【社区作品】8规划师新教材第五章 市级国空规第二节重要编制要指南

【社区作品】8规划师新教材第五章 市级国空规第二节重要编制要指南，如《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划"一张图"建设和现状评估工作的通知》。

重要编制指南

• 《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划"一张图"建设和现状评估工作的通知》
  • 各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制。
  • 未完成平台和系统建设的市县不得先行报批国土空间总体规划。
• 《国土空间规划"一张图"建设指南（试行）》
  • 国土空间规划"一张图"的应用
    • 1. 资源浏览
    • 2. 专题图制作
    • 3. 对比分析
    • 4. 查询统计
    • 5. 成果共享
  • 国土空间规划分析评价
    • 1. 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价
    • 2. 国土空间规划实施评估和风险识别评估
  • 国土空间规划成果审查与管理
  • 国土空间规划监测评估预警
  • 资源环境承载能力监测预警
  • 国土空间规划指标模型管理
• 《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》
  • 科学有序划定
    • 按照生态功能划定生态保护红线
      • 1生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。 2优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。 3其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。 4对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线;自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。 5生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。
        • 国家和省级禁止开发区域类型：1国家公园；2自然保护区；3森林公园的生态保育区和核心景观区；4名胜风景区的核心景区 ；5地质公园的地质遗迹保护区；6湿地公园的湿地保育区和恢复重建区；7饮用水水源的一级保护区；8水产种质资源保护区的核心区；9其他类型禁止开发区的核心保护区；
    • 按照保质保量要求划定永久基本农田
    • 按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界
  • 协调解决冲突
    • 相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。
    • 三条控制线出现矛盾时
      • 生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性， 确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变
      • 久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性， 确保数量不减少、质量不降低
      • 城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田
    • 目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出; 已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。
    • 协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划， 确实无法补划的在市级行政区域内补划。
  • 生态红线与自然保护地的关系不是重合关系，是相交关系。生态红线包括国家公园和自然保护区的全部区域，但生态红线不包括自然公园的其他区域。
  • 自然保护地分级管控：核心保护区和一般控制区。自然公园原则上按一般控制区管理。自然保护区分核心保护区（原核心区和缓冲区）和一般控制区（原实验区）。国家公园只有一级，有严格保护区（至少占一半），生态保护区，传统利用区（小于15%），科教游憩区（小于5%）
• 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(双评价）
  • 1. 定义
    • 资源环境承载能力：基于一定发展阶段、经济技术水平和生产生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模。
    • 国土空间开发适宜性：在维系生态系统健康前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。
  • 2. 评价目标
    • 分析区域资源环境禀赋条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态系统服务功能极重要（生态服务功能极重要区和生态脆弱区），明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，为完善主体功能区布局，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，优化国土空间开发保护格局，科学编制国土空间规划，实施国土空间用途管制和生态保护修复提供技术支撑
  • 3. 评价原则
    • (1) 底线约束：坚持最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，维护国家生态安全、粮食安全等国土安全。在优先识别生态保护极重要区基础上，综合分析农业生产、城镇建设的合理规模和适宜等级。
    • (2) 问题导向：充分考虑陆海全域水、土地、气候、生态、环境灾害等资源环境要素，定性定量相结合，客观评价区域资源禀赋与环境条件，识别国土空间开发利用现状中的问题和风险，有针对性地提出意见和建议。
    • (3) 因地制宜：充分体现不同空间尺度和区域差异，合理确定评价内容、技术方法和结果等级。下位评价应充分衔接上位评价成果，并结合本地实际，开展有针对性的补充和深化评价
    • (4) 简便实用
  • 4. 评价内容
    • 3个功能导向：1生态保护、2农业生产(种植、畜牧、渔业)、3城镇建设
    • 7个评价要素：区位类、土地资源类、水资源类、环境类、生态类、灾害类、气候气象类。
  • 5. 工作流程
    • (1) 工作准备
      • 评价统一采用2000 国家大地坐标系（CGCS2000），高斯-克吕格投影
      • 陆域部分采用1985国家高程基准
      • 海域部分采用理论深度基准面高程基准
    • (2) 本底评价（省评价：以市级或县行政区为单元；市评价：以县级或乡级行政区为单元评价承载规模）
      • 1| 生态保护重要性评价
        • 省评价重点：（生态安全底线）陆海全域。1评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能重要性。2水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等生态脆弱性，综合形成生态保护极重要区和重要区。
        • 市县评价重点：省级评价结果基础，对生态空间完整性、系统性、连通性出发，结合重要地下水补给、洪水调蓄、河(湖)岸防护、自然遗迹、自然景观等进行补充评价和修正。
      • 2| 农业生产适宜性评价
        • 省级评价：在生态保护极重要区以外开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。
        • 市县评价重点：在省级基础上优化，识别优势农业空间
      • 3| 城镇建设适宜性评价
        • 省级评价：在生态保护极重要区以外的区域，优先考虑环境安全、粮食安全和地质安全等底线要求，识别城镇建设不适宜区。沿海地区针对海洋开发利用活动开展评价。
        • 市县评价重点：提高评价精度，对不适宜区范围进行校核。根据人口、经济、区位，识别适宜区
      • 4| 承载规模评价
        • 1、基于现有经济技术水平和生产生活方式缺水地区重点考虑水平衡，分别评价各评价单元可承载农业生产、城镇建设的最大合理规模。质量目标、污染物排放标准和总量控制等因素，评价环境容量对农业生产、城镇建设约束要求。按照短板原理，取各约束条件下的最小值作为可承载的最大合理规模。2、对照国内外先进水平，在技术进步、生产生活方式转变的情景下，评价相应的可承载农业生产、城镇建设的最大合理规模。
    • (3) 综合分析
      • 1| 资源环境禀赋分析
        • 识别资源环境禀赋和短板
      • 2| 现状问题和风险识别
        • 重点识别以下冲突(包括空间分布和规模):1、生态保护极重要区中永久基本农田、园地、人工商品林、建设用地以及用海活动; 种植业生产不适宜区中耕地、永久基本农田; 城镇建设不适宜区中城镇用地;地质灾害高危险区内农村居民点。2、判断耕地、城镇、畜牧、渔业区域资源环境承载状态。3、识别水平衡、水土保持、生物多样性、湿地保护、地面沉降、土壤污染等方面问题，研判未来变化趋势和存在风险。
      • 3| 潜力分析
        • 农业：种植、畜牧不适宜区外区域，根据资源承载规模，分析可开发耕地牧草地的空间和规模；
        • 渔业：在适宜区内，根据渔业养殖捕捞现状和资源承载规模，分析养殖捕捞的潜力空间和规模；
        • 城镇：在不适宜区外的区域或建设适宜区内，去辖区耕地后，根据现状和建设承载规模，分析可城镇可建设的空间分布和规模。
      • 4| 情景分析
        • 气候变化、技术进步、重大基础设施建设、生产生活方式转变
  • 6. 成果要求
    • 评价成果包括报告、表格、图件、数据集等。
  • 7. 成果应用
    • (1) 支撑国土空间格局优化。
    • (2) 支撑完善主体功能分区。
      • 生态保护、农业生产、城镇建设单一功能特征明显的区域，可作为重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区备选区域。两种或多种功能特征明显的区域，按照安全优先、生态优先、节约优先、保护优先的原则，结合区域发展战略定位，以及在全国或区域生态、农业、城镇格局中的重要程度，综合权衡后，确定其主体功能定位。
    • (3) 支撑划定三条控制线。
      • 1、生态保护极重要区，作为划定生态保护红线的空间基础。2、种植业生产适宜区，作为永久基本农田的优选区域;退耕还林还草等应优先在种植业生产不适宜区内开展。3、城镇开发边界优先在城镇建设适宜区范围内划定，并避让城镇建设不适宜区，无法避让的需进行专门论证并采取相应措施
    • (4) 支撑规划指标确定和分解。
      • 耕地保有量和建设用地规划不能突破区域农业生产、城镇建设的承载规模
    • (5) 支撑高质量发展的国土空间策略。
    • (6) 支撑编制空间类专项规划。
    • (7) 支撑重大工程安排
  • 8. 省级本底评价方法
    • 生态保护重要性评价
      • 生态系统服务功能重要性
        • 评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能重要性，取各项结果的最高等级作为生态系统服务功能重要性等级。
        • 水源涵养功能重要性
          • 通过降水量减去蒸散量和地表径流量得到的水源涵养量，评价生态系统水源涵养功能的相对重要程度。
          • 降水量大于蒸散量较多，且地表径流量相对较小的区域，水源涵养功能重要性较高。森林、灌从、草地和湿地生态系统质量较高的区域，由于地表径流量小，水源涵养功能相对较高。
          • 将累积水源涵养量最高的前50%区域确定为水源涵养极重要区。在区域确定为水源涵养极重要区。
        • 水土保持功能重要性
          • 一般地，森林、灌从、草地生态系统土壤保持功能相对较高，植被覆盖度越高、坡度越大的区域，土壤保持功能重要性越高。
          • 将坡度不小于25°（华北、东北地区可适当降低）且植被覆盖度不小于80%的森林、灌丛和草地确定为水土保持极重要区
          • 在此范围外，将坡度不小于15°且植被覆盖度不小于60%的森林、灌丛和草地确定为水土保持重要区
        • 防风固沙功能重要性
          • 将土壤砂粒含量不小于85%、大风天数不小于30天、植被覆盖度不小于15%(青藏高原可调整为30%)的森林、灌丛、草地生态系统确定为防风固沙极重要区;
          • 大风天数不小于20天、土壤砂粒含量不小于65%、植被覆盖度不小于10%(青藏高原可调整为 20%)的森林、灌丛、草地生态系统确定为防风固沙重要区。
        • 海岸防护功能重要性
          • 将原真性和完整性高、需优先保护的区域确定为海岸防护极重要区，区域范围自海岸线向陆缓冲一定距离，向海根据自然地理边界确定。
        • 生物多样性维护功能重要性
          • 生物多样性维护功能重要性在生态系统、物种和遗传资源三个层次进行评价。
          • 生态系统层次：将原真性和完整性高，需优先保护的森林灌丛、草地、内陆湿地、荒漠、海洋等生态系统评定为生物多样性维护极重要区;其他需保护的生态系统评定为生物多样性维护重要区。
          • 在物种层次：1国家重点保护野生动植物名录。2世界自然保护联盟濒危物种。3、中国生物多样性红色名录。关键词：重点保护、极危、濒危、极小种群确定为极重要区。省级的为重要区。
          • 在遗传资源层次：将重要野生的农作物、水产、畜牧等种质资源的主要天然分布区域，确定为生物多样性维护极重要区
      • 生态脆弱性
        • 评价水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等生态脆弱性，取各项结果的最高等级作为生态脆弱性等级。
    • 农业生产适宜性评价
      • 种植业生产适宜性
        • 不适宜区：干旱（多年平均降水量低于200mm），坡度大于25度，土壤肥力差，不满足一年一熟，土壤污染物含量大
      • 畜牧业生产适宜性
        • 牧区：自然条件约束力大，干旱区
        • 农区：自然条件约束力大，湿润区
      • 渔业生产适宜性
        • 养殖区：水质不达标或环境污染严重不适宜区
    • 城镇建设适宜性评价
      • 在生态保护极重要区以外的区域开展城镇建设适宜性评价，着重识别不适宜区：水资源短缺，坡度大于25度，海拔高，地质灾害，海洋灾害危险性极高区域定为不适宜区
    • 承载规模评价
      • 农业承载规模
        • 水资源决定
        • 将生态保护极重要区和种植业生产不适宜区以外区域的，作为空间约束条件下耕地最大承载规模，取最小值作为最大规模
        • 耕地灌溉面积=条件下可用水量和农田综合灌溉定额的比值
      • 城镇建设承载规模
        • 城镇可用水量除以城镇人均需水量，确定可承载人口规模，可承载的城镇人口规模乘以人均城镇建设用地面积=可承载的建设用地规模
        • 将生态保护极重要区和城镇建设不适宜区以外区域的，作为空间约束条件下耕地最大承载规模，取最小值作为最大规模
  • 9. 成果建议
    • 主要图件清单
      • (1) 基础图
        • 1| 行政区划图
        • 2| 地形地貌图
      • (2) 成果图
        • 1| 生态保护重要性评价结果图
        • 2| 农业生产适宜性评价结果图
        • 3| 城镇建设适宜性评价结果图
        • 4| 生态保护极重要区内开发利用地类分布图
        • 5| 种植业生产不适宜区内耕地分布图
        • 6| 城镇建设不适宜区内城镇建设用地分布图
        • 7| 耕地空间潜力分析图
        • 8| 城镇建设空间潜力分析图
        • 9| 生态系统服务功能重要性分布图
        • 10| 生态脆弱性分布图
        • 11| 多年平均降水量分布图
        • 12| 人均可用水资源总量分布图
        • 13| 地质灾害危险性分区图
        • 14| 地下水超采与地面沉降分布图
• 《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》
  • 县国土空间开发保护现状评估——基本指标
    • 1. 底线管控
      • A-01 生态保护红线范围内建设用地面积（k㎡）
      • A-02 永久基本农田保护面积（k㎡）
      • A-03 耕地保有量（k㎡）
      • A-04 城乡建设用地面积（k㎡）
      • A-05 森林覆盖率（%)
      • A-06 湿地面积（k㎡）
      • A-07 河湖水面率（%)
      • A-08 水资源开发利用率（%)
      • A-09 自然岸线保有率（%)
      • A-10 重要江河湖泊水功能区水质达标率（%)
      • A-11 近岸海域水质优良（一、二类）比例（%)
      • 大部分为生态管控类
    • 2. 结构效率
      • 多为人均
    • 3. 生活品质
• 《城镇开发边界划定指南（试行）》
  • 城镇开发边界内可分为
    • 1. 城镇集中建设区
      • 划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般不少于市辖区规划城镇建设用地总规模的80%。县级总规按照市级总规提出的区县指引要求划定县（区）域的全部城镇开发边界后，以县（区）为统计单元，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般应不少于县（区）域规划城镇建设用地总规模的90%。
    • 2. 城镇弹性发展区
      • 一般不超过集中建设区的15%，大城市不超过8%
    • 3. 特别用途区
      • 原则上只能建基础设施，生态修复，游憩设施。包括自然要素，山地，河道，生态廊道
    • 重点
  • 划定基本原则
    • 1. 坚持节约优先、保护优先
    • 2. 顺应城镇发展需求
    • 3. 提升人居环境品质
    • 4. 为城镇发展留有空间
    • 5. 因地制宜划定
  • 不宜划入城镇开发边界的情况
    • 1. 基本农田
    • 2. 法律法规或上位规划要求保护的区域，包括世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园和水源保护地，以及其他生态脆弱或敏感性较高的区域。
    • 3. 活动地震断裂带，以及滑坡、泥石流、崩塌点、洪水淹没区等灾害易发区或地质危险区。
    • 4. 其他需要控制、预留或不宜建设的区域。
    • 5. "开天窗"∶无法划出城市开发边界的生态敏感区，灾害隐患点或其他禁止建设的区域，应明确保护范围或避让距离。
  • 特殊情况下，城市开发边界划定方式
    • 1. 空间上邻近但不宜连片发展的城市，开发边界应避免重合，以预留生态隔离区域。
    • 2. 建设用地已经基本连片，上位规划明确为一体化发展的城市，可统一划定城市开发边界。
    • 3. 多中心、组团式发展的城市，城市开发边界可以为相互分离的多个闭合的范围。
  • 划定技术流程
    • 1. 基础数据收集
    • 2. 开展评价分析
      • (1) 城镇发展定位研究
      • (2) 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价
      • (3) 城镇发展现状研究
      • (4) 城镇发展规模研究
      • (5) 城镇空间格局研究
    • 3. 边界初划
      • 城镇开发边界期限原则上与国土空间规划相一致。 特大、超大城市以及资源环境超载的城市，应划定永久性开发边界。
      • 以县（区）为统计单元，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地原则上应高于县（区）域规划城镇建设用地总规模的 90%
      • 城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积15%， 其中特大城市、超大城市的城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的8%
    • 4. 方案协调
      • 城镇开发边界由一条或多条连续闭合线组成，范围应尽量规整、少"开天窗"， 单一闭合线围合面积原则上不小于30h㎡。
    • 5. 边界划定入库
• 土地征收成片开发标准
  • 土地征收成片开发方案应当包括下列内容
    • （一）成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；
    • （二）成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；
    • （三）成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；
    • （四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例不低于40%(省级人民政府根据各地情况差异确定)；
    • （五）成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。
  • 不得批准土地征收成片开发方案
    • （一）涉及占用永久基本农田的；
    • （二）市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；
    • （三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；
    • （四）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。
• 市级国土空间规划制图规范
  • 调查型图件5
    • 用地现状图、中心城区用地现状图、自然保护地分布图、历史文化遗存分布图、灾害风险分布图
  • 管控型图件20
    • 市域国土空间控制线规划图。
      • 1)必选要素。包括:城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线。
      • 2)可选要素。包括:历史文化保护线、洪涝风险控制线、矿产资源控制线
    • 市域生态系统保护规划图。
      • 1)必选要素。包括:生态保护红线，生态廊道，自然保护地，风景名胜区，重要湖泊、湿地，其他生态重要和敏感地区，市级(含)以上等级公园，主干河道。
      • 2)可选要素。可根据实际情况，增设生态保育区、生物多样性保护区、主干绿道等要素。
  • 示意型图件5
    • 市域主体功能分区图、总体格局规划图、城镇体系规划图、生活圈和公共服务设施规划图、中心城市更新规划图。
• 《国务院关于防止耕地非粮化稳定粮食生产的意见》要点
  • 永农：三大粮食生产
  • 一般耕地：粮、棉、油、粮、菜、饲草。
  • 不得擅自调整粮食生产功能区。在其内建设设施农用地，退耕还草，超标建设林网。
  • 严禁永农搞林果，挖塘养鱼破坏耕作层，闲置荒芜。可搞立体种养稻渔虾，但不得破坏永农耕作层。
• 关于做好占用永农重大建设项目用地预审的通知
  • 占永农的项目必须是国家重大重点的军事、交通、能源、水利。
  • 占永农的省级项目必须是省级高速公路、连接深度贫困地区的省级公路。
  • 占用前先优化选址避让，无法避让的，必须先论证占用的必要性和占用规模的合理性进行论证。
  • 补划方案，补足补优。省厅审查和实地踏勘论证。
• 海岛保护法要点
  • 海岛保护规划应征求上级政府海洋主管部门意见，县级海岛保护专项规划报省级政府审批，报国家海洋部门备案
  • 有居民海岛应严格限制填海围海等改变海岸线的行为，填海连海岛工程建设。
  • 无人海岛：开发利用无人海岛的，填海连海岛的，或其他改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批。
• 海洋规划
  • 海域划分为：渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、特殊利用区、保留区8个一级分区。
  • 海洋保护区：红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域
  • 岸线：严格保护、限制开发、优化利用
  • 军队使用管理的海岸线，纳入国家保护与利用范围。
  • 严格保护范围：优质沙滩、典型地质地貌景观、重要滨海湿地、红树林、珊瑚礁。
• 国家级公益林管理办法
  • 国家一级公益林原则上不得开展生产经营活动。
  • 集体或个人一级公益林，以保护为原则可开发，但经县级林业部门同意。
  • 国家二级公益林可进行的活动：
    • 林下种植，游憩。
    • 其他采伐经县林业部门审批。