《公共行政的理论、实践与发展》第一编

《公共行政的理论、实践与发展》作者是竺乾威，全书共五编：公共行政模式的变化 、中国公共行政的实践、西方国家的公共行政改革、公共行政研究和公共行政研究的本土化。前四编梳理、分析、探究行政学理论的重大发展的演变历程，以及理论与实践之间的互动和影响，力图揭示其中的规律或逻辑关系。在前四编的基础上，第五编主要为公共行政理论的本土化、为逐步建立中国本土话语特色的公共行政学理论作出初步的努力。

第一编 公共行政模式的变化

• 从行政到管理：西方公共行政范式变化
  • 行政与管理的词义
    • 行政：服务及治理
      • 欧文休斯：公共行政是为公众服务的活动，公务员执行他人的政策，与程序、政策转化行为有关
        • 强调过程和程序的妥当性
    • 管理：取得结果、并为取得结果负责
      • 欧文休斯：管理包含行政，也包含组织以最大效率来取得结果
        • 比起执行更强调结果和责任
  • 传统行政模式的特征及其理论基础
    • 传统的行政模式
      • 政治领导或控制下的行政
        • 基于官僚组织模式
          • 公务员政治中立，只执行政策，不参与政策制定
          • 理论基础-马克思韦伯：官僚组织理论；伍德罗威尔逊：政治-行政二分法
        • 理论基础1：韦伯的官僚组织理论
          • 权威来自根据法律制定的规章制度
          • 等级制：合法权威和权力在组织上得以维持
          • 非人格化
          • 专家化
          • 官员是专职的
          • 公务管理的知识表现为官员所掌握的专门性学问
          • 官僚系统是非人格化系统
            • 组织及其规则是第一位的
            • 组织目标是追求效率
            • 功能专业是提高效率的手段
            • 韦伯认为有技术上的优越性
        • 理论基础2：政治-行政二分法
          • 政治是政策的制定，行政是政策的执行
            • 政务官与文官的分离，前者制定政策，后者执行政策
              • 行政是非政治性工具
  • 传统行政模式面临的挑战
    • 政府本身的原因
      • 公共部门规模大、耗费资源多
      • 政府干涉范围太广，涉及活动太多
    • 私人部门的变化
      • 公共部门的管理和效率影响到私人部门的经济和国家竞争力
        • 政府不是最有创新性和最灵活的
    • 全球化进程
      • 思想的传播
      • 技术的影响
    • 技术的变革
      • 计算机技术改变信息传递方式，导致管理分权
      • 计算机技术改变官僚组织等级制的结构形式
        • 垂直→扁平
      • 电子政府概念诞生，政社互动方式变化
    • 传统行政模式遭受的批评
      • 政治-行政二分法没有反映现代文官在决策中的作用
      • 官僚组织问题
        • 官僚与民主的关系
          • 官僚黑箱与民主观念的冲突
        • 官僚组织在技术上不再存在优越性
          • 等级制的弊端
        • 输入为主，关注过程但忽略结果
      • 经济上不是最优解
        • 行政不是有效生产者
          • 任务的规范性和复杂性压倒了传统行政能力
  • 新公共管理模式的特征及其理论基础
    • 表示了政府与社会关系的一种变革
      • 西方国家政府开始认识到传统行政模式存在的问题，开始雇佣经济学家、从私人部门学习管理技术、合同承包等
    • 主要目标
      • 提高政府生产力
        • 提高公共组织的运作表现
          • 以改善人力资源管理
          • 使更多的人加入决策和管理
          • 实行严格运作、但放松行政控制
          • 运用信息技术增加来自雇员的反馈
          • 强调服务质量
        • 较多地使用私人部门来促进一个可依赖的、有效的、具有竞争性和公开的公共采购系统
          • 以将公共服务和产品的生产承包出去
          • 并且可以在内部就一些中游产品和服务签订合同
          • 终止供应者的垄断
        • 引进人力资源管理、参与决策、放松控制、使用信息技术、为客户服务、向使用者收费、向外承包、放松垄断管制
    • 新公共管理的主要内容
      • from克里斯多弗·胡德
      • 公共部门专业管理-让管理者管理-原理是权责相称
      • 对工作标准制定明确的标准和衡量
      • 强调输出控制，根据衡量的表现决定资源的流向-结果导向
      • 公共部门转向分散化，包括把大的部门打破，以建立管理单位取得公共部门内外特许安排的效率优势
      • 在公共部门展开较大竞争-确定合同、公共招标程序
      • 强调管理实践的私人部门风格
      • 在资源使用中强调纪律和节俭
      • 结果导向；以市场取代官僚组织；引入私人部门管理方法；政府功能通过市场测试承包出去，政府干预某一领域也不一定通过官僚实现；公众是公共管理机构的客户，作出承诺和明确服务目标；强调省用资源、提高劳动纪律
    • 新公共管理的理论基础
      • 经济学理论
        • 公共选择理论
          • 对传统行政模式的批评
            • 政府官僚极大限制了个人的自由，它的权利应当在“选择”的名义下缩小
            • 传统官僚模式没有提供市场可以提供的相应激励和奖励结构，效率比市场低
          • 主张和理论核心
            • 主张个人基于个人自由和效率而做出最大限度的选择
            • 核心是理性行动者，假设人们在做决定时都追求利润最大化、成本最小化
              • 反驳韦伯的官僚模式（官僚受到崇高理想的驱使）
            • 与市场相比，官僚组织被认为是无效的
              • 反应千篇一律
              • 对被认为是受益者的人日益增加社会开支
              • 不能对需求提供恰当比例的供给
              • 无法对伤及他人使用公共物品的使用采取行动，导致公共物品受到损害
              • 对偏离公共目的和目标的行为不能控制
              • 对一些问题的修正加剧而不是解决了问题
              • 市场则具有更好的责任机制，公共行政理论提供的图景最明显的是允许竞争和选择；使许多的活动尽可能回到市场
        • 委托-代理理论
          • 委托人旨在为代理人确立一种激励机制
          • 确立激励机制存在的困难
            • 委托人和代理人的目标不同
            • 两者之间存在信息不对称
            • 需要责任制的约束
          • 挑战“交易无成本”的看法
            • 交易有成本
              • 如果一个签约出去的活动减少了行政开支并提供竞争，那么一些交易成本就会下降
              • 存在一个问题：公共部门的交易由内部提供可能更好？
      • 私人部门管理（管理主义）
        • 《改革政府》（戴维·奥斯本&特德·盖布勒）
      • 范式变迁前景
        • 新公共管理收到的批评
          • 私人企业式管理忽视了私人管理和公共管理的不同
            • 公共管理很难明确目标
          • 政府的基础不是做个人决定，因此经济学理论运作有困难
            • 比如委托-代理，委托人难以控制代理人，代理人很难明确委托人目标
            • 公共服务与一般的消费者模式不同，交易更复杂
            • 公共服务消费者也是公民，这在交易中特别的含义
          • 新公共管理模式是泰罗科学管理思想的复活，但忽略了组织行为的发展
          • 伤害了一些传统行政模式的优点，如高度道德标准、专业至上、无偏私和较少腐败
        • 新公共管理的生命力
          • 后工业社会、信息技术的突破→改变了政府运作的思考
          • 改革以来取得的成就为进一步改革提供推动力
            • 融入新公共管理思想的行政改革获得成功会助推持续的改革
          • 新公共管理的价值取向与西方社会的政府价值观念相吻合
• 从新公共管理到整体性治理
  • 整体性治理理论产生的背景
    • 代表学者：佩里·希克斯和帕却克·登力维
    • 新公共管理走向衰微
      • 新公共管理的三个特征（登力维）
        • 强调分散化
          • 大的等级部门被分开，组织结构U型→M型，趋向扁平化
        • 强调竞争
          • 购买者和提供者分离
          • 潜在的提供者中确立和创造更多竞争
        • 强调激励
          • 分散的公共服务/专业精神中的绩效奖励→具体的绩效激励
            • 是一种往底层团体的运动
      • 新公共管理理念在发达国家公共管理系统中的变化（登力维）
        • 分散化：购买者和提供者分离的政治系统保留，但比较竞争终止
        • 竞争：准市场和凭证计划保留，但外包、强制性市场测试、政府间合同、公司部门两极化、产品市场自由化、放松管制终止
        • 激励：资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止；统一的回报率和折扣率、推动技术发展、重视公共部门的平等和强制性效率奖继续发展
      • 整体性治理对新公共管理的回应
        • 新公共管理的带来的功能碎片化问题
          • 转嫁问题，让其他机构承担代价
          • 互相冲突的项目
          • 重复
          • 互相冲突的目标
          • 机构或专业间缺乏沟通和干预
          • 对需要做出反应时，部门各自为政，没有满足真正的需要
          • 公众无法得到服务或对得到的服务感到困惑
          • 服务提供和干预与实际有差距，一味强调可得的或固有的一套专业干预
    • 信息技术的发展和数字时代的来临
      • 政府信息技术成为当代公共服务系统理性和现代化变革中心
        • 信息系统在建构作为社会-技术系统的现代官僚组织中的作用日益突出
        • 信息技术对政府组织结构产生影响，使结构变得相对扁平化
        • 信息技术与政府的任务：改变组织设计
        • 信息技术、公共管理改革与主要的政策变革
  • 整体性治理理论的主要思想
    • 整体主义方法论：整体主义方法论又称集体主义方法论是指以整体作为研究的基点，通过群体行动的分析来说明该学科的基本立场和基本内容的方法体系。整体主义方法论将社会等整体作为分析解决问题的基本单位，试图达到通过整体研究来描述事物全貌的目的。
    • 重新整合
      • 和新公共管理强调企业过程管理不同，重点落在确定一个真正以公民为基础、以服务为基础、以需要为基础的组织； 对公共部门网络：确定新的宏观结构、组织重组、过程重新评价、管理方式和信息系统根本变革
      • 逆部门化和碎片化
        • 功能相近的机构重新组合成部门化组织
      • 大部门式治理
      • 重新政府化
        • 外包给私人部门的公共部门活动重新交由公共部门进行
      • 恢复或重新加强中央权力过程
        • 重新强调秩序
      • 极大压缩行政成本
        • 如人员队伍缩减
      • 重塑具有公务支撑功能的服务提供链，以实现由较新的信息技术提供的生产力提高
      • 集中采购和专业化
      • 以“混合经济模式”为基础的共享服务
        • 鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能，或者与政策相关的服务
      • 网络简化
        • 公共机构、准政府和非政府机构网络
    • 整体性治理
      • 互动的信息搜寻和提供
      • 以顾客为基础和以功能为基础的组织重建
      • 一站式服务提供
      • 数据库
      • 重塑从结果到结果的服务
        • 确保项目小组着重整个过程，而不人为地划分现存机构边界
      • 灵活的政府过程
        • 使政府决策在与企业最好的实践进行竞争时获得速度、灵活性和回应性
      • 可持续性
    • 希克斯的观点
      • 整体性治理涉及的关键活动：政策、管制、服务提供和监督
        • 将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合
        • 在一些功能内部之间进行协调/在少数和许多功能之间进行协调
        • 在公共部门内部进行/在政府部门与志愿组织、私人公司之间进行
        • 关键活动的整体性运作要求在这些层面上有一种一惯性
      • 根据目标-手段的关系，在三个层次上区分不同类型的政府
        • 区分维度：手段是否相互冲突/增强，目标是否相互冲突/增强
          • 手段和目标相互冲突：贵族式政府，没有治理
          • 手段和目标相互增强：整体性政府，将所有的干预活动集中到一起，重塑专业运作和投资项目；各机构合作并调整自己的功能目标以与整体目标一致
            • 和协同型（joined-up）政府的区别：协同性政府中，目标和手段一致但不互相增强
          • 目标相互冲突，手段相互增强：渐进式政府，目标及其相应机构间的相互容忍
          • 目标相互增强，手段相互冲突：碎片化政府，互相竞争和争夺
      • 一些关键概念
        • 整合：执行、贯彻、实际行动
        • 协调：信息、认知、决定
        • 活动：手段与目标间的关系
      • 整体性运作的目标：更有效地处理公众最关心的一些问题
        • 需要考虑四个关键层面的目标
          • 政策：对特定领域进行公共干预的整体目标
          • 组织：有效管理各种组织关系
          • 国家层面形成和负责
          • 顾客：顾客的需要或帮助形成顾客的偏好
          • 机构：激活相关机构活力
          • 地方层面产生和拥有
        • 决定目标后，政务官和文官确立一系列框架性决定
          • 每一层次运作确定整合重点
            • 最高层次：目标是改进结果
              • 以政策目标是提高就业率为例
                • 机构层次：与目标相关的机构要提供、管制和推进政策动议
                • 顾客层次：要涉及所有对有关的群体的生活机遇产生重大影响的机构
                • 输出层次：将涉及提供、管制某项服务的机构整合到一起
                • 转换层次：整合所有涉及处理支付和来自民众的相关活动
                • 最低层次：将所有使用某类输入的活动结合起来
        • 衡量整合运作的深度
          • 强度：整合的活动之间需要共享的资源
          • 范围：衡量参与合作的机构数目
          • 广度：衡量被结合到一起的相关活动
          • 揭示度：衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度
      • 重要的功能性因素
        • 信任
        • 信息系统
        • 责任感
        • 预算
    • 简短的评价
      • 对新公共管理的一种修正
        • 西方从生产者社会→消费者社会，公共服务多元化要求
        • 现有官僚体制结构和运作方式无法满足需求
      • 从技术上理解整体性治理：信息技术的重要性
        • 技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合
      • 整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作
        • 碎片化导致分散化，进而导致部门的协调困难
        • 新公共管理使政府机构碎片化，增加了决策系统制度上的复杂性，降低了人们解决自身问题的自主能力
        • 新公共管理掏空公共部门的人员和能力、将以合同为基础的风险和障碍带进政府决策过程，阻碍政府信息技术现代化
        • 整体性治理以官僚体制为基础，和新公共管理相反
      • 整体性治理偏向英国色彩；美国则盛行网络治理
        • 网络治理着眼于政府与社会各类组织主要基于外包手段的联手
        • 背后的原因是两国行政体制差异
      • 对信息技术的反思
        • 某种程度上向原有体制的回归，比如机构的重新集中，真的是完全由于技术引起的吗？
        • 新公共管理做法的改变很明显不完全由于技术
        • 所以，技术是重要因素，但不是唯一因素
      • 整体性治理的组织基础是什么？
        • 希克斯的三个假设
          • 如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向，而不是有效的管理过程取向的话，更有可能解决民众最担忧问题
          • 公众有一些需要合作解决的问题，所以政府不完全按照它的功能来解决问题
          • 为解决一些问题，政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合运作是必要的
          • 整体性治理的目标是使政府功能进行整合
      • 整体性治理在相当程度上取决于信息技术发展
        • 政府电子化改革要在网络技术基础上进行三种类型整合
          • from：彭锦鹏
          • 不同政府层级
          • 不同机构单位
          • 不同政府网站
        • 需要一批懂得信息技术的人员
        • 需要一些和以往截然不同的才干和能力
          • 如激活、安排、稳定、集成和管理一个网络
      • 一些未竟的问题
        • 如何解决在组织结构、信息技术以及政府官员等能力方面面临的挑战？
        • 整体性治理和新公共管理两者背后逻辑能够一致吗？
          • 本文认为，两者在终极目标上都是为追求更低成本、更快、更好地为公众提供服务
          • 所以，从这点出发，整体性治理顺应的是新公共管理的逻辑而非新公共服务
• 新公共治理：新的治理模式？
  • 超越行政-管理两分法
    • 史蒂芬·奥斯本
    • 新公共治理认为整个公共管理史是传统公共行政→新公共管理（过渡阶段）→新公共治理
      • 传统公共行政：建立在官僚制和政治-行政二分
        • 过程导向
        • 特点
          • 等级权威
          • 法制
          • 政治-行政二分
          • 专业化运作
          • 非人格运作方式
        • 问题
          • 用行政程序来保证公平对待是不可能的，因为公众需求超过了满足其需要的公共资源
          • 政府是唯一的服务提供者，服务质量下降
          • 服务提供注重过程而非结果，资源浪费
          • 政府权力独享，缺乏对民众偏好回应
          • 公众参与缺乏导致难以对政府问责
          • 公共行政成为公共政策执行和公共服务提供的旁观者→催生新公共管理
      • 新公共管理：取向是企业化和市场化，私有化、运用市场机制和企业运作方法和手段技术来提升效率以提供优质公共服务
        • 结果和效率导向
        • 特征
          • 欧文·休斯
          • 更为关注结果的实现和管理者个人责任
          • 明确表示要摆脱古典官僚制以使组织人事、***和条件更加灵活
          • 明确规定组织和人事目标，根据绩效指标测量工作任务完成情况
          • 高级行政管理人员带有政治色彩
          • 政府更容易受到市场检验，将公共服务提供者与购买者区分开，掌舵-划桨
          • 出现了通过民营化和市场检验、签订合同以减少政府职能的趋势
        • 优点
          • 指出公共政策和公共服务提供的政治本质
          • 传统公共行政：公共政策执行是“黑箱”，不去细究政策过程的输出的结果，但新公共管理可以描述变革和创新的管理
        • 问题
          • 质疑公共政策的合法性，认为它给管理和公共服务提供强加不合理的民主限制
          • 在日益多元的世界强调单一组织
          • 在不适用的情况下将过时的私人部门技术强加于公共政策执行，远离了公共政策过程
  • 新公共治理：新在哪儿？
    • 治理的内容
      • 罗伯特·罗兹
      • 作为最小国家的治理
        • 将国家干预降低到最低限度，利用市场或准市场手段提供服务
      • 作为公司的治理
        • 信息公开、直截了当和全面解决问题、责任感
      • 作为新公共管理的治理
        • 把私人部门的管理手段和方法引入公共部门，将激励因素引入公共服务，强调效率、低成本和高质量提供公共服务
      • 作为“善治”的治理
        • 系统意义
          • 涉及政府内外部管理
        • 政治意义
          • 一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家
        • 公共管理意义
          • 一种有效的、开放的、负责的和收到监督的公共服务体系
      • 作为社会控制系统的治理
        • 所有参与的行动者互动的结果
      • 作为自组织网络的治理
        • 网络是市场和等级制的替代，强调信任、生育、互惠和相互依存，核心是信任和合作
    • 治理的实质
      • 有多重看法
      • 一种是强调决策过程中的正式和非正式的行动者，以及正式和非正式的达成决定和执行决定的结构
        • 决策与执行的正式-非正式结构
      • 一种与旧的组织决策的等级结构相对的新结构，其特点是平行的网络结构，或者是作为新的结构形式的公私非营利组织结构
        • 平行地位的决策网络结构
      • 治理就是公共行政，是包括宪政、民主制度践行、社区护理、公共利益以及行政道德在内的
      • 一般同意的定义：确立一些治理方式，其特征在于公司部门之间以及公司部门内部边界模糊
        • 治理的实质是强调治理机制，机制不再依赖政府的权力或强制，而是多元治理互动以及行动者的互相影响
          • 多元互动的基础？产生治理的背景？为什么治理会在90s流行？治理的主要落脚点？
    • 史蒂芬奥斯本认为的新公共治理思想来源
      • 社会-政治治理，涉及社会中的机构关系
      • 公共政策治理，涉及政策精英与网络如何互动以产生和治理公共政策过程
      • 涉及有效地运用公共行政及其重新定位来解决当代国家问题
      • 合同治理，与新公共管理的内在机制相关，特别与公共服务提供中的合同关系治理有关
      • 网络治理，它与“自我组织的跨组织网络”如何与政府一起或独自提供公共服务有关
    • 新公共治理的特点
      • 围绕公共政策的执行、公共服务的提供进行，这种执行和提供发生在多组织、多元主义国家
      • 公共行政围绕单一国家，政策制定和执行作为政府内的一个封闭系统从纵向上整合
        • 强调政策制定和执行的循环
        • 假定有效的公共行政包括公共管理者成功执行民选官员决定的政策
        • 等级制是公共行政进行资源分配的机制，从纵向管理来确保对使用公共资金进行问责
          • 价值基础在于明确假定：公共部门垄断公共政策的执行和公共服务的提供
      • 新公共管理建立在古典经济学和理性/公共选择理论基础上
        • 关注分散的国家
          • 分散的国家中，政策制定和执行至少有一部分是清晰和互相分离的，执行是通过集中一些独立的服务单位（最好是相互竞争的）而执行的
        • 国家的作用主要是监督：委托代理的背景
        • 强调组织内部的过程和管理
          • 把公共服务的生产看做一个组织内把输入转换成输出（服务）的过程，强调这些生产和服务过程中的经济和效率
        • 假设公共政策领域里独立的公共服务单位组织之间的竞争关系，这一竞争关系出现在平行的有组织的市场
          • 关键的资源配置机制是竞争、价格机制与合同关系的各种组合，这种组合取决于人们选择哪一种具体的不同的新公共管理去解释
        • 价值基础：围绕“会计的逻辑”建立，包含着信念：这一市场及其机制为公共服务的市场提供了最合适的去所
      • 当代的国家：多组织国家和多元主义国家
        • 公共政策和执行的复杂性、多元性和破碎性增加
        • 多组织国家和多元主义国家的概念来源：制度理论、网络理论
          • 多元主义国家：多元主义主张“国家权力的多元性”，反对传统的一元主义国家观，认为国家不能独占主权，国家从性质上不过是人类社会形式众多的团体之一。国家与其内部其他的团体并无实质性的差别，国家也不能垄断社会的全部权力，政治权力是在政党、社会集团之间和政治结构之间广泛分配的，任何社会团体都只在某些特定的领域中才有决定权，一旦超越这一领域，其权力就失去了意义。 现代社会中，政治权力已经出现了多元化的态势，利益集团占据了国家权力的核心地位。当代国家的多数决策都是国家与各种利益集团协商的结果，而社会利益的多元化在国家政权组织形式上的体现，表现为通过议会政治和多党政治实现对国家政权的多头控制，而这种多头控制就是民主制度的实质所在。 林达布罗姆和达尔都认为，民主的程度表现为民众对政治过程的控制程度。林达布罗姆认为，多头政治是以决策权掌握在实业界为前提的，实业家侵蚀政府公共政策的权威，在多头政治过程中担当主要领导，故民主政治一定是与市场经济结合在一起的，因为只有在这种条件下，民众才有可能通过实业家的多头控制去控制政治。
          • 各自独立的行动者为公共服务提供做贡献
          • 多种过程提供决策系统所需的信息
          • 建立在公开系统的理论之上
            • 开放系统组织理论： 贝氏的动态系统理论是通过特殊的常微分方程组来感悟性地解释系统的一些典型性质：整体性、加权性、竞争性、机械化、集中化、终极性、等终极性等。放系统理论的基本假设就是组织与所有的生命系统一样有着共同的“开放”特征，即相对独立于外部环境，又不断地与外部环境进行交互活动。 共同点：人们的注意力已从组织内部转移到组织环境上，组织是被当成一个开放的、 动态的系统加以研究是在系统论方法基础上形成的理论。主要代表人物是米勒和帕森斯。米勒的理论着重是阐述了通过“输入”、“转换”以及“输出”的过程产生各种决策的理论框架。帕森斯的理论则提出,任何一个组织都是社会大系统中的一个子系统,而该组织内部又存在多种不同的系统。
        • 基于这两种多元形式的结果，重点在于组织间的关系以及过程的治理，强调公共服务组织与其环境互动基础上的服务效益和结果
          • 中心的资源配置机制：组织间的网络、以及在网络中组织间和个人间经谈判而成的可问责性
          • 这种网络很少是平等的结合，权力不等的各方需要通过谈判来形成有效的工作机制
          • 网络的价值基础是分散和竞争的
        • 一些新公共管理和新公共服务等思想及其研究没有解决的问题
          • 如何管理政策执行以确保在实践中贯彻政治意志
          • 如何保证组织和个人的服务绩效（审计和目标）
          • 如何确保每个公共服务组织以伙伴形式有效合作
          • 如何监督公共管理者使其承担责任
          • 如何激励员工
          • 如何保持组织可持续发展（变革和创新）
        • 一些奥斯本认为需要讨论的问题
          • 公共政策执行和提供的最基本分析单位是什么，对理论和实践的含义是什么
          • 组织结构：怎样的组织结构最有助于提供服务
          • 可持续问题：如何维持可持续发展的公共服务系统
          • 价值问题：什么样的价值可以支撑这样的系统中的政策执行和服务供给
          • 关系技能问题：在关系处理中需要哪些技能
          • 责任问题：碎片化的多组织和多元系统中的问责？
          • 评估：如何评估公开的公共服务提供系统中的可持续性、问责和关系表现？
  • 理论建构
    • 现有的公共管理理论存在的问题
      • 关注生产方的经验但忽略公共服务是“服务”的现实。
        • 只关注公共管理过程（传统行政）和组织内管理（新公共管理）在破碎化和组织间运作的现实下不再现实
      • 当代大部分公共管理理论的概念都来自以往生产部门而不是服务部门所进行的“一般”的管理研究
        • 把公共服务看做生产而非服务的过程，但实际上公共产品的大多数不是具体的产品而是服务
          • 有形的东西（通信技术、健康照顾等）本身不是公共产品，而是被要求支持无形的、有过程驱动的公共服务
      • 所以，一种适合于目标的公共理论必须把公共服务理解为服务，有着明确的服务主导的逻辑以及它所蕴含的管理挑战
        • 必须拒绝以生产为导向的管理理论具有的致命瑕疵
    • 建构理论的几个方面
      • 对盛行的新公共管理模式进行批评
        • 新公共管理：管理导向的理论
          • 管理和市场趋向的框架（X）
            • 强调管理的方法而不是行政或专业的方法
            • 将服务分散到基本单位
            • 关注成本，强调绩效管理和输出控制
            • 把市场和竞争作为资源分配的手段
            • 在服务中特别强调私人部门提供公共服务管理的经验教训
        • 奥斯本的看法：服务导向的理论
          • 与生产导向不同
            • 生产导向的理论将与原料转百年未可售物品的活动（包括所有权的转移）有关
            • 服务和产品不同，服务是无形的、过程性的
            • 使用者对服务的评价更多的基于他们的期望和服务过程的经历
      • 探讨服务主导的逻辑的潜力
        • 生产的产品和服务背后逻辑不同
          • 产品：生产、销售、消费各自发生
          • 服务：生产和消费同时发生
          • 提高生产效率的手段应当有差异；产品使用者和服务使用者的作用从性质上来说有差异
        • 从极端上说，同样的服务对两人来说是不一样的
          • 服务使用者也是服务的共同生产者，而产品使用者只是购买者和消费者
          • 公共服务的运作不仅仅是一种与目标相关的有效设计，也是一种服务使用者的主观体验
        • 所以，成功的公共服务管理不仅是有效地设计公共服务（必要非充分）
          • 还需要对使用者进行治理并做出回应，并且训练和激励工作人员以便与使用者积极互动
          • 不仅同控制单位成本以及服务生产过程有效性相关，更重要是与运用具体知识相关
          • 使用者一直是价值生产者，即服务在使用后才有价值，经历和感觉对价值至关重要
          • 服务主导的方法注重的是具体的知识和技能驱动的活动；
            • 而不是在交换过程中处于中心地位的输出单位
        • 服务主导的方法在四个方面改变对公共管理任务的理解并解决四个方面的管理问题
          • 与新公共管理的“产品主导逻辑”相对立
          • 战略取向
            • 通过知识以及员工的外部环境信息共享，来产生共同的价值和行为的组织能力（通称：无形资产）
            • 涉及一种理解公民和使用者的当前和未来需要和期望的能力
            • 公民接触成为了战略取向和运作机制一个核心的层面，这样的互动产生了当前和未来的需要，有助于政策制定和执行
            • 新的战略应当是指出公民接触、使用者参与应当存在于服务生命周期的每一个阶段
              • 传统的公共行政、新公共管理都没有意识到两类人的互动——公民是实际或潜在的使用者，而服务使用者也是公民
                • 只强调与利益相关者相接触
                • 产品导向的服务组织也没有将内外部组织环境整合起来
                • 导致产生内部导向的、功能性的形态而不是外部导向的、整体性的服务主导的形态
            • 总而言之，服务主导的方法的战略取向将公共服务组织的内外部环境结合起来，在将其整合的过程中加入价值
          • 公共服务市场化
            • 不只是产品主导理论认为的“出售”服务，还具有整合各种不同公共管理挑战的潜力
            • 交易观点和产品主导下，每个公共服务组织的市场行为都是单个性的、寻求自我利益的、常常被卷入不是互相间合作或内部合作、而是不平等竞争和敌对关系的市场中来
              • 对公共服务系统不利
            • 新公共治理主张关系经营，认为可持续的竞争优势日益要求合作而不是敌对竞争
              • 核心是信任
              • 公共服务主导的市场经营方法，将公共服务战略转化为具体的“服务承诺”
            • 三个层面上运作关系的实质
              • 微观层面-服务使用者与公共服务组织之间公共服务的共同生产
              • 宏观层面-服务组织活动的边界的确定与维持-保证有效的组织合作
              • 中观层面-政策制定和执行过程中的服务组织作为认知的有目的的行动者而不是被动的接受者互相之间的接触
              • 帮助公共服务组织驱动它们在公共服务提供中的角色
          • 共同生产
            • 产品主导逻辑：生产和消费分离，公共服务是政策制定者和专业人士设定和生产的产品并由相对消极的使用者消费
            • 服务主导方法：共同生产是服务提供过程的一个核心要素，服务组织与使用者在服务提供的节点上互动的过程
            • 公共服务的共同生产是这种服务不可分割的一部分
              • 问题在于如何管理和获得共同生产对有效公共服务提供所具有的含义
              • 共同生产作为作为公共服务提供的最重要特征是重塑了在取得公共服务的结果中对服务提供过程和公共管理作用的理解
            • 服务方法把使用者而不是决策者什么的放在服务创新过程的中心
              • 一个核心要素是旨在打开使用者具有的默会知识（只可意会不可言传的知识），以改进现有服务
          • 运作管理
            • 现有公共管理强调企业方法来改进公共服务的提供，但这些方法是组织内取向（产品主导）的，而不是跨组织取向（服务主导）的
              • 对组织有效性影响有限，组织不回去满足使用者需要
            • 所以需要考虑内部服务运作管理与外部服务提供的互动
              • 公共服务内的运作管理知乎以提高公共服务的效率而不会提高服务有效性
              • 没有服务主导的方法，只能带来没有完成的公共服务承诺
  • 一种新的管理模式或者理论？
    • 新公共治理和新公共服务的区别
      • 新公共服务
        • 强调价值、公民权利、服务、公共精神、公民参与和民主治理
      • 新公共治理
        • 强调过程和结果、合作、参与、共同生产
    • 新公共治理与传统公共行政、新公共管理的区别
      • 传统公共行政：强调官僚等级，公民是政策被动接受者
        • 控制和等级not多元和参与
          • 强调组织内过程
      • 新公共管理：合同机制，公共管理者和顾客的交易反映个人私利，并由市场原则规定
        • 强调政府、私人和非营利组织之间的过程
      • 新公共治理：公民而不是政府置于中心，公共利益是公民利益的分享
        • 这点上和新公共服务很像
          • 强调组织间的关系和过程的治理，信任、关系资本和关系契约服务是核心机制
      • 新公共治理结合了传统公共行政的政治因素和新公共管理的经济因素
        • 服务提供既考虑政策过程的平等公正，也要考虑成本效益和效果
    • 指出了当前公共管理理论的两个缺陷
      • 进而提出了四个方面的管理理解
        • 强调服务提供过程中的合作和共同生产以及服务使用者的体验——满意度
    • 新公共治理的可取之处
      • 不仅是管理的过程，也是政治的过程
        • 考虑价值理性和工具理性的统一
      • 服务主导的方法有理论、也有操作内容，是一种建构体系的努力
    • 新公共治理的问题
      • 奥斯本自己的观点
        • 在公共服务提供中运用服务主导的方法会碰到实际阻力，因为取向不一
        • 共同生产需要外部支持
        • 服务主导的方法与数字治理联手，but会对信任问题提出挑战
        • 实证研究欠缺
      • 其他反对看法
        • 理性地走向治理会让公共行政失去灵魂，使（美国）公务员再也不关心他们传统上力求保护和管理的宪政政府的基础
      • 第五节跨大西洋对话中有关治理前沿的问题
        • 公共信任下降的今天，公共部门能否重建合法性？
        • 政府长期承诺在经济下行的情况下尤为突出
        • 其他学科对治理的贡献？
        • 政府和非政府行动者的问责
        • 新技术如何改变治理？
        • 组织间的合作和协同政府不仅提出了政策制定问题，也对发展新理论产生挑战
• 理解公共行政的新维度：政府与社会的互动
  • 对公共行政的传统理解：以政府为中心
    • 两分法是从小政府，也就是政府行政部门内部最基本的关系出发的； 三途径是从大政府，也就是立法、行政和司法的角度出发的。 两者都从政府角度去理解公共行政，有政府中心主义的特点。
    • 古德诺：政治是政策的制定，即国家意志的表达；行政是政策的执行，即国家意志的执行
      • 西方的国家政治制度设计就是按照两分法
        • 议会和政府的关系
          • 立法机构制定法律和规章制度
          • 政府是立法执行机构
        • 文官制度设计
          • 政务官：政策制定者
          • 文官：政策执行者
      • 行政被认为从属于政治，任务就是执行政治的命令或政策
    • 古德诺：处理政治和行政的关系
      • 为保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制
        • 体现为对行政机构和官员的控制
      • 通过政党进行法外调节
        • 政府体制中不能达成国家意志的表达和执行的协调时
      • 行政的适度集权
      • 体现了政治和行政的基本矛盾：行政应该服务于政治，但政治控制又不能降低行政效率——两者各自追求的价值有差异
    • 戴维·罗森布鲁姆和罗伯特·克拉夫丘克：三途径说
      • 管理途径
        • 将公共行政视为管理
          • 基于行政部门立场，思考执行
            • 传统管理途径
            • 新公共管理途径
      • 政治途径
        • 强调政治特性
          • 基于立法与决策考虑
      • 法律途径
        • 关注法律议题和过程
          • 强调政府裁决功能、维护宪法权力和法治
      • 不同途径的价值和主张相互冲突，需要平衡矛盾和冲突
      • 提出三途径的前提：公共行政是运用管理、政治和法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或社会局部提供所需的管制与服务功能
        • 三种途径的根源在于权力分立
  • 治理的兴起：公共行政生态的变化
    • 对二分法的批判
      • 约翰·克莱顿·托马斯
        • 行政官员事实上介入到常规政策制定过程中
        • 行政官员虽然不能影响政策制定，但依旧持有价值判断能力
        • 对一些政府传统职能的定义降低了技术标准在过往发挥过的支配性作用
      • 总之是认为要从政府中心决策转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排
    • 新公共管理和治理的出现
      • 三途径的困境：如何整合不同研究途径拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法
      • 治理带来的根本变化：新自由价值和以网络为基础；政府与其他的行动者一起介入政策过程；政府单一活动被不同行动者的治理网络取代
      • 简言之，从政府为中心→公众为中心
      • 特征的转变
        • 从传统官僚行政模式的行政化，转向市场化方式的去行政化
          • 注重结果
          • 注重个人责任
          • 强调绩效评估和成本-效益分析
          • 公共服务外包
          • 政府和相关组织的关系从上下转为平等
        • 新公共服务和新公共管理的交互发展——形成“治理”名义的新模式
    • 治理的定义
      • 确立一些治理方式，特征在于公司部门之间以及公司部门内部边界模糊。
      • 治理实质是强调治理的机制
        • 机制不依赖政府权力或者强制，而是多元治理互动、行动者互相影响
      • 英国文化委员会：治理的概念比政府更广泛，是一个过程，与国家相连；在这个过程中，社会的各个部门行使权力、权威和影响力，并制定有关公共生活和社会进步的政策和决定
    • 新的公共行政生态
      • 公共行政生态呈现出分散、混乱和复杂的情境
        • 和多元主义国家、多组织国家有关
          • 多种过程都在为公共服务提供做贡献
            • 管理的重点在于组织间的关系以及过程的治理，强调公共服务组织与其环境互动基础上的服务效益和效果
            • 中心的资源配置机制：组织间网络、在网络中组织间和个人间经谈判而成的可问责性
      • 带来的管理变化
        • 领导方式：层级制权威→无人主管的领导/共同领导
          • “没有正式权威地位的人担任领导，把关心问题的人召集起来并帮助消除或调解分歧”
          • “不是实施控制，而是通过榜样、说服、鼓励或授权实施领导”
        • 运作机制：互动式治理
          • 行政机制
            • 传统公共行政模式
          • 市场机制
          • 社群机制
          • 互动式治理的主要机制
            • 网络、伙伴和准市场是身份标签
            • 社群机制被引入国家、市场和社会行动者之间的网络建设和涉及的社会事务治理
            • 没有明确中心，社群治理发挥主导型作用
        • 公共官员的角色变化
          • 公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权和民主对话的促进者以及社区的催化剂来为公民服务
  • 新的维度：一个分析框架
    • 行动者的行为和治理过程首先是在一定的环境中发生
      • 制度
        • 宪法和基本法律
          • 静态的，两分法从宪政角度来理解行政
        • 政府制定的规章制度
          • 动态的，符合从政府为中心→公众为中心的变化
          • 管制功能
          • 服务功能
        • 还可以分为正式和非正式制度
      • 技术
        • 信息技术对公共行政的影响
          • 政府的运作方式
            • 网络状形式出现的政府与社会各组织的合作或互动
            • 改变以往官僚模式的封闭的自上而下的运作方式
          • 公众对公共行政的参与途径与手段
    • 行动者：互动过程的实质是合作参与
      • 主体
        • 政府
        • 社会各类组织（包括企业）
      • 互动过程
        • 信息
          • 政府为公民生产和提供信息的单项关系
            • 公众需求信息、政府传输信息成本
        • 协商
          • 公众给政府提供反馈信息的双向关系
        • 积极参与
          • 以与政府合作为基础的关系，公民积极参与政策制定过程
        • 反映了从传统公共行政到治理的变化
      • 在治理中涉及的五个方面
        • 涉及社会中的机构关系的社会-政治治理
          • 政府不再是公共政策中最显著角色，需要依赖社会中其他行动者来获得自己的合法性和影响力
        • 涉及政策精英与网络如何互动来产生和治理公共政策过程的公共政策治理
        • 涉及有效运用公共行政及其重新定位来解决当代国家问题的行政治理
        • 与新公共管理的内在机制相关，特别是合同关系的治理
        • 涉及如何与政府一起或独自公共服务有关的网络治理
      • 互动治理的过程要素
        • 意向
          • 多方凝聚愿景、信念和价值观
        • 工具
          • 多元行动者拥有的资源以及共享的规范和共建制度
        • 行动
          • 多方行动者运用工具将意向现实化
      • 与以往不同的互动特征
        • 互动双方身份变化
          • 政府-社会组织的关系从官民关系→委托代理
        • 互动双方的资源互相依赖程度更高
          • 民众需求无限，政府资源供给有限
            • 信息技术促进互动
        • 新的评价机制产生
          • 相关者、第三方评价改进了以往的政府内部评价
• 网络结构在某种程度上可以做到多部门协同解决问题
  • 但这种结构形式能替代主流、相对稳定的官僚制组织吗？
  • 网络化治理中，政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式涉及的，因此两种管理模式在实际运行中发生冲突
  • “必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线”
  • 当下的公共管理者是在垂直的权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的
  • 总而言之，官僚制目前仍是跨不过去的槛