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行政管理学（第六版）- 第十六章 政府绩效管理
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编辑于2021-06-19 12:11:46
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第十六章 政府绩效管理
1. 政府绩效管理概述
政府绩效 ★★
政府绩效是指各级政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益。政府绩效管理是一个包含了绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程，注重通过持续开放的沟通形成组织目标，并推动团队和个人达成目标。
政府绩效评估是指根据一定的目标、指标和方法，对各级政府、部门及其工作人员的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，通过奖优罚劣，促进政府改进工作、提升管理效率和服务质量。
政府绩效管理的概念 ★★
（1）企业绩效管理的理念与启示
企业的绩效管理是依据企业、主管与员工之间达成的协议来实施的一个动态的沟通过程，通过系统地对一个组织或员工所做出的贡献进行评价，并给予奖惩，以促进组织自身价值的实现和目标的实现。
①绩效管理不但要让员工有更大的自我发展空间，同时还涵盖目标管理、职业生涯规划等环节。
②有效的绩效管理从一开始便有计划地展开，更强调未来绩效的提升，在注重工作结果的同时不偏废工作过程。
③在绩效管理的过程中，员工和管理者应该明白组织要求的工作任务是什么、这项工作必须完成到什么程度。而且，绩效管理系统应该鼓励员工提高他们的自身绩效，促使他们进行自我激励，并通过管理者和员工之间开放式的沟通来加强彼此间的互信。
（2）政府部门绩效的概念
绩效是效率和效能的总和，其中效率就是投入与产出的比率，效能则是将实际成果与原定的预期目标进行比较，前者适用于能将投入和产出值量化的场合，后者则适用于那些收益无法量化的场合。具体来说，政府部门的绩效概念涉及三方面内容：
①行政成本，是指行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称，其内容包括有效成本和无效成本两方面。
②行政产出，是指公共行政活动所形成的直接结果，它可能是有形的，如政府主持修建防洪大坝、实施航天工程；也可能是无形的，如政府倡导健康文明的社会风尚。
③行政效果，是指政府部门的直接产出对社会所产生的最终影响。如政府制定的某项政策是政府部门的产出，该项政策所引起公民、社会、企业等观念和行为上的变化就是公共行政的效果。
（3）政府绩效管理的功能
绩效管理是指在设定公共服务绩效目标的基础上，对政府提供公共服务的全过程进行追踪监测，并做出系统的绩效评估。它一般有三个最基本的功能活动：
①绩效计划与实施。
绩效计划是一个将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合起来的目标确定过程，是绩效管理的起点。制订了绩效计划后，组织的员工就开始按照计划开展工作，即绩效实施。
②绩效考核。
绩效考核是指根据事先确定的绩效指标，对政府管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。它包括组织绩效考核和个人绩效考核。
③绩效反馈与改进。
考核结果要通过反馈，让被考核者了解自己的绩效状况，才能将管理者的期望传达给员工，然后针对存在的问题制定合理的绩效改进方案并付诸实施。对整个组织而言，绩效反馈能更清楚地反映某部门或某要素出现的问题，并进行针对性改进。
政府绩效管理的意义
（1）绩效管理为行政管理新模式提供了支撑
作为组织绩效的系统测定和展示，绩效管理为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段，从而为分权化改革提供了保障和基础。
（2）绩效管理有利于在政府部门间形成竞争机制
①通过测评各个政府部门绩效并公布有关结果，引导公民在公共服务机构的选择上“用脚投票”，从而对政府部门形成压力，促使政府提高服务质量和效率。
②在政府部门内部，绩效考核和在此基础上的绩效改进有助于营造竞争氛围，形成诱因机制，将绩效与奖惩联系，以激发人的工作热情和动力。
（3）绩效管理为资源配置提供了科学工具
绩效管理作为一种管理工具，其最重要的意义是在政府运作和管理中加入了成本-效益的考虑，有助于政府组织科学地设定目标并根据效果来配置资源，减少政府部门的浪费。从某种角度上说，它是政府部门进行有效资源配置的一个重要手段。
政府绩效管理的特征
（1）公共目标导向
政府绩效管理的目的是通过奖惩机制强调政府的责任意识和危机意识，以奖优罚劣为手段，促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果和公平方面的绩效，以打造服务民众、使民众满意的高效政府。
（2）公民为本
政府绩效管理强调外部评价，对全体公民负责，这一点是由其目标的公共性所决定的。只有公众对政府提供的公共产品和公共服务满意时，政府管理才产生真正的绩效。公众对政府部门的满意程度，是衡量政府绩效的终极标准。
（3）指标的多元性
政府绩效管理具有合理、精细的指标设计，能够较好地满足不同民众的多方面要求。要塑造一个现代的顾客导向型政府，就必须综合各方面要求设计一套符合大多数公民根本利益的考核指标，有效地促进公共服务品质的提升。
（4）重视公民参与
政府绩效评估过程中要广泛地吸引公民参与。公民是政府部门绩效评估的主体之一。因为从公共行政的角度来看，政府部门的支出必须获得公民的认可并按合法程序进行，公民有权评价政府部门是否为他们提供了优质的服务。
（5）控制过程，保证结果
政府绩效管理必须加强事前、事中监督，在注重结果的同时更注重管理过程的有效性。
（6）兼顾组织绩效和个人绩效
政府绩效管理要兼顾组织绩效和个人绩效的双重要求。政府绩效的形成不是公务员个人绩效的机械相加，个人绩效的提高并不必然导致组织绩效同步提高，只有将二者有机结合才能促进政府部门整体绩效提高。
2. 政府的绩效计划与实施
政府绩效管理的价值标准 ★★
（1）经济
经济指标一般是指组织投入到管理项目中的资源量，要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。
（2）效率
效率是指投入与产出间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分为生产效率和配置效率。生产效率指生产或提供服务的平均成本；配置效率指组织所提供的产品或服务是否能满足不同偏好。
（3）效能
效能关心的问题是“情况是否得到改善”。效能是指公共服务符合政策目标的程度，通常是将实际成果与原定的预期成果进行比较。效能分为社会效能和群体效能。
（4）公平
公平作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人是否都受到了公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾”。
（5）民主
政府绩效管理要考虑公众对政府的效率是否满意，考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要。民主作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“公民参与的程度有多高，政府是否接受了民众的监督，使公众意志和利益能够及时体现在行政过程中”。
绩效计划
释义
绩效计划是一个将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合起来的目标确定过程。作为绩效管理的第一环节，绩效计划是否合理，直接关系着后续工作能否正常开展，影响着整个绩效管理的效果。政府部门绩效计划的内容包括：
（1）确定政府部门的战略目标
政府部门在制定战略目标的过程中，首先应该与顾客，与公众沟通，明确公众的需要与愿望；在制定计划前必须充分考虑民意，广泛地建立接受利益表达的制度性渠道，并在进行利益整合的时候更加倚重民众的意志。
（2）将战略目标分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上
分解战略目标，首先要对工作标准进行明确的定义。工作标准必须符合组织的战略目标并且具有可测量性，使将来的绩效考核可以根据具体的标准来评价工作完成的好坏。
（3）绩效计划中的沟通和参与
绩效计划是一个确定组织对员工的绩效期望并得到员工认可的过程，因此，它是一个双向沟通的过程，管理者和员工的共同投入和协作是绩效管理的基础。
①绩效计划必须清楚地说明期望员工达到的结果以及为达到该结果所期望员工表现出来的行为和技能。
②最重要的是让行政工作人员也参与绩效计划的制定，那样他们会更容易接受绩效计划并在深刻理解计划的基础上全力配合，有利于绩效管理工作的顺利开展。
绩效实施与过程管理
在绩效管理过程中，决定绩效管理方法有效与否的关键就是处于计划与考核间的绩效实施与过程管理。
（1）持续的绩效沟通
绩效沟通是一个管理主体与考核对象追踪绩效进展情况、找到影响绩效提升的原因的过程。绩效管理系统中，绩效计划是动态的，需要随时发现不合理和过时之处及时调整。持续的绩效沟通可以使绩效周期内的每一个人，无论管理者还是员工，都可随时获得有关改善工作的信息，并就随时出现的变化情况达成新的承诺。
（2）绩效信息的收集和分析
绩效信息的收集和分析是指系统地收集有关员工、工作活动和组织等方面的绩效信息并对此进行科学分析。收集绩效信息的主要目的是为绩效考核、绩效改进和员工交流提供事实依据，也为其他人力资源决策提供事实依据，在绩效考核出现法律纠纷时为组织的决策辩护。信息收集的渠道可以是组织中的所有员工，如员工自身的汇报和总结、有同事的共事和观察、有上级的检查和记录、也有下级的反映与评价等。
3. 政府绩效考核
考核主体与考核对象 ★
（1）绩效考核的多元主体
传统行政模式下，考核主要是上级部门或领导对下级部门或公务员的反馈活动。随着分权化管理、结果导向、“顾客”导向、工作团队、组织与雇员发展等新公共管理理念和实践活动的大量出现，以往管理中自上而下的单向反馈考核方式已转变为全方位的绩效考核方式。
①在人力资源管理领域，对个人绩效的考核普遍采用了“360度考核”，为个人绩效考核提供更为全面和准确的考核方法。360度考核尽可能综合来自上级、同事、下级、顾客等各方面的信息，尽可能做到公平公正。
②在组织绩效考核方面，随着各种类型的公共组织日益获得更加广泛的管理自主权和资源控制权，它们已不再单一而机械地执行上级部门的命令，还必须考虑立法部门、利益集团、政治领导人、专业人士、公众以及其他相关业务部门对它们提出的要求，并作出及时的回应。
③政府部门的责任机制，开始从自上而下的单一链条转变为面向多元利益群体的网络形式，政府部门的责任性已体现在政治、法律、专业技术、管理等各方面。政府管理的战略性也在提升，需要综合当前服务绩效的达成与未来服务能力的培养。
（2）绩效考核的对象
对不同等级的公务员要按其管理权限实行分级分类考核。对各职能部门要按照其提供公共服务性质的不同进行分类，设置不同的绩效考核指标。与此同时，还要根据各个部门的职责为其配置足够的资源，以发挥其能力。
绩效考核指标体系
（1）绩效考核指标的四个维度：
①业绩；
②效率；
③效能；
④成本。
（2）绩效指标设置的原则： “SMART”原则
①“S”要求绩效指标应是“具体的”“明确的”“切中目标的”；
②“M”要求绩效指标最终是“可衡量的”“可评价的”，能够形成数量指标或行为强度指标，验证这些绩效指标的数据或者信息是可以获得的；
③“A”要求绩效指标在付出努力的情况下是“能够实现的”，避免设立过高或过低的目标；
④“R”要求绩效指标是“现实的”，可以证明和观察；
⑤“T”要求绩效指标具有“时效性”，注重完成绩效指标的特定期限。
（3）绩效考核指标体系的内容
①业绩指标，包括：
a．公共服务的数量和质量；
b．公共管理目标的实现情况；
c．政策制定水平与实施效果；
d．公共管理的效益；
e．公民对公共管理和公共服务的满意程度。
②效率指标，是指公共管理者从事公共管理活动所取得的成果同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。
③效能指标，是指公共管理活动对目标团体的状态或行为改变的影响程度，对政府部门的效能可以从行为的合理化水平和政府机关效能两个方面来考核。
④成本指标，为了维持政府机构运转所产生的费用和履行其职能所产生的投入而设置。具体包括：a．政府部门占用的人力、物力与财力；b．政府部门的支出。
个体绩效考核技术
（1）自我报告法
自我报告法即利用书面形式对自己的工作进行总结及考核的一种方法。这种方法比较适用于管理人员或高层领导的自我考核，并且测评的人数不宜太多。自我考核让被考核者主动的对其表现加以反省，独立的对自己的绩效做出评价。
（2）业绩评定表法
业绩评定表法即根据所限定的因素对员工进行考评，是一种被广泛采用的考评方法。采用这个方法，主要是在一个等级表上对业绩的好坏判断进行记录。考核所选择的因素有两种较为典型的类型，即与工作和与个人特征相关的因素。与工作相关的因素是工作质量和工作数量，涉及个人因素的有依赖性、积极性、适应能力和合作精神等特征。
（3）因素考核法
因素考核法即将一定的分数按权重分配给各项绩效考核指标，使每一项绩效考核指标都有一个考核尺度，然后根据被考核者的实际表现在各考核因素上评分，最后汇总得出的总分，就是被考核者的考核结果。使用因素考核法时，应注意每个因素对于不同职位上的公务员的重要性是不一样的，针对不同的考核目的和不同层次的考核对象，考核的侧重点有所区别：
①从考核的目的上看， 对公务员的奖励应以考“绩”为主，对公务员的晋升应以考“能”为主；
②从不同的考核客体来看，对一般公务员的考核应侧重于工作态度和职业道德，对中层负责人的考核应侧重于能力，对部门负责人应侧重于业绩。
（4）工作标准法
工作标准法即制定工作标准或劳动定额，然后把员工的工作与工作标准相比较，找出差距，以考核员工绩效。
（5）面谈考核法
面谈考核是为了反映通过书面测验无法反映出的情况，能更进一步地了解员工对工作岗位的适应情况，找出不足对症下药。
（6）个人绩效合约
首先根据组织绩效目标自上而下的层层分解确定不同员工的主要绩效范围，然后设定相应的绩效目标并确定具体的考核目标。员工在与其直接上级进行沟通后签订个人绩效合约。
（7）行为等级评定法
即把行为考核与评级量表结合在一起，用量表对绩效做出评级，并以关键行为事件为根据，对量表值做出定位。
（8）360度考核法
360度考核法由直接上级、下级、同事和服务对象对个体进行多层次、多维度的评价，可以综合不同评价者的意见，得出一个全面、公正的评价结果。
系统绩效考核技术
释义
系统绩效考核的理论方法主要有两种：关键绩效指标法和平衡记分卡法。它们是基于组织战略的系统考核方法。
（1）关键绩效指标法（KPI）
关键绩效指标是用于考核和管理被评估者绩效的可量化的标准体系。
①关键绩效指标的含义
a．关键绩效指标是一个标准化的体系，它必须是可量化的。
b．关键绩效指标体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标，基于关键绩效指标对绩效进行管理，就可以保证真正对组织有贡献的行为受到鼓励。
c．关键绩效指标是进行绩效沟通的基石，它是连接个体绩效与组织战略目标的一个桥梁，通过在关键绩效指标上达成的承诺，员工与管理人员就可以进行工作期望、工作表现和未来发展等方面的沟通。
②建立关键业绩指标体系时，应该遵循的原则
a．目标导向原则。关键业绩指标必须依据工作目标确定，把个人和部门的目标同组织的整个战略联系起来，以全局的观点思考问题。
b．注重工作质量原则。对工作质量设立指标，进行控制尤为重要。
c．保证可操作性原则。从技术上保证指标的可操作性，对每一个指标都给予明确的定义，建立完善的信息收集渠道。
d．强调输入和输出过程的控制。在设立关键业绩指标时，要优先考虑流程的输入和输出状况，将两者之间的过程视为一个整体，进行端点控制。
e．指标一般应当比较稳定，即如果工作流程基本不变，则关键指标的项目也不应有较大的变动。
f．关键指标应简单明了，易于被执行者理解和接受。
③关键绩效指标法在政府部门的实际操作中存在的弱点
a．关键绩效指标法没有进一步将绩效目标分解到组织的基层管理及操作人员；
b．关键绩效指标没能提供一套完整的对操作具有具体指导意义的指标框架体系；
c．政府部门的产出难以量化，要精确算出投入产出比并不容易，这就带来对相关指标进行准确量化的技术上的难度。
（2）平衡记分卡法（BSC）
平衡记分卡法由哈佛大学商学院著名的教授罗勃特·卡普兰创立，它是具有绩效考核功能的管理系统。它的主要功能在于实现内部过程和外部产出之间的反馈循环，使组织发展战略落实为行为，从而能持续改善战略绩效，实现组织目标。
①企业中的平衡记分卡法反映的四方面绩效
a．财务层面。由营业收入成长与组合、成本下降生产力提高、资产利用投资策略等指标构成。
b．顾客层面。由市场占有率、顾客延续率、顾客争取率、顾客满意度及顾客获利率等五大核心指标构成。
c．企业内部流程层面。可以分解为创新、营运、售后服务等三大流程。企业通过界定一个完整的内部流程以发展新的解决方案，满足顾客与股东的需求。
d．学习与成长层面。包括企业通过增强员工潜力、信息处理能力、明确权责和目标来提升员工满意度、员工留职率及员工生产力。
②平衡记分卡四个层面的绩效的内在关系
a．学习与成长解决企业长期生命力的问题，是提高企业内部战略管理的素质与能力的基础；
b．企业通过管理能力的提高为客户提供更大的价值；
c．客户的满意导致企业良好的财务效益。
③政府部门平衡记分卡法的运用
a．平衡记分卡为政府部门提供了其存在的基本原理，即服务于公民（顾客），而非仅仅控制预算开支。
b．政府部门平衡记分卡应该把对顾客层面的考核置于最上层，将满足顾客或利益相关者的要求作为主要目标，其他各个方面的改善只是实现这个目标的手段，而不是目标本身。
c．利用平衡记分卡能将政府部门的行为过程与战略目标很好地结合起来，直接提升政府管理的有效性。
4. 政府部门绩效反馈与改进
绩效反馈 ★★
（1）绩效反馈的作用
①使员工了解自己在本绩效周期内的业绩是否达到所定目标、行为态度是否合格，与管理者达成对考核结果一致的看法。
②探讨绩效未合格的原因所在并制订绩效改进计划。通过绩效反馈，员工与管理者之间有了良好的沟通，双方就如何解决绩效问题进行探讨，形成绩效改进计划，这样才能改进绩效。
③管理者可以在绩效反馈中向员工传递组织的期望。
④管理者和员工双方对下一个绩效周期的目标进行协商，形成个人绩效合约。绩效合约既有助于员工清楚自己要完成的任务有哪些，又有助于管理者在绩效周期结束时对员工绩效进行评估。
（2）成功的绩效反馈的特征
①成功的绩效反馈应是经常性的。管理者一旦意识到在员工绩效中存在缺陷，就有责任立即去纠正它，这种经常性的绩效反馈使员工在正式的绩效考核前对自己的表现有一个大体的认识，对绩效考核结果更容易接受。
②成功的绩效反馈应“对事不对人”，将绩效反馈集中在行为或结果上而不是在人的身上，从而增加了绩效反馈的可信程度，也有助于强化员工的相应行为。同时，要把重点放在解决问题上，改善不良绩效。绩效反馈的最后，要制定具体的绩效改善目标，激发员工改善绩效的动力。
绩效改进和导入
（1）政府部门的绩效改进过程
①分析组织绩效改进要素，确定期望绩效与实际绩效，找出两者间的差距，分析差距原因；
②要针对存在的问题制定合理的绩效改进方案，并确保其能够有效地实施，如个性化的培训等等；
③通过对绩效改进过程和产生的结果进行评估，分析绩效改进方案的实施效果。如果效果不好或达不到政府部门的期望，就要对绩效改进计划进行调整。
（2）绩效导入的意义
绩效导入的焦点就是进行绩效培训，为能保证绩效的持续改进，必须通过培训使管理者和员工具备相应的能力。绩效改进的意义表现在：
①可以增进管理者和员工对绩效管理的了解，尽可能减少绩效管理过程中的错误行为和由此造成的不良绩效；
②可以让管理者和员工掌握绩效管理的操作技能，保证绩效管理的有效性。
（3）绩效改进和导入的主要内容
①绩效沟通。
绩效沟通是绩效改进和导入的前提。通过沟通，员工能全面了解上级主管部门对自己工作的真实评价，发现工作中存在的差距和主要问题，共同分析原因，并制定改进措施。同时，绩效沟通还能帮助政府主管部门进行一系列的人事决策，如晋升、培训、调离等。
②设定绩效改进目标。
政府部门的公共性决定它要对公众负责，所以与公民满意度相关的绩效改进目标处于优先地位。这种优先等级的确定将大大减少绩效改进中可能出现的主次不分问题，更有针对性地解决问题。
③设定能力发展目标。
能力发展目标是指那些与提高员工工作效率和提供服务能力有关的目标。管理者必须充分了解员工目前情况，才能制定出绩效导入计划，对员工进行必要的职务调整，或实行培训与再教育。从长远来看，管理者还应根据员工目前的绩效水平和长期以来的绩效提高过程，明确员工未来的发展途径。
④绩效改进和导入方案的制定与实施。
绩效改进和导入方案需要细致全面的策划以及专家的指导。绩效导入属于学习与成长层面，对于一个组织的长远发展尤为重要，应制定一系列的方案不断更新员工的知识储备，激发他们的创新能力。
5. 中国政府绩效管理实践
中国政府绩效管理的现状 ★★★
（1）现状分析
绩效管理作为一种新的管理工具，目前在西方发达国家的公共行政领域得到广泛的应用。我国的政府绩效管理实践已在各级政府和部门中逐渐开展，并引起社会各界的广泛关注。目前我国政府绩效管理的应用主要分为三种类型：
①普适性的政府机关绩效管理。其特征是，绩效评估作为绩效管理系统中的一个环节，随着绩效管理的普及而普遍适用于多种公共组织。
②具体行业的组织绩效评估。主要将绩效评估应用于某个行业，一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。
③专项绩效评估。即针对某一专项活动或政府工作的某一方面开展绩效评估。
（2）存在的主要问题
①绩效目标的制定的问题
a．许多地方政府对职能部门的年度考核指标是年度递增的，这样不免会使许多职能部门产生过大压力，迫不得已采取消极应对措施，甚至出现虚报数字的情况，导致考核结果无法反映真实的绩效。
b．绩效目标的制定偏向注重短期目标，忽视长远发展，导致政府的短期政绩得到彰显，但可持续发展能力受到削弱。最明显的例证是在各地发展工业而忽视了生态环境的保护和治理。
c．绩效目标的制定缺乏广泛参与。我国政府部门的绩效目标往往是由上级部门和领导制定的，下级部门和普通工作人员参与较少。
②绩效指标设定的问题
a．下级部门往往依上级领导的偏好设定指标，上级关注什么，绩效考核就考什么，上级不关注的职能往往不考核或考核的权重较轻；
b．指标设定过程缺乏对环境变量的思考；
c．地方政府绩效指标体系中，存在许多“一票否决”指标的设置，即一项指标不合格，其他指标分值再高也不合格。这种指标的设置很不科学。
③绩效考核过程中的问题
a．考核程序没有规范化，容易使本应严谨的考核流于形式；
b．考核方法多为定性，较少采取定量方法；
c．考核结果难以兑现；
d．我国政府部门的考核以官方为主，多是上级对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估；
e．对下级部门的绩效考核不是统一进行，主管职能部门各自为战，下级部门每年要应付许多职能主管部门的考核和检查，多头考核成了下级部门的沉重负担，甚至影响了正常工作的开展；
f．政府绩效考核过程封闭，缺乏外界监督。
④重评估、轻过程的问题
我国绩效管理目前还处于重评估的阶段，并没有真正的把绩效管理作为一个完整的系统引入政府部门的管理中，因而不管是在理论上还是在实践上，看到最多的都是绩效考核和评估，绩效考核后的结果缺乏沟通，也缺乏配套改进措施。
⑤法律法规不完善的问题
虽然历次政府机构改革都强调提高行政效率，但只是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律法规作为制度保障。
中国政府绩效管理问题的原因分析
（1）政府的产出难以量化
由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体数据来衡量，因此，它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，要精确算出投入产出比并不容易，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。
（2）公共行政价值取向的多元性
公共行政价值取向的多元性、利益机制的复杂性，使政府部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议性和主观性也阻碍着政府部门有效地实施绩效管理。
（3）绩效管理项目的复杂性
绩效管理项目的目标缺乏准确性：
①许多公共项目表述过于笼统，所反映的公共项目目标含糊而不具体；
②公共项目目标隐含着价值判断和政治因素，很难形成社会全体成员的一致看法；
③公共项目决策者出于政治上的原因，往往故意把目标表述得模糊不清。
（4）绩效指标制定困难
绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效，是成功的绩效管理必备的条件。因此，政府部门是否拥有具备绩效管理能力的专家，是否能制定出科学、合理的绩效指标体系，就成为绩效管理的重要条件。在制定绩效指标的过程中，上下级机关难免会在指标的数量、范围、权重等方面发生争议。
（5）政府部门信息收集和处理困境
绩效管理的过程有赖于可靠的信息。政府部门的信息由于量化困难、渠道不畅、政治利益等各方面的原因，很难客观有效地反映组织的真实情况，这无疑给绩效管理带来了极大的困难。
优化中国政府绩效管理的措施
（1）建立完整的政府绩效管理体系
①政府部门在制定明确的长远战略规划后，实施过程中的绩效目标应有阶段性安排，在重视最终结果的同时也注重绩效过程的实施。
②建立政府绩效管理过程中的内外沟通协调机制。
③绩效考核的主体要多元化，尤其应重视公众满意度的测量。
④适当调整一级政府首长的***，抑制政绩冲动，提升政府绩效管理的战略水平。同时，积极探索多部门或者多个平级政府共创绩效的分配方法。
（2）加强绩效管理立法工作
①从立法上确立绩效管理的地位和权威性，保证绩效管理成为管理政府的基本方法，进而促进政府开展绩效考核以提高公共管理水平。
②颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共行政过程中的问题作出详细规定，使评估工作有法可依，有规可循，把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。
（3）完善公民参与机制
①重新定位公民的作用。公民是国家和政府的的真正主人。
②由公民选择、界定绩效考核对象。
（4）建立健全合理的评估体制
①在各级政府内部建立完善的绩效管理机构，负责协调公共项目的管理，通过对公共项目实施的检查、回顾和总结，发现问题，吸取经验和教训，为改进未来决策提供依据和建议，提高政府公共管理水平。
②政府外部的评估机构，如立法、司法机关的相应部门主要负责进行公共项目实施的审计和监察，向立法机关、政府以及公众公布绩效评估的结果。全国各级人大也可建立必要的评估机构。
③借鉴国外思想库发展的经验，鼓励发展民间中介评估组织。
（5）建设电子政府，完善绩效数据收集系统
①必要性：绩效数据和信息的收集是绩效管理的必要条件，政府绩效管理所需要的信息量大，涉及的部门多，信息来源渠道广泛，因此要充分利用网络和现代通信技术，建立有效的信息传递网络。
②电子政府建设其优势具体表现为：
a．对政府内部而言，电子政府打破传统的政府金字塔式的管理层级结构，使政府组织结构出现扁平化趋势，加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通，有利于绩效管理的开展。
b．对社会公众而言，电子政府为公民广泛、深入、普遍的行政参与创造了条件，为每个公众提供直接表达意愿、传递信息、咨询、监督、建议和表决的机会，保证了信息来源的真实、客观。