策成本高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下。 ③互相推诿，责任不明确。容易出现大家都负责，大家又都不负责的现象。
知识点七：层级制与机能制
（1）层级制
层级制又分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。
层级制的优点是： ①层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率。 ②责任明确，有利于监督。 ③行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。 ④有利于推行决策。
层级制的缺陷是： ①如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。 ②节制严格，不利于调动下属的积极性。 ③容易出现家长制和依附性上下级关系。
（2）机能制
机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。
机能制的优点是： ①可以扩大公共组织的管理职能。 ②专业分工，有利于专业化管理，提高效率。 ③分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。
机能制的缺陷是： ①职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果。 ②分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率的后果。
知识点八：公共组织结构的层级结构
公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。
公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。
一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。 公共组织结构的纵向结构，是公共组织的层级结构。这是一种层层节制，上下一体，目标一致的组织结构。公共组织的纵向结构是行政权力愈往上愈大，管辖范围愈往上愈大的客观反映。 公共组织的横向结构亦称分部化或部门化。横向结构是为了扩大行政管理职能。
公共组织结构的纵向结构与横向结构相结合，有人称之为复式结构，它是当代公共组织结构的特点之一。 这就要求管理层次与管理幅度必须适当，既有利于统一领导又有利于协调合作。
公共组织结构的层级结构 公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系有序构成形式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。每一层级都有其自己的管辖范围，有其自己职责和权力。层级越高，管辖范围越大，其职责和权力也越大。层级化要求下级必须服从上级，听从上级的领导、指挥与命令。信息沟通是通过逐级传递的方式来实现。无论公共组织的层级多么低，一般都具备上级行政组织的管理职能，其行政目标必须与上级行政目标保持一致。
知识点九：公共组织结构的分部结构
公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。
公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。
一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。 公共组织结构的纵向结构，是公共组织的层级结构。这是一种层层节制，上下一体，目标一致的组织结构。公共组织的纵向结构是行政权力愈往上愈大，管辖范围愈往上愈大的客观反映。 公共组织的横向结构亦称分部化或部门化。横向结构是为了扩大行政管理职能。
公共组织结构的纵向结构与横向结构相结合，有人称之为复式结构，它是当代公共组织结构的特点之一。 这就要求管理层次与管理幅度必须适当，既有利于统一领导又有利于协调合作。
公共组织结构的分部结构 公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。一级政府，除领导决策机关之外，按行政目标、权力责任、专业性质或管辖区域的不同而划分若干个平行的职能部门。这种划分既是对行政职能目标的分解，也是扩大公共行政管理的职能并进行行政分权。
公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分： （1）按照管理职能和职能目标来划分行政部门。每个行政部门之间的地位是平等的，没有上下级的隶属关系和领导与被领导的关系。它们各自有自成体系的行政职能、业务范围和权力与责任。 （2）按照地区划分行政部门。公共行政管理必须在一定的地域空间里进行。 （3）按照公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。
知识点十：管理层次与管理幅度
公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。
管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。
管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理层次过少，则会造成分工不明确，职责和权力不清，管理过于僵化，权力过于集中，不利于调动下属的积极性，不利于提高行政效率。管理层次过多则会造成信息流通不畅，程序复杂，公文旅行，政策执行力不足，难以监督和控制，滋生官僚主义等弊端。更有甚者，会出现各自为政的现象。
管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。
管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。但是，管理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的局面。甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力交叉，互相牵制，责任不清等问题。
管理幅度过窄，则会造成上级对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作。
管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。
管理层次与管理幅度的关系
知识点十一：传统公共行政学时期的组织理论
传统公共行政学时期的组织理论，也叫科学管理时期的组织理论。 它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。 它是现代组织理论发展的第一个里程碑。
传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派： 泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论、 法约尔的行政管理学派的组织理论。
韦伯认为的权力有世袭的权力, 魅力的权力, 合法的权力
传统公共行政学时期的组织理论提出了统一命令，统一指挥，例外原则，职权相符，管理幅度与管理层次相适应，层级节制，职业化和法制化等对行政管理都有重大的影响。它强调规章制度和组织结构，强调组织的封闭性和静态研究。这些基本原则是以效率为中心的权威主义行政的基础。
知识点十二：行为科学时期的组织理论
行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。 行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。 行为科学时期组织理论的主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。
梅奥提出了三项组织理论：（1）社会人理论；（2）非正式组织理论； （3）新型领导能力理论。
巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有：（1）权威接受理论； （2）组织平衡理论； （3）非正式组织理论。
行为科学时期的组织理论是以人为中心的组织理论，它弥补了科学管理时期的组织理论过分地强调组织结构和规章制度而不重视人的不足。但是它又过分地强调搞好人际关系，把搞好人际关系作为组织的唯一目的，片面地强调满足人的社会需要和心理需要，从而忽视了组织结构和规章制度的重要作用，降低了专业化的要求，严重影响了工作效率。
知识点十三：新公共行政时期的组织理论
新公共行政认为传统的公共行政有依附于效率原则的技术主义倾向，甚至把效率原则当作基本价值观。新公共行政提出许多替代与补充，其中社会公平是核心的概念。公平包括了平等感和正义感，具体地说，公平的重点就是纠正社会价值和政治价值分配的不公正。
新公共行政主张参与行政。一是主张公民参与。二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。
知识点十四：新公共管理时期的组织理论
新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。
首先，引入市场机制，主张进行竞争，以顾客为导向，建立提供公共服务部门，让公众选择，提高公共服务质量。因此，必须进行分权，组织结构呈扁平化。对工作人员进行绩效管理。
其次，打破政府垄断公共服务的现象，采取民营化措施，弥补政府提供公共服务能力的不足。
最后，政府利用并鼓励非营利组织的社会管理作用，弥补政府公共管理能力的不足。
知识点十五：非营利组织
（1）非营利组织的含义与特点
非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。
非营利组织的特点： ①组织性； ②非政府性； ③非营利性； ④自治性； ⑤志愿性。
对非营利组织有不同的分类： 联合国分为三大类：教育、健康与社会工作和其他社会与个人服务活动。 欧共体分为五大类：教育、研究发展、医疗健康、娱乐文化和其他公共服务。
（2）非营利组织在提供公共服务中的作用
①在制度建设方面有倡导作用； ②监督市场； ③中介作用； ④维护良好的社会价值； ⑤监督政府。
（3）非营利组织对公共管理的影响
①非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足； ②非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值； ③它更强调公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制； ④它的组织更民主、更开放。 ⑤参与机制的建立。
（4）政府对非营利组织的作用。
①补助； ②减免税收； ③委托公共事务； ④法律管制； ⑤辅导监督。
知识点十六：学习型组织
（1）学习组织的含义与特点
学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习， 结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。
学习型组织的特点有： ①学习型组织的首要目标是培养学习能力， 使组织成员有接受新观念的开放性； ②组织成员有共同愿景； ③善于不断学习； ④自主管理； ⑤组织的边界将重新界定。
（2）学习型组织的五项核心修炼
①自我超越； ②改善心智模式； ③建立共同愿景； ④团体学习； ⑤系统思考。
从广义上来讲，公共组织是指一切不以营利为目的的实现公共利益的组织。在这里公共组织是指政府。公共组织与私营组织有很大的区别。公共组织是以实现公共利益为目标，私营组织是以赢利最大化为目标。公共组织组织理论和组织结构是随着时代的发展而发展、改变的。现代信息技术对传统公共组织的官僚制组织结构产生了很大的冲击。这是组织理论应该探讨的问题。
知识点十七：创新型组织
（1）创新型组织的特点
（1）组织学习是为了组织创新，学习本身不是目的，创新才是学习目的。 （2）组织学习贯穿于整个组织流程和整个组织。 （3）组织学习应该发挥爵士乐队即兴演奏的效果，进行自主创新。 （4）从“框”到“线”的有机思考模式。
（2）创新型组织的六项核心修炼
（1）活化学习 （2）重新自我超越 （3）模式 （4）自由 （5）领导创新 （6）观念创新
第六章 行政领导
知识点一：行政领导的含义
（1）领导和领导者的含义
（1）领导的含义
所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。
理解领导的含义，需把握两点： ①领导只能产生于一定的组织，又服务于一定的组织，没有组织便无领导。另一方面，没有领导或领导不当，任何组织或团体都不能存在和发展。 ②领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。
（2）领导者的含义
我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。
领导与领导者的区别在于： 第一，领导是一种管理行为和管理过程。这种行为和过程是一个组织或一位领导者的管理行为和管理过程。从这个角度来讲，领导者可以是一个组织，也可以是一个人，是有权威和影响力的，两者都是领导者。 第二，领导是领导者的领导艺术的实践过程。领导的有效性取决于领导艺术究竟在多大程度符合行政环境与领导客体。因此，领导是领导者能力和掌握领导艺术的考验。 第三，领导的本质是人与人之间的关系。领导的过程也是人际互动过程，领导方式和领导艺术是领导者在一定的行政环境的条件下，与被领导者之间的互动方式和互动艺术。领导者的领导方式和领导艺术是否有较强的影响力，这要看它在多大程度上能够影响被领导者跟着领导者去达成管理目标。 第四，领导是一种领导者有目标的管理活动。领导是有具体目标的导向活动。领导者的行为，包括计划、组织、决策、执行、协调和监督都围绕着管理目标开展的。没有管理目标的领导活动是没有效果的。
（2）行政领导与行政领导者
行政领导是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。
行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。没有正式权威和正式职位的领导者不能被称之为行政领导者，他没有行使权力的合法性。
行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，也包括政府各种部门的行政首长或负责人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者、协调者和监督者，也是行政责任的承担者。
知识点二：行政领导的特点
（1）行政领导只是对“行政”的领导；
（2）从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性， 是它的明显特点；
（3）从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。
知识点三：行政领导的作用
（1）行政领导是政治领导的贯彻执行；
（2）行政领导是公共行政协调统一的保证；
（3）行政领导贯穿于公共行政的全过程；
（4）行政领导对行政效能具有决定性作用。
知识点四：行政领导者的类型与产生方式
1、行政领导者的类型
（1）政务类行政领导者。在我国，政务类行政领导者是指从中央到地方各级人民政府的领导成员和组成人员。
（2）行政类行政领导者。这类领导者一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者。
有按工作性质或所处管理层次的不同，行政领导者可以分为政务类行政领导者, 行政类行政领导者
2、行政领导者的产生方式
（1）选任制。选任制是指行政领导者通过直接或间接选举制度选举产生的行政领导者。
我国由人民代表投票选举产生政府领导者的制度属于选任制
（2）委任制。亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。
1、由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度是委任制。 2、国务院常务会议任命各部委领导者的副职，直属机关和办事机关的正、副职领导者的制度均属于委任制。 3、下列不属于委任制的优点的是权力集中、责任明确、指挥统一，不受牵制、行动迅速，简便易行。
（3）考任制。考任制是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。考任制源于我国古代科举制，现已被世界各国所采用。
中央一些部委和一些省市公开招考司（局、厅）级和处级领导者的制度属于考任制
（4）聘任制。聘任制是指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。一般适用于聘用社会上有名望的专家、学者和技术人员担任学术型的行政领导职位。
知识点五：行政领导的权力
1、行政领导权力的概念
行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。
2、行政领导权力的构成
（1）权力性影响力 权力性影响力也叫强制性影响力，是从合法的权力中产生的，因此，具有强制性和威胁性。它使人在心理上有一种不得不服从，不能抗拒的感觉。 权力性影响力包括以下因素：①职位因素；②资历因素；③传统观念因素。
从权力的性质上，一般把行政领导权力分为权力性影响力, 合法权力
（2）非权力性影响力 非权力性影响力也叫自然性影响力，它不是从合法的权力和职位中产生的，对领导对象没有强制性的约束力，也不能使用惩罚和奖励的手段。被领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从，甚至是心甘情愿追随领导者。非权力性影响力的产生是很复杂的，但主要包括以下因素：①品格因素；②能力因素；③专业因素；④感情因素。
3、行政领导权力的来源
（1）合法权力。合法权力亦称法定权力，是指领导者在行政组织中所具有的法律地位；
（2）奖惩权力。这是领导者权力的重要来源，它产生于合法权力；
（3）专业知识权，又称为专家权。
（4）归属权，又称关系的权力。
下列不属于行政领导权力的来源的是决策权力
知识点六：行政领导的责任
（1）行政领导责任的含义
行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。 首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。 其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政职位所具有的一种由法律规定的权力，是行政领导者履行责任的必要依据。 第三，行政领导者要履行行政领导责任。
作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。
行政领导责任分为四种：①政治责任；②法律责任；③行政责任；④道德责任。
（2）行政领导责任的内容
①负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定；
②主持制定本地区、本部门的工作计划；
③负责制定行政决策，决定公共行政工作中的重大问题；
④正确地选拔、使用人才；
⑤负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查；
⑥做好协调工作。
知识点七：领导特质理论
领导特质理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异，试图确定成功的领导者具有什么样的人格特质，也就是确定具有什么样特性的人适合做领导者，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。
但是，大量研究使我们得出这样的结论：具备某些特质确实能提高领导者成功的可能性，但没有一种特质是成功的保证。
从20世纪40年代开始，领导特质理论就已不再占主导地位了。 到20世纪60年代中期之前，有关领导的研究着重于对领导者偏爱的行为风格的考察。
1、美国学者西拉季和华莱士提出领导者除应具有身体特点特质外，还应具备（ 社会技能, 智力, 个性, 社会背景, 任务定向 ）等特质。 2、有按工作性质或所处管理层次的不同，行政领导者可以分为高层领导者, 中层领导者, 基层领导者
知识点八：领导行为理论
领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。 研究领导行为理论的目的在于提高对各种具体的领导行为的预见性和控制力，改进工作方法和领导效果。 研究的侧重点在于确定领导者应具有什么样的领导行为以及哪一种领导行为的效果最好。
较有代表性的领导行为理论有： （1）四分图理论； （2）领导方格理论； （3）PM型领导模式； （4）领导系统模式； （5）领导作风理论。
1、在四分图理论的基础上，（ 莫顿, 布莱克 ）于1964年提出了领导方格图理论。 2、领导作风理论以权力定位为基本变量，把领导者在领导过程中表现出来的极端行为划分（ 民主式的领导作风, 放任自流的领导作风, 专制式的领导作风 ）类型。 3、美国密执安大学教授利克特经长期研究，于1961年提出领导系统模式。这一理论将领导方式归结为（ 协商式领导、参与式民主领导、专制独裁式、温和独裁式 ）。
知识点九：领导权变理论
领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。该理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，所以又被称为领导情境理论。
领导权变理论主要有： （1）领导行为连续带模式； （2）菲德勒的权变模式； （3）通路—目标模式； （4）领导—参与模型； （5）不成熟—成熟理论； （6）领导生命周期理论.
知识点十：领导权变理论
（1）巴斯的变革型领导理论
（2）豪斯的个人魅力型领导理论
知识点十一：行政领导者的素质
（1）行政领导者素质的涵义
领导者素质有双重涵义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力。它们是领导者任职的内在根据和条件，统称为领导者素质。其次，还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。也就是说，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要是后天社会实践中自身努力的结果。
行政领导者的素质是指行政领导者所具备先天的心理和智力，经过后天教育与实践所形成的行政领导者必须具备的价值取向、心理特点、文化修养、智慧、能力和品德的综合条件。
（2）行政领导者素质的特点
①时代性
②层次性
（3）行政领导者素质的构成
①政治素质 政治素质包括：坚定信念，忠于国家，忠于党；忠于政府，忠于人民，忠于职守。
②文化素质 文化专业素质主要有：一般文化知识；专业知识；管理知识。
③道德素质 道德素质主要有：大公无私，克己奉公；实事求是；严于律己，宽以待人； 个人修养。
④心理素质 心理素质具体表现为：敢于决断的气质；竞争开放型的性格；坚忍不拔的意志。
⑤身体素质
知识点十二：行政领导者的能力
（1）抽象思维与决断能力：分析问题与解决问题的能力；决策能力；指挥、协调与监督能力；应变能力。
（2）人际关系的能力：激励人的能力；协调人际关系的能力。
（3）技术能力：技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术。
行政领导在行政管理中起着举足轻重的作用。行政领导者可以划分为两种类型：政务类行政领导者和行政类行政领导者。较为常见的行政领导产生方式有四种：选任制、委任制、考任制和聘任制。从权力的性质上，一般把行政领导权力分为权力性影响力和非权力性影响力。行政领导权力的来源有多种，主要有：合法权力；奖惩权力；专业知识权；归属权。行政领导责任分为四种：政治责任；法律责任；行政责任；道德责任。行政领导者的责任所包括的内容是非常丰富的。行政领导理论主要包括：领导特质理论；领导行为理论；领导权变理论；变革型领导理论。行政领导者素质的构成：政治素质；文化素质；道德素质；心理素质；身体素质。行政领导者应该具备如下能力：抽象思维与决断能力；人际关系的能力；技术能力。行政领导者要胜任行政职业和其所担负行政职位的要求，必须不断提高自身能力。
第七章 人事行政
知识点一：人事行政的含义
人事行政是指国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。
理解人事行政的含义，需把握以下要点： （1）人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要的保障； （2）人事行政的管理主体是国家人事行政机关； （3）人事行政是法制化和制度化的人事管理； （4）人事行政的管理对象是行政工作人员。
知识点二：人事行政的特点
1、法治化
法治化是现代民主国家推行法治行政的必然结果。根据法治行政原则，人事行政必须符合宪法精神，并以法律和法规为依据。
这可作如下理解：（1）法定地位；（2）法定关系；（3）依法行政；（4）程序法定；（5）法律责任。
2、专业化
专业化来自现代政府行政事务的复杂化、多样化和规范化的趋势，为此，政府管理体制必须相应地部门化，政府行政人员也必须实现专业化。
这可作如下分析：（1）国家公务员职业专业化；（2）人事行政理论专业化；（3）人事行政机构专业化；（4）人事管理方法专业化。
3、职业化
职业化即政府国家公务员职业的终生制或永业制。终生任职是现代政府国家公务员的一项基本权利。这种权利的必要性首先来自稳定行政人员队伍的需要，其次来自吸收优秀人才为政府服务的需要。
职业化的基本内容包括：（1）国家公务员一经任用就取得法定身份，受国家法律保障，除本人自愿转业，即成为终生职业；（2）国家公务员非因违法失职并经过法定程序，不得被免职或停薪，即使被认为有错，本人也有申诉和说明理由的权利；（3）国家公务员身份一经确认，即享有法律规定的一切权益，非经法律程序，任何机关或个人不得剥夺其权益。
4、现代化
现代化是指人事行政适应公共行政和社会发展的需要而作的改变或更新。这种改变或更新直接推动着人事行政的发展，使其不断调整完善，在国家行政管理中发挥应有的功能。
现代化包括以下方面：（1）观念现代化；（2）管理现代化；（3）技术手段现代化。
知识点三：人事行政的原则
1、德才兼备原则；
2、知人善任原则；
3、公平竞争原则；
4、功绩原则；
5、依法管理原则。
知识点四：人事行政机关
1、人事行政机关的含义
人事行政机关是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。
2、人事行政机关的类型
（1）部外制 所谓部外制，亦可称为独立制，是指人事行政管理机构设立于政府组织系统之外，独立掌握整个政府的人事权。这类人事机构不仅负责制订一般的方针政策，而且具体掌管考试、考核、晋升、培训、工资、退休等实际业务，直接管理国家公务员事宜。这类机构典型的有美国的文官委员会、日本的人事院等。 部外制是美国用法律制度把政党制度排除在政府之外而产生的一种人事行政机构。这种人事行政机构处于超然地位，使人事行政不受政党政治的干涉，使行政管理摆脱政党分赃。同时，也免于行政首长直接干涉人事安排。
1、现代意义上第一个独立的、职能化的人事行政机关是诞生于1855年（英国）成立的文官委员会。 2、美国的文官委员会、日本的人事院等机构属于（ 部外制 ）类型。 3、部外制是（ 美 ）国用法律制度把政党制度排除在政府之外而产生的一种人事行政机构。
（2）部内制 所谓部内制，是指人事机构设在政府部门之内，是政府机关的组成部分之一。内阁设有人事机构，负责提出人事行政的一般性原则意见，具体的人事管理事务由各部门内设的人事机构自行负责。实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。
（3）折中制 所谓折中制，是部内制与部外制之间的一种类型，是指人事机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。 折中制是英国实行的一种人事行政管理体制。中央人事机构分为独立的两部分。一部分是设在中央政府之外的文官委员会；另一部分是设在中央政府之内的文官部，各自独立地行使职权。这是一种部外制与部内制结合的人事管理机构。
人事行政机关实行折中制的国家有（英国 ）。
（4）党统一领导制 这是中国和一些社会主义国家的人事行政体制。在行政系统之外中国共产党中央设置组织部，制定统一的干部政策，并且直接管理一定行政级别的干部。在各级各类的行政机关中，党委也设置组织部门，除了掌握干部政策之外，也直接管理一定级别的干部。在政府内设置人事部，贯彻执行党的干部政策，负责具体的人事行政工作。各级各类行政机关也设置人事行政部门，在党委组织部门的统一领导下，负责具体的人事管理工作，也直接管理部分干部。
人事行政机关实行党统一领导制的国家有（ 中国 ）。
知识点五：从人事行政到人力资源管理
人力资源管理与传统人事行政相比较的特点
（1）以人为本；
（2）把人力当成可以开发利用的资源，当成能带来更多价值的价值；
（3）把人力资源开发放到首位；
（4）人力资源管理被提高到组织战略高度来对待。
知识点六：人力资源的含义与特点
（1）人力资源的含义
所谓人力资源指在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分。
一个国家或地区人力资源构成的要素有两个基本方面。第一个要素是人力资源的数量，这是标志人力资源总量的基础性指标，是人力资源量的特征。第二个要素是人力资源的质量，这是国家人力资源总体素质的指标，是反映人力资源质的因素。人力资源的质量对于国家和社会发展的作用比人力资源的数量因素更为重要。
（2）人力资源的特点
①人力资源的时效性；
②人力资源的时代性；
③人力资源的能动性；
④人力资源的再生性；
⑤人力资源的增值性。
知识点七：人力资源管理的作用
（1）公共部门人力资源管理是国家长治久安、社会安定团结的重要保证；
（2）公共部门人力资源管理是推动经济和社会发展的必要条件；
（3）公共部门人力资源管理是不断开发和培养公共部门人力资源，是造就一支优秀国家公务员队伍的重要途径。
知识点八：国家公务员制度概述
1、西方国家公务员制度的形成
在西方，国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。西方各国对国家公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。
国家公务员制度是一种现代人事行政制度，它通过制定法律和规章，对国家公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。
西方国家公务员制度是资本主义制度的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。在长期的历史发展中，西方各国国家公务员制度虽各有特点，但也有共同之处，主要是： （1）公开考试、择优录用； （2）严格考核、功绩晋升； （3）政治中立、职务常任； （4）人事分类、依法管理。
2、我国国家公务员制度的形成
我国国家公务员制度的建立和推行，经过了一个较长的历史过程。在建立和推行国家公务员制度以前，我国传统的干部人事体制是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的。在革命战争时期我党是统一管理干部体制。建国以来，我国建立了分部分级管理干部体制。中共十一届三中全会以后，随着社会主义建设新时期的到来，干部人事制度又进入了恢复、发展和改革的新阶段。1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》，标志着有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立，从此，我国干部人事管理体制进入了一个新的阶段。
经过十多年的实践，《国家公务员暂行条例》也暴露出一些问题，主要是公务员的范围仅限于国家行政机关的工作人员。因此，2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日施行。该法所称的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。具体来说，中国共产党机关和人大、政协、民主党派机关的工作人员以及法官、检察官与国家行政机关工作人员一样都属于公务员。鉴于我国公务员的范围不限于国家机关，因而《中华人民共和国公务员法》不再使用“国家公务员”，而使用“公务员”的称谓。这说明，我国公务员制度具有中国特色。
知识点九：职位分类制度
1、职位分类与品位分类
世界上通行的人事分类制度有两种：一种是品位分类，为英国、法国等国家所采用。另一种是职位分类，美国、日本、中国等国家采用此种人事分类制度。
品位分类是以国家公务员所具有的资格条件为主要依据，并以其地位高低来分类和确定待遇。
职位分类又称职务分类，就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为国家公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。职位分类最早产生于19世纪的美国，后被许多国家所效仿。
2、职位分类的内容
我国公务员的职务分为领导职务和非领导职务两个序列。领导职务指副科长以上的职务和各级政府职能部门的领导职务；非领导职务序列包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员。
公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小，工作难易程度以及公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。公务员的级别分为十五级。
知识点十：任用与更新制度
1、国家公务员的任用
国家公务员的录用是人事行政的初始环节。所谓任用，是指用人单位根据用人条件和用人标准，按照法定的程序和原则，采用一定的方式，选拔和任用国家公务员的过程。
机会均等原则、公开原则和择优原则是国家公务员任用制度的主导原则。
2、国家公务员的调配
国家公务员的调配是指行政组织基于工作培养人才的需要或其他法定的原因，依据法定的管理程序和方法，改变国家公务员的隶属关系或工作岗位，以激发组织活力并达成人事相宜目的的人事管理活动。
在我国，公务员调配重要体现为公务员交流制度。我国公务员制度中规定了公务员交流的三种基本形式是：调任、转任和挂职锻炼。
3、国家公务员的培训
培训，就是通过有关的培训机构，由具有实际行政工作经验和行政科学理论知识的人员，教导政府公务人员掌握和提高行政工作所需的特定知识和技能的过程。
对国家公务员的培训，一般都强调学用一致，即要求培训内容与工作实际相结合，在培训中学习到的知识和技能，要与国家公务员所在职位的工作有密切的关系，能迅速、直接地运用于实际工作之中。在培训过程中，国家公务员因等级不同、工作种类不同而分别接受不同内容的培训。
培训有如下几种：（1）初任培训；（2）任职培训；（3）业务培训；（4）更新知识培训。此外，调入行政机关的人员还必须进行调任培训。
国家公务员培训制的特点：（1）培训制度法律化；（2）培训机构专门化；（3）国家公务员培训的终身化；（4）培训、任用和晋升的一致化。
4、国家公务员的辞职、辞退与退休
（l）国家公务员的辞职 所谓国家公务员的辞职，是指国家公务员按照一定的法定程序，主动地提出解除与其所服务的行政机关工作关系的申请，并经过有关部门批准而辞去所担任的行政职务的制度。国家公务员的辞职包含两层涵义：其一是担任领导职务的国家公务员辞去所担任的领导职务，但继续保留国家公务员的身份，即部分解除国家公务员职务关系；其二是国家公务员依法辞去所担任的任何国家公务员职务，包括领导职务和非领导职务，即全部解除与行政机关的职务关系。 辞职是建立在国家公务员自愿的基础之上的，是国家公务员的自由择业权利的体现。辞职虽然是国家公务员个人的权利和自由，但辞职并不是无条件的。至于辞职的限制条件，各国相关规定的限制程度是不同的。
（2）国家公务员的辞退 所谓国家公务员的辞退，是指国家行政机关依据有关法律，按照一定的法定程序和事实，由有关行政机关批准，解除国家公务员与国家行政机关工作关系的制度。辞退是国家行政机关的主动行为。但是，辞退不是行政处分，而是行政机关输出不适合在本单位工作人员的一种手段。 世界各国对辞退国家公务员的条件有十分明确而严格的规定。
（3）国家公务员的退休 所谓国家公务员的退休，是指当国家公务员因年老或其他原因（如因公致残等）而不适宜继续工作时，由政府机构发给该国家公务员一定的退休金，并使之退出政府公务职位的制度。 国家公务员的退休，一般都有一定的资格条件限制，只有达到一定的退休条件，国家公务员才可被准予退休并享受退休待遇。国家公务员的退休条件包括①年龄条件；②工龄和缴纳退休保险金的年限；③身体与精神状况。
知识点十一：激励与保障制度
1、国家公务员的考核、奖励与升降
（1）国家公务员的考核 国家公务员的考核是指国家行政机关按照法定管理权限，根据国家公务员法规和国家其他有关规定确定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属国家公务员进行的考察与评价制度。 我国公务员考核内容有五个方面，即德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
（2）国家公务员的奖励 国家公务员的奖励是指国家行政机关按照规定的标准、条件和程序，对在公务活动中成绩突出的公职人员给予物质、精神嘉奖的人事管理活动。
（3）国家公务员的升降 ①国家公务员升降的含义 从广义上讲，国家公务员的升降包括职位的升降和级别的升降。一般意义上的升降，是指国家公务员职位的升降，它包括晋升和降职两个方面的内容。 ②国家公务员的晋升 国家公务员的晋升要贯彻公平、择优和资历原则。 国家公务员晋升需要具备一定的条件。前提条件是晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职数限额内进行。 从国家公务员晋升的形式上来看，大体上有功绩晋升制、考试晋升制、年资晋升制、越级晋升制、综合晋升制等五种。 ③国家公务员的降职 国家公务员的降职体现为国家公务员职务的下降，但降职并不是一种行政处分，而是让由于各种原因不胜任职务的国家公务员改任一种较低的职务的管理措施。
2、国家公务员的工资、保险与福利
（1）国家公务员的工资 国家公务员的工资是指政府机关以货币形式支付给国家公务员的劳动报酬。 目前我国公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。
（2）国家公务员的保险 国家公务员保险制度，是指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，对暂时或永久丧失工作能力的国家公务员给予物质帮助的一种保障制度。
（3）国家公务员的福利 国家公务员福利制度是国家和单位为解决国家公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资之外给予经济上帮助和生活上照顾的制度。
3、国家公务员的回避与惩戒
（1）国家公务员的回避 在国家公务员制度中，回避是指在国家行政机关中，为了防止国家公务员出于某种亲情关系或个人利益，不能秉公执行公务，直至徇私枉法、以权谋私，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。 回避针对的是亲属聚集现象。我国公务员制度规定应回避的亲属关系包括：①夫妻关系；②直系血亲关系；③三代以内旁系血亲关系；④近姻亲关系。 公务员回避一般包括：①任职回避；②公务回避；③地域回避。
（2）国家公务员的惩戒 惩戒即惩罚以示警戒。惩戒制度是指国家行政机关依法对国家公务员违法违纪的职务行为进行行政处分的制度。应该指出对国家公务员的惩罚不是目的，而是手段。 处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，按照规定降低级别。公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。
人事行政是指国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。现代人事行政的特点是：法治化；专业化；职业化；现代化。人事行政必须遵循一定的原则。人事行政机关，是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。人事行政机关的类型有：部外制；部内制；折中制；党统一领导制。社会的发展，使得传统的人事行政开始走向现代的人力资源管理。人力资源有着不同于物力资源的特征。公共部门人力资源管理是行政管理的重要组成部分，它是从组织上保证国家机器及整个社会生活得以正常运转的重要条件。国家公务员制度是一种现代人事行政制度，是资本主义制度的产物。我国建立公务员制度的目的，是为了实现对政府工作人员的科学管理，保障政府工作人员的优化、廉洁，提高行政效能。公务员制度的基本内容有：职位分类制度；任用与更新制度（包括公务员的录用；调配；培训；辞职、辞退与退休）；激励与保障制度（包括考核、奖励与升降；工资、保险与福利；回避与惩戒）。
第八章 机关行政
知识点一：机关行政的含义行政机关
从广义上来讲，是指国家为实现其职能，按照法定的程序而建立的， 具有法定的权威和独立活动能力的公共组织的工作机构。
从狭义上来讲，是指各级人民政府和其职能部门的内部的综合办事机构。
机关行政就是指综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务管理。
知识点二：机关行政的特征
1、机关行政的事务性；
2、机关行政的综合性；
3、机关行政的时效性。
知识点三：机关行政的职责
1、参与政务；
2、处理事务；
3、搞好服务。
知识点四：机关行政的作用
1、发动作用
2、枢纽作用
3、效率作用
4、保障作用
5、联系作用
知识点五：机关日常工作程序管理
（1）计划安排工作；
（2）组织实施工作；
（3）协调控制工作；
（4）检查总结工作；
（5）奖惩教育工作。
知识点六：公文与档案管理
（1）公文管理
公文是指行政机关在行政管理活动中产生的，按照严格的、法定的生效程序和规范的格式制定的具有传递信息和记录作用的载体。
公文管理，就是对公文的创制、处置和管理，即在公文从形成、运转、办理、传递、存贮到转换为档案或销毁的一个完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创制加工、保管料理，使其完善并获得功效的行为或过程。
公文管理的基本任务就是及时、准确、有效地创制、加工、传递、保管、处置公文，为公务活动提供适用的信息。 其具体内容主要有：创制公文；传递公文；办理公文；处置办毕公文；管理公文。
（2）档案管理
行政机关档案是行政机关在行政管理活动中直接形成的，保存备查的文字、图表、音像等各种形式的历史记录。
行政机关档案的形式多种多样，文字档案是其主要形式。 它包括文件资料、电文、手稿、传真、照片、画片、音像制品、技术图纸等。
按照国家档案工作管理体制的要求，行政机关所有档案由档案机构集中管理。
知识点七：行政经费管理
行政经费管理是指在行政机关工作中对本机关资金的领拨、运用、管理、监督活动。
知识点八：机关总务后勤管理
机关总务后勤管理，是指综合办事机构对本机关的物资和日常的工作与生活事务的管理。
知识点九：信息技术对机关行政的作用
（1）办公自动化
办公自动化是指在行政机关工作中，以计算机为中心，采用一系列现代化的办公设备和先进的通信技术，广泛、全面、迅速地收集、整理、加工、存储和使用信息，为科学管理和决策服务，从而达到提高行政效率的目的。
办公自动化的发展过程大致经历的阶段有（ 单机操作阶段, 数据处理阶段, 网络运行阶段, 知识管理阶段 ）。
办公自动化系统就是采用Internet/Intranet技术，基于工作流的概念，使企业内部人员方便快捷地共享信息，高效地协同工作；改变过去复杂、低效的手工办公方式，实现迅速、全方位的信息采集、信息处理，为企业的管理和决策提供科学的依据。
（2）办公自动化系统的开发
系统实施, 系统设计, 系统维护, 系统需求分析, 系统评价
（3）办公自动化系统的意义
①办公自动化系统是机关行政不可或缺的工具；
②办公自动化系统有效降低了机关行政的工作成本；
③办公自动化系统提高了机关行政的工作效率。
知识点十：信息技术在机关行政中的应用
办公自动化系统的应用涵盖机关行政日常工作的全部事宜， 而其中最主要的包括公文处理、电子邮件、签报管理、会议管理、 信息管理、档案管理、日程安排、后勤服务等。
机关管理是公共行政的组成部分，是行政机关综合办事机构， 辅助行政首长开展各种管理工作，是行政机关有效率、有计划、 有秩序地进行工作的保证。 因此，办公自动化对机关管理是非常重要的。
第九章 行政决策
知识点一：行政决策的含义
行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。
知识点二：行政决策的特点
作为决策的一种特定存在形式，行政决策具有决策的一般特点，如目的性、预见性、选择性、实践性、优化性等，同时，它还具有其自身的特点：
1、行政决策主体的特殊性；
2、行政决策客体的广泛性；
3、行政决策目的的非营利性；
4、行政决策的合法性；
5、行政决策地域效力的普遍性；
6、行政决策执行的强制性。
知识点三：行政决策的作用
1、行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位；
2、行政决策主导着公共行政的全过程；
3、行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素；
4、行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。
知识点四：行政决策的原则
1、科学预测原则；
2、信息原则；
3、可行性原则；
4、满意原则；
5、成本效益原则；
6、公平与民主原则；
7、法制原则；
8、实现公共利益的原则。
知识点五：行政决策的类型
1、确定型决策、风险型决策和不确定型
（1）确定型决策 确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标也非常明确，对决策实施的结果也能够确定。
（2）风险型决策 风险型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标结果必须冒一定风险。
（3）不确定型决策 不确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决策目标也不够明确，对决策的结果也不能控制和预测。
从决策的风险程度来讲
2、程序性决策和非程序性决策
（1）程序性决策 程序性决策也叫常规性决策，是指决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考的结构性较强，重复性的日常事务所进行的决策。
（2）非程序性决策 非程序性决策也叫非常规性决策，是指决策者对所要决策的问题无法可依，无章可循，无先例可供参考的决策，是非重复性的、非结构性的决策。
程序性决策和非程序性决策并没有明确的界限，大多数决策既不是完全程序化的决策，也不是完全非程序化的决策，而是程序化和非程序化的结合。
从决策对象的结构性程度来讲
3、个人决策和集体决策
（1）个人决策 在进行行政决策时，由行政领导者一个人所做出的决策，叫做个人决策。这是在政府系统内常见的一种决策方式和决策类型。
（2）集体决策 集体决策是指在进行行政决策时，由行政领导集体所做出的决策。集体决策往往采取少数服从多数的原则。
从决策主体的行为方式来讲
4、经验决策和科学决策
（1）经验决策 经验决策是指决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策方案的选择，完全凭借决策者在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策。这是领导者经常用的决策类型，也是最传统、最常见的决策类型。
（2）科学决策 科学决策是指决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。
尽管科学决策是建立在现代科学技术基础之上的先进决策方法，但是也不能认为经验决策就是落后的方法，是没有价值的方法。 科学决策和经验决策各有所长，各有所短，互相不能取代，只能是取长补短。
从决策主体采取决策的方法上来讲
5、危机决策
危机决策是指领导者在自然或人为的突发性事件发生后，迅速启动各种突发事件应急机制，大胆预测，做出决定的过程。
知识点六：行政决策体制
行政决策体制是指由承担各项任务的行政机关和行政人员所组成的一个组织体系。现代行政决策体制应该包括：领导决策系统、公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系统。
1、领导决策系统
领导决策系统的基本任务是，确定要解决的问题和决策目标，把公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系统组织起来，围绕所要解决的问题和决策目标开展工作；组织专家咨询参谋系统拟定各种不同的决策方案；负责选择决策方案，也就是进行决策，并对立法机关和上级机关与公民负责；负责推行决策，监督决策的执行，在执行过程中可以完善和修正决策，并且对实施决策的结果有完全的责任。
领导决策系统是行政决策体制的核心，是实际权力的把持者。
2、公民磋商与参与系统
政府决策与公民磋商并吸收公民参与是现代行政决策体制的重要内容， 也是行政民主化和政治民主化的重要内容。
公民磋商与参与系统的内容包括： （1）建立社会信息反馈系统； （2）建立政府与社会组织和社会团体的磋商系统； （3）建立公民评价与监督政府系统。
3、专家咨询系统
这是现代行政决策体制中的最重要组成部分之一，也是现代各国普遍采取的决策方式之一。在现代社会，信息爆炸，知识超载，利益多元，社会问题也往往与现代科学技术问题绞在一起，许多社会问题不仅是社会问题，而且还是科学技术问题，不是专家很难予以界定。政府首长没有时间收集和分析各种政务信息，有时面对复杂的各种问题也很难做出决策。他们的能力、知识和时间都有限。专家咨询系统能够弥补领导者能力、智力和时间上的不足，使决策更具有科学性和可行性。
专家咨询系统的主要作用是拟定决策方案。它没有决策权，对政策执行的结果也不负任何责任。
4、信息支持系统
信息支持系统为领导决策系统和专家咨询系统提供各种政务信息。所以，要求信息必须准确、正确与及时。
信息支持系统主要由如下机制组成： （1）建立一个收集各种社会信息和政务信息的网络； （2）整理、分析和加工各种社会信息和政务信息。
行政决策体制的四个组成部分，缺一不可。 领导决策系统是核心系统，它决定是否设置其他三个系统，决定它们如何发挥作用，决定它们之间的关系和协作。
知识点七：行政决策程序
行政决策程序是指行政决策过程中的各个相互独立又相互联系的诸环节的先后次序与步骤。
著名学者西蒙认为决策程序有四个阶段：第一阶段是情报活动阶段，其主要任务是收集信息，找出差距，界定问题，确定决策目标。第二阶段是方案设计活动阶段，其主要任务是提出各种各样的决策备选方案。第三阶段是选择方案阶段，也就是决策阶段。第四阶段是审查方案阶段，对实施方案进行审查和评价。
我们认为行政决策程序应该包括如下步骤：↓↓↓↓↓↓↓
1、认识问题，界定问题，找出差距，
2、确定决策目标。 一般来讲，政府决策目标的产生有如下几种： （1）立法机关确立的决策目标。 （2）中国共产党所制定的方针、路线和政策。 （3）上级政府或上级领导机关下达的具体决策目标。 （4）上级政府或上级领导部门下达的粗略目标。 （5）针对组织本身的发展所确定的决策目标。 一种是为了落实组织发展的长远目标而制定的短期目标。另一种是针对组织目前存在的问题所确定的决策目标。
3、确定决策标准，确定每个标准的权重。
4、拟定决策方案。 拟定方案分两个阶段：粗拟阶段和精心设计阶段。 决策方案一般有四种：积极方案、临时方案、追踪方案和应变方案。
1、为了解决在实施决策的过程中出现的而一时又难以查清原因的问题的决策方案，称为（ 临时方案 ）。 2、为了弥补或完善决策而制定的决策方案，称为（ 追踪方案 ）。 3、为了实现目标而制定的方案，称为（ 积极方案 ），这是构思和设计的主要方案。
5、分析方案。
6、选择方案。
7、实施决策方案，完善决策。
8、评估决策。 我们认为应该评估如下几点： （1）应该评估在决策执行过程中，是否真正贯彻执行了党的方针、政策，是否按照有关的法律和法规执行决策，是否贯彻执行了上级的指示与命令。 （2）应该对决策质量进行全面的评估。 （3）应该衡量和检查决策执行活动的成本效益，进行评估。 （4）要评估实施决策领导机构和执行机构的工作是否卓有成效，坚强有力。 （5）采取措施，完善决策。
知识点八：行政决策参与
所谓行政决策参与是指行政领导者个人或集体在行政决策时，专家学者、社会团体、公民等对决策提出意见或建议的活动。
行政决策是行政领导者的重要责任。传统的行政决策是以“最优”为主要原则，实际上是不可能的，只能以“满意”为原则。不同的行政决策类型有不同的特点，其效果也不一样。科学的高效的决策是以行政决策体制为保障的。民主决策是未来行政决策的主要方式。
第十章 行政执行
知识点一：行政执行的含义与特点
1、行政执行的含义
行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策， 以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。 理解行政执行的含义，应把握以下要点：
（1）行政执行的主体是行政机关及行政人员。
（2）行政执行是一种具有目标导向的活动。
（3）行政执行是一种实施性质很强的活动，是务实性的、付诸于实际的行动，它需要通过一定的具体步骤或实际行动来落实政策。
（4）行政执行是一种行政法律行为。只有具有特定行政权的行政机关或行政人员才能实施一定的行政行为。
（5）行政执行活动还具有强制性。
2、行政执行的特点
（1）综合性；
（2）目的性；
（3）具体性；
（4）强制性；
（5）灵活性。
知识点二：行政执行的原则与作用
1、行政执行的原则
（1）忠实决策的原则；
（2）迅速有力的原则；
（3）创新灵活的原则；
（4）计划安排的原则；
（5）团结协作的原则。
2、行政执行的作用
（1）行政执行决定着决策方案能否实现及实现的程度。
（2）行政执行效果是检验、修正和完善行政决策的途径。
（3）行政执行是实现行政职能的必要形式。
（4）行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标准。
知识点三：行政执行的一般过程
1、准备阶段；
2、实施阶段；
3、总结阶段。
1、行政执行的一般过程可以分为（ 准备阶段, 实施阶段, 总结阶段 ）。 2、行政实施阶段的环节主要包括（行政协调, 行政控制, 行政沟通, 行政指挥 ）。 3、行政执行的准备工作应该本着（ 必要, 适当, 预防, 节约 ）的原则，既不能准备不足，也不可铺张浪费。
知识点四：行政指挥
1、行政指挥及其作用
行政指挥是行政执行过程的主要环节之一，是行政领导者在行政执行过程中，按照既定的决策目标和实施计划，对其部属进行领导、指导和调度的管理活动。
行政指挥在行政执行过程中具有的作用：
（1）行政指挥是保证行政执行活动协调一致的重要手段。
（2）行政指挥是高效地贯彻执行行政决策的根本保证。
（3）行政指挥是高质量地达成行政决策目标的根本保证。
（4）行政指挥是保证各种行政资源得以充分利用的必要条件。
（5）行政指挥是衡量行政领导者的政策水平和组织与领导能力的重要标准。
2、行政指挥的原则
（1）统一指挥原则；
（2）法定权威原则；
（3）果断有力原则；
（4）准确权变原则；
（5）合理授权原则。
3、行政指挥的方式
（1）口头指挥；
（2）书面指挥；
（3）会议指挥；
（4）现代通讯指挥。
知识点五：行政控制
1、行政控制的作用和类型
（1）行政控制的作用
行政控制指行政领导者运用一定的控制手段，按照目标规范衡量行政决策的执行情况，及时纠正和调节执行中的偏差，以确保实现行政目标的活动。
行政控制的控制对象有（ 行政工作人员、财务、 工作、组织绩效、信息 ）。
①行政控制是完成计划的重要手段； ②行政控制是行政工作方向正确的重要保障； ③行政控制是贯彻依法行政的重要体现； ④行政控制是保证行政目标实现的重要机制。
（2）行政控制的类型
①根据控制的范围划分，有宏观控制和微观控制。 ②根据控制的组织机构划分，有集中控制、分散控制和分级控制。 ③根据控制的方式划分，有直接控制和间接控制。 ④根据控制的时序划分，有事先控制、事中控制和事后控制。
工作控制是对具体执行工作的各方面的控制，它包括（ 质量控制, 标准控制, 成本控制, 程序控制, 计划控制 ）。
2、行政控制的过程和控制重点
（1）行政控制的过程
①确定控制标准； ②衡量成效； ③纠正偏差。
行政控制过程的最后环节，也是最为关键的环节是（ 纠正偏差 ）。
（2）行政控制对象
行政工作人员、财务、工作、信息和组织绩效。
知识点六：行政沟通
1、行政沟通及其作用
行政沟通是指在行政管理活动中，在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之间所进行的政务信息的交流与传递。 行政沟通在公共行政管理过程中具有特别重要的作用：
（1）行政沟通是实现行政决策民主化的重要基础； （2）行政沟通是行政执行各环节顺利进行的重要基础； （3）行政沟通是行政检查和监督的重要依据； （4）行政沟通是所有行政人员参与管理的重要手段。
2、行政沟通的分类
（1）按沟通的确定性划分，有正式沟通和非正式沟通两种。 （2）按沟通的线路划分，有单向沟通和双向沟通两种。 （3）按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通三种。 （4）按沟通工具划分，有口头沟通、书面沟通和网上沟通三种。
1、平行沟通是一种同级部门或同事之间的信息沟通，亦称（ 横向沟通 ）。 2、（ 平行 ）沟通不宜采用命令或指示的沟通形式，而只能通过协商、合作的办法。
3、行政沟通的改善
（1）行政沟通的障碍 ①心理与语言障碍； ②职位与专业障碍； ③组织结构障碍。
（2）改善行政沟通的途径 ①全面提高行政人员的素质； ②明确沟通目的，建立沟通的规章制度，使行政沟通规范化； ③建立信息反馈系统，进行信息的核查和监督。
知识点七：行政协调
1、行政协调的含义与作用
行政协调是指调整行政系统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能、实现行政目标的行为。
行政协调的作用主要有： （1）行政协调可以使各行政部门和行政人员在工作上密切配合，和谐一致，避免内耗和互相冲突，从而达到齐心协力、团结一致的目的。 （2）行政协调可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力、物力、财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节，提高行政效率。 （3）行政协调有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念，并从整体和全局立场出发，充分认识本职工作的意义，努力完成本职工作，从而有利于公共行政管理活动的有序进行。 （4）行政协调有助于将分散的力量集中起来，使每个部门和个人的努力成为集体的努力，单独的行动成为合作的行动，从而产生整体的“合力”。
2、行政协调的原则
（1）依法协调的原则； （2）统筹兼顾，顾全大局的原则； （3）求同存异，动态协调的原则； （4）公正合理，实事求是的原则。
3、行政协调的类型
（1）公共组织内部的协调。它是以提高公共组织整体效能为目标的协调。它可以分为层级结构的协调、横向部门之间的协调、各种资源的协调以及人际关系的协调。 （2）公共组织与外部环境之间的协调。它包括转变政府职能、建立社会反馈体系、民主参与。这种协调的目的是为了高效率地适应与满足社会需要。
知识点八：行政评估的含义与作用
1、行政评估的含义
行政评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行过程评估和行政执行效果评估两个方面。 一般意义上所说的行政评估主要是指行政执行效果评估。
2、行政评估的作用
（1）行政评估是合理配置社会资源的有效手段。 （2）行政评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径。 （3）行政评估是决定政策去向的重要依据。政策的走向一般分为三种情况： 其一，政策继续；其二，政策调整；其三，政策终结。 （4）行政评估是开始新的政策运行的必要前提。 （5）行政评估是公共政策科学化、民主化的必由之路。
知识点九：行政评估的原则与方法
1、行政评估的原则
（1）客观性原则； （2）系统性原则； （3）可比性原则； （4）准确性原则； （5）实用性原则； （6）导向性原则。
2、行政评估的方法
（1）直接质询法； （2）民意调查法； （3）标准衡量法； （4）历史比较法； （5）对象比较法； （6）案例类比法。
知识点十：行政评估的内容与程序
1、行政评估的内容
（1）行政执行的直接效果； （2）行政执行的连带效果； （3）行政执行的历时效果； （4）行政执行的系统性影响。
2、行政评估的程序
（1）评估准备阶段 评估准备阶段的主要任务包括： ①确定评估对象。 ②明确评估目的。 ③选择评估标准。 ④培训评估人员。 ⑤评估方案的撰写。
（2）评估方案的实施 ①采集评估信息； ②分析评估信息； ③形成初步结论。
（3）评估的总结 ①撰写评估报告； ②总结评估工作。
通常有四种信息被领导者用来衡量和评估实际工作效果， 它们是（ 口头汇报, 个人观察, 书面汇报, 统计报告 ）。
行政执行在行政管理中发挥着重要的作用。 行政执行的特点有：现实性；综合性；目的性；实效性；具体性；强制性；灵活性。 行政执行要遵循一定的原则。行政执行过程分为准备阶段、实施阶段和总结阶段。 实施阶段主要包括行政指挥、行政控制、行政沟通、行政协调。 行政评估包括行政执行过程评估和行政执行效果评估两个方面。 行政评估作为衡量政府管理成效的工具，有着重要的作用。 行政评估的原则主要包括：客观性原则；系统性原则；可比性原则；准确性原则；实用性原则；导向性原则。 行政评估的方法主要有：直接质询法；民意调查法；标准衡量法；历史比较法；对象比较法；案例类比法。 行政评估的内容包括：行政执行的直接效果；行政执行的连带效果；行政执行的历时效果。
第十一章 行政监督
知识点一：行政监督的含义与特点
1、行政监督的含义
行政监督有广义和狭义之分。 广义的行政监督是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。 狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。我们这里介绍的是广义的行政监督。
行政监督应该从以下几个方面理解： （1）行政监督主体由三方面主体构成。一是法定监督主体；二是法律、政策的授权的行政监督主体；三是委托监督主体。 （2）行政监督的内容是指行政过程中的行政主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。 （3）从形式特征方面。行政监督是一种“整体性”的监督活动。所谓整体性，包含三方面：一是方法和技术的多样化；二是行政监督的双重性；三是行政监督结果的综合性。 （4）从价值特征方面，揭示行政监督是一种“整体配置效益”和“效率与质量均衡性”的监督。
试分析行政监督的原则主要体现在哪些方面。 （（1）行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则。这一原则有三点基本含义：①依法监督；②自主行使监督权；③监督机关依法行使职权不受其他部门、社会团体和个人的干涉。 （2）实事求是，重证据、重调查研究的原则。贯彻实施这一项原则，对于搞好各项监督工作，具有十分重要的作用。这一原则的基本内容有三点：①坚持实事求是；②重证据；③重调查研究。 （3）在适用法律和行政纪律上人人平等的原则。 （4）教育与惩处相结合的原则。这一原则是行政监督机关在查处违法违纪案件等工作中必须遵循的一项基本原则。行政监督机关是维护法律的专门机构，通过 严肃惩处违法违纪者，可以给监督对象以正确的导向，让他们认识到法律是必须遵守的，违反了就要受到惩处，从而增强遵纪守法的自觉性，并遏制和防范腐败行为 的发生。通过惩处，教育那些违反违法违纪的人员认识错误，改正错误，做好工作，将功补过；同时，通过案件的解剖，对广大的监督对象进行法制和纪律教育，促 使他们增强法制观念、纪律观念和遵纪守法的自觉性，为搞好廉政、勤政建设提供思想保证。 （5）监督检查与改进工作相结合的原则。这一原则要求行政监督机关必须把履行职责同要达到的目的统一起来。行政监督机关通过监督检查，在发现、揭露存 在的缺点和错误，对违法违纪者给予应得的惩罚的同时，要通过发现问题、执行法律，去分析产生错误的客观环境和主观原因，研究纠正错误、改进工作的对策和措 施，以改善行政管理。 （6）监督工作依靠群众的原则。这一原则体现了党的群众路线的精神和要求，是做好新时期行政监督工作的基本保证。）
2、行政监督的特点
（1）监督主体的多样性； （2）监督对象的双重性； （3）行政监督内容的双向性； （4）行政监督主体的层次性； （5）法律地位的独立性。
知识点二：行政监督的原则与作用
1、行政监督的原则
（1）行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则。它有以下三点基本含义：①依法监督；②自主行使监督权；③监督机关依法行使职权不受其他部门、社会团体和个人的干涉。
（2）实事求是，重证据、重调查研究的原则。
（3）在适用法律和行政纪律上人人平等的原则。 坚持和实行这一原则，在行政监督工作中的要求是： ①任何监督对象的合法权益都平等地受法律保护； ②任何监督对象都必须履行法定义务，遵守法律和行政纪律，不允许有超越法律和行政纪律的特权； ③一切违反法律和行政纪律的行为都必须受到追究，任何监督对象都不能例外。
（4）教育与惩处相结合的原则。
（5）监督检查与改进工作相结合的原则。
（6）监督工作依靠群众的原则。
依监督的主体划分，行政监督有哪几种类型？ （1）执政党的监督； （2）权力机关的监督； （3）行政机关的监督； （4）司法机关的监督； （5）社会监督。
2、行政监督的作用
（1）行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能，促进行政机关廉政建设。
（2）行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。
（3）行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要保障。
知识点三：行政监督的主体与过程
1、依监督的主体
（1）执政党的监督；
（2）权力机关的监督；
（3）行政机关的监督；
（4）司法机关的监督；
（5）社会监督。
2、依监督的过程
（1）事前监督；
（2）事中监督；
1、事中监督是指对监督对象在执行法律或实施决策、计划过程中履行职责情况进行的监督检查，也叫（ 现场监督 ）。 2、事中监督的主要形式是（ 跟踪监督, 事前监督、现场监督 ）。
（3）事后监督。
知识点四：一般行政监督
1、一般行政监督的含义
一般行政监督制度是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的监督。在这种法律监督制度中，主体与对象之间领导关系是其首要特征。
2、一般行政监督的主要方式
（1）工作报告。 法律规定，各级人民政府向上级政府报告工作。政府各工作部门向本级政府报告工作。通过听取、审查报告，是上级政府监督下级政府，各级政府监督其工作部门执法情况的重要方式。具体为：工作简报；年度报告；专题报告；临时报告；综合报告。
（2）检查。 ①全面检查和专题检查； ②单独检查和联合检查； ③立法检查和执法检查； ④定期检查与不定期检查。
（3）专案调查。
（4）审查。 审查有事先审查、事中审查和事后审查三种形式。
（5）备案。 备案是主体对对象施行事后监督的一种形式。我国法律有许多关于备案的规定，按照接受备案的主体，主要有：向国务院备案；向国务院各工作部门的备案；向地方各级政府及工作部门的备案。
（6）批准。 批准作为人民政府的一种法律监督方式，指的是各级人民政府依照法律的规定和授权对下级政府或工作部门的职权行为进行审查并加以确定的行为。它是约束力较强的一种事先监督方式。其内容包括：要求监督对象报送审批材料，审查、批准(含不批准)三个基本步骤。不经批准，行为不能生效。在我国，人民政府批准的主要是制定行政法律文件的行为，也有一些重大的具体行政行为。
（7）提出议案。 国务院和地方各级人民政府都有权向同级人民代表大会及其常务委员会提出其属于职权范围内的议案。如果人民政府认为其他国家机关制定的法律文件或采取的司法或行政措施违反了行政法律，但又无法采取其他方法加以纠正时，可以通过向本级人民代表大会及其常委会提出议案的方式，要求权力机关采取纠正或其他处分措施。这是人民政府的一种间接监督方式。
（8）改变或撤销。 根据法律的规定，行使改变或撤销权的只能是国务院和各级人民政府。
（9）惩戒。 对于下级政府及政府工作部门的违法行为，各级政府可视其情节作出惩戒处分。
知识点五：审计监督
审计监督是指专门审计机关和其他受委托的人员，依法对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核检查，以判断其合法性、合理性、有效性的监督、评价和鉴证活动。
1、我国的审计体制
（1）机构设置。我国目前设置的审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。
（2）领导体制。审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制实行双重领导制，地方审计机关同时接受本级政府行政首长和上一级审计机关领导。一是在行政上，审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是在业务上，地方审计机关接受上级审计机关的垂直领导。
（3）派出机构。我国审计机关设立了审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。
2、我国审计体制的特点
（1）国家审计具有强制性：①地位上的强制性；②审计立项上的强制性； ③审查权限上的强制性。
（2）国家审计具有权威性。
3、审计监督的对象、方式
审计监督主要通过审查会计帐目和有关财经资料的办法进行，必要时也进行调查活动。
主要有：（1）主动检查；（2）要求报送；（3）参加会议；（4）调查；（5）审计专案；（6）强制措施；（7）对违反财经法规的被审计单位，审计机关可根据情况采取警告、通报批评等处分方式。
知识点六：社会监督
1、社会监督的含义
社会监督是指非执政党和非国家机关对行政活动的监督。社会监督是凭借国家宪法和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力或政治权力。政协、各民主党派、各社会团体、新闻机构及其公民个人对行政管理的监督，构成了社会监督。
社会监督的有效性具有两个前提：一是公共行政的透明度，即政务公开；二是社会监督必须与国家权力体系的监督相结合。
2、公众监督
公众监督是指让公民参与到司法机关、检察机关、政府机关及其他事业机关的相关事务之中去，充分发挥公民的监督作用，实现“权利制约权力”以防治腐败。
3、舆论监督
舆论监督意指通过在公共论坛的言论空间中所抒发的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。舆论监督的主体为一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织。 舆论监督的内容指一般公民和媒体对政府机构或政府官员的滥用权力等不当行为所作的公开批评。
舆论监督的特点： （1）监督方式的公开化； （2）监督表达形式的直接性； （3）监督效应的及时性； （4）监督效果具有社会效应。
本章就行政监督制度及其存在的基本问题进行了系统的阐释和评价，尤其是针对行政管理活动的特征，着重阐释了行政监督制度的基本特征和监督组织的基本结构，并且就行政监督过程中存在的问题进行分析。学完本章应该了解行政监督体系的基本架构，不同行政监督主体之间的相互关系，以及行政监督的基本原则，着重掌握行政监察的基本内容，尤其是行政监察机关在人民政府内的职能定位。同时，掌握社会监督的理论基础及其舆论监督的基本功能。
第十二章 公共财政
知识点一：公共财政的含义
“公共财政”的概念只能在资产阶级国家产生以后，国家财政被纳入议会民主决策和监督的范围，财政资金至少从形式上被宣布用于各种公共利益，因而历史地产生了这一概念。
公共财政的内涵在资本主义历史上也是不断发展的。
我们认为公共财政指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。
公共财政具有的主要特点： 1、政府是公共财政的分配主体； 2、公共财政分配的目的，是为了满足公共需要； 3、公共财政具有强制性和补偿性。
知识点二：公共财政的职能
1、优化资源配置职能
在现代社会中，资源配置的方式主要有两种，即市场配置和政府配置。公共财政所承担的资源配置职能是为弥补市场在资源配置方面的缺陷而存在的。
其内容主要有： （1）将资源配置于无法按付费原则经由市场配置的公共部门； （2）将资源配置于具有自然垄断倾向而不宜由市场配置的非竞争性商品和行业； （3）将资源配置于具有高风险，且预期收益不确定，但对经济发展有带动作用的高新技术产业； （4）将资源配置于投资大、建设周期长、私人部门无力投资的基础产业和部门。
2、调节收入分配职能
（1）调节个人之间的收入分配关系； （2）调节部门及产业间的收入分配关系； （3）调节地区间的收入分配关系。
3、稳定经济增长职能
（1）调节经济增长速度，使其具有稳定性和持续性； （2）调节经济结构，使其具有协调性和合理性。
知识点三：公共预算与决算概述
1、国家预算与公共预算的概念
国家预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。
国家预算制度是国家政权内部立法机构与行政机构划分财政权限，并且由立法机构对行政机构的财政行为予以根本约束和决定的一种制度。国家预算制度的具体化就是一整套的国家年度财政计划的编制、审议、通过、执行、调整、完成和决算等等，都是围绕着“计划”来展开的。行政机关每年编制各项财政收支计划并经过立法机关的审查通过，才能成为具有法律效力的财政计划，这时国家预算制度才算正式建立。
公共财政是近现代才出现和存在的财政类型与模式，因而它也必须在国家预算制度的约束与规范下开展活动，公共预算就是与之相适应的国家预算形式。
公共预算的自身特点主要有： （1）公共预算是与市场经济体制相适应的国家预算形式； （2）公共预算是与公共财政相适应的国家预算形式。
2、公共预算的分类
（1）按照不同的政府级别，可分为中央公共预算和地方公共预算； （2）按照公共预算内容的分合程度，公共预算可分为经费预算、公共投资预算和社会保险基金预算等子预算； （3）按照预算的编制程序，公共预算可分为临时预算、正式预算、追加预算； （4）按照公共预算编制范围和预算技术组织形式的不同，可将公共预算分为单式预算和复式预算。
3、国家决算的含义与意义
国家决算是按照法定程序编制、用以反映国家年度预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。我国国家决算按统一的决算体系逐级汇编而成，包括中央级决算和地方总决算。
编制国家决算的重要意义： （1）国家决算是国家政治经济活动在财政上的集中反映，体现着一年政府活动的范围和方向； （2）国家决算反映国家预算执行的结果； （3）国家决算是制定国家财经政策的基本资料； （4）国家决算是系统整理和积累财政统计资料的主要来源。
知识点四：公共预算与决算管理
1、公共预算编制的原则
（1）预算公开性原则； （2）预算完整性原则； （3）预算可靠性原则； （4）预算年度性原则； （5）预算法律性原则。
2、公共预算编制的依据
（1）国家的法律法规和方针政策； （2）上一年度公共预算的执行情况； （3）计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标； （4）公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。
3、公共预算编制的程序
在我国，国家预算编制的程序一般采取自下而上和自上而下相结合的方式进行。从法定程序上讲，由国务院下达关于编制下一年度预算草案的指示和要求。各级政府、各部门、各单位根据指示和要求，参考上一年度预算执行情况和本年度预算收支的预测，编制预算草案，在规定时间内各级政府将总预算草案上报国务院。省以下的各级政府将各级总预算草案上报上级政府。
编制公共预算过程的主要程序是： （1）做好编制预算的准备工作； （2）正式编制预算。
4、公共预算草案的审核
为了保证公共预算编制质量，各级财政部门在汇编预算草案之前，必须对各部门报送的部门预算草案和下一级政府总预算草案进行认真的审核。
主要审核内容是： （1）政策审核； （2）指标审核； （3）体制审核； （4）技术审核。
经过法定程序审查批准的中央预算和地方各级预算，组成国家预算，具有法律效力。
知识点五：税收
1、税收的含义
所谓税收，是国家为了实现其职能，按照法定标准，无偿取得财政收入的一种手段，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的一种特定分配关系。
这一定义包括的含义有： （1）国家的存在是税收产生的前提； （2）税收是按法定标准征收；
2、税收的特征
（1）强制性； （2）无偿性； （3）固定性。
3、税收分类
（1）按照税制结构的单一性与复杂性来划分，可分为单一税制与复合税制；
（2）按照税收的征收办法或税额的确定方法，可分为定率税与配赋税；
（3）按照税收的征收对象来划分。这是划分税种的最基本方法。
西方国家税收一般按课税对象的不同将税种归并为三类：一是所得课税， 包括个人所得税；二是财产课税；三是商品（劳务）课税。 目前我国税制按课税对象一般分为五大类：一是以商品或劳务买卖的流转额为征税对象的流转税，如增值税、营业税等；二是为了调节资源开发过程中的级差收入，以自然资源为征税对象的资源税，如耕地占用税、农业税等；三是以所得额为征税对象的所得税，如企业所得税、个人所得税等；四是以纳税人拥有和支配的财产为征税对象的财产税，如房产税、契税；五是以纳税人的某种特定行为为征税对象的行为税，如印花税、屠宰税等。
（4）按照税收管理权限，可将税收分为中央税、地方税、中央与地方共享税三类。
4、税收制度
税收制度，简称“税制”。它是规范国家与纳税人之间税收分配关系的各种法律、法规、条例、实施细则和征收管理制度的总称，是国家税收政策的具体化。税务机关和纳税人都必须按照税收制度的有关规定征税和履行纳税义务。
税收制度的核心内容是税法，它是国家整个法律制度的重要组成部分。广义的税收制度包括税收基本法、税收程序法和税收实体法。狭义的税收制度一般仅指税收实体法，即国家设置的具体税种的课征制度。
税收制度的要素系指纳税人、课税对象、税率、纳税环节、纳税期限、减免税和违章处理等。
知识点六：财政支出
1、财政支出的含义和原则
财政支出，也称为公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能，将筹集与集中的资金，进行有计划的社会再分配的过程。财政支出是国家实现其行政职能的财力保证，是政府的物质基础。财政支出反映政府的政策选择，是国家政治决策的表现，是政府引导经济发展方向的手段。同时，政府必须用财政支出为社会提供公共物品，满足全社会的需要。
财政支出必须遵循的原则有： （1）经济效益原则； （2）公平原则； （3）稳定原则。
2、财政支出的分类
（1）按经济性质分类法 根据能否在经济上直接得到等价的补偿，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。
（2）按国家职能分类 在我国，根据国家职能的区别，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。
知识点七：政府采购
1、政府采购的含义和特点
政府采购是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。
政府采购的特点体现在： （1）采购资金的公共性； （2）采购目标的非营利性； （3）采购行为的规范性； （4）采购主体的特定性； （5）采购活动的政策性； （6）采购范围广、规模大、影响力大。
2、政府采购的基本原则
（1）竞争性原则； （2）公开性原则； （3）公平性原则。
3、政府采购的基本方式
（1）招标性采购方式； （2）非招标性采购方式。
1、政府采购的基本程序一般分为（ 签订采购合同, 选择采购方式, 确定采购需求, 履行采购合同, 效益评估 ）等阶段。 2、《中华人民共和国政府采购法》正式生效的日期是（ 2003年1月1日 ）。
公共财政指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。 公共预算是与市场经济体制相适应的国家预算形式，也是与公共财政相适应的国家预算形式。 税收是国家凭借其政治权力，参与国民收入分配与再分配，以取得财政收入的重要手段。 与其他财政收入形式相比，税收具有以下基本特征：强制性、无偿性、固定性。 税收可依照不同标准分类。税收制度，简称“税制”。它是规范国家与纳税人之间税收分配关系的各种法律、法规、条例、实施细则和征收管理制度的总称，是国家税收政策的具体化。 财政支出是指政府为履行其职能，将筹集与集中的资金，进行有计划的社会再分配的过程。 政府采购是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。为了保证政府采购目标的实现，必须明确政府采购遵循的主要原则。
第十三章 法治行政
知识点一：人治、德治与法治
1、 规范人们行为的手段不同
法律把社会成员的权利界限和义务责任用明确的条文规定下来，在形式和内容上具有明确性和逻辑性，具有可操作性。法律手段要有效用，当然要依赖社会成员守法的自觉意识，但法律主要靠“他律”，是靠外在的强制力来发挥作用，是通过社会成员的惧怕心理来起作用的。法律在社会成员违法犯罪和蔑视法律规范时，可以依靠国家机器强制执法，直至采取剥夺公民权利、限制人身自由及至消灭肉体等极其严厉的措施。因此，法律的约束功能具有权威性和强制性。也就是说，强调用法律制度来治理国家，用强制的手段来约束人们的行为，是“法治”的主要内涵。
道德规范却不具有以国家权力作后盾的强制性。道德的实施不是依靠强制性手段，而是通过教育、舆论、习惯和传统对人们发生作用的，是通过道德教育的手段，以其说服力和劝导力来影响和提高社会成员的道德觉悟，使人们自觉地遵守这些社会规范的。
2、 规范人们行为的范围和程度不同
由于法律的“他律”性、强制性等特点，决定了法律在规范人的行为和调整社会关系的范围和程度上，有一定的局限性。
道德对社会关系和人们行为的调整范围要比法律调整的范围宽泛得多。一般说来，凡法律能够调整的领域，道德都可以调整，即使法律不能涉及调整的领域，道德也可以调整。
3、 两者相互影响、相互补充
法律一方面要受道德的制约，但另一方面法律也有助于良好道德风尚的形成、巩固和发展。众所周知，道德先于法律而产生，其覆盖面又广于法律。首先，道德是立法的基础；其次，道德也是执法的基础。
《中华人民共和国政府采购法》正式生效的日期是（ 2002年10月1日 ）。
知识点二：法治行政的特点
1、职权法定
行政机关的职权，是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。 行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。 非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。行政机关的职权是，凡法律没有授予的或者禁止的，行政机关就不得为之，否则就是超越职权。 职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。
2、法律保留
凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。有些著作将此称为法律保留原则。
3、法律优先
法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。
法律优先包含下列涵义： （1）在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。 （2）在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。
4、依据法律
行政机关的行为必须有法律依据。即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为都必须依据法律。
5、职权与职责统一
职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。
知识点三：行政立法的含义和原则
1、立法的含义
狭义的立法，专指国家的最高权力机关及其常设机关依照法定职权和程序，制定法律这种特定的规范性文件的活动。
广义的立法，是指有关国家机关依照法定职权和程序，创制各种具有不同法律效力的规范性文件的活动。
2、行政立法的含义
行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法(含宪法)创制行政法规和规章的行为。
这个定义是指一般情况而言，不包括某些国家的行政机关内部的再授权。
3、行政立法的原则
我国行政立法要求处处以人民权力和公民的权利为重。 它包括：①人民权力至上；②人民政治参与；③个体权利为重点；④权利救济。
在行政立法中，除了权利原则外，还需要注意以下原则： （1）依法立法原则； （2）民主立法原则； （3）科学立法原则。
1、行政法规具有哪些基本特征？ （1）行政法规的制定主体是国务院； （2）行政法规根据宪法和法律的授权制定； （3）行政法规必须经过法定程序制定； （4）行政法规具有法的效力。 2、简述行政规章的基本特点。 (1)行政规章的制定主体是特定的行政机关．即有权制定部门规章和地方规章的机关；(2)行政规章的制定根据是法律、行政法规以及决定、命令的授权；(3)行政规章应当按照法定程序制定：(4)行政规章具有法的属性。
知识点四：行政立法的程序
行政立法的程序是指由法律规定的，行政立法机关在制定行政法规和规章时所必须遵循的步骤和方式。
行政立法的一般程序是：规划、起草、审查、决定、签署公布和备案。
知识点五：行政法规与行政规章
一、行政法规
1、行政法规的含义和特征
行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力、履行行政职责的规范性文件的总称。我国宪法和国务院组织法规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
行政法规具有的基本特征有： （1）行政法规的制定主体是国务院； （2）行政法规根据宪法和法律的授权制定； （3）行政法规必须经过法定程序制定； （4）行政法规具有法的效力。
2、行政法规制定程序
《立法法》对制定行政法规主要规定了以下六项程序：（1）立项和起草。（2）听取意见。（3）法规草案的审查。（4）决定。（5）公布。（6）刊登。
3、国务院的行政立法监督
国务院是国家最高权力机关的执行机关，有权对地方性法规、部委规章、地方政府规章以及国务院各部、委和地方各级人民政府的决定、命令是否与行政法规和国务院的决定、命令相抵触进行监督。国务院的立法监督居于从属的地位，依法监督规章和地方性法规是否与行政法规相抵触，并有权改变或者撤销与行政法规相抵触的规章及决定、命令。
国务院行使立法监督权的工作机构是国务院法制局。它具体负责法规、规章的备案审查和管理工作，即立法监督工作。
4、制定行政法规的基本要求
（1）根据宪法、法律制定行政法规；
（2）不得与宪法、法律相抵触。
二、行政规章
1、行政规章的含义和特征
行政规章是指特定的行政机关根据法律和法规，按照法定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件的总称。行政规章简称规章。
行政规章具有的基本特点： （1）行政规章的制定主体是特定的行政机关； （2）行政规章的制定根据是法律、行政法级以及决定、命令的授权； （3）行政规章应当按照法定程序制定； （4）行政规章具有法的属性。
2、部门规章
国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。因此，部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定，这与国务院可以自主制定行政法规的权限有很大不同。同时，部门规章只能在本部门的权限范围内制定，而不能超出其权限范围；涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
3、地方规章
地方组织法第六十条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规，制定规章。
4、行政规章制定的程序
（1）决定；（2）公布；（3）刊登。
根据《立法法》，行政法规和规章应当在公布后的（ 30 ）天内报有关部门备案。
知识点六：行政复议
1、行政复议的概念与特征
所谓行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。 行政复议是由行政系统内部的行政机关实施的内部监督和纠错的行为，是一种重要的行政救济法律制度。
行政复议具有的特征有： （1）行政复议由有行政复议权的上级行政机关作出； （2）行政复议的审查对象是引起争议具体行政行为，附带审查部分抽象行政行为。 （3）行政复议由不服具体行政行为的利害关系人依法申请而引起。 （4）行政复议主要采用书面审查的方式。 （5）行政复议以具体行政行为的合法性和合理性为审查标准。
2、行政复议的基本原则
（1）行政复议机关依法独立行使行政复议权原则； （2）一级复议原则； （3）合法、公正、公开、及时、便民原则； （4）全面审查原则； （5）行政复议期间具体行政行为不停止执行原则； （6）复议不适用调解原则。
3、行政复议范围
行政复议范围是指行政相对人认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的范围。
根据《行政复议法》的规定，不仅具体行政行为，而且一部分的抽象行政行为也可以成为行政复议的审查对象。 但是，也存在排除行政复议的事项：（1）抽象行政行为；（2）行政处分或者其他人事处理决定；（3）行政仲裁、调解或者其他处理行为。
行政复议的合法性审查包括（ 法定程序的审查, 滥用职权的审查, 法定权限的审查, 法定依据的审查 ）。
知识点七：行政赔偿
1、行政赔偿的渊源
这里所讲的行政赔偿，也叫行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。
行政赔偿是一种由国家对行政机关及其工作人员因违法行使职权所造成的损害承担责任的形式，实际上体现了国家、行政机关及其工作人员以及相对人三者之间的法律关系。
2、行政赔偿的归责原则
所谓行政赔偿的归责原则，是指在法律上确定国家承担赔偿责任所依据的某种标准，国家只对符合此种标准的行为承担赔偿责任。
确定行政赔偿的归责原则，首要的一点是行政机关及其工作人员的行为对公民、法人或其他组织（即相对人）造成了伤害，因为如没有引起相对人的损失，赔偿也就无从谈起。
3、行政赔偿的构成要件
所谓行政赔偿责任的构成要件，是指国家对行政机关及其工作人员的侵权行为承担赔偿责任所应具备的前提条件，是归责原则的具体体现。
构成行政赔偿责任的要件有：侵权行为主体、执行职务的行为违法、损害的事实、以及违法行为与造成损害的因果关系。
4、行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关
在由行政赔偿引起的法律关系中，行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关构成当事人双方，对于行政赔偿请求人而言，主要涉及请求人的资格和范围问题，对于行政赔偿义务机关而言，主要涉及义务机关的范围和追偿问题。
（1）行政赔偿请求人 行政赔偿请求人是指受违法行政行为侵害，依法有权请求行政赔偿的人。 （2）行政赔偿义务机关 行政赔偿义务机关是指代表国家接受行政赔偿请求，参加行政赔偿诉讼，履行行政赔偿义务的机关，其与行政侵权行为人不同，前者专指接受行政赔偿请求，履行行政赔偿义务的机关，而后者则指执行公务造成他人损害的具体机关及其工作人员。 （3）行政追偿 所谓行政追偿，是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托的组织和个人承担部分或者全部赔偿费用的法律制度。
5、赔偿范围
行政赔偿的范围在法律上有两层含义：一是指能够引起赔偿责任的公务行为的范围，再者是指能够得到赔偿的实际损失的范围，即哪些损失能够获得赔偿，这是根据损害的性质而言的。行政赔偿的范围决定了国家承担责任的范围，相对人能够获得救济的范围，以及法院的受案范围。
6、行政赔偿程序
行政赔偿程序，是指行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关请求行政赔偿，行政赔偿义务机关处理行政赔偿申请，以及法院解决行政赔偿纠纷的步骤、方式、顺序和时限的总和。从广义上讲，行政赔偿程序还包括行政赔偿义务机关对有故意或者重大过失的国家行政机关工作人员行使追偿权的程序。
本章重点论述法治行政的基本内涵及其特征。 并就法治行政与法制行政的相互关系，行政立法、行政救济等视角对法治行政的架构进行了深入的阐述。 学完本章应该了解的法治行政的历史演变，牢记法治行政的基本特点，掌握行政法规与行政规章的基本含义和立法程序。 对行政复议、行政诉讼与行政赔偿三者之间的联系与区别有着系统的理解，同时掌握行政复议的基本原则、行政诉讼的受案范围、违法行政行为的认定与行政赔偿的构成要件等主要内容。
第十四章 行政方法
知识点一：行政方法的含义与特点
1、行政方法的含义
行政方法是指行政机关和行政工作人员，为了达成行政目标，从公共组织的内外部环境和管理对象的实际情况出发，在一定的公共行政管理思想和管理原则的指导下而采取的各种措施、手段、方法和技术等的总称。
行政方法的内容包括三个方面： （1）基本手段。具体有行政指令手段、法律手段、经济手段和思想工作手段。这些手段是公共行政必须具备和经常使用的基本手段。 （2）行政程序。行政程序是指公共组织处理各种社会公共事务所必须遵循的时间顺序和步骤或环节，把办理每件事务按照时间的顺序，划分为前后衔接的若干环节或步骤的过程的行政行为。它不仅是公共组织一种主要的行政方法，而且在大多数国家都有相应的法律规定，所以，它也是一种规范行政行为的法律程序。 （3）技术方法。技术方法是指在行政机关在处理公共事务的过程中运用各种基本手段时所采用的各种具体方法。
行政方法所要解决的核心问题是公共组织的效率问题。它主要表现在： （1）简化办事手续，减少办事时间； （2）减少行政成本； （3）公共行政的各个环节和步骤采取科学化的管理技术方法，是行政方法追求的重要目标之一； （4）虽然行政方法解决的核心问题是效率问题，但是，采取任何一种新的行政方法都要以人为本，营造一种民主与自由的组织气氛，调动人的积极性和主动性，最大限度地发挥每个组织成员的才能和智慧。
2、行政方法的特点
（1）科学性； （2）技术性； （3）系统性； （4）创新性； （5）民主性。
知识点二：行政方法的作用
1、科学的行政方法是参与国际竞争的必要保证； 2、科学的行政方法是政府高效率、高质量、低成本地开展行政工作的关键； 3、科学的行政方法是贯彻执行党和国家各项方针和政策的重要保证； 4、科学的行政方法是发展社会主义市场经济，加强国家宏观调控的必要条件； 5、科学行政方法是建设高效廉洁政府，为社会提供优质服务的需要； 6、科学的行政方法可以促进和发展社会主义的民主，可以加强政府的合法性。
知识点三：行政基本方法
（1）法律政策方法； （2）行政指令方法； （3）经济方法。
知识点四：行政程序
（1）行政程序的概念与特点
行政程序是指行政工作的步骤或手续。它是指行政机关和行政工作人员，在进行公共行政管理时必须遵循的一系列前后相衔接的步骤、手续和过程。行政程序又称行政路线，实际上它是确定各项行政工作的时间顺序，以引导各项行政工作有条不紊地进行。
行政程序具有稳定性、完整性、简便性和合法性的特点。
行政程序从横向上可分为手续性程序和决定性程序。 从纵向可分为行政计划准备、决定计划、执行计划、检查监督与考核奖惩等。
（2）优化行政程序的方法
简化行政程序的方法就是要最大限度地简化并减少行政工作的具体步骤。要使每个行政步骤成为必不可少的环节，而不能是可有可无的过程。能够做到最大限度地节约人力、物力、财力、时间和空间等资源。
简化行政程序的基本方法就是简化行政工作。
国外行政学家一般应用“六何追问法”，或“六W法”进行行政程序分析，简化行政程序。“六W法”是：（1）何事（What）；（2）为何（Why）。（3）何地（Where）；（4）何时（When）；（5）何人（Who）；（6）何法（How）。
知识点五：行政计划
（1）行政计划的含义
行政计划是指行政机关为了实现行政目标和公共利益，依法制定行动方案。制定行动方案的过程就是实施行政目标的规划过程或计划过程。这个行动计划就是政府在特定领域的行政活动的准则和根据，具有法律效力。
行政计划的主体可以是一个国家的中央政府，也可以是地区政府。
（2）行政计划的类型
行政计划的类型，按照时间划分，可以分为短期计划、中期计划和长期计划。 按照行政计划的主体可以分为中央计划、地方计划和基层计划。
从行政计划的内容上可以分为社会计划、经济计划、资源计划和国防计划等。
（3）编制行政计划的步骤
①调查研究，确立计划目标； ②拟订计划方案； ③选择计划方案； ④实施和修正计划方案，确定行政计划之后就予以贯彻执行。
知识点六：目标管理方法
（1）目标管理的涵义、特点和作用
目标管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法。 目标管理的特点是以人、工作和成果为中心的现代管理方法。
在公共行政管理活动中运用目标管理方法的主要作用是： ①目标管理有利于提高行政效率； ②目标管理有利于突出以工作为中心； ③目标管理有利于调动人的积极性和创造性； ④目标管理有利于明确责任，强化责任。
（2）目标管理程序
①制定目标； ②实施目标； ③成果评价。
目标管理方法是（ 德鲁克 ）于20世纪50年代，应用系统论、控制论、信息论和人际关系理论而提出的一种新的管理方法。
知识点七：战略管理
（1）公共组织战略管理的概念
公共组织的战略管理是指对公共组织在一定时期的全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配做出的决策和管理艺术。
公共组织的战略管理的主要目的是服务于国家竞争力的提升，明确政府角色和行为方式，以及公共政策的方向，为企业组织和民间组织的发展，创造并提供良好的秩序和政策环境。
（2）公共组织战略管理过程
①界定公共组织的内外环境。这是战略制定中十分重要的一个环节。界定内外环境的基本任务是明确公共组织在与环境的互动中所处的地位，包括国内环境和国际环境。 公共组织的内部环境，主要是分析公共组织在本系统中所处的位置，即所在的不同的层级、不同的部门等，自主权的大小，资源情况等。 公共组织的外部环境是指组织所处的政治环境、市场、竞争机制以及国际环境。 公共组织所处的位置是能否实施战略管理的关键。越缺乏自主权的公共组织，越难实施战略管理。 根据公共组织内外部环境，一般可制定四种管理战略： 第一种管理战略是极小—极小战略。这是将公共组织的内部的弱点与外部环境的威胁结合起来的战略。它就是将公共组织的弱点减少到极小，将环境的威胁减少到极小，并将两者结合使公共组织的损失降到最小的战略。 第二种管理战略是极小—极大战略。这是将公共组织内部的弱点与外部环境的机会结合起来的战略。它就是将公共组织的弱点减少到最小，而最大地利用外部环境所提供的机会，并将两者结合起来的战略。 第三种管理战略是极大—极小战略。这是将公共组织的优势与外部环境的威胁相结合的战略。它就是将公共组织的优势发挥到最大，将外部环境的威胁减到极小，并将两者结合起来的战略。 第四种战略是极大—极大战略。这是将公共组织的优势与外部环境的机会结合的战略。就是将公共组织的优势发挥到最大，最大地利用外部环境的机会，并将两者结合起来的战略。
②制定战略规划。
③实施战略规划。
④战略评价。
知识点八：标杆管理
（1）标杆管理的含义
标杆管理是指公共组织通过瞄准竞争的高目标，不断超越自己，超越标杆，追求卓越，成为强中之强组织创新和流程再造的过程。
组织实施标杆管理有许多理由，但是一个最主要原因是组织设定目标。
（2）标杆瞄准的类型
①内部标杆瞄准。内部标杆瞄准是标杆管理的起点，是其他各种标杆瞄准活动的前提条件和必备步骤。内部标杆瞄准要对组织内部各个部门进行考察，对各个单位的管理进行比较分析，找出最佳业绩，成为内部标杆。
②外部竞争对手标杆瞄准。组织要对竞争对手的产品和服务进行认真、全面的分析，找出竞争对手的优势与劣势，找出组织自身的产品和服务的绩效之不足，设定高目标。
③行业内标杆瞄准。是指将标杆瞄准的项目与全世界同行业内最优秀的组织中的项目绩效比较。
④跨行业标杆瞄准。组织将标杆瞄准行业之外的优秀组织绩效比较。这样跨行业的比较有利于产生新的管理方式。
⑤内外部综合标杆瞄准。最常用的标杆瞄准方法是内部瞄准和外部标杆瞄准（竞争对手标杆瞄准、行业标杆瞄准和跨行业标杆瞄准）综合标杆瞄准方法。这是最理想的标杆瞄准方法。
（3）标杆瞄准的流程
①整体规划与标杆项目的选定； ②内部数据的收集与分析； ③外部数据的收集与分析； ④标杆项目的绩效改进； ⑤持续改进。
知识点九：政府全面质量管理
（1）政府全面质量管理的含义
政府全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进公共组织的管理与服务的，对公共组织提供的公共物品和公共服务进行全面管理，以获得顾客满意为目标的管理方法、管理理念和制度。
（2）政府全面质量管理的标准
①可靠性； ②回应性； ③服务能力； ④服务渠道； ⑤服务礼貌； ⑥沟通； ⑦诚信； ⑧安全感； ⑨善解人意； ⑩有形性。
（3）推行政府全面质量管理的步骤
①政府高层领导者的领导与支持； ②策略性规划； ③以顾客为导向； ④考评与分析； ⑤训练与奖惩； ⑥赋予组织成员活力与团队合作； ⑦质量保证。
行政效率问题是公共行政的核心问题之一。 各国政府都非常重视提高政府效率。行政效率涉及的问题比较多，既有组织结构设置问题，也涉及领导作风、士气、工作技术设备等问题。如果公共行政仅注重效率而忽视公平，那么就会造成社会不稳定。因此，不能对公平问题掉以轻心。
第十五章 行政效率
知识点一：行政效率的含义与特点
行政效率，是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。
这里所说的各种资源，是指人力、物力、财力和时间以及其他各种有形无形的各种资源；这里所说的成果，是指管理成果；它既可以是有形的物质成果，也可以是无形的精神成果；这里所说的效益，既是指社会效益，也是指经济效益，但主要是指社会效益，实现公共利益的程度是衡量社会效益的主要标准。
行政效率概念的形成和发展可以分为三个阶段：机械效率阶段、社会效率阶段、客观效率与规范效率阶段。这三种效率概念是在不同时期产生和形成的，都具有时代特点，对全面考察行政效率都有积极意义。
从公共组织层次上来考察，行政效率可以分为三个层次：组织效率，管理效率和工作效率。 公共组织的高级决策层所表现的效率，是组织效率，又称决策效率。
公共组织中间管理层所表现出的效率，为管理效率。
公共组织的基层工作人员所表现出的效率，为工作效率，亦称机械效率。
公共组织的三个层次效率是相互影响相互补充的，是不能单独存在的。只有三个层次的效率都高，组织才能达到真正的高效。
行政效率主要表现在如下三个方面： （1）行政效率离不开定量分析。 （2）行政效率更重要的是体现在追求社会效益上，这是行政管理的方向。 社会主义行政管理的社会效益体现在两个方面：第一，在管理内容方面，政府的行政目标和政府决策要表达国家意志与公共利益，要符合社会需要和公共需要，要符合国家发展和社会发展的客观规律。第二，在行政管理活动方面，社会主义公共行政的各个层次、各个环节必须体现社会主义的民主原则。 （3）行政效率体现在各个层次、各个环节上，是公共行政体系各种因素的综合反映，是对各种公共组织、各种公共行政活动以及相关要素的整体要求。
知识点二：行政效率测定的必要性
1、通过测定行政效率可以降低公共行政的投入和成本，减少资源的消耗，实现公共利益；
2、通过测定行政效率可以确定行政目标的达成度；
3、通过测定行政效率可以确定公共组织的各种要素组合的科学合理程度；
4、通过测定行政效率可以确定公共行政活动的社会效益的大小。
测定行政效率的标准为： 1、测定行政效率的量的标准。这是以人力、物力、财力和时间的消耗的数量作为评价行政效率的标准。 2、测定行政效率的质的标准。测定行政效率质的标准首先指公共行政是否充分发挥了公共行政职能，是否真正实现了公共行政的功能与价值，真正实现了为公众提供优质服务和公共利益的宗旨；其次，还要看行政目标是否正确；最后，要能够反映各种不同管理对象的个性与其不同发展阶段的特点，也就是要遵循公共行政的客观规律。 3、测定行政效率的社会效益标准。所谓社会效益标准，是指公共行政适应国家的政治、经济、文化和社会发展的程度和反映与满足公众需要的程度。公共行政必须把社会性因素和精神性因素的效果当成测定行政效率的社会效益标准的重要内容之一。 4、测定行政效率的规范性标准。公共行政因为行政部门不同、性质不同和分工不同，有许多管理工作无法量化，不能用数量标准来衡量行政效率，因此必须用规范性标准来予以测定。规范性标准是通过比较而确定的标准，因此是一种定性考察标准。
知识点三：传统的测定方法
1、行政费用测量法
（1）单位费用测量法； （2）人均费用测量法； （3）计件费用测量法。
2、行政职能测量法
行政机构能否充分发挥其行政职能，是否能够圆满地达成行政目标，也就是行政效率高低的问题。因此，测定了一个公共组织履行行政职能的程度，也就测定了这个组织的行政效率的高低。
3、标准比较法
这种方法是把开展公共行政活动的消耗与结果，按着一定公认的标准，或由一些专家规定的标准进行比较分析的方法。
4、公共组织要素评分测量法
这种方法是对影响行政工作的各种行政要素进行分解，对各种行政要素予以评分和评估的一种测定行政效率的方法。
知识点四：绩效评估
1、公共组织绩效评估的含义
公共组织通过一定的绩效信息和评价标准，对公共组织所提供的公共物品和公共服务的效率和质量进行全面的控制和监测活动，是公共组织的一项全面的管理措施。
与私营组织相比，公共组织的绩效管理有自己的特点。公共组织的绩效标准是比较难确定的。这是因为公共组织是在公众的限制和监督下进行工作，追求的是政治目标和社会目标。而政治目标和社会目标是难以衡量的。而私营组织可以用利润来衡量绩效，但是，公共组织一般不能用营利性指标进行衡量。同时，公共组织比私营组织的竞争程度低，工作复杂程度较高，其管理手段与管理目标之间的因果关系较差，有些组织结构复杂，有些组织缺乏自主权。这些都给绩效管理带来困难。
公共组织绩效管理的特点主要表现在公共组织的目标是多元化的，所以，绩效标准也是多元的，很难作到评价公平公正。
2、公共组织绩效管理的基本内容
（1）建立绩效评估指标； （2）绩效评估； （3）绩效追踪。
3、公共服务绩效评价的指标分析
（1）经济指标； （2）效率指标； （3）公平指标； （4）效能指标。
知识点五：公共行政的目的与价值
公共行政的目的是效率，公共行政的价值是公平。
知识点六：效率与公平的关系
效率与公平，二者历来是一个矛盾的统一体。西方发达资本主义国家在效率与公平的问题上，重效率轻公平。这是由资本主义社会性质决定的。西方发达国家也看到了社会不公平对发展产生的负作用，也试图把社会公平作为行政目标，实行了“从摇篮到坟墓”的福利政策。但其结果又加剧了政府的负担，影响了效率，减缓了发展，出现了公平约束。
长期以来，社会主义国家也十分重视效率与公平问题，但往往把公平放在优先地位。更因为错误地理解公平，把公平当作平等的同义语。就我国目前的情况而言，要正确地处理效率与公平的关系，必须遵循以下原则：
（1）效率优先、兼顾公平的原则； （2）平等原则； （3）公平分配的原则； （4）机会均等、能者优先的原则。
行政效率问题是公共行政的核心问题之一。 各国政府都非常重视提高政府效率。行政效率涉及的问题比较多，既有组织结构设置问题，也涉及领导作风、士气、工作技术设备等问题。 如果公共行政仅注重效率而忽视公平，那么就会造成社会不稳定。因此，不能对公平问题掉以轻心。
第十六章 行政改革
知识点一：行政改革的含义
行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。
我们要从以下几个方面理解行政改革： 1、行政改革是个政治过程； 2、行政改革的目的是为了适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务； 3、行政改革必须改革内部体制和组织机构，重新配置行政权力； 4、行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系。
从20世纪（ 70 ）年代开始，西方发达国家相继开始进行行政改革，然后许多发展中国家因为实行市场化也进行不同程度的行政改革。
知识点二：行政改革的原则
1、行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，慎重开展； 2、行政改革必须以保持社会稳定为前提； 3、行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标； 4、行政改革必须有政治保障和法律保障； 5、行政改革以理顺关系，转变政府职能为重点。
知识点三：行政改革的取向
1、以适应社会环境为取向； 2、以精简机构为取向； 3、以调整组织结构为取向； 4、以调整权力关系为取向； 5、以人事制度改革为取向。
知识点四：行政改革的阻力
1、历史的局限性决定了行政改革的成败； 2、政治因素对行政改革的限制与制约； 3、在行政系统内部行政官僚集团的反对； 4、传统的保守程度决定了行政改革的艰难程度； 5、用人唯亲和家长制对行政改革的负面影响。
知识点五：行政改革的动力
1、政治体制改革和政治权威的推动； 2、经济基础变革的要求； 3、社会演变的要求； 4、科学技术发展的推动； 5、新思想、新价值的推动。
知识点六：行政改革的对策
1、政治保障是进行行政改革的前提。 2、加强宣传，制造行政改革舆论。 3、制定切实可行的行政改革政策。 （1）制定政策要从实际出发，实事求是，要进行广泛深入的调查研究，占有 第一手资料； （2）行政改革政策应该以大多数人的利益不受损失为原则； （3）公众参与制定政策； （4）制定政策一定要充分考虑和利用行政改革的一切有利条件，调动一切积 极因素。 4、制定进行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保证和强制力。 5、恰当地选择行政改革的突破点，恰当地选择发动改革的时机。 6、行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和为公众服务的质量。
知识点七：新公共管理的理论基础
从20世纪70年代开始，西方发达国家相继开始进行行政改革，然后许多发展中国家因为实行市场化也进行不同程度的行政改革。
这些西方发达国家进行行政改革主要是因为这些国家在20世纪70年代发生的石油危机，引发了经济危机、财政危机和政府信任危机。
这些国家的行政改革主要围绕三个问题上展开：政府与市场，政府再造，政治与行政的关系。 行政改革的主要特点是：批判传统的韦伯的官僚制，管理主义成为了改革的指导思想，政府职能市场化，分权化与放松规制，公共部门私有化，决策与执行相分离等。
在进行改革过程中，出现了新公共管理运动。作为公共行政发展的一个阶段的新公共管理，确实开了公共行政风气之先，开拓了实践和理论的新领域，为公共行政学注入了新鲜理论。
20世纪70年代开始的西方发达资本主义国家的行政改革深受自由主义思想的影响。同时，也继续影响90年代以来西方各国政府改革，成为新公共管理运动的主要思想来源。
自由主义思想的代表人物主要有哈耶克、老弗里德曼夫妇、小弗里德曼、诺齐克、罗斯巴特、米塞斯以及公共选择学派的布坎南和图洛克。其中哈耶克、老弗里德曼和布坎南曾获得诺贝尔经济学奖。
知识点八：政府再造
政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性的转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。
政府再造就是用企业化体制取代官僚体制，即创造具有创新习惯和持续改进质量能力的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。
企业家政府是政府再造的重要内容。企业家政府是指具有企业家精神的行政管理者，用企业的管理方式，以低成本高产出为目标，敢于冒风险、敢于创新、敢于打破僵化官僚体制，取得高绩效的政府。
企业家政府重视政府的成本效益，重视创新与改革，强调利用市场机制和竞争，强调对执行者授权，主张顾客导向，主张放松规制。
政府再造的十条原则： （1）起催化作用的政府—掌舵而不是划桨； （2）社区拥有的政府—授权而不是服务； （3）竞争型政府—将竞争机制引进服务当中去； （4）有使命感的政府—转变规则导向型组织； （5）结果导向型政府—按结果而不是按投入进行拨款； （6）顾客驱使的政府—满足顾客而不是官僚制度的需要； （7）企业家政府—挣钱而不是花钱； （8）预防型政府—预防而不是治疗； （9）分权的政府—从等级制到参与和协作； （10）市场导向型政府—通过市场力量进行改革。
政府再造的五项战略： （1）核心战略：明确组织目标； （2）后果战略：创设绩效后果； （3）顾客战略：将顾客置于驾驶员的位置上； （4）控制战略：将控制从高层和中央移走； （5）文化战略：创造企业家文化。
知识点九：新的政府模式
（1）市场政府模式
市场政府模式就是运用市场的竞争机制改革政府，以达到以较少的施政成本并缔造一个良好的政府的目的。
（2）参与政府模式
参与政府模式强调正确处理国家与社会之间的关系以及广大公众参与决策的机会。这种政府模式的理论基础是多方面的。一是参与管理，是指工作人员介入组织的工作、活动和决策；二是承认公共组织中基层官员是组织有效运作的核心；三是对话民主。参与政府模式最简单的方式是通过直接投票来决定政策议题和采用的方法；四是公有社会。
（3）解制式政府模式
解制式政府模式是通过解除政府规制的方式来发挥政府的潜力与创造力。这里解制是指解除政府的规章制度和内部管理，而与经济政策无关。
（4）弹性化政府模式
弹性化政府模式是指政府有应变能力，能够有效地回应新的挑战。弹性化政府不将政府部门当做永久性的组织，而是一种临时机构。
知识点十：向民主行政的嬗变
民主行政是因应时代的呼唤而逐步形成。没有民主行政就没有人的自主价值。民主行政必须实行分权，必须实行分权化管理。它要求政府政务必须公开，官员任用必须符合民意，政府管理范围有限，政府和政府官员是真正公仆，没有特权，公民参与决策和管理，公民自治权逐步扩大，公民通过各种途径有效地监督政府，管理政府。
民主行政是不可抗拒的历史潮流，它逐步地向民主行政嬗变。
改革是永恒的主题，政府也必须为了适应环境变迁和满足社会需要而进行不断的改革。 行政改革是政治体制改革的组成部分，必须从政治的高度来看待行政改革。西方发达国家的行政改革基本上是管理主义的，是以效率为中心的，没有重视行政工作人员的主体性。在这一点上，在我们进行行政改革时应该引以为戒。我们应该在行政改革中贯彻以人为本的思想。
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