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行政管理学（第六版）- 第十三章 行政监督
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编辑于2021-06-19 12:07:56
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第十三章 行政监督
1. 行政权力制约的基本理论
行政权力是指行政管理主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力与约束力，行政权力是国家公共权力的重要组成部分，是由社会共同需要产生的， 目的在于维护公共利益和维持、调整、管理整个社会生活的基本秩序。
分权制衡理论:以权力制约权力 ★★★
（1）分权制衡理论的定义
分权制衡理论又称权力制约论，它是西方国家的立法、行政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。 它强调：为防止政府权力的腐败或滥用，必须对它进行合理分割，并建立相互制约和监督的关系。分权制衡论对权力的制约最为直接有效。
（2）分权制衡理论的意义
分权制衡理论是近现代西方国家政治制度和监督制度的重要理论基础，它既为西方国家的权力架构提供依据，又为各种监督方式的拓展奠定基础，从而成为西方国家重要的行政监督理论基石，并受到后世很多西方思想家的推崇、继承与发展。在实践中更成为西方国家普遍的政府组织原则，对近现代西方政治民主化进程产生深远的历史影响。
（3）分权制衡理论的局限性
分权制衡论主导下的以权力制约权力的权力制约模式虽能有效制约权力，但不可能解决所有的权力滥用问题。 就三权分立自身而言，立法权、行政权和司法权三者虽是并列的，但在事实上，司法权是其中最弱的，而行政权则是其中最具有扩张性的，因此，很难达到理想的制衡效果。可见，对权力的制约不能只寄托于分权与制衡。
人民主权理论:以权利制约权力
（1）人民主权理论的含义
人民主权理论是西方思想家基于社会契约论和主权论提出的民主理论，是近代西方政治发展史上一个重要理论成果，认为人民拥有主权，国家的主权源于人民权利的让渡，因此，人民对国家有天然监督权。 人民主权论是人类在对政治发展历史经验的基础上获得并经检验为真理的认识，它是对“家天下”和野蛮政治的否定，这种观念显然是对客观世界的正确反映，是较好的解释权力来源的观点。
（2）人民主权与政府权力
人民主权是政府权力的逻辑基础，没有人民主权就不可能有政府权力。政府是人民缔结契约、转让权力的结果；一切权力属于人民；行政管理者只是人民权利的具体执行者，其权力是人民赋予的，他们必须承担维护人民权利的义务；为防止政府滥用职权和侵犯民权，人民可以通过各种形式来监督政府行为；在公共权力体系中，建立行之有效的监督机制监督政府的各种行为。
（3）在现实中，政府作为代理人在实际上很难做到按其委托人——人民的意志行事的原因
①在人民主权的委托代理关系中，代理人的目标函数并不总是与委托人相一致。 当一种行动不是直接代表公共利益，而是代表行为者时，就可能会出现代理者的行为偏差，存在代理人偏离、甚至背弃委托人利益的危险。
②在委托代理中，人民或代议机构与政府间的信息始终是不对称的。 由于信息不对称，委托人人数众多且相当分散，缺乏采取统一的集体行动的动力，从而加大了对政府监督约束的困难和风险。
③在承接公共权力的代理中，不存在代理权的竞争，政府独家垄断，即享有垄断代理权。 另外，体现委托人意志的法律通常只给法律执行者——政府提供原则性的规定和指导，政府有较大的自由裁量权。
社会契约论:以道德制约权力
（1）各种契约理论在契约价值上的共同点
①契约签订的直接动力在契约双方当事人间要达到某种目的。社会契约论中，政府权力的产生是公民与政府间订立契约的结果，其直接动力和目的都是为维护全体公民的公共利益，政府权力行为必须服从这个目的，为公民之公共利益负责。因此，维护社会公共利益是社会契约论对行政道德的内在规定。
②契约意味着双方当事人间权利义务的对称，政府掌握管理社会的公共权力，同时必须负起维护公共利益的义务、责任，公民有服从政府公共权力管理的义务，同时公民有被保护公共利益的权利，有监督和制约公共权力的权利。因此，政府公共权力的执行者必须对自己的行政行为负责。
（2）布坎南的观点
布坎南认为，在公共权力机构担任公职的是既有理性、又很自私的人。要保障公权的使用有节制和理性，避免公权的滥用，除通过政治契约的监督外，还须通过价值的洗礼、道德的升华，消除公共权力使用者的心理灰色的一面。
以社会契约论为基础的，以道德制约权力的权力制约模式主要通过两种方式来实现对权力的约束，即权力主体的自律和他律：
①权力主体的自律，是指在权力主体行使行政权力中以内在道德的力量来进行自我约束，促使权力的正确使用。
②权力主体的他律，是指公民、社会团体等对权力主体做出肯定、批评和建议，迫使其遵守道德规范。
但是，由于权力主体的道德水平无法衡量，而且道德的约束是软约束，缺乏刚性， 因此，道德虽是对权力制约必不可少的因素，但其制约能力并不十分理想。
2. 行政监督体系
行政监督体系是指具有法定监督权的多元监督主体在对政府行政机关及其工作人员进行监督时的任务和权限划分体系。 根据行政监督主体与监督客体的关系，可将行政监督体系分为内部监督和外部监督。
行政监督的内容 ★★★
行政监督的对象是一切行政机关及其所属工作人员和一切行政管理活动，其主要内容如下：
（1）监督决策是否科学、合法
对决策的监督，是行政监督最重要的内容。监督主体除了认真监督决策目标、决策依据、决策方案之外，还应着重监督决策的程序是否合法、科学、民主，是否严格遵循步骤。当前对决策监督的重点应是：防止主观盲目决策，尤其要防止一些行政领导为追求政绩而做出急功近利的决策，坚决杜绝“三拍现象”和“形象工程”，为达此目的，要合理界定政府部门的决策权限，进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。
（2）监督行政管理行为是否合法、合理
行政管理行为可分抽象的和具体的两种行为，这两种行为都必须受到切实有效监督。
①抽象行为，是指行政主体制定和发布行政法规、行政规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令和规范性文件的行为，此外还包括相关政府部门为全国人大制定相关法律、为地方人大制定相关地方法规的行为。
当前，对抽象行为的监督要以防止国家政策部门化为重点，即防止个别行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家方针政策和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。
②具体行为，是指行政管理主体依职权作出的、对被管理对象的合法权益产生实际影响的管理行为。
法律、法规有明确规定的，行政管理行为不得逾矩违规，这是对具体行为合法性的监督；法律、法规没有明确规定的，行政部门在做出具体行为时应以民为本，在不损坏国家及公共利益的前提下适当考虑照顾被管理对象的眼前利益，这是对具体行为合理性的监督。
（3）监督公共部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力
腐败的本质是公共权力的滥用。行政部门及其工作人员必须用人民赋予的权力为人民谋利益，绝不能以权谋私。 一方面，我国某些行政机关存在着以权谋私、贪污腐败等问题； 另一方面，有些行政部门工作人员在廉洁自律方面做得很不错，但出现失职渎职（如精神状态不佳，两袖清风不干事，遇事推诿扯皮，该作为时不作为）。 只有加强行政监督力度，才能从根本上解决滥用权力问题，从而实现廉洁行政。
（4）监督自由裁量权是否被违规滥用
自由裁量权是指行政部门及工作人员在法律、法规、规章规定的范围内依立法目的和公正合理原则自行判断行为的条件、自行选择行为方式和自由作出相应决定的权力。由于各种主客观条件的影响，自由裁量权经常被滥用，以致产生一系列负面效应。 因此，必须加强对自由裁量权的监督，坚决杜绝违规滥用自由裁量权的行为。
行政管理内部监督体系
（1）行政管理内部监督
定义：
内部监督，是指上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督机关对一般行政管理机关以及行政部门对其工作人员进行的监督，它是行政管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、自我制衡等主体监督体系。 其中，专门行政监督机关在中国主要指行政监察机关和审计机关。 相对于行政管理外部监督体系而言，行政管理内部监督体系的优势和特点有：
①监督内容更具全面性。
既包括对具体行政行为和抽象行政行为的监督，也包括对行政行为合法性与合理性的监督，还包括对政府公务员的监督。
②监督方式更具多样性。
包括：
a．依职权采取积极主动方式或应相对人的申请被动地进行监督；
b．用法定的正式监督方式或用非法定的监督方式；
c．可撤销违法或不当的决定，也可直接变更违法或不当的决定；
d．通过法律手段来惩罚作出违法行为的行政管理机关或公务员，也可以内部纪律处分的形式来规范公务员行为。
③监督程序更具时效性。
上下级的行政隶属关系和监督方式的多样性特征，使行政管理内部监督更为及时、高效地发现并处理行政管理中出现的新情况、新问题。
（2）中国行政管理内部监督体系的基本形式
①一般监督，是指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关间、同级行政管理机关间以及行政管理机关对其自身或公务员进行的监督活动。从中国行政管理层级上看，宪法、法律规定的一般监督主要有三种，即上下级间的监督、一级政府内部平行机关间的监督和行政管理机关对其自身或所属公务员的监督。
②专门监督，是指在行政管理主体内部设专门监督机关，即专门监察机关实行的监察活动。我国行政管理专门监督中，最为核心、常用、有效的专门监督是国家行政监督机关实行的行政监察活动。
a．行政监察体制。行政监察机关实行双重领导体制。实践中，中央、省级、市级和县级人民政府分别设监察机关。当前国家行政监察机关与中国共产党纪律检查委员会合署办公。
b．行政监察形式。包括：检查监督执法情况；受理控告和检举；调查处理违纪行为；受理申诉。
c．行政监察权限。我国行政监察机关的权限包括：检查监察对象贯彻执行国家政策、法规情况，查处违法行为；受理对监督客体违法、违纪行为的申诉和控告；审议本级政府任命人员的纪律处分事项；教育监察对象遵纪守法；制定、颁布监察工作相关规章、命令和指示。
③行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度。
④特种监督，是指行政管理主体内部依法实行的针对某种专门的行政管理活动进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。
a．审计监督体制。
实践中，审计机关实行双重领导体制，审计机关不仅对本级人民政府负责，更要对上一级审计机关负责，在审计监督业务上以上级审计机关领导为主。
b．审计监督形式。
包括：审计本级政府各职能部门和下级政府预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况；审计监督中国人民银行的财务收支情况；审计监督国家建设项目预算的执行情况和决算；审计监督政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支情况；审计监督行政管理机关接受的国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支情况；其他法律法规规定应当进行审计的行政管理机关财政、财务收支情况。
c．审计监督权限。
审计机关履行监督职责的权限有四方面：调查权、强制权、建议权和出具审计意见与作出审计决定权。
行政管理外部监督体系
定义
行政管理外部监督是指行政管理组织以外的各种监督主体对行政机关及工作人员的管理活动所进行的多渠道的、多种形式的异体监督。外部监督体系主要包括权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会监督等形式。
（1）权力机关监督
权力机关监督是指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施的监督，是有法律效力的最高层次的异体监督。由于各国政体和国体不同，国家权力机关监督内容与模式存在差异性。
①世界各国权力机关监督的方式有：
a．质询；
b．诘问；
c．不信任表决；
d．弹劾；
e．审批；
f．调查。
②我国由人民代表大会及其常务委员会对政府进行监督的主要工作方式
a．听取和审议同级人民政府的工作报告；
b．审查并撤销本级行政机关发布的不适当的法规、规章、命令和决议；
c．向政府及所属部门提出质询和询问，发表意见，同级政府组织的有关人员必须负责答复；
d．视察和检查政府工作，处理公民对政府的申诉、控告和检举；
e．罢免政府组成人员。
（2）司法机关监督
司法机关监督是指司法机关作为监督主体对机构及其活动实施的强制性监督活动。司法监督是一种兼具公正性与合法性的监督形式，对保障国家法制秩序的稳定，完善法制建设都有重要意义。
①各国司法监督实践主要包括两方面：
a．由专门的宪法法院或普通法院系统对政府颁布的行政管理法规和行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法。
b．由司法机关对政府管理有关的行政纠纷进行审理和裁判，以维护当事人的合法权益，即行政诉讼和行政裁判。
②我国司法机关是指人民法院和人民检察院，它们对政府机关及公务员的具体的、违法的行政行为行使审判权和检察权。
a．我国人民法院作为国家审判机关，它通过审理、判决与行政管理组织机构及其人员相关的案件，处罚违法犯罪的行政管理人员的行为，对行政管理活动实行监督。
b．我国人民检察院作为国家的法律监督机关，肩负维护国家法制的职责，主要是通过对行政管理组织机构人员触犯法律的罪行和利用职权犯罪的事件进行侦查、批捕和提起公诉来实施监督。
（3）政党监督
定义
政党是各国政治中最重要的组成部分，它在监督领域占有重要地位。 在西方实行两党制和多党制的国家，政党对行政的监督主要通过两方面来进行： 制造社会舆论支持或反对政府的某些决策和行为；政党议员代表本党利益对政府工作进行监督。 我国实行的是以共产党领导的、多党合作的政党制度，我国的政党监督是以共产党监督为主，各民主党派监督为辅的政党监督形式。
①中国共产党的监督
a．通过制定正确的路线、方针和政策来规定行政活动的方向；
b．通过党的纪检机关检查处理组织中党员的违法违纪行为；
c．通过对党员的教育，促进和保证公共组织中的公务人员依法办事，自觉履行党的义务和职责，充分发挥党员先锋模范作用。
②民主党派监督行政管理活动的方式
a．以人民政协的方式实行监督；
b．民主党派通过其在人大中的代表来监督政府工作，对政府工作提出批评和建议；
c．出席国务院和地方各级政府召开的重要会议，提出自己的意见和建议；
d．向国家高层领导人直接提出意见和建议，民主党派的领导人定期与国家领导人进行会晤，就某些重要问题交换意见；
e．民主党派党员作为国家公民，还可以通过其他途径实行监督。
（4）社会监督
定义
社会监督是指由各社会组织和团体及公民作为监督主体对行政机关及其活动实施广泛监督活动。社会监督一般包含以下三方面内容：
①社会团体的监督。 按其成立的宗旨和所处行业分为三大类：
a．群众性组织；
b．行业性组织；
c．公益性组织。
②公民的监督。 这是社会监督中一种最经常、最普遍的监督。公民对行政管理实行监督的方式主要有：
a．信访；
b．通过人民代表向行政管理机构提出批评、建议；
c．通过向人民法院提出诉讼；
d．向有关机关提出申诉、控告、检举。
③社会舆论的监督。 即社会公众通过各种大众传播媒介形成舆论来对行政管理机构及其活动实施监督的活动。社会舆论监督也体现社会影响力大、迅速及时、覆盖面广以及公开透明等监督特点，在行政监督中发挥重要作用。
构建权威高效的监督体系
构建统一的国家监督机构，核心是要改变监督权配置模式，包括：
（1）在健全国家监察组织架构的基本思路方面，要坚持党的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。
（2）在健全国家监察组织架构的基本职能方面，国家监察体系设计既要体现党的绝对领导，从组织体制上确保国家监察职能在纪委负责的框架下开展，又要体现人民主权原则和人民代表大会制度，由人民代表大会选举产生。
（3）在健全国家监察组织架构的基本要求方面，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督。
（4）在健全国家监察组织架构的基本原理方面，确保国家政权的人民性，是中国共产党的执政使命。
3. 我国行政监督机制的完善
定义
行政监督机制是指由行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成一体，以及各要素间相互依存、相互制约和相互作用的关系。完善我国行政监督机制，可协调各行政监督子系统的功能和作用的发挥，减少和避免各监督主体间的摩擦和冲突，使各监督主体相互配合、相互制约，形成结构合理、功能互补、和谐统一的监督体系。
我国行政监督机制存在的问题 ★★★★★
（1）监督机构内在动力不足
目前，我国监督机构的内在动力主要依赖于监督人员的道德水平，缺少有效的责任机制的约束，内在的精神力量和外在的制度力量缺乏有机结合。同时，在我国行政监督体系中，责任机制也是不健全的，各项监督机构的工作业绩缺乏科学的考核和有效监督，没有建立相应的奖惩机制和责任追究制度。
（2）监督体系设置不合理
①监督机构力量分散，惩防不力；
②监督机构隶属地方和部门，独立性有待加强；
③反腐败刑事司法呈同体监督，司法反腐公信力存在隐性流失；
④执纪执法边界不清，存在以纪代法现象。
（3）法律制度不健全，监督缺乏可操作性
目前，我国实施监督所必需的法制规范还很不完备，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则，难以准确判断和及时纠正监督对象的违法行为，使具体的监督活动无法可依、无章可循，缺乏可操作性，无法行使监督权力，同时又会造成对监督权力缺乏有效约束的现象。这就难免导致监督的盲目性和随意性。
（4）权力机关监督的实际效力比较小
人大对行政机关及其工作人员的监督，是最高层次、最有权威的监督，其监督应该最具有权威性和强制性。但在实际运行过程中，人大监督的实际效力比较小。这是因为：
①人大在实施监督时缺乏具体的法律作保障；
②人大自身的工作制度也影响其监督效果；
③权力机关所能获取的相关信息非常有限，政务公开程度较低，形成严重的信息不对称；
④人大代表的素质不能完全适应监督的需要。
（5）新闻舆论和公民监督的实际效力弱
由于中国是一个在历史上缺少民主传统的国家，加之公共管理的制度、程序、行为活动公开化机制不健全，透明度不高，监督渠道不畅，仍会表现出社会权利依附公共权力的现象。
完善我国行政监督机制的措施
（1）强化监督机构的动力机制
①全面提高监督人员的素质。加强道德自律的教育：
a．进行理想、信念教育，进行权力观教育；
b．大力弘扬先进，树立爱岗敬业的奉献精神。
②明确监督责任。这主要是建立和完善责任追究制度，包括责任确定机制和责任奖惩机制，并与晋升任用制度和物质利益分配政策紧密结合在一起。
（2）建立行政监督体系的协调机制
①从加强监督立法入手，从法律上具体规范和明确各监督主体的地位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等，建立监督主体间以及监督主体与客体间的责任、利益、权利、义务相统一和相协调的关系，形成全方位、多层次、强力的行政监督体系网络。
②为更好地加强各监督主体的整合，应建立专司行政监督协调的权威机构，赋予其相对独立的地位和较大权威来统一协调各个监督主体对公共权力的监督问题。监督的独立性是保证监督公正性的前提。
（3）健全和完善行政监督法律机制
健全和完善行政监督的法律机制，从总体上说，要在行政监督立法、守法、执法三个环节齐抓共管。具体说来，要制定一系列专门用于监督的法律，既要制定实体法规，还要制定公共监督程序法。
（4）强化人大监督机制
①健全组织机构；
②提高人大代表素质和监督能力；
③加强人大代表的质询权、罢免权等监督权的落实，加强制约和监督力度；
④改进监督方式，变被动监督为主动监督、抽象监督为具体监督、一般监督为重点监督，尤其是需要把人民群众关心的热点或者焦点问题作为人大监督的重点。
（5）完善新闻舆论和公民监督制约机制
①充分发挥新闻舆论的监督作用
a．要加强新闻立法，以法律形式明确规定舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，从而为舆论监督提供法律保障；
b．要实现舆论监督是与其他监督相结合。舆论监督是一种非权力型监督形式，其有效性需要通过权力监督机制的制衡才能真正得以实现。
②充分发挥人民监督作用
a．强化人民监督的法律保障，通过制定专门法律，确立人民监督的法律地位；
b．进一步提高公共管理机构工作的公开性和透明度，建立更广泛的公开办事制度，使社会各界的民众包括社会团体，切实参与监督活动，从多方位直接实施监督；
c．要继续加强信访举报工作，要从完善人民信访举报的体系和网络，健全保护和保密制度，健全举报奖励反馈机制等制度和机制上保证言路畅通；
d．要科学推行群众评议、领导干部任前公示制等制度，加强群众对干部的监督。
（6）深化国家监察体制改革
深化监察体制改革，要通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立各级监察委员会，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，根本目的是加强党对反腐败工作的集中统一领导。