行政管理学（第六版）- 第十七章 行政改革与发展

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第十七章　行政改革与发展

• 1. 行政改革概述　★★★★
  • 行政改革的基本含义
    • 释义
      • 行政改革是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。包括行政责权的划分与行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式和行政运行机制等方面的改革。
    • （1）改革的基本类型
      • ①“调适型”改革。
        • 即发达国家在原有政治、经济框架范围内的适应性改革。
      • ②“转轨型”改革。
        • 即实行计划经济体制国家向市场经济体制转变中的行政变革。
      • ③“发展型”改革。
        • 即欠发达的第三世界国家的改革。
    • （2）改革的基本方式
      • ①“突变式”改革。
        • 即在较短期内，对行政体制进行大幅度调整和变革，能迅速改革、改变旧体制，但阻力和风险较大。
      • ②“渐进式”改革。
        • 即用较长时间对行政体制各方面进行逐步阶段性的调整和变革，较为稳妥，进程相对缓慢。
  • 行政改革的必然性
    • （1）行政改革是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求
      • 和平与发展是当今世界的两大主题，经济全球化的发展对各国政府管理提出更高要求。为此，政府必须对传统行政职能和行政管理方式进行调整和变革，以适应国际形势发展的需要。
    • （2）行政改革是推动上层建筑适应经济基础变化发展的迫切需要
      • 行政改革属于上层建筑的范畴，上层建筑与经济基础是辩证统一的关系。各国政府纷纷通过管理制度、政策、机制和方式的调整，以促进经济发展。同时，建立适应经济发展的行政法规以及监督、廉政、民主制度等，增强政府管理活动的公开性和民主性，扩大人民群众参政议政的渠道，促进政府与社会公众间的相互沟通和理解，从而较好地调节上层建筑和经济基础之间的矛盾，推动经济基础的发展。
    • （3）行政改革是适应当代科技发展、实现行政管理科学化和现代化的需要
      • 当代科技发展是各国政府行政改革的强大动力。信息技术的快速发展为建立灵活、高效、公开和透明政府提供技术保障。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化的社会做出反应，它打破长期以来政府对公共信息的垄断，使公民和社会团体更容易参与政府管理活动。这要求对政府组织及其运作过程做出变革与调整，实现公共政务的公开化、信息化和数字化，形成信息时代政府治理模式。
• 2. 当代西方国家的行政改革　★★★★
  • 当代西方国家行政改革的基本趋势
    • （1）优化政府职能。
      • ①国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营。
      • ②公共服务市场化。具体途径有：合同出租、以私补公、授权社区。
      • ③政府业务合同化。
    • （2）重组政府机构。
      • 重组政府机构是指改革传统科层组织制度，建立精干、合理、高效的政府机构。
    • （3）改革公务员制度。
      • ①精简人员，加强公务员定员管理；
      • ②放松规制，实行柔性化管理。
    • （4）改革社会福利制度，完善社会政策。
    • （5）促进第三部门发展，培育社会治理的多元主体。
    • （6）重视公共危机管理，建立有预见性的政府。
      • ①构建首长负责制的应急中枢指挥系统；
      • ②制定完备的法律法规和应急预案及计划安排；
      • ③重视新闻媒体的积极介入；
      • ④开展公共危机教育，培育理性的国民危机意识。
    • （7）精简程序，改进管理方式。
      • 当代各国特别是西方各国政府纷纷注重通过精简程序、缩小审批事项、下放审批权限、废除失效过时的条例、合并重复审批程序和审批制度、简化申报程序和审批手续、发展电子政务等做法来改进公共管理方式。
    • （8）调整中央与地方关系。
      • 调整中央与地方关系，扩大地方政府权力，是当代行政改革的趋势之一。
  • 当代西方国家行政改革的主要特点
    • （1）坚持有计划、渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展
      • 西方各国政府都强调持之以恒的行政改革，避免激进式改革，追求改革的渐进和有序。
    • （2）坚持依法改革，重视配套立法
      • 在西方国家，行政改革的每个步骤、措施，都要有议会通过的相应的法律作依据才能实施。
    • （3）注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益
      • 西方各国政府在改革中注重提高政府的管理效能和服务质量，每次行政改革都特别强调用尽可能少的投入来换取尽可能多的产出，少花钱多办事。
    • （4）组建精干、高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用
      • 各国政府在行政改革过程中普遍重视参谋咨询机构作用，注意倾听参谋咨询机构提出的改革建议和改革方案。
    • （5）强化监督，形成立体的政府绩效评估机制
      • 20世纪80年代以来，西方国家政府把“绩效评估”作为消除改革阻力、提高政府管理效能的重要手段。“绩效评估”经过数十年的实践和发展，已成为政府行为标准的约束体系。
• 3. 当代中国的行政改革及展望
  • 当代中国的行政改革　★★★★
    • （1）1982年的改革
      • ①改革首先在农村全面展开，逐步转向城市。在城市，进行以增强企业活力为中心，以打破条块分割为目的，扩大中心城市经济管理权限的改革。行政体制也进行改革，改变农村政社合一的“人民公社”体制，实行行政权与生产经营权分离。
      • ②政府机构进行改革和精简，较大幅度地撤并了经济管理部门，加强了综合、调节、监督、法制部门，进行后勤社会化的试点，并结合机构改革推行干部年轻化，废除实际存在的领导职务终身制，建立干部离退休制度。
      • 这一阶段的改革为经济体制的全面改革铺平道路，为此后的行政改革积累了经验，奠定了基础。但这次改革未能从根本上解决机构林立、职能重叠、人浮于事、效率低下的弊端，改革后政府机构又呈膨胀趋势。
    • （2）1988年的改革
      • 这次改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这个重要命题，要求按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主转向间接管理为主。同时，对国务院机构进行了改革，强化综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化专业管理部门。
      • 这一阶段的改革为社会主义市场经济体制的确立创造了条件。但难免带有一定的局限性，政府职能转变未达到预期结果。
    • （3）1993年的改革
      • 这一阶段的行政改革以适应社会主义市场经济发展的要求为宗旨，改革重点在转变职能、理顺关系、精兵简政，改革的根本途径是实现政企分开。同时以推行国家公务员制度为重点，全面推进机关、事业、企业人事制度改革，并适应建立现代企业制度的需要，探索国有资产管理体制。
      • 这次改革的历史贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，改革由侧重下放权力转向制度创新，由改革旧体制转向建立新体制。但由于历史条件制约和宏观环境限制，政府行政体制存在的诸多问题仍未得到根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾仍十分突出。
    • （4）1998年的改革
      • 改革的目标是：
        • 建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制。
      • 改革的基本原则是：
        • ①按发展社会主义市场经济要求，转变政府职能，实现政企分开。
        • ②按精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。
        • ③按权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，划分部门间的职能分工，克服多头管理、政出多门的弊端。
        • ④按依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法律建设。
      • 经过这次的改革，国务院组成部门减至29个，行政编制人员精简了47.5%。
        • 子主题
    • （5）2003年的改革
      • 改革的目的是：
        • 进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。
      • 改革的目标是：
        • 逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
      • 改革的重点是：
        • ①建立国有资产监督管理委员会，深化国有资产管理体制改革；
        • ②建立中国银行业监督管理委员会，建立监管体制；
        • ③组建商务部，推进流通体制改革；
        • ④组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。
      • 改革后，国务院组成部门由29个调整为28个。
    • （6）2008年的改革
      • 这次改革首次明确提出“大部门制”，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革的目的是，加强和改善宏观调控，促进科学发展；着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。
    • （7）2013年的改革
      • 党的十八大从我国发展全局出发，提出了深化行政体制改革的要求和任务，强调要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这次改革，围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，破除制约经济社会发展的体制机制弊端。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置为25个。
  • 中国行政改革的经验及展望
    • （1）中国行政改革的经验
      • ①立足中国国情，坚持因地制宜、区别对待
        • 中国经济发展有很大的不平衡性。这种客观上的差异要求在把握行政改革总目标和实行改革时，必须注意照顾各地的特殊情况，使改革有一定的灵活性，中央政府根据各地的情况实行分类指导，使改革更符合各地实际。
      • ②坚持以发展经济为中心，与经济体制改革相配套
        • 中国行政改革始终坚持以经济建设为中心，围绕经济建设事业进行，无论是机构精简，还是人员调整，都服从发展经济运行的需要。同时，坚持以转变政府职能为核心，不断推进政企分开、政资分开、政社分开、政务分开，并随着经济体制改革的进程和社会发展不断深化。
      • ③坚持新发展理念，树立和落实科学发展观，正确处理改革、发展和稳定的辩证关系
        • 发展是目的，改革是动力，稳定则是推进改革和发展的基本前提。把改革力度、发展速度和社会可承受程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，使之相互协调、相互促进。
      • ④广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传统的行政精华
        • 在行政改革中要既坚持对外开放，注意吸收和借鉴当今世界各国行政改革的成功经验和做法，学习发达国家科学管理的方式方法，以丰富我国行政改革内容，也十分注意弘扬中国传统文化精华，古为今用，促进中国特色行政体制的完善。
      • ⑤坚持分步实施、逐步到位的渐进改革方式
        • 我国在行政改革过程中，采取从点到面、从局部到整体、从表层到深层分步实施的做法，自上而下、上下结合地逐步推行，使改革取得明显的效果。
    • （2）中国行政改革展望
      • 党的十九大报告对中国行政改革的目标要求是：转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。按照这一目标要求，今后一段时期中国行政改革的主要任务是：
      • ①继续简政放权，加快政府职能转变
        • a．深化行政审批制度改革，加快推进政企分开、政资分开，切实减少对微观经济活动的干预，更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，创造良好的市场环境，维护公平竞争的市场秩序。
        • b．更加注重社会管理和公共服务，深入推进政社分开、政事分开，从体制、法制、政策、能力、人才和信息化方面全面加强社会建设，创新社会管理；按照到2020年建立起中国特色公益服务体系的目标，遵循“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的方针，推进事业单位分类改革，创新体制机制，探索建立多种形式的法人治理结构，构建公益服务新格局。
      • ②统筹考虑机构设置，科学配置行政部门内设机构权力、明确职责
        • 今后的行政改革将向精细化、纵深化的方向发展，不停留于简单地做加减法，而着重于做乘除法，深入政府部门内部，优化内设机构设置，真正打通职能交叉、重叠乃至矛盾之处，切实推进政府职能转变。
      • ③打破职责同构，充分发挥地方积极性
        • a．因地制宜；
        • b．优化行政区划设置；
        • c．深化乡镇行政体制改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。
      • ④创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力
        • a．创新服务和管理模式，优化管理流程；
        • b．着力建设法治政府；
        • c．推进政务公开；
        • d．提高科学决策水平；
        • e．加快电子政务建设，推进公共管理和服务的信息化、现代化；
        • f．推进政府绩效管理。