行政管理学（第六版）- 第八章 行政信息

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第八章　行政信息

• 1. 行政信息概述
  • 行政信息的内涵　★★
    • （1）信息资源与行政信息
      • ①信息资源
        • 狭义的信息资源仅仅指信息内容，是指限于信息本身的文献资源或数据资源，或者说各种媒介和形式的信息集合，包括文字、声像、印刷品、图形、图像、电子信息等。
        • 广义的信息资源是以信息本身为核心的，包括与信息相关的人员、设备、技术、资金和信息资源管理体制等各种要素的总称。
        • 本书从管理的角度出发，采用了广义的信息资源的含义。信息资源不仅具有经济学意义上的需求性、稀缺性和可选择性特征；而且还包括共享性、时效性、动态性、不可分性、不同一性、支配性等独有特征。
      • ②行政信息
        • 行政信息是指行政管理活动所涉及的、对行政管理活动产生影响作用的各类信息的集合，它包括行政信息内容资源以及与信息采集、处理、储存、分级分类、交换共享和开发利用活动有关的信息人员、信息设施、信息技术、信息资金和信息管理体制。 行政信息是信息资源中最核心的资源，在人类社会经济发展和行政管理中具有特殊的重要地位。
    • （2）信息资源管理
      • ①信息资源管理的含义
        • 信息资源管理是一种系统的管理思想和方法，是一种基于信息技术的、为满足信息需求而实施的集约化管理活动，包括对信息活动要素（信息、人员、技术设备、资金等）的规划、组织、控制和协调，以实现资源的最佳配置和提高信息资源的开发利用水平。
      • ②信息资源管理的层次
        • a．微观信息资源管理。这是最基层的信息资源管理。
        • b．中观信息资源管理，是介于宏观和微观之间的一个管理层次。
        • c．宏观信息资源管理，是一种战略管理，管理效果带有总量和全局性质。
      • ③信息资源管理的要素
        • a．信息资源管理的架构。信息资源规划是以架构设计为主线而不是进程设计为主线，总体架构的设计是信息资源管理的关键。
        • b．信息资源管理的组织。这是信息资源管理的基础。
        • c．信息资源管理的环境。即通过制定统一、强制、自上而下的法规、标准以及规范以明确与信息资源管理有关的各种技术框架与规范。
        • d．信息资源管理的服务。即通过服务记录数据库、服务知识库、服务管理对象资源目录库、服务管理规则库，以搭建服务管理平台，实现各项功能。
        • e．信息资源管理的技术。这是信息资源管理的支撑平台。信息资源管理实现信息资源整合的技术就是基础架构平台软件技术，包括整合平台、安全平台、系统支撑平台。
    • （3）行政信息管理
      • ①行政信息管理的含义
        • 行政信息管理（GIRM）是一种集成性和综合性管理活动，是政府部门为实现行政目标，以现代信息技术为手段，对行政信息进行采集、加工、存储、交换共享、开发利用和服务，对信息活动各要素（信息、组织机构、人员、设施、资金、技术等）进行规划、预算、组织、协调、指导、培训和控制，以实现行政信息的合理配置、有效地满足政府部门自身和社会信息需求的活动过程。
      • ②行政信息管理的目标
        • a．基础性目标：实现行政信息的科学管理。
        • b．根本性目标：实现行政信息的有效利用。
        • c．直接目标：实现行政信息的合理开发。
        • d．终极性目标：促进行政管理正常运转、经济良性运行和社会和谐发展。
  • 行政信息管理的产生、发展及其研究视角
    • （1）行政信息管理的产生与发展
      • ①行政信息管理的产生
        • a．20世纪中叶是信息革命的起点。信息管理是在信息革命发生并兴起的特定背景条件下产生的。信息革命的两个主要标志：一是信息论的提出奠定了理论基础；二是计算机的诞生提供了技术条件，以计算机技术和通信技术为代表的信息技术为信息革命奠定了技术基础。
        • b．20世纪70年代末，以美国为代表的西方发达国家开始从工业经济向知识经济转化，知识成为了支撑经济增长的最重要因素。为了更好地发挥信息对经济发展和社会进步的作用，必须在对信息进行了深刻认识的基础上，再对信息进行管理。在这样的社会背景条件下，GIRM概念在美国被提了出来。
        • c．20世纪80年代，GIRM研究得到迅速的发展；20世纪90年代信息高速公路概念出现，更进一步带动GIRM发展。
      • ②行政信息管理的发展阶段
        • a．从20世纪40年代中期至70年代中期，是行政信息资源管理的萌芽阶段。在行政信息资源管理的萌芽阶段，政府文件管理是行政信息资源管理的核心对象。
        • b．从20世纪70年代中期至80年代末期，是行政信息资源管理的形成阶段。行政信息资源管理从狭隘的政府文件管理中独立出来，演变成为一种管理对象有明确概念、管理地位有法律保障、管理主体有明确机构和职能界定、管理内容有理论指导的专门管理活动。
        • c．从20世纪90年代开始，行政信息资源管理进入成熟发展阶段。其特点主要表现为：
          • 第一，行政资源由美国蔓延到世界各国，显示出全球化的特点；
          • 第二，实现现代信息技术的应用与公共部门组织结构、管理方式、管理体制和服务方式变革的一体化融合；
          • 第三，行政信息资源管理开始向电子化政府迈进，逐步形成了面向社会的“一站式”互动服务、面向政府部门的跨部门“一体化”业务集成和“流程化”的协同办公、面向业务应用的“统一平台”信息交换与资源共享、面向数字化管理的“可持续发展”行政管理体制和运行机制。
          • 第四，以移动互联网、云计算、大数据和“互联网＋”为时代特征的行政信息资源高度整合和集中。
    • （2）行政信息管理的研究视角
      • ①内容视角。
        • 主要是从行政信息生命周期出发，以行政信息生成后收集、加工整理、储存、交换共享、开发利用和服务的一系列环节为主要对象，研究如何高效、高质地开展信息资源管理活动。
      • ②技术视角。
        • 主要是指如何在行政信息的获取、传输、存储、处理和检索，以及利用信息进行决策、控制、指挥、组织和协调等方面合理地运用信息技术。
      • ③经济视角。
        • 将行政信息作为一种资源和社会财富，研究内容包括： 行政信息价值问题； 行政信息生产与信息服务的投资问题； 行政信息的成本与利用效率； 行政信息活动的经济机制和经济规律等.
      • ④人文视角。
        • 主要是研究管理活动中人的作用、行为和心理，包括行政信息管理以及开发利用的有关政策问题、法律问题、管理过程中涉及的伦理道德和心理认同问题、行政信息的用户需求以及供求双方的关系问题、行政信息管理的标准化问题。
  • 行政信息管理标准化
    • （1）行政信息管理标准化概述
      • ①标准的分类与分级
        • 标准化是指在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。常见的标准分类方法包括层次分类法、性质分类法和对象分类法三种。从世界范围来看，标准层次区分为国际标准、区域标准、国家标准、行业标准、地方标准与企业标准。中国目前将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。
      • ②行政信息管理标准化内容
        • a．信息技术标准化。它是整个行政信息管理的重点，是行政信息开发利用的基础和保证。
        • b．标准化设施。这是行政信息活动的物质基础。
        • c．标准化术语。指术语的标准化，对信息活动中某一事务或过程的称谓或代号的标准化和国内术语的统一。
        • d．标准化管理过程。它能使行政信息管理工作的全过程按规范化的程序进行。
      • ③行政信息管理标准化的方法
        • a．简化法，在一定范围内缩减对象事物的类型，使之在既定时间内满足一定领域需要的标准化方法。
        • b．统一法，是把同类事物的不同表现形态归并为一种的标准化方法，强调归一。
        • c．组合法，指将两个以上具有特定信息资源功能的单元，按预定要求，有选择地结合起来，形成一个具有新功能单元或系统的标准化方法。
        • d．综合法，是对系统标准化对象的整体及其相关要素进行有目的、有计划的制定和贯彻某一标准系统的标准化方法。
        • e．程序化法，指将信息资源管理工作的全过程按严格逻辑关系形成规范化程序的标准化方法。
    • （2）行政信息管理的基础标准
      • 行政信息管理基础标准，是指那些决定信息系统质量的、因而也是进行信息资源开发利用的最基本的标准，包括：
      • ①数据元素标准。数据元素是最小的不可再分的信息单位，是一类数据的总称，包括数据元素命名标准、标识标准和一致性标准。
      • ②信息分类编码标准。信息分类编码的对象是一些最重要的数据元素，进行编码的步骤：一是确定分类编码对象；二是制定编码规则；三是编制编码表。
      • ③用户视图标准。用户视图是一些数据元素的集合，反映最终用户对数据实体的看法。用户视图是数据在系统外部的样子、是系统的输入或输出的媒介或手段。
      • ④概念数据库标准。概念数据库是最终用户对数据存储的看法，反映用户综合性信息需求。
      • ⑤逻辑数据库标准。逻辑数据库是一组规范化的基本表。逻辑数据库标准涉及各基本表的命名标识、主码、属性列表及基本表间的结构关系。
    • （3）中国行政信息管理标准化
      • ①中国信息化发展采取的是技术优先的路径，在发展过程中明显表现出重技术轻标准规范和管理、缺乏有效的标准维护机制、各部门各自为政和没有统一信息资源标准等问题。
      • ②行政信息管理的标准化建设问题是中国行政信息化建设和开展行政信息管理的重要问题。
      • ③中国在行政信息标准化发展中注重制定符合国情的战略，将培养高水平、复合型人才，制定完善的政策法规体系和标准规范体系，建立对标准的指导、监督和执行机制，制定标准化评价体系等，都纳入到标准化发展战略的高度。
• 2. 行政信息管理的内容
  • 行政信息管理体制　★★
    • （1）行政信息管理的机构
      • 健全行政信息管理机构、组织落实，是西方发达国家完善行政信息管理体制的重要特点。为实现行政信息管理的宏观和微观管理职能，中国建立了相应的组织机构，基本形成了自上而下的建立由政府主要领导牵头和各相关部门负责人共同参与的信息化管理机构，统一领导和协调行政信息管理工作。
      • 严格来说，在行政信息管理机构的设置上，中国目前的机构设置（特别是大部门制改革之后）还不能适应行政信息化建设从技术导向到政务、管理导向的发展需要，缺乏自上而下的管理行政信息化建设的、具有综合和指挥协调能力的部门设置。因此，应改善行政信息管理机构设置，将其纳入政府组成部门系列，在性质上确定为综合部门，赋予其组织、指挥、协调和控制的职能。
    • （2）行政信息管理职能
      • ①行政信息宏观管理职能。主要包括统筹规划、组织协调、业务指导和监督控制职能。
      • ②行政信息微观管理职能。主要是指各政府部门内部管理机构对本部门行政信息实施具体管理和开发利用工作的职能。
    • （3）行政信息管理人员
      • 行政信息管理人员是指在行政信息管理部门从事行政信息管理规划、信息系统研究与管理、信息系统运行与维护、信息资源管理具体业务工作等活动的行政信息管理专业人员，主要包括信息技术专业人才和信息管理专业人才。
  • 行政信息采集管理
    • （1）行政信息采集的含义
      • 行政信息采集，是指各政务部门在各自职责范围内根据行政信息用户的需求，从有关信息源或载体内对各种形态的信息进行选择、采出、提取并加以聚合和集中的过程，即在“需求驱动”下，根据目的和要求将蕴含、分布在不同时空域的涉及政治、经济、社会、文化领域的各种行政信息采掘和积聚起来的过程。行政信息采集是实现行政信息交换共享、提高行政信息开发利用水平的前提和基础。
    • （2）行政信息采集应当遵循的原则
      • 包括：①职能原则；②目的性与及时性原则；③真实性与可靠性原则；④时间上的连续性和空间上的完整性原则；⑤计划性与预见性原则。
    • （3）行政信息采集的过程
      • ①行政信息采集的准备阶段。行政管理信息主要是进行行政信息需求分析、明确采集目标、确定行政信息采集源、选择采集方法和采集工具以及制定行政信息采集策略。行政信息需求分析是信息采集的起点，决定行政信息采集工作的效率及成败。
      • ②行政信息采集的实施阶段。行政信息管理主要是识别信息、提取信息、汇集信息，将提取的行政信息进行汇合、集中。
      • ③行政信息采集的评估阶段。对行政信息采集成败得失的一个全面总结，并为以后的采集工作积累经验，吸取教训。对于通过评估的行政信息采集，将进入信息加工阶段。评估的核心是确定评估指标体系。
    • （4）行政信息采集的渠道与方法
      • ①行政信息采集的渠道。行政信息采集的渠道是指控制行政信息源的各类政府部门、中介组织与个人。行政信息采集渠道包括：行文渠道、媒体渠道、机构性渠道、制度性渠道、政府部门交流渠道和个人渠道。
      • ②行政信息采集的方法。行政信息采集的方法是获取信息过程中各个环节所要求的基本操作和特有方法。行政信息采集的基本方法有观察法；调查法；阅读法；检索法；交换、索取法；与会法等基本方法。
  • 行政信息存储
    • （1）行政信息存储的含义
      • 行政信息存储是指将加工处理后的行政信息（包括文件、图像、数据、报表、档案等）按一定的规定记录在相应的信息载体上，并按一定的特征和内容性质将其组织成系统化的检索体系的过程。数据仓库数据仓库是对来自异地、异构的数据源和各种数据库的数据经加工后在一种称之为数据仓库的存储地存储、提取和维护的一种存储方式。数据仓库的相关技术包括联机分析处理、决策支持系统和数据挖掘。
    • （2）数据仓库
      • 数据仓库是对来自异地、异构的数据源和各种数据库的数据经加工后在一种称之为数据仓库的存储地存储、提取和维护的一种存储方式。数据仓库的相关技术包括联机分析处理、决策支持系统和数据挖掘。
    • （3）行政信息库的构建
      • ①行政信息库构建的目标。行政信息库构建的目标政务资源信息库归根结底是以服务于行政管理和社会为宗旨，目的是促进提高行政信息开发利用水平。具体地说，行政信息库构建的目标是：
        • a．有利于实现行政信息公开和面向社会服务的原则，提高社会服务质量；
        • b．有利于提高行政管理能力、回应社会需求的能力，做到科学、高效的宏观管理和决策；
        • c．有利于对社会及时发布大量有价值的行政信息，引导企业自主走向市场，对经济发展和社会进步进行导向，减少盲目性。
      • ②行政信息库的构建措施。构建行政信息库，需要长期的规划和强有力的组织协调，要从国民经济和社会发展的全局出发，统筹兼顾，综合协调。具体措施有：
        • a．健全和完善行政信息管理的统一标准和规范，打破部门分割、条块分割的管理体制；
        • b．遵循由易到难、分步实施的原则，建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府部门与企业、公众的互动式交流与服务，实现政府部门业务的重组和优化，建立集成系统以及方便使用的技术体系；
        • c．加强对行政信息库的系统运行规范管理，包括建立和完善运行规范来管理和控制信息系统的运作；
        • d．建立高效、可操作的行政信息质量评价体系，特别要注重可操作性和内容实用性评价。
  • 行政信息分级分类
    • （1）行政信息分级
      • 行政信息分级，是指根据行政信息的不同性质来确定行政信息公开与保密的级别。行政信息分级是实现行政信息公开和交换共享的基础。
      • ①社会公开类行政信息。即依法应向社会公开的行政信息。
      • ②部门共享类行政信息。即依据各部门职能行使需要在政府部门之间交换共享的行政信息。
      • ③依法专用类行政信息。即依据法律法规的规定只与本部门职能行使有关、只在本部门内部专用而不对外的行政信息。
    • （2）行政信息分类
      • 行政信息分类是以政务的知识内容为主要依据，把具有某种共同属性或特征的行政信息归并在一起，将海量无序的信息变成可利用的有序信息，为实现行政信息管理、交换共享、服务和提高行政信息开发利用水平奠定了基础。
      • 行政信息分类应满足归类正确、归类一致、充分揭示和方便检索等要求。具体可分为：
        • ①主题类行政信息； ②行业类行政信息； ③服务类行政信息； ④资源形态类行政信息。
  • 行政信息公开
    • （1）行政信息公开的含义
      • 行政信息公开是指政府部门和法律法规授权具有管理公共事务职能的公共组织主动或根据公众申请公开行政信息、并方便公众获取的各种活动与制度的总称。
    • （2）行政信息公开的原则
      • 行政信息公开的原则是政府部门在行政管理过程中必须遵守的准则，在效力上它高于具体的行政信息公开操作规则，并对具体的行政信息公开操作规则起着宏观指导和控制作用。
        • 具体包括：
        • ①合法性原则；
        • ②及时性原则；
        • ③真实性原则；
        • ④利益平衡原则；
        • ⑤不收费原则；
        • ⑥责任原则。
    • （3）行政信息公开制度
      • ①行政信息公开制度的主要内容
        • a．确立和强化行政信息公开是政务部门的义务和责任；
        • b．明确行政信息公开的范围；
        • c．确立行政信息公开的监督和保障制度。
      • ②行政信息公开的措施
        • a．及时、准确地公开政府信息；
        • b．建立健全行政信息发布协调机制，保证发布的行政信息准确一致；
        • c．通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式和大众传播媒介公开行政信息；
        • d．配备相应的设施、设备，为公众查阅、获取行政信息提供方便；
        • e．根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所或设施，公开行政信息；
        • f．编制、公布行政信息公开目录和行政信息公开指南，并及时更新。
  • 行政信息交换共享
    • （1）行政信息交换共享的含义
      • 行政信息交换共享是指一个部门为其他部门履行行政管理职能的需要而提供行政信息，以及为履行行政管理职能的需要从其他部门获取行政信息的行为。实现行政信息交换共享是充分开发利用行政信息的有效途径。 行政信息交换共享过程包括两个阶段：①数据抽取汇集阶段；②数据整合共享阶段。
    • （2）实现行政信息交换共享的管理措施
      • ①编制行政信息交换共享目录体系
        • a．科学构建行政信息目录体系框架。行政信息目录体系框架包括：资源层、目录层、服务层和应用层。
        • b．科学构建目录体系服务模型。目录体系主要包括目录体系生产系统、目录体系管理系统和目录体系查询系统三个部分。
        • c．明确行政信息交换共享目录的具体内容，包括：政务基础信息共享目录、应用信息共享目录、数据库管理目录与行政信息采集责任公开目录。
      • ②健全与完善行政信息交换共享标准规范
        • 标准规范为信息资源一致性和技术平台的互联互通互操作提供了基本的保证，是实现行政信息交换共享和规范化运行的有力支撑和可靠保障。
      • ③健全与完善行政信息交换共享管理制度
        • 行政信息交换共享管理制度包括政务信息资源管理维护制度、技术平台管理维护制度和政务信息资源分级管理制度。
      • ④加强行政信息交换共享平台和共享库的建设
        • 加强信息共享交换平台建设，应本着“资源整合、集约建设”的原则，统筹建设。
• 3. 行政信息开发利用
  • 行政信息开发利用概述　★★
    • （1）行政信息开发
      • ①行政信息开发的含义
        • 狭义的行政信息开发是与狭义行政信息概念相联系，仅仅是指对行政信息内容资源的开发，主要包括信息的生产、表示、搜集、整理、组织、存储、检索、重组、转化、传播、评价、应用等。广义的行政信息开发是与广义行政信息概念相联系的，不仅包括了狭义的行政信息开发的一切相关内容和含义，还包括信息技术研究、信息系统建设、信息设备制造及信息机构和管理体制的建立、信息规则设定、信息环境维护、信息人员培养等活动，具有系统性、复杂性和交叉性等特点。
      • ②行政信息开发评价
        • 行政信息开发评价是运用评估指标体系、按严格的评估程序对行政信息开发行为与开发成果本身及其社会效应进行检测的活动。行政信息开发评价包括行政信息开发成果质的评价、量的评价和社会效应评价。专家评价方法是行政信息开发评价最常用的评价方法，包括定性评价、定量评价、定性和定量相结合的评价三种手段。
    • （2）行政信息利用
      • ①行政信息利用的含义
        • 行政信息利用，是指政府部门、企业、其他社会组织和个人有意识地利用行政信息实现自身的需求、解决各自问题的过程。根据行政信息利用的主体及其信息需求的不同，行政信息的利用可划分为三个层次，即社会利用、组织利用和个体利用。
      • ②行政信息开发与利用的关系
        • a．行政信息开发是手段，行政信息利用是目的，二者是相辅相成、互相促进的辩证统一关系。
        • b．行政信息开发是行政信息利用的前提；行政信息利用为行政信息开发提供动力和方向。开发是为了更好地利用；反之，用户强烈的利用欲望和行动，必将促使开发工作的进一步推进，利用是开发的延续。
  • 互联网＋政务服务
    • （1）指导思想
      • 依据创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以促进简政放权、放管结合、优化服务改革措施落地为目标，进一步规范行政权力运行，优化政务服务供给，降低制度性交易成本，解决影响企业和群众办事创业的难点，进一步激发社会和市场活力；以运用现代信息技术创新行政审批和公共服务方式为手段，坚持问题导向，强化顶层设计，注重资源整合，优化各地区各部门网上政务服务平台建设，不断简化优化企业和公众办事流程，促进网上政务服务运行规范、程序严密、过程透明、结果公开、监督有力，切实增强政务服务的主动性、精准性和便捷性，为推进政府治理创新提供有力支撑和保障。
    • （2）总体目标
      • 2017年年底前，各省（自治区、直辖市）人民政府、国务院有关部门普遍建成网上政务服务平台。2020年年底前，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网＋政务服务”技术和服务体系，实现政务服务标准化、精准化、便捷化、平台化、协同化，政务服务流程显著优化，服务形式更加多元，服务渠道更为畅通，公众办事满意度显著提升。
    • （3）重点任务
      • 围绕构建统一、规范、多级联动的“互联网＋政务服务”技术体系，以服务驱动和技术支撑为主线，重点建设“互联网＋政务服务”业务支撑体系、基础平台体系、关键保障技术体系、评价考核体系四个方面内容。
    • （4）“互联网＋政务服务”的主要内容
      • “互联网＋政务服务”的主要内容是指各级政务服务实施机构运用互联网、大数据、云计算等技术手段，构建“互联网＋政务服务”平台，整合各类政务服务事项和业务办理等信息，通过网上大厅、办事窗口、移动客户端、自助终端等多种形式，结合第三方平台，为自然人和法人以及其他组织提供一站式办理的政务服务。
      • “互联网＋政务服务”平台逻辑上主要由互联网政务服务门户、政务服务管理平台、业务办理系统和政务服务数据共享平台四部分构成。“互联网＋政务服务”平台技术架构由基础设施层、数据资源层、应用支撑层、业务应用层、用户及服务层五个层次组成。
  • 行政信息法制建设
    • （1）国外信息资源法制建设的基本概况
      • 现代信息资源法制建设兴起于20世纪。西方发达国家行政信息法制建设主要集中在信息公开、信息自由、信息交换共享、信息安全和知识产权保护等方面，形成诸多信息政策、法律和“公约”。
    • （2）我国行政信息法制化建设概况
      • 我国行政信息管理法制化建设存在的问题主要有：
      • ①分散性。我国还没有一部专门针对行政信息管理的统一法典。
      • ②不配套性。对行政信息的采集、处理、存储、分类分级、交换共享和利用等方面的权利、义务不衔接、不配套，缺乏完整的、功能上互相支持补充的法律条文，更没有形成对行政信息管理的法律、法规体系。
      • ③间接性。在调整和规范信息的采集、处理、存储、交换共享、利用和保护行政信息方面的行为时，常要援引相关法规中的条文，针对性不强，有的根本不符合行政信息管理要求。
      • ④模糊性。对行政信息管理的一些基本理论，均无明确规定，从而难以对行政信息管理产生有针对性的规范约束作用。
    • （3）行政信息管理法制建设的内容
      • 行政信息管理法制建设的关键是要调整行政信息管理过程中所形成的一系列社会关系，包括对“管什么”“谁来管”和“如何管”的问题进行规范。
      • ①确定信息资源法作为独立法律部门的地位。
      • ②行政信息管理法制建设的内容框架，包括：
        • a．行政信息管理法律制度； b．行政信息机构组织管理法律制度； c．行政信息安全、保密法律制度； d．国际信息合作与交流法律制度。