导图社区 行政管理学(第六版)- 第十二章 行政法治
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编辑于2021-06-19 12:05:58第十二章 行政法治
1. 行政法治概述
行政法治的含义
(1)行政法治的构成
①行政组织结构法治。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和编制管理的有关要求来管理政府行政机构的设置、职能和职权配置,处理各级政府之间、各级政府部门之间的关系。
②行政职权法治。政府职权来源于法,政府的各项职权都是由法律明文规定的,政府自身不能为自己设置任何权限。
③行政行为法治,即要坚持依法行政,具体做到:
a.行政权的作用不得与法律相抵触;
b.行政权没有法律依据,不得使人民负担义务,或分割其权利;
c.行政权没有法律依据,不得免除特定人在法律上应尽的义务,或为特定人设定权利;
d.法律经各个行政机关自由裁量时,其裁量权的界限,仍须受法律限制。
(2)行政法治的含义
行政法治是行政组织结构法治、行政职权法治和行政行为法治的总称。其含义主要包括三个要点:
①行政权力的取得必须由法律设定。
②行政权力的行使必须依据法律。
③违法行政必须承担法律责任。将行政权严格置于法律约束之下,正是依法行政的本质所在。
公共行政的法律逻辑
(1)行政权力需要法的约束与规范
行政权力从产生起就具有双重性,是一把“双刃剑”,这就产生了如何对其加以约束的问题。将行政权力列入法律裁判范畴,强调法对行政权力的规范和约束,已成为判断法治国家是否建立的主要标准。
(2)公共行政研究的法律途径
①公共行政的研究途径
a.管理途径,又称B途径或商业途径。它秉承管理学和经济学的传统,主要从组织结构和功能、程序、技术方法以及效率和产出的角度来理解行政管理,强调工具理性。
b.政治途径,又称P途径或政策途径。它秉承政治学和法学的传统,关注民主、社会公平等价值,强调公共权力的制约和限制。
c.法律途径。它将行政管理视为法律在具体环境中的应用和实施,赋予公共行政法治和裁决的主题。
②公共行政法律途径的兴起
a.宪法和行政法对行政管理调节和规范的力度不断加大;
b.司法机制对行政管理的裁判作用越来越明显,以致出现“公共行政司法化”趋势;
c.现代行政管理改革的一个重要特点,就是过去属于私法调整范畴的工具,如合同制、民营化和公司化等,在公共部门改革中发挥日渐重要的作用,这也促使人们更深入地探索行政管理与法律间的关系。
③公共行政法律途径的基本理念
基本理念概括为:法律至上、善法之治、自然公正、平等适用、制约权力、权利本位、正当程序。
其核心理念是运用法律约束国家、政府的权力。
④公共行政法律途径的主要内容
a.强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值;
b.把公共部门视为一种能通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式;
c.注重建立明确的行政管理行为准则和监督机制;
d.把公共行政的对象看作是完整和独立的个体,关心个人宪法权利和法律权利的保障;
e.重视公共行政结果的合理性,不仅要求公共行政行为的主体和程序合法,还要求有利于保护公共行政相对人的合法权益和提高效率。
西方国家法治行政的历史演进
(1)自由资本主义时期法治行政的基本要义
①行政权的作用不得与法律相抵触;
②行政权没有法律依据,不得使人民负担义务,或分割其权力;
③行政权没有法律依据,不得免除特定人在法律上应尽的义务,或为特定人设定权利;
④法律经各行政机关自由裁量时,其裁量权的界限,仍须受法律限制。
(2)垄断资本主义时期法治行政的要义
①凡规定有关人民自由、财产权的法规,应受法律支配;
②以法律指导行政,行政行为与法律相抵触时,不产生效力;
③行政活动虽非必须全部从属于法律,但基本权力的限制非以法律制定不可。
所以,垄断时期的法治行政原则具有既强调行政权威,授予政府必要的行政权力,以应付日趋复杂的社会关系和各种利益冲突;又强调控制政府,防止政府滥用行政权力的双重要义。
(3)从自由资本主义到垄断资本主义时期,法治行政原则的转变
①法治行政作为公共行政的核心原则,依然强调凡行政应本于法,基于法律的规定而活动的法治原则。
②行政固然应依法从事,但不能说“无法律即无行政”,而是要“合法及适法行政”,即由根据法律行政变为法律支配下的行政。
2. 行政立法
行政立法的含义 ★★★★★
(1)行政立法的概念
行政立法是指政府行政机关为执行宪法和法律,依据宪法、法律规定的权限和程序,制定有关公共行政事务或与公共行政活动有关的事务的、有一定法律效力的规范性文件的活动。
(2)行政立法的实践及其发展
①世界范围内行政立法的发展
从世界范围来看,行政立法制度的产生和发展是近代以来政府职能发生巨变的产物。其发展过程如下:
a.自由资本主义时期奉行的是自由主义的统治方法,国家采取消极的不干预主义。
b.自由资本主义向垄断资本主义的迈进,使资产阶级政府权力日益强化。其突出的表现是政府委任立法的出现。
②我国政府行政立法的发展
政府行政立法成为具有我国特色的、完善法制的一条重要途径。政府行政机关制定和颁布的各种行政法规、行政规章,与其他法律、法规一起,共同构成了我国以宪法为核心的社会主义法律体系的基本框架。
(3)我国行政立法的类型
①职权立法。即政府行政机关根据管理国家和社会各项事务的职权所进行的立法。政府职权立法要根据宪法和法律制定,是一种执行性的立法活动。这种职权立法必须以政府行政机关的职权范围为限,不能超越。
②授权立法。即政府行政机关根据法律的授权,或者根据国家权力机关专门决议的授权,就自己职权范围以外的事项制定规范性文件,包括国务院的授权立法、国务院所属各部委的授权立法以及地方人民政府的授权立法。
行政立法的权力配置
(1)立法权
立法权是立法主体依法行使的制定、认可、解释、补充、修改或废止规范性文件的权力,表现为调整各类社会关系的综合性权力体系。
①我国立法体制的框架
a.全国人大及其常委会行使国家立法权,制定法律;
b.国务院根据宪法和法律制定行政法规;
c.省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规;
d.民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例,分别报上级人大常委会批准;
e.国务院部委可以根据法律、行政法规制定规章。
②立法权概念对我国实践的启示
a.立法权是一种综合性的权力体系,而不是单一的权力结构。立法权限是指一个国家中现行全部有关需要由立法加以调整和控制的事项的权力范围。使立法权严格限制在各自的范围内,不越权立法。
b.立法主体的确定问题,是立法权的归属与行使的问题。在我国代议制民主条件下,立法权由国家权力机关和国家行政机关共同来行使。
(2)国家权力机关与政府行政机关立法权力配置
①国家权力机关与政府行政机关之间立法权力配置的依据
主要依据的是我国现行法律规定。我国现行的法律规定主要是指宪法、立法法、组织法以及全国人民代表大会及其常委会专门授权的决议。
②国家权力机关与政府行政机关之间立法权力配置的具体内容。
a.国家专属立法权的配置及其行使;
b.国务院立法权力的配置及其行使;
c.国务院所属各部、各委员会的立法权限。
(3)中央与地方政府行政立法权力配置
①中央与地方行政立法权力配置的理论与实践
a.中央与地方关系的一些基本方面。一方面,中央政府和地方政府间的关系属于国家结构形式问题,表明国家政权的纵向组织形式;另一方面,中央与地方的关系又是一种权力配置关系,是国家权力的纵向配置关系,其实质是集权或分权。
b.影响中央与地方关系的因素主要有:政治因素和经济因素。影响中央与地方权力配置关系的主要是两大因素:社会的需要和国家的国家结构形式。
c.中央与地方关系的实质是权力的分配。正确处理好中央与地方权力的配置,处理好集权与分权的关系,关键是分清权力的性质。根据权力的性质、层次分工,可分为三种:中央专有权力、地方专有权力、中央与地方共享权力。
d.中央和地方的关系,应是国家通过宪法、法律的形式对中央与地方的立法权、事权、财权,做出明确的规定,中央与地方均应以法人的地位各自享有权利和承担义务。
②中央与地方行政立法权力配置的具体内容
a.我国《立法法》第56条,明确规定了国务院的行政立法权限等事项。根据我国立法法的规定,国务院除可根据一般授权和特别授权立法外,还可进行职权立法,包括执行性立法和自主的立法。国务院立法主动性较大。
b.国务院与其各部、各委员会立法权限的划分。国务院所属各部门的立法主要是授权立法和一般执行性立法。立法主动性很小。
c.地方人民政府的立法权限。地方政府规章可做出规定的事项,立法法规定:一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定,需要制定规章的事项;二是属本行政区划的具体行政事项。
行政立法监督
(1)权力机关的监督
①在国外,对行政立法进行监督的权力机关主要是议会或国会,其方式主要是将有关文件提交议会或国会以达到监督授权立法的目的。
②我国《宪法》规定,全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。
(2)行政主体自身的监督
通过行政层级的监督,由上级机关对下级机关的行政立法活动进行审查。
(3)司法机关的监督
司法机关对行政立法的监督是通过司法审查的手段来实现的。
3. 我国行政管理的法治化
我国法治行政建设的必要性、目标与具体措施 ★★
(1)法治行政的必要性
①法治行政是法治国家的基本要求;
②法治行政是市场经济运行的基石;
③法治行政是实现公共利益的保障。
(2)法治政府建设的目标
法治行政建设,最根本的就是要建设法治政府。法治政府建设的总体目标是:经过坚持不懈的努力,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
(3)法治政府建设的主要任务和具体措施
①依法全面履行政府职能。具体措施有:
a.深化行政审批制度改革;
b.大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理;
c.优化政府组织结构;
d.完善宏观调控;
e.加强市场监管;
f.创新社会治理;
g.优化公共服务;
h.强化生态环境保护。
②完善依法行政制度体系。具体措施有:
a.完善政府立法体制机制;
b.加强重点领域的政府立法;
c.提高政府立法公众参与度;
d.加强规范性文件监督管理;
e.建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制。
③推进行政决策科学化、民主化、法治化。建设措施有:
a.健全依法决策机制;
b.增强公众参与实效;
c.提高专家论证和风险评估质量;
d.加强合法性审查;
e.坚持集体讨论决定;
f.严格决策责任追究。
④坚持严格规范公正文明执法。建设措施有:
a.改革行政执法体制;
b.完善行政执法程序;
c.创新行政执法方式;
d.健全行政执法人员管理制度;
e.加强行政执法保障。
⑤强化对行政权力的制约和监督。建设措施有:
a.健全行政权力运行制约和监督体系;
b.自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督;
c.加强行政监督和审计监督;
d.完善社会监督和舆论监督机制;
e.全面推进政务公开;
f.完善纠错问责机制。
⑥依法有效化解社会矛盾纠纷。建设措施有:
a.健全依法化解纠纷机制;
b.加强行政复议工作;
c.完善行政调解、行政裁决、仲裁制度;
d.加强人民调解工作;
e.改革信访工作制度。
⑦全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。建设措施有:
a.树立重视法治素养和法治能力的用人导向;
b.加强对政府工作人员的法治教育培训;
c.完善政府工作人员法治能力考查测试制度;
d.注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。
⑧强化组织保障和落实机制建设。具体做到:
a.加强党对法治政府建设的领导;
b.落实第一责任人责任;
c.强化考核评价和督促检查;
d.加强理论研究、典型示范和宣传引导。
我国行政管理法治化的主要内容 ★★★★★
(1)法治行政意识的培养
①法律至上意识。任何行政行为都不能逾越法所界定的界限,都必须接受法的审查和裁量,承担起法律责任;同时,在法律面前人人平等,任何人,无论其拥有的权力多大,都不能在法律之上或法律之外。
②服务意识。当代公共行政的一个发展趋势就是放松规制,把服务作为其本质,作为其生命根基和灵魂。
③责任意识。责任意识是一种法律赋予的沉重使命感,既要求在法律的指导下积极行政,也要求承担相应的法律责任。
(2)行政组织法治
行政组织法治就是要严格按照我国编制管理的有关规定,行政组织法等法律规范来管理行政机构的设立、职能和职权配置、行政编制和管理幅度、管理方式,处理中央与地方的权力分配及相互关系,处理各级政府之间、各政府部门之间的关系。
(3)强化行政职权法治
强化行政职权法治是指要坚持行政职权来源于法。行政组织的各项职权都是由法律明文规定;行政组织自身不能为自己设置任何权限。强化行政职权法治必须从以下三个方面进行规范:
①职权立法。通过制定完善的法律体系,规范职权行使的对象、程序、方式、时限以及救济途径。
②执行管理。执行管理法治,意味着执法者首先要懂法和守法,并根据法律的实质要求和形式要求进行正确的执法。
③行政监督。要使法律规范变为现实的法律秩序,发挥真正的约束作用,就必须加强行政监督建设。
(4)行政程序法治
行政程序是指行政主体在行政活动中由行政行为的方式、步骤、时间、顺序等要素所构成的行为过程,包括行政行为程序、行政组织程序和行政诉讼程序。法律必须明确规定每一种行政行为所要遵循的程序,而行政行为的实施必须符合法定的程序。 行政程序法治的意义有以下几点:
①从民主政治意义的层面上考察,它是行政活动民主化、法制化的体现和反映;
②从行政法意义的角度考察,行政程序法治的意义表现为:
a.行政程序合法、适当是行政行为的有效要件之一;
b.行政程序违法、失当可以构成行政相对人申请复议、提起诉讼的理由之一,也可以构成权力机关或上级行政机关撤销其行为的理由之一;
c.行政程序还是司法审查的内容之一。