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公共管理学
公共管理学（第三版），期末复习，仅供参考，内容不全，不包括第十一章和第十二章。
编辑于2023-06-17 16:31:10 广东- 期末复习，仅供参考，内容不全，不包括第十
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公共管理学
第一章 绪论
第一节： 公共管理成为独立 学科的内在依据
公共管理与私人部门管理
公共利益目标与私人利益目标
垄断强制性与自由竞争性
制衡性与自主性
多元理性与经济理性
政府机制与市场机制
现代社会变迁推动公共管理发展
公共物品的需求和供给在稳定扩大
社会生活中的公共事务日益增加
公共管理所面临的环境更加复杂多变
传统行政学的局限
理论框架局限
管理主体局限
管理理念与手段局限
管理对象与目标局限
第二节： 公共管理学是时代的产物
西方国家摆脱困境的需要
政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满
经济衰退和财政压力的加剧
社会问题与政府不可治理性的增加
科技革命和全球化浪潮
政府管理和民主制度方面的矛盾
以韦伯官僚制思想为基础的 行政体制难以适应时代的要求
西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”
第三节： 公共管理学的内涵与研究方法
公共管理的含义
公共物品：是和私人物品相对应的概念，指具有非竞争性和非排他性
公共事务：涉及社会全体公众整体的生活质量和 共同利益的一系列活动，以及这些活动的一系列结果
管理：一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的 职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程
公共管理：以政府为代表的公共部门通过对社会公共事务的依 法管理，保障和增进社会公共利益的职能活动
公共管理学
含义：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的 多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过 程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组 织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分 配社会公共利益的知识体系
特点
公共管理的构成要素
管理主体
公共组织：政府、非政府公共组织
个人：领导者、管理者、被管理者
管理对象：各类公共事务
管理的资源和手段
资源合法性、强制力、税收能力
最基本手段：制定和执行公共政策
管理的环境
公共管理学的研究内容
公共管理学的研究途径与方法
公共政策途径、企业管理途径
规范/实证/案例/系统/比较/数理方法
第四节： 公共管理学与中国的发展
与中国的市场经济
能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷
“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展
与中国社会发展
助于包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展
内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正在进行的社会转型
第二章 公共管理理论 与实践的发展
第一节： 理论渊源
管理理论
古典学派理论：效率、经济、泰勒
行为学派理论：社会人、霍桑实验
决策学派理论：西蒙
系统学派理论：巴纳德
新管理主义理论
当代经济学理论
公共选择理论：布坎南；通过集体行为和政治过程来决定资源在公共领域的分配， 是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制
政府失灵论
个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足， 公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本 规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况
公共决策失效、政府工作机构的低效率、政府的内部性与扩张性、政府的寻租活动
代理理论和交易费用理论：雇佣、委托代理
第二节： 公共管理学科的发展历程
公共行政时期（1887～20世纪70年代末）
传统公共行政（1887～1960）
新公共行政时期（1960～20世纪70年代末）
公共管理时期（1980至今）
第三节： 新公共管理
特色
广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制
政府服务以顾客为导向
由重视工作过程和投入转向注重结果和产出
通过多种形式的授权改善公共部门的工作
放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制
文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透
重视公共人力资源管理
困难：“公共性”与管理主义的两难选择（公平与效率）
子主题
第三章： 公共管理的管理主体
第一节： 公共组织的理论
组织：社会的细胞，人类社会活动最基本的形式，人们实现共同目标的工具
公共组织：以实现公共利益为目标的组织，拥有公共权力或经过公共权力的授权， 负有公共责任，以提供公共物品和公共服务、管理公共事务为基本职能
公共组织基本要素
物质要素：人员、经费、物资设备
精神要素：目标、权责结构、人际关系
特点
与非公共组织的基本目的、提供产品、管理对象、活动依据不同
社会性、权威性、法制性、系统性、主动性
结构
纵向：决策层→协调指挥层→技术操作层
横向：按业务性质/管理顺序/管理对象分工
主要形式：直线制、职能制、直线职能制、矩阵制
第二节： 公共组织的类型
政府组织
含义：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关
类型：总统制、内阁制、委员会制
非政府公共组织
含义：承担公共物品的生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织
类型：公共事业组织、公共企业组织、社会中介组织、社会团体、民间自治组织
公共组织的作用
公共组织是公共管理的主体
是公共管理活动的基本支点
汇集和放大了管理人员的力量
第三节： 公共组织中的人员
领导者
领导这的影响力：（非）权力性
领导者的素质：思想品德/文化知识/领导能力/心理/身体素质
领导方式：集权/民主/放任/“无为而治”
一般管理者：决策、执行、监督、咨询等
被管理者
内部：公共组织成员
外部：社会公众
第四节： 传统公共组织的困境与变革
科层制的基本特征：组织标准化（分工专业化、工作指标化、人员统一化）、工作秩序化、管理规范化
传统科层制组织的内在缺陷：缺乏灵活性与主动性；忽视人的差异性与多样性；排除竞争的有利影响，成员墨守成规，组织氛围不负责任；机构膨胀、职能交叉重叠
公共组织变革
主要动因：经济体制的转轨、政治制度更迭、社会发展程度、国际环境的重大变化
主要内容：职能变革（领域、性质、分化程度、行使方式）、组织结构变革、权力关系变革
第四章： 公共管理的物品及供给
第一节： 公共物品的含义与类型
含义：相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人物品而言的共享性物质产品和服务项目
特性：受益的非排他性、消费的非竞争性
判别公共物品的步骤
分类
纯公共物品与准公共物品
混合物品与公共中间品
全球性/全国性/区域性/地方性公共物品
公共物品与公共服务
第二节： 公共物品的供给
特点：政府是供给主体、规模性、供给往往无差异、非均衡性
原则（补充）：受益/能力主义原则（谁收益谁负责、谁有能力谁出钱）
第三节： 政府与公共物品的供给
政府供给的方式：直接生产、间接（与私人签订生产合同、授权经营、出让经营权、政府经济资助、政府参股）
改革政府在公共物品管理中的行为
进退有度，合理调整政府的经济活动领域
完善公共物品的提供方式
公共物品生产或投资主体应多元化
将市场引入公共物品供给领域
明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制
第五章： 公共管理职能
第一节： 公共管理职能的概述
职能：特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称
公共管理职能：特定环境下，公共管理部门在社会公共物品与 服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体
公共管理职能的构成
程序性职能：决策、组织、领导、控制
任务型职能：经济（宏观调控、微观管理）、政治（民主建设、社会治安、国家安全）、 社会（提供社会保障、促进公正的收入分配、环境保护）、文化
第二节： 公共管理职能的历史演变
西方国家：自由放任主义、国家干预主义、新古典主义
中国
计划经济时期：阶级斗争为工作重心、高度中央集权的计划经济体制、 社会文化职能政府包揽、注重思教与行政强制手段的运用
职能转变及方向（统治型→服务型）
社会资源配置：重计划反市场机制→社会主义市场经济体制
经济职能的运行方式：微观、直接管理→宏观、间接管理
管理手段：行政为主→经济、法律为主
职能关系的转变：政企分开，中央与地方，党政与国家各级权力机关，政府与其他管理主体
第三节： 市场经济中的公共管理职能
市场机制缺陷
不能消除垄断和非公平竞争
不能解决外部性问题
无法满足社会对公共产品的需求
不能解决社会福利和收入分配的公平化问题
不能确定和控制宏观经济总量平衡
内容
限制垄断和促进竞争
界定和维护财产权，克服外部性
提供公共物品
保障收入分配的公正化
调控宏观经济
第六章： 公共管理的运行
第一节： 公共决策
含义：公共组织在管理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定
是公共管理的首要环节、履行各项职能的基础，贯穿于整个公共管理过程的始终
公共决策系统及其运行
信息子系统
参谋子系统
决断子系统监控子系统
公共决策程序
公共问题的界定
社会问题：由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛盾或冲突 （包括私人问题与公共问题）
公共问题基本特性：影响的广泛性、影响的不可分性与“社会共享性”
公共问题的分类
地域和行政区域：全球性或国际性公共问题、全国性/地区性/社区性公共问题
公共问题的性质：管制性/基础性/服务性/保障性
决策目标的确立
决策方案的设计
决策效果的预测
决策方案的选择
我国公共决策系统的优化：科学化、民主化、法治化
第二节：公共政策管理
概念：是公共行为主体（公共权威当局），在职能范围内为了 某一特定目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要， 达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的 行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程
与公共管理的关系
公共管理贯穿于公共政策过程始终
公共管理是公共政策实施的重要手段
性质
利益倾向性
目标导向性
合法性与强制性
稳定性与时效性
多样性与多效性
公共政策的设计
公共政策问题
概念：通过个体或团体的行动向政府有关部门提出，且属于该部门 的管理权限范围之内，政府又尝试采取干预的手段去解决、可能列 入政府议程的公共问题
特点：相互关联性、主观性、可变性
公共政策的制定
原则：公正无偏、资源集中配置、个人受益、延续性、预见性和挑战性、信息完备、一致性、弹性政策
基本步骤：确立公共政策目标、估计需要、确定要达到的具体目的、设计公共政策方案、评估～、选定～、设计执行
公共政策的执行
政策执行在政策过程中的地位与作用
实现政策目标的根本途径
可检验与修正政策
不可缺少的中间环节
政策执行研究的途径
自上而下的
自下而上
影响政策有效执行的因素
公共政策问题的性质
公共政策本身的因素
公共政策以外的因素
目标团体对政策的态度
执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通
政策执行人员的素质和工作态度
其他社会、经济、政治环境的影响
公共政策的评估
标准：效果/效率/公正/政策回应/生产力标准
结果处理方式：调整、持续、终止、重组
第三节 公共管理的执行与控制
公共管理的执行
含义：履行公共决策，实现公共目标，完成计划任务，使之达到公共事务间协调发展，实现最大效率的过程
原则：自觉性/持续性/准确性/协调性/相对强制性/实效性原则
特点：执行的政策性、自觉性、规则性、综合性，执行活动受执行人员素质的影响
模式：自上而下、自下而上、渐进、理性
手段：行政干预、经济手段、法律手段、奖励与惩戒、行政诱导
公共管理的控制
控制目标：对公共管理者/公共管理资源/公共管理信息/公共组织绩效的控制
控制过程：确定标准、衡量绩效、采取管理行动
第七章： 公共管理的管理工具
第一节： 公共部门战略管理
概念：组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动
特征：全面/长期/方向/目的/统一/重大/主动性
产生背景
对公共部门的批评和政府角色的调整
外部环境不确定性的增加和全球化影响
科技变革与进步为公共部门战略管理提供技术平台
企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强
类型：支配者/指导者/造势者/适应者/流浪者/官僚/妥协者/共生者型战略
实施
战略规划
概念：在环境分析的基础上拟订战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程
步骤：达成初步共识，组成团队；构建组织目标；进行环境分析；确立战略议程；制定备选战略；做出战略抉择
战略实施
建立与组织战略相适应的有效的组织结构
合理配置资源
建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力
战略控制
内容：前提控制、实施控制、战略的调整
方法：预先/反馈/动态控制方法
问题与改进
第二节： 公共部门绩效管理
概述
绩效：效率和效能的总和
效率：对产出与投入的比率进行测量
效能：将实际成果与与原定的预期成果进行比较
包含：公共管理的成本或目标、公共部门的产出与效益、公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较
公共服务中的绩效管理
绩效管理：在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供 公共服务的全过程进行追踪监测，并做出系统的绩效评估的过程
包括：绩效指标化、绩效监控、绩效评估
作用
使公共管理的责任落到实处
能较好地满足服务对象的不同要求
体现了公共管理的结果导向的精神
满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求
公共部门绩效评估指标的选择
4E：经济、效率、效能、公平
客观性、可比性、时效性、易操作性、综合性
绩效评估指标体系的建构
政府绩效的测评标准和方法
标准：数量/质量/时效/费用标准
方法：职能测定法、费用测定法、标准比较法、要素分析法
指标体系：业绩、效率、效能、管理成本
公共管理绩效的改进
影响因素
外部：政治、经济、社会、科技因素
内部：组织、人员因素
困难
改进策略：改进实践创新、改进理论创新
第三节： 公共部门目标管理
含义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式， 建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式
过程：设定组织目标；目标的具体化；目标完成检查和业绩考评
实施
前提：组织成员自我管理能力较强、组织具有统一的价值理念、组织高层领动重视
有效地设定组织目标：定性目标向定量目标方面转化、长期目标的短期化、目标实施的资源配合
目标管理的具体实施
局限
优点：激励明显、管理有效、任务明确、控制有力、自行管理
缺点：容易注重短期目标、设置目标存在困难、难以实现权变
第八章： 公共管理的责任与监控
第一节： 公共权力与公共责任
公共权力
内涵：在公共管理活动中，由政府和其他公共组织掌握并行使的， 用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力
特性：社会性、政治性、工具性、独立性、多元性
公共责任
责任：主观与客观
性质：一种任务、一种义务、监控与约束的条件
落实
公共权力与公共责任应权责相等
通过监控方式实现
具备相应的客观条件
兼顾客观责任和主观责任的落实与监控
第二节： 公共权力的监控
基本含义：包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体， 采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督与控制
公共权力监控的机制
必要性
类型与机制
外部与内部监控机制
外部：立法监控、司法监控、政党和社会团体监控、社会监控、舆论监控
内部：结构监控、纪律监控、法律监控
监控原则：合法性/公正性/经常性/广泛性/系统性原则
监控方法：指导、绩效考核、工作汇报、预算与审计、审核与批准、视察与调查、质询、受理申述和控告
存在问题
对被监控者：专业知识与信息不对称、专职地位的优势、人事制度的保护性质、被监控者设法逃避监控
对监控者：监控者内在动力不足、对监控者的公共权力的监控与约束、监控者之间的协调
政治指导的监控手段缺乏
公共权力的监控成本问题
处理问题：建立监控机构、完善监控机构、提高监控机构绩效、发挥社会监督的作用（社会公众参与、舆论监督）
第九章： 公共管理中的政府角色
第一节： 政府的性质与作用
含义：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关
我国政府：中央与地方行政机关、行政首长、普通公务员
职能与职权
职能含义：政府机关在公共管理活动中的基本职责和功能
职权含义：某一职位依法具有的权力
第二节： 政府与市场的关系
区别
运行目的
政府：提供公共物品和服务
市场：互利
运行方式与特点
政府：财政税收政策、货币政策、技术贸易政策；公共性、普遍性、强制性、非营利性、层次性、时滞性
市场：价格机制；信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等交易、充分竞争的行为准则
运行结果
政府：资源有效配置（或浪费），公共物品供给平衡（或不平衡）
市场：形成协调的社会秩序、损害社会利益
担负职能
政府：制定市场规则、监督约束经济主体、维护社会正义、宏观调控
市场：配置资源、传递信息、微观调整、优化经济结构、参与部分公共物品和服务的提供
联系：市场、政府有效；市场有效、政府失灵；市场失灵、政府有效；两者失灵
问题：政府“全能”、市场无用论；政府“无为而治”、市场万能论
规范措施：重视发挥市场功能、正确认识市场失灵、减少政府失灵
第三节： 政府与企业的关系
区别：组织性质、运行目的、管理的限制因素、物质基础、管理人员、绩效评估、擅长的任务不同
联系
政府规制型——美英模式
充分鼓励自由竞争
主要用财政和货币政策来调控市场
不制定政府经济计划和系统的产业政策
对企业依法实行必要而严格的管制
政府引导型——欧洲模式
自由竞争与政府控制并存
经济杠杆与政府引导作用
经济增长与社会福利并重
政府主导型——东亚模式
政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则
利用利益机制来诱导企业的行为
利用计划与产业政策来引导企业按指定方向发展
通过行政指导来说服企业服从政府的意图
优化措施
建立产权清晰、权责明确的内外约束机制
加强对国有企业经理人员的管理
重塑政府的政绩考核指标
政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境
第四节： 政府与社会的关系
存在问题
缺失社会自主性
政府权威不足
改善关系措施
改革政府：转变政府职能、改革政府机构、规范政府行为
按“大社会”的内在要求改革社会：提高社会自治能力、 培育社会中介组织、建立社会对政府的监督制约机制、建立社会保障体系
第五节： 社会再造
我国
从效率行政典范到民主行政典范
控制导向的管理→服务导向
强调发挥政府作业→强调发挥政府、市场共同作用
国家的单独治理→国家与社会的共同治理
政企不分、政府管制→政企分开、放松管制
中央集权→适度的地方分权
官僚组织→适应型组织
人治→法治
第十章： 非政府公共组织
第一节： 非政府公共组织概述
内涵：独立于政府与企业之外的不以营利为主要目的的各类社会组织
主要特征：公共性、客观性、公正性、提供大量的、直接的服务……
基本特性：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性
分类：公共事业组织、公共企业组织、社会中介组织、社会团体、社会自治组织
功用
社会功用：社会服务/沟通/评价与裁断/调节/协调代理/倡导社会文明功能
政治功用：政府合法性的资源供给者、政府权力的监督者、民主价值观的培育者、公众参政素质的促进者
在中国社会转型时期：促进政府职能转变、培育和规范市场、推动企业经营机制转换、形成自律性的社会秩序
第二节： 非政府组织的发展状况及趋势
发展的内在局限：志愿组织的非志愿性、独立组织的非独立性、政府职能的虚假转移、受到责任和腐败问题的困扰
发展趋势
西方：努力提高知名度、明确法律地位、密切与政府的合作、大力倡导慈善捐助、提高公众的信任度、实施专业化发展战略飞政府公共组织的全球化
中国：社会基础在改善、政治民主化在推进、公众参与意识在增强、 非政府公共组织自身能力在增强、相关法律规范体系在健全
第三节： 事业单位
内涵：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用 国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织
主要特征
从事社会专业服务是主要职能
绝大多数事业单位是以脑力劳动为主的知识密集型组织，提供的服务以知识和精神产品为主
在管理体制上，绝大多数事业单位依附于党政机关，实行条条管理
目前存在问题
管理体制不顺，缺乏生机与活力
财政负担沉重，事业单位面临困境
布局结构不合理，资源浪费严重
法制不完备，运行不规范
政府职能明显“越位”
事业单位社会化服务功能“缺位”
第四节： 公共企业
社会功能
提供公共物品
实现产业结构协调
缩小地区差距，保持社会稳定
纠正自然垄断
缓解经济的周期性波动
强化政府的宏观调控作用
推进技术创新，提高科技水平
政府对公共企业的管理
政府有关部门以国有资产所有者身份行使所有者权能
实行分级所有、分类管理
严格依法管理企业
实行严格的资产监管
存在问题：产权关系不明确、资产安全与效率之间存在矛盾、预算约束软化、预期目标多元化
改革
正确认识市场经济条件下公共企业的职能和目标
公共企业的规模和运行应与其职能和目标相适应
调整国有经济布局，对公共企业进行分类改革