公共政策分析

这是一篇关于公共政策分析的思维导图，主要内容包括：第一章 公共政策分析的学科要素，第二章 政策过程及其理论模型，第三章 公共政策问题构建与政策议程设定，第四章 公共政策方案的规划与抉择，第五章 公共政策执行，第六章 公共政策的评估与监控，第七章 公共政策的稳定、变动与终结，第八章 定量公共政策分析的技术。

公共政策分析

• 第一章 公共政策分析的学科要素
  • 第一节 公共政策分析的内涵界定
    • 公共政策、公共政策分析、政策研究、公共政策学
      • 公共政策
        • 公共政策是政府或其他公共组织为实现公共目标所做出的一种选择行为，其表现形式是规范、引导有关机构团体和个人行动的行为准则和行动指南。 同时，“公共政策”一词可以指代某项具体公共政策或政策集合，也指代专门研究前述“规范、引导有关机构团体与个人行动的行为准则和行动指南”的学科，即公共政策学。
      • 公共政策分析
        • 公共政策分析多数时候被简称为政策分析。“政策分析”一词是美国学者林德布洛姆首先使用的。 宁骚教授对公共政策分析的内涵进行了归纳，认为其内涵包括如下几点： （1）研究的主体或者政策分析者是应用取向的政府机构和其他公共组织内部的专业人员，以及民间智库的政策研究人员。 （2）研究活动关注的重点或研究范围是“为了政策而分析”，即分析是一个基于政策、政策目标之间的关系，研拟备选方案并从中选择能最大限度地实现该目标的最优方案，以及对政策结果进行科学评估，以期改进政策系统、提高政策质量的过程。 （3）政策分析的目的或目标是公共组织特别是公共权力机关的决策者规划解决社会现实问题。 （4）对研究成果的社会反响的期待是被决策者采用政策分析的研究成果并达到预期的政策效果。
      • 政策研究
      • 公共政策学
        • 学界往往把公共政策学的特征简化表达为：公共政策学=政策研究+政策分析。 公共政策学十分注重问题导向，从政策问题的建构开始，就体现了鲜明的问题导向特点。
    • 公共政策分析的发展
      • （一）中国古代的政策研究 我国古代关于政策的研究主要集中在史官制度、谏议制度、策士制度、科举制度等四个制度层面。 1.史官制度 在殷商时期，对于政策的研究主要体现在史官制度的作用上。史官制度是一种官职设置制度。史官是宫廷中的一种官职。获宫廷任命撰写国家历史、集团历史或机构历史的人被称为史官。 中国最早的史书《尚书·周书》，就是西周史官留下来的一部分公文。它实际上是周天子一系列重要决策的记录，其中蕴含着珍贵的政策思想。在履行史官职责的过程中，史官必然进行一定程度的政策思考，这可以看作中国最早的政策研究。 2.谏议制度 谏议制度是指古代的一种进谏制度，始于汉代。臣子负有向君主反映情况、分析问题、提出对策的职责。专门负责提出谏议者被称为谏官。谏议包括奏议和封驳两种形式。奏议一般是指采取书面形式向君主提出批评性的意见。封驳则是指当谏官认为敕令或其他含有君主旨意的文件不妥时，加封后退回，以示异议。 3.策士制度 士是春秋战国时期崛起的一个特殊的知识人和思想者阶层，后泛指中国古代社会的知识分子。策士是士的一个重要组成部分，泛指专为统治者出计策、献谋略的人。策士是中国历史上较有影响的一批政策研究者。其留下的著作如《管子》《论语》《商君书》等，至今仍在治国安邦中发挥着重要的启示作用。这可以看作士和策士制度层面的政策研究。 4.科举制度 隋炀帝时“以试策取士”，唐代科举取士，贡举有明法、明策等科目；宋代在考试内容上强调“先策论后诗赋”。
      • （二）西方国家的政策研究及公共政策分析的产生 西方国家的政策研究主要集中在工业革命之后。主要历史条件有以下四个方面：系统论、信息论、控制论的产生；决策科学的形成；行为科学的形成和行为主义政治学的进展；凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大。
  • 第二节 公共政策的分类、功能与社会本质
    • 公共政策的分类
      • （一）按公共政策的统摄关系分类 按公共政策的统摄关系的不同，公共政策可划分为元政策、基本政策和具体政策。元政策、基本政策、具体政策之间则存在着衍生关系和统摄关系。 1.元政策 元政策是用以指导和规范政府政策行为的一套理论理念和方法的总称。其统摄关系表现其在政策体系中居于管总的地位，所以又称为总政策、总路线或总方针。元政策对于其他各项政策起着指导作用和规范作用，对于其他政策的统摄能力最强，其他各类政策均服从于元政策。 2.基本政策 基本政策是针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，又称作基本国策。基本政策是由总政策衍生出来的，是联结元政策与具体政策的中间环节，是总政策在某一领域的具体化。 例如，在经济发展和生态环境保护方面制定的“坚持以提高发展质量和效益为中心”“绿水青山就是金山银山”“加快实施创新驱动发展战略”，在国际关系方面制定的“打造人类命运共同体”“一带一路”倡议等，就属于基本政策。 3.具体政策 具体政策是由基本政策衍生而来的，又称为部门政策。具体政策在整个政策体系中处于从属地位，既从属于元政策，也从属于基本政策。具体政策是基本政策的具体化方案，是为了贯彻基本政策而制定的可操作性突出的政策。在形式上一般表现为明确的具体行动准则或者具体行为规范。例如，国家制定的“三孩生育政策”“九年义务教育政策”等。
      • （二）按公共政策执行的范围分类 按公共政策执行范围的不同，公共政策可划分为中央政策和地方政策。
      • （三）按公共政策的内容分布分类 按公共政策的内容分布的不同，公共政策可划分为政治政策、经济政策、科技政策、教育政策、卫生政策、文化政策、交通运输政策等。
    • 公共政策的功能 【简答】
      • （一）管制功能 管制是通过制定公共政策和设计相应的机制，以控制某些不良现象蔓延或者阻止某些不良现象的出现。例如价格管制、销售管制等。实现政策目标，既可以通过倡导或鼓励来达成，也可以通过阻止政策对象不做什么来达成，后者就属于管制。
      • （二）引导功能 公共政策本身具有政策目标，这个目标除了规范政策制定过程和执行过程等之外，还有一系列的规范作用。根据这个政策目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，就使得政策本身被赋予了导向性。
      • （三）调控功能 公共政策的调控功能是指公共政策所具有的对各种利益群体的矛盾进行调节与控制的作用。就全社会而言，各种不同的利益群体之间不可避免地会出现各种利益矛盾和冲突，运用政策的调控功能，能够有效地对这些矛盾和冲突进行调节与控制，以实现社会的平稳运行。
      • （四）分配功能 公共政策就是对于全社会的资源进行权威性分配，所以对社会公共利益进行分配是公共政策功能的题中应有之义。尤其是公共政策所具有的价值或利益分配功能，更是公共政策最常见的作用之一。
    • 公共政策的社会本质
      • 公共政策的社会本质就是为一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。 公共政策目标在整体上看，是三类目标的集合体，即公共利益目标、阶级目标和政府自利性目标。 所谓社会资源的配置，指的是政策主体为实现政策目标而进行的人力、物力、财力等资源的配置。 政策收益在不同的利益群体间的分布行为称为社会价值的分配。公共政策中的社会价值，一般指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等。
  • 第三节 公共政策系统与公共决策体制
    • 公共政策系统
      • （一）公共政策系统的概念 威廉·N.邓恩指出，政策系统包括政策、政策主体和政策环境，政境、政治文化、国际环境和社会变迁等因素。政策、政策主体和政策环境的概念这三者通过不断进行物质、信息等交换，构成了检测、评估、预测和优化的全过程政策体系。 公共政策系统一般包括的要素有：政策主体、政策客体和政策环境。 宁骚指出：“政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。”政策系统也分为动态政策系统和静态政策系统。动态政策系统即政策系统内部各要素之间的互动、影响、反馈和调适；静态政策系统即以政府为主的公共部门出台的公共政策体系。 （二）公共政策系统的构成 政策系统是由政策主体系统、政策支持系统等子系统及其与环境相互作用而构成的巨系统。子系统在内部关系上是相互联系、相互依存、相互作用的。 （三）公共政策系统的运行过程 简答、论述 1.利益输入。 政策过程以公共政策制定为起点，政策问题的提出实质上就是民众或相关利益群体反映和表达自身利益诉求，并将其输入政策系统的过程。 2.利益综合。 公共政策是人们为解决特定的公共问题的行动计划。经过各种渠道输入进政策系统的利益诉求纷繁复杂，在政策系统制定政策时，要充分考量各社会群体之间的利益相关性。政策系统对各种利益关系的综合平衡，即为利益综合。 3.政策形成。 4.政策发布。政策发布是政策合法化的必要步骤。 5.政策执行。政策执行是将政策付诸实践的过程。 6.政策反馈。
    • 公共政策主体、客体及政策环境
      • （一）公共政策主体 在政策系统的范畴里，政策主体是指能够自主认知、间接或直接参与政策制定、实施、评估、监督等政策过程的组织、团体和个人。 1.直接主体 公共政策的直接主体，是指拥有公共资源的分配权，能够对社会价值进行权威性分配，主导政策过程的个人、机关或组织。 （1）代议机关。代议机关又称代表机关。立法是代议机关制定公共政策的基本形式。 （2）行政机关。行政机关包括中央行政机关和地方行政机关两个层级。在我国，中央行政机关是指国务院及其直属机构，国务院是我国最高国家行政机关；地方行政机关是指省、自治区、直辖市及其下属的市、县、区、乡镇等行政机构。 （3）司法机关。司法机关是依法成立的行使司法权的国家机关，其主要职责是依据法律接受诉讼、审判裁决和执行。在我国，司法机关指人民法院、人民检察院。 （4）政党、军队领导人及宗教领袖。 2.间接主体 公共政策的间接主体是指通过压力、舆论、私人接触等方式介入公共政策过程、对政策过程产生一定影响，但不拥有合法强制力的个人、团体、组织、社群或社会关系网络等。间接主体可以分为三类：次国家政策行为者、跨国政策行为者、全球性政策行为者。 （1）次国家政策行为者主要是指在国家层面之下，与国家政策制定与执行相关的个人或组织。如，利益集团通过游说、宣传、诉讼、政治支持等途径，影响立法机关和行政机关的政策制定；由自媒体、报纸、广播、电视、杂志、互联网等组成的大众传媒的传播，为公众参与政策过程提供便捷渠道；公民个体通过投票、听证、书信、投诉等多种途径影响政策过程与政策执行；智库通过发表文章和报告向政府传达社会观点，同时了解政府的需求，提出更符合政府价值取向的政策建议。 （2）跨国政策行为者是指能够在国际范围内发挥影响作用的政策行为者。如跨国公司、多国公司、美洲国家组织、石油输出国组织、东南亚联盟等，这些类型不一的组织在全球化的背景下，跨越国家边界，在全球政策制定、执行和影响过程中扮演着重要角色。 （3）全球性政策行为者是指能够影响全球政策进程的政策制定者，主要包括全球性政府组织和全球性非政府组织两大类，如联合国、世界贸易组织、国际奥林匹克委员会等。 （二）公共政策客体 【简答】 公共政策客体是指公共政策能够直接或间接对其发挥作用、施加影响的目标群体，是政策主体希望通过政策制定和实施来发挥影响的政策效果体现者。从政策指向对象的类型来看，公共政策客体主要包括公共政策问题和目标群体两大类。 1.公共政策问题 公共政策问题是公共政策客体的重要组成部分。问题是现实状态与期望之间的差距。只有当某领域的问题涉及面较广，受到公众的广泛关注，才有可能成为公共问题。而只有被政府关注并列入政府议事日程，通过制定相关政策试图解决的公共问题才能成为公共政策的客体，也就是公共政策问题。 2.目标群体 目标群体是公共政策客体范畴中归属于“人”的部分，是指受政策作用、管制、调节的社会成员。公共政策的目标群体因政策的性质和目的而有所不同。 （三）公共政策环境 公共政策环境是指在政策过程中作用于公共政策的外部因素的总和，包括政治、经济、地理自然、社会文化、法治和国际环境等。 1.政治环境 政治环境是指影响政策制定和实施的政治因素，包括政治制度、行政体制、政治文化、政治关系、政党竞争、国家与社会的关系状况、利益集团和公众舆论等。 2.经济环境 经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和。具体指的是一个国家或地区的社会经济状况和国家经济环境，包括生产力的发展状态、生产资料所有制形式、经济结构、经济总量、资源配置、产业结构、劳动力市场、法律制度、交通运输、经济总量、家庭收入、人均收入、消费者支出模式等。 3.地理自然环境 地理自然环境是一个国家生存和发展的物质基础，具体是指政策系统所处的地理位置和自然状况，包括国土面积、地形地貌、气候、水、土壤、生物等自然资源，以及它们之间的相互作用关系。 4.社会文化环境 社会文化环境指的是对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况，是一个社会或文化圈所共有的文化认知、价值观念、社会结构等因素。 5.法治环境 法治环境是指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的法治状态，包括法律体系、法律机构、法规、执法状况、司法体系、法治文化等。 6.国际环境 国际环境是指本国以外国际社会中各种要素及其互动组合、发展演化的共同体。它既包括全球范围内的政治、经济、文化、军事、外交发展演变的共同趋势、全球秩序及规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生一定影响的国际竞争、合作与冲突等关系。
    • 公共决策体制
      • （一）公共决策体制的内涵 决策行为要达成预期目标，必须按照不同时期的政治经济发展和决策活动的要求，对决策行为加以规范，形成制度，建立相应的决策体制。公共决策体制与政治体制紧密相连，尤其是在决策权力的分配上，政治体制对公共决策体制有深远影响。科学合理的公共决策体制为公共决策提供有力的制度保证，从而规范决策行为，降低决策成本。决策权力是公共决策体制中的关键要素。公共决策体制是约束和规范决策权力运行的制度性要件。 （二）公共决策权力及其配置 1.公共决策权力 公共决策权力是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。 公共决策权力是一种公共权力。在政策主体系统中，决策权力的基础既来自正式的职务权力、法定权力，也来自非正式的人格权威、技术权力，而更多的则是二者的结合。 2.公共决策权的配置 为有效行使决策权力，需要按照一定的标准对其进行配置。根据不同的标准和不同的角度，决策权力的配置可分为不同的类型。 根据最高决策权所属人数的多少，公共决策权的配置可以分为首长制和委员会制。 首长制也称“一长制”“独任制”，是指最高决策权为特定个体所独掌，并由其承担全部决策责任的体制。其优点在于能够快速地做出决断，有利于应对急难险重等时间性要求比较高的问题；其缺点是容易导致权力滥用，可能会形成专断的作风，影响决策的民主性。 委员会制又称“合议制”“会议制”，是指最高决策权配置给由两人以上组成的委员会，政策方案的最终抉择由委员会根据一定的原则进行。其优点在于能够听取多方面意见，集思广益，同时还能通过决策协调各方意见，达成政策共识，利于决策民主化；其缺点主要是决策比较耗时，各方达成共识的成本较高，责任分散。 根据决策权限的集中与分散程度，公共决策权的配置可以分为集权制和分权制。 集权制指的是决策事务与决策权均集中于上级决策机关，下级机关只能依上级决策机关的意志和决策指令行事。其优点在于决策者能够做到统筹兼顾，且决策的效率较高；其缺点是政策的适应性差。 分权制指的是各级决策机关在各自的管辖范围内拥有相对独立的决策权，上级机关不干预下级机关的决策活动。其优点在于下级机关能够因地制宜地进行决策；其缺点在于往往不能很好的消弭本位主义的影响。此外，依据上下级机关的指挥控制方式的不同，公共决策权的配置可以分为完整制和分离制；根据决策系统中各部门的职责权限和范围的不同，公共决策权的配置可以分为层级制和职能制。 （三）公共决策体制的类型 公共决策体制是在一定历史条件下，结合一个国家自身的经济基础、政治条件、文化传统等因素，进行人为设计和塑造的政治体制之一，是政治发展的产物。 目前世界各主要国家的公共决策体制并不相同，一般可区分为以下几种类型。 1.人民代表大会制 人民代表大会制是按照民主集中制原则，由选民直接或间接选举代表组成人民代表大会作为国家权力机关，统一管理国家事务的政治制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是当代中国实行的公共决策体制。中华人民共和国的一切权力属于人民。中国共产党领导的人民代表大会制的主要特点是：全国人大是国家最高权力机关，行使立法权。民主集中制既是人大制度的组织原则，也是人大及其常委会行使决策权必须遵循的原则，即实行集体决策，组成人员充分审议，在进行表决的基础上，按多数规则做出决定。 我国的国家权力机关包括：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。【多选】 2.总统制 在总统制下，由选民分别选举行政机关和立法机关，由总统担任国家元首，同时担任政府首脑。行政机关、立法机关、司法机关相互独立，互不隶属而又相互制衡；在这种“三权分立”的体制下，总统拥有相对较大的决策权。从国家最高决策权来看，美国的公共决策体制属于典型的总统制。 3.议会制 议会制是以英国为代表的一种决策制度。这种决策制度以议会为国家政治活动中心，政府须对议会负责。在实行议会制的国家里，立法机关与行政机关并不完全分立，议会的决策对政府的决策有决定性的作用，政府决策最终服从于议会决策。国家元首（君主、总统、主席等）不拥有实质意义的决策权。 4.半总统半议会制 半总统半议会制又称双首长制、半总统制、混合制、双元首脑制等。这种国家机构体系模式兼具总统制和议会制这两种体制特点。总统是国家元首，由选民选举产生，不对议会负责，实际掌握最高行政权，总统既是国家元首又拥有行政决策权，其行政决策实行首长制；以总理为首的内阁，其决策的行使则有赖于议会多数的支持。 5.超级总统制 这种公共决策体制又被称为“总统集权制”，俄罗斯被认为是实行超级总统制的典型国家。虽然实行“三权分立”，但总统权力极大，议会权力很小。在这种公共决策体制的实践中，议会的真正决策权仅限于立法权。 6.委员会制 委员会制是指共和政体的一种特殊形式，又称合议制。其主要特征是国家最高行政机关为委员会，其成员由议会选举产生，行政首脑由委员会在其成员中选任。瑞土实行的就是这种公共决策体制。 7.军事独裁制 军事独裁制是指军队掌握国家全部或大部分权力的独裁类型的政府，是通过发动政变而夺得国家政权的军队领导人实行的一种决策体制。近代以来，在欧洲和拉丁美洲的国家里，都曾出现过军事独裁制。 （四）公共决策的规则 【多选】 1.投票规则 投票规则是现代公共决策规则中最为普遍的规则，它通常由全体一致规则和多数规则组成。 （1）全体一致规则。 全体一致规则又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞同票，或者至少在没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。全体一致规则有两个基本特征：第一，决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权，任何一个否决行动都会对政策方案的通过产生决定性的影响；第二，决策结果达到了“帕累托最优”，即所有决策主体都能因最终的方案选择而获得一定的收益，没有人因此而受损。 （2）多数规则。 所谓多数规则，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为获得通过的政策方案。多数规则采取两种基本形式：简单多数规则和过半数规则。 1）简单多数规则。所谓“简单多数”，就是在多种政策方案的择优中，哪一项方案得到的赞成票最多，则该方案就成为获得通过的公共政策方案，而不必超过半数。 2）过半数规则。这是指一项决策表决的时候必须要超过 1/2 的投票人赞同方才得以通过的规则。过半数规则是现代社会中被最广泛运用的决策方式。 2.听证规则 公共决策听证是公共决策主体在决策过程中（在政策出台之前或实施之后）就政策动议、政策方案或政策效果依法直接听取有关团体、专家学者，特别是与该决策有利害关系的当事人意见的一种程序规定。听证制度一般包括告知和通知、公开听证、委托代理、对抗辩论、制作笔录等内容。 3.集体协商规则 集体协商规则，就是在决策过程中决策群体中的成员通过提出自身的观点并充分考虑其他人的偏好，适时修正自己的观点，从而赋予决策以合法性的规则。 集体协商体现了决策过程中的民主性，能够发挥群体的智慧。集体协商规则必须具备：（1）合法性。（2）公开性。（3）责任性。 （五）公共决策系统的构成 一般认为，公共决策系统由公共决策中枢系统、公共决策执行系统、公共决策信息系统、公共决策咨询系统、公共决策监控系统和公共决策评估系统组成。 1.公共决策中枢系统 公共决策中枢系统是现代公共决策体制的核心。公共决策的中枢系统享有法定的权力，决定决策方案。对公共决策的运行过程和其他系统进行有目的的组织、指挥、协调和监督，控制着公共决策的方向和发展进程。一个部门只能有一个公共决策中枢系统行使决策权，拥有公共决策权的领导集体或个人是公共决策中枢系统的核心。公共决策中枢系统有多种权力运行方式，可以是委员会制，也可以是首长制，还可以是两者结合的混合制。 2.公共决策执行系统 决策中枢系统作出决策后，大量的具体工作就依赖于决策执行系统。决策执行系统是由实现决策目标、完成决策任务为宗旨的组织和人员组成的。 3.公共决策信息系统 信息工作贯穿整个公共决策的全过程。公共决策信息系统是政策系统的“神经”系统。包括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据库、图书资料部门以及政策信息的咨询、反馈部门。 4.公共决策咨询系统 由政策咨询机构或专家、幕僚等组成的系统即公共决策咨询系统。这一系统以改进决策质量为目标，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想，提供可供选择的政策方案，评估政策实施效果。 5.公共决策监控系统 公共决策监控系统是为防止决策活动出现重大误差所设立的系统。该系统将及时向相关系统报告公共决策过程中出现的问题，是决策中枢机构之外的、对决策者的决策行为和决策内容进行监督控制的机构，属于公共决策体制的监控系统。 国情不同，监控系统对公共决策的监控方式也有所不同。 6.公共决策评估系统 公共决策评估系统的主要功能是评估决策的质量。为检查公共决策信息系统、公共决策中枢系统、公共决策咨询系统、公共决策执行系统和公共决策监控系统是否在正常地运行，有必要明确相应的评估机制并建构有效的评估系统。
    • 公共政策过程
      • 按照宁骚教授的归纳，政策过程类型大体上有以下四种： （1）直线型。该政策过程类型将政策过程划分为问题认定、建议方案、政策采纳、政策执行和政策评估等阶段，按照政策产生和发展的顺序，这些阶段形成前后衔接的序列型政策过程。（2）循环型。该政策过程类型认为政策问题很难通过一次性的政策过程来加以解决，有时必须经历不断循环反复、累积改进的过程。 （3）金字塔型。 该类型认为政策过程是一个自上而下的过程，决策权力掌握在由极少数人构成的立法机关手中，而人数比之稍多的行政机关则掌握了政策执行权，这两个机关构成了金字塔的上层和中层，社会大众及其利益表达组织则居于金字塔的底层。 （4）同心圆型。该类型认为公共政策是一个由外及里和由里及外的过程，不同类型的政策主体在这个过程中处于或核心或边缘的位置。 在政策过程的不同阶段划分中，“五阶段”的内容包括以下方面。【简答】 1.政策问题构建与政策议程设置。 作为政策过程的首要环节，政策问题构建与政策议程设置是指社会问题经过问题察觉、界定和描述，进入政府的议事日程而成为政策问题。 2.政策规划和合法化。 3.政策执行。 4.政策评估和政策监控。 5.政策调整与政策终结。
      • 拉斯韦尔在《决策过程》一书中最早提出了政策过程阶段论。
  • 第四节 马克思主义与公共政策分析的中国化
    • 马克思主义提供了公共政策分析学科方法论的指导
      • （一）实事求是的方法 实事求是贯穿于马克思主义理论体系的始终，是马克思主义理论体系的精髓。作为马克思主义哲学方法论体系中的主线，实事求是方法为中国公共政策分析学科的方法论提供了理论基础。 （二）矛盾分析的方法 矛盾分析的方法集中体现了辩证唯物主义的精神实质与核心，在我国公共政策实践中得到了广泛应用。毛泽东同志所写的《矛盾论》，就是将矛盾分析运用于中国革命的典范。***总书记在党的十九大报告中明确指出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
    • 马克思主义提供了公共政策分析学科的价值引领
      • 公平是社会存在和发展的必要条件，是维护社会秩序和稳定的基本保证，数千年来被人类视为永恒的价值追求之一。 马克思主义的公平观是我国公共政策公平正义价值取向的根本理论依据。 党的十八大以来，我国的公共政策全面具体地体现了马克思主义公平正义的价值观，把追求社会公平正义提到了新的高度。对内的政策有精准扶贫等，涉外政策包括共同建设“一带一路”等。
• 第二章 政策过程及其理论模型
  • 第一节 政策过程分析
    • 传统的政策过程分析框架
      • 美国佐治亚州立大学的卡尔·帕顿和佐治亚工学院的大卫·沙维奇将公共政策过程划分为界定问题、确定评估标准、确认备选方案、评估备选方案、比较备选方案、评估结果六个步骤。 宁骚教授在《公共政策学》一书中，按照“政策问题与议程设定”“政策方案的规划与抉择”“公共政策执行”“公共政策的评估与监控”“公共政策的变动与终结”五个方面介绍了公共政策的过程。
    • 政策过程分析的新框架
      • 从 20 世纪 80 年代中期开始，西方国家的政策分析学者在批判反思阶段启发法的基础上，提出了各种关于政策过程的新理论框架和分析途径。 （一）制度理性选择框架 制度理性选择（InstitutionalRationalChoice）框架不是单一的框架，而是一类框架。这一类框架的焦点是，制度规则是如何改变由物质上的自我利益所激励的自觉理性个人的行为。制度理性选择被认为是目前政策过程的新理论框架中较为成熟和较具影响力的途径。 （二）多源流框架 多源流框架（theMultiple-streamsFramework）是约翰·金登（JohnW.Kingdon）提出的。多源流分析主要用来解释政策如何制定、解释政策的形成过程，包括议程的确定和决策过程。它将政策过程看作由如下三股源流所构成的过程：问题流 （由关于各种问题的数据以及各种问题定义的支持者所组成）、政策流（包含政策问题的解决方案的支持者）和政治流（由选举和民选官员所组成）。 【多选】 （三）倡导联盟框架 倡导联盟框架（TheAdvocacyCoalitionFramework，ACF）是由保罗·萨巴蒂尔和詹金斯-史密斯在《政策变化和政策取向的学习》（1988）和《政策变化和学习》（1993）等论著中提出的，由于其遵循的是政治系统论的分析路径，所以也被称作“系统论视角的政策倡导联盟框架”。倡导联盟框架由萨巴蒂尔花费多年发展，其研究始于 1981—1982 年在比利菲尔德（Bielefeld）大学的学术研讨，寻求阶段启发式（当时主流政策研究）的替代框架，它包括从自上而下和自下而上方面的政策，并在政策过程中将技术信息放到十分突出的地位。 （四）政策网络研究 所谓政策网络，是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行动者围绕共同的实际是不断协商的信念和利益而结成的正式的（制度性的）和非正式的联系。 罗兹概括了政策网络的以下四个基本特征，并将其作为构建“罗兹模型”的四项核心假设。 （1）相互依赖：网络的存在是因为一个组织必须依赖其他组织才能达成目标。 （2）持续的资源交换：网络的组成部分之间有常规的交往。 （3）博弈式的互动：在博弈规则的约束下，网络的各个组成部分使用竞争性的策略以求达到自身目的。 （4）自治性：网络是自组织的，无论内部或外部都没有最高权威，但某些团体可能比其他的更强大。
  • 第二节 基于中国实践的政策过程模型
    • 政策理论模型的作用
      • 首先，政策理论模型能够帮助认知。理论模型对所观察到的现象或事实进行凝练，突出事物的重要方面，而不是所有内容。这样，理论模型可帮助人们更容易区分本质特征和非本质特征，识别重要因素或变量之间的关系。 其次，政策理论模型具有预测作用。理论模型是一种提炼的结果，模型化的理论往往是一种规律的表达，当模型所表达的规律运用于类似政策过程的时候，就可以预测这个政策过程的发展结果，因此其具有预测作用。 为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型呢？除了上述作用外，还有必要指出以下两点： 第一，公共政策学研究的对象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性。 第二，决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。
    • 基于中国经验的政策理论模型
      • （一）共识决策模型 薛澜等对中国公共政策制定过程进行研究，分析了政策共同体、思想库和利益相关者的行为和作用，提出了共识决策模型。【单选】该模型认为，在中国政治体制下，政策参与者之间以达成共识为目标诉求，共识决策包含有限理性决策和渐进决策的内容，比如，提出的政策方案是有限的，各种备选方案的取长补短也以折中、协商和渐进为基本特征。共识决策模型展示了中国制度环境下政策决策的基本流程和显著特征，对于理解中国政策决策过程富有启发性。 共识决策模型也存在局限性： 第一，共识决策缺少制度化的意见分歧解决机制，不同部门之间的意见分歧没有一种清晰的审议程序和裁决机制。 第二，共识决策过程很难保障各方参与者具有平等的意见表达渠道。 （二）“学习-适应”分析模型 王绍光从政策议程的视角提出了“学习-适应”分析模型。学习模式是指有意利用某时、某地有关政策或制度的经验教训来调整此时、此地的政策或制度。影响一种治理适应能力的因素有很多。 （三）“路径-激励”分析模型 基于中国政府运行的制度环境，杨宏山分析了单一制与联邦制的环境差异性，根据政策路径的明晰度、激励的强度两个自变量，构建了政策执行的“路径-激 励”分析模型。根据政策路径的明晰性和自上而下的激励强度，政策执行方式可划分为四种类型。 1.全面执行 当政策路径的明晰性高、激励强度大时，地方政府有很高的积极性，会将政策纳入常态管理，认真全面执行政策。 2.试验执行 当政策路径的明晰性低、激励强度大时，地方政府会创造条件开展政策试验。 3.变通执行 当政策路径的明晰性高、激励强度小时，地方政府会对政策做变通处理。 4.象征执行 当政策路径的明晰性低、激励强度小时，地方政府则会做表面文章。
    • “上下来去”政策过程模型
      • 公共政策过程模型需要借助两种资源： 第一种是理论，特别是认识论和历史理论； 第二种是公共政策的经验认识。 在中国共产党领导中国新民主主义革命和社会主义建设的过程中，这两种资源往往能够以主观与客观、理论与实践、知与行的统一获得某种一致性。因此基于中国化马克思主义的认识论和方法论，可以建构一个新的政策过程模型。 鉴于政策制定过程在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的过程，政策执行过程在认识论上是一个从“形而上”到“形而下”的过程，与此同时，整个政策过程在政策主体与政策客体的关系上则是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以我们从总体上称之为“上下来去”政策过程模型（见图 2-2）。 这里建构的“上下来去”政策过程是一个逻辑过程。在政策过程的不同阶段使用虚线隔开，表示划分是相对的。政策过程是主体认识世界、改造世界的过程。公共政策的主体是执政党和公共权力机关，它们只有在独立自主的条件下才可能真正地、完全地按照“上下来去”指示的决策路线去制定和执行政策。 这里所说的“独立自主”，既包括主权国家能够完全独立地根据自己的具体情况和特殊条件决定自己的政治方针、政策和行动，也包括地方政府和中央政府下属的其他公共权力机关在统一的战略、策略之下，因地制宜，因时制宜，从不同地区、不同历史条件的具体情况出发，决定当时当地的工作任务和工作方法。 “上下来去”政策过程模型包含四个子模型：政策认识的实事求是模型、政策操作的群众-领导模型、政策操作的民主-集中模型、政策操作的试验模型。
  • 第三节 源于国外经验的政策过程模型 【多选】
    • 有限理性模型 “西有”
      • 西蒙认为决策者在管理决策中是不可能达到最佳程度的，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。有限理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案，而不是去追求最优、最大值的所谓客观理性。
    • 渐进理论模型 ”母舰“
      • 渐进理论模型是由查尔斯·林德布洛姆构建的。这种动态的均衡最大限度地反映了西方工业文明及与之相一致的西方政治民主的实质和政治制度的特征。由此形成的渐进理论模型包含两组命题： （1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。 （2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。
    • 系统理论模型 ”系贝“
      • 系统理论模型是美籍奥地利生物学家贝塔朗菲创立的一般系统论，以及依据这一理论发展而成的系统科学、系统方法、系统工程在公共政策分析中的应用。 政治系统模型是公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型。这个模型的缺陷是与它的优长之处同时产生的，即它是一个适于宏观分析的模型，优长之处是视野开阔而宏大，不足之处是只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性。
• 第三章 公共政策问题构建与政策议程设定
  • 第一节 公共政策问题的基本概念
    • 公共政策问题的定义
      • 当公共问题受到政府重视，在政府职能范围之内且政府有能力去解决时，公共问题才能进入政府的政策议程，转化为公共政策问题。 公共问题被提上公共权力机关尤其是政府的政策议程并采取措施加以解决，就成为公共政策问题。 公共政策问题的基本内涵主要包括以下几个方面： （1）存在社会客观现实。 （2）对社会客观现实的广泛知觉。 （3）价值、利益和期待的严重冲突。 （4）团体活动过程。 （5）政府认为有必要采取行动加以解决。
    • 公共政策问题的基本属性 【简答】
      • （一）公共政策问题的相互关联性 蕾切尔·卡逊在《寂静的春天》中写道：“世界范围内肝炎的急剧增多很值得人们关注。肝脏疾病的大量增多和环境中 DDT 的肆虐保持一致，这绝非巧合。” （二）公共政策问题的主观建构性 （三）公共政策问题的动态演化性
    • 公共政策问题的分类
      • 有的学者从“政府、市场和社会三者的关系视角将公共政策问题分为市场失灵问题、社会失灵问题和政府失灵问题”。根据受到问题影响的人数及相互间的关系，洛维将公共政策问题分为分配型、管制型和再分配型三类。 邓恩从公共政策问题结构的角度，将公共政策问题分成结构优良、结构适度和结构不良三种类型。【简答】 （一）结构优良的问题（Well-StructuredProblem） 这类政策问题仅包含一个或少数几个决策者和少量的政策备选方案，每个备选方案可以实现的结果如果不具有确定性，则所犯错误的风险处于可接受的范围内。政策方案的效用（价值）能够反映出决策者围绕政策目标达成的共识，这类政策问题可以借助计算机程序来加以处理，所有备选方案的所有结果都可以通过运算加以掌握和预先规划。 （二）结构适度的问题（Moderately-StructuredProblem） 这类政策问题同样仅包含一个或少数几个决策者和相对来说有限数量的政策备选方案，各方案的效用（价值）同样反映了决策者追求政策目标的一致性。但是，每个备选方案的结果并不是确定的，即使在可接受的错误范围内，结果预测也相当困难，这意味着发生错误的概率很难计算。选择结果的不确定性会给决策者的决策带来巨大的困难，而且个人的“理性”选择可能会导致集体的“非理性”。 （三）结构不良的问题（IIl-StructuredProblem） 结构不良的政策问题包含许多不同的决策者，决策者的效用（价值）是未知的，难以选择一致的标准加以排序，政策问题的目标相互冲突，政策备选方案及其结果都是未知的，决策风险也难以进行估量。结构不良的政策问题一般很难通过一致同意的方式加以解决，即使在专家内部取得一致意见也比较困难。结构不良问题的解决方案的成效具有不可传递性，决策者不能从中选出一个让所有决策者都满意或比其他备选方案更可取的方案。
  • 第二节 公共政策问题构建
    • 公共政策问题察觉
      • 问题察觉主要指人们对问题情境或社会现象的感知和觉察，它们被意识到正在发生某种变化，从而逐渐引起公众、社会组织和政府部门关注的过程。
    • 公共政策问题界定
      • 雷谢夫和科布提出了界定政策问题的 7 个维度，包括“问题的因果性、严重性、相关性、危机性、新颖性、发展性、问题对象特征等”。
    • 公共政策问题描述
      • 问题描述是指运用具有操作性的语言（如数字、文字、符号、图表等表达方式）将实际问题转化为一个详细和特殊的正式问题的过程，一般包括基本的理论假设、命题陈述、概念间的逻辑关系及理论模型的结构等内容。 邓恩提出了几种主要的政策模型： （1）描述性模型。描述性模型的目的是解释和/或预测政策选择的原因和结果。描述性模型被用于监测政策行动的结果和预测经济绩效。 （2）规范性模型。规范性模型的目的不仅是解释和/或预测，而且还要为最有效地实现一些效用（价值）提出建议，包括替代模型、详单模型、成本-收益模型等。 （3）口头模型。口头模型是用日常的语言而不是符号逻辑的语言或数学的语言表达。 （4）符号模型。符号模型使用数学符号来描述被认为能描述问题的特征的主要变量之间的关系。通过使用数学的、统计学的和逻辑的方法，符号模型可以使我们获得或预测最佳解决方案。 （5）过程模型。过程模型描绘了被认为能描述问题及解决方案的特征的变量间的能动关系。
    • 公共政策问题构建方法
      • 公共政策问题构建包括问题察觉、问题界定和问题描述三个相互关联的环节，在这三个环节，通过运用适当的构建方法可以提炼出关于问题情境、实际问题和正式问题的准确信息，进而改进和提升公共政策问题构建的质量。这些主要方法在“主要目标、程序、知识来源、评价标准等方面各有侧重”（见表 3-2）。
  • 第三节 公共政策议程设定
    • 公共政策议程的内涵与类型
      • （一）公共政策议程的内涵 理解政策议程的内涵需要把握以下三个要点： （1）注意力资源的有限性引发对决策者注意力的争夺； （2）只有受到决策者注意和高度重视的公共问题才会被纳入政策讨论，并最终采取行动加以解决； （3）政策议程既可能是决策者根据解决问题的需要而主动设定，也可能是回应外界需要而设定或者是两者的结合。 （二）公共政策议程的类型 1.系统议程（公众议程）和政府议程（正式议程） 科布和埃尔德将政策议程分为系统议程和政府议程两种基本类型。就其实质而言，系统议程指某些公共问题的出现和发展引起了政治共同体成员的关注，社会公众和社会团体对该问题进行阐释和扩散，并表达政策诉求的过程。政府议程是由“有权威的决策者明确表示积极而慎重地要加以解决的公共问题构成”，相对于系统议程而言，政府议程不再仅停留在讨论阶段，主要由一些较具体的项目组成，其主旨在于拟定解决问题的各种行动方案。 2.实质性议程和象征性议程 依据政策问题的性质，格斯顿将政策议程划分为实质性议程和象征性议程。实质性议程是指纳入那些影响深远和具有潜在爆炸性意义的公共问题的议程，它主要有三个重要特征，包括“相当数量的公共资源分配已经岌岌可危；问题必定引发公众和政策制定者的广泛关注；问题必定酝酿着发生巨大变化的可能性”。与实质性议程相比，象征性议程更加关注“价值而不是资源”，象征主义的模糊性使这一概念在公众议程框架构建中发挥了潜在影响力的作用。 3.公开性议程和隐蔽性议程 从政策问题透明度的角度【多选】，格斯顿还将政策议程划分为公开性议程和隐蔽性议程。公开性议程是那些进入公众视野，在社会层面受到广泛讨论或在政府层面受到应有关注的议程。与之相对应，隐蔽性议程是指一些公共问题尽管存在，政策制定者却没有注意到这些公共问题，或某些社会力量千方百计地阻挠这些公共问题的提出，从而未能进入政府的视野。
    • 公共政策议程的触发
      • 公共问题要想进入政策议程通常需要借助于触发机制的作用，触发机制可以被视为制造压力的催化剂，而压力反过来又会产生对新公共政策或变革既有公共政策的需求。 作为政府决策的催化剂，触发机制的价值源于范围、强度、时间和资源四个因素的作用【多选】。每个因素与其他因素的结合确立了触发机制对公共政策进程及改变的潜在影响。 格斯顿认为，可以将政策议程的触发机制分为内在触发机制和外在触发机制两种类型。 内在触发机制主要与国家内部启动政策议程有关，可以细分为五种类型：（1）自然灾害。（2）经济灾难。（3）技术突破。（4）生态变迁。（5）社会演化。 外在触发机制主要与国家或地区间的关系有关，可以分为四种类型：（1）战争行动。（2）间接冲突。（3）经济对抗。（4）新式武器与军力的平衡。
    • 公共政策议程设定模型
      • （一）科布等的议程设定模型 对政策议程设定过程最具影响力的描述之一，是科布及其合作者在 1976 年提出的三种政策议程过程模型：外部创始模型、动员模型和内部创始模型。 科布及其合作者将政策议程的设定分为倡导、说明、扩散和进入四个阶段。 1.外部创始模型 政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经说明和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入正式议程。 2.动员模型 在动员模型中，问题已被决策者列入了正式议程，但尚未获得社会公众的支持。为了今后更好地执行政策，决策者还需要将问题提交给社会公众进行讨论。 政府面临的关键问题是如何将问题从正式议程转移到公众议程上。 动员模型最有可能出现在等级化程度高的社会中，在这种社会中，领袖具有的超凡魅力使得他或她与自己的追随者之间能够保持距离。 3.内部创始模型 与前两种模型不同，内部创始模型旨在排除公众参与，方案或建议首先出现在政府内部或接近政府的团体中，然后，扩散到认同或注意到问题的团体中，以便向决策者施加足够的压力，使之将问题列人正式议程。在这个过程中，公众没有参与其中，创始者也没有把这个问题列入公众议程的想法和努力。内部创始模型在财富和地位高度集中的社会中频繁出现。 （二）间断-均衡模型 间断-均衡模型并不聚焦于纯粹的渐进性政策演变或纯理性选择的政策过程，而是拓展了现有的议程设置理论。 间断-均衡模型试图解释为什么政治进程通常以稳定和渐进主义为特征——即对现有政策进行最小限度的调整，但偶尔也会产生根本性的变化（被称为“政策间断”）。 虽然各种政策议程设定模型的侧重点有所不同，但是彼此间也具有许多相似之处，扎哈里尔迪斯将其概括为“4P”要素的相互作用推动了政策议程的设置： “4P”要素为：（1）权力（Power）。（2）知觉（Percep-tion）。（3）效力（Potency）。（4）接近（Proximity）。
  • 第四节 公共政策问题构建与政策议程设定的中国实践和经验
    • 公共政策问题构建的中国实践和经验
      • （一）网络空间影响公共政策问题构建的力度增强 网络是一个“去中心化”领域，在网络中，每个人都能独自进入公共政策问题构建过程，发表自己的意见，通过吸引无数网民围观、互动和评论，形成扁平化的舆论场，激发社会中人们关于这一问题的过往体验和情感共鸣，进而影响政策问题的觉察、界定及描述。 （二）政策专家在公共政策问题构建中的影响力日益提升 公共政策问题的构建应当是一个由多阶段、多环节组成的连续动态过程。在实践中，专家会将自身的价值观、利益诉求和愿望融入政策问题构建，同时也难免承受各种利益和权力的影响与干扰，有时会以科学的名义侵蚀或排斥公众享有的政策问题构建权，政策问题构建的公共性被私人性取代，使科学走到民主的“对立面”，有时也会由于与决策者存在偏好冲突、话语体系不兼容以及行动逻辑不匹配等原因，专家提出的合理建议未能有效发挥作用。
    • 政策议程设定的中国实践和经验
      • （一）政策议程设定中的公众参与日益活跃 随着社会治理问题的复杂性和动态性发展，“注意力的稀缺性”和“政府资源的有限性”使政府部门缺乏充足的时间、精力和资源去构建问题、确定问题解决的优先顺序，而是需要即刻应对和解决已经迫在眉睫的问题，将问题迅速提上议程。与此同时，社会公众参与政策过程的意识和需求也日益高涨，他们期盼能够在政策议程设定中发出自己的声音，彰显自己的权利和利益诉求，而互联网技术的快速发展也为他们的参与创造了条件。 （二）以“试点先行”为依托的府际学习模式的定型化 改革开放以来，“政策试点”在中国政策过程中扮演着不可忽视的作用，“政策试点”也不再局限于由中央政府或者上级政府设定的试点议题，更多地是由拥有自主权的地方政府主动进行政策问题的构建和创新性解决。政策议程通常是由地方政府先提出政策倡议，或者先进行试点，然后获得中央认可，上级政府往往在地方政府试验过程中扮演着“把关者”和“倡议者”的角色。 （三）政策议程设定的内部创始模式的延续性发展 在提出政策议程类型的划分后，科布等对不同国家的政策议程设定进行了比较研究，提出了外部创始、动员和内部创始三种模型。 受此启发，王绍光以议题提出者的身份、以民众参与程度为标准，将中国政策议程设定区分为六种模式，即“关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式”。
• 公共政策的内涵及要素
• 第四章 公共政策方案的规划与抉择
  • 第一节 公共政策规划的程序
    • 公共政策目标的确定
      • 政策目标（PolicyGoals）就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。 （一）政策目标的特征 【简答】 1.问题的针对性。 2.未来的预期性。 3.目的的多元性。 （二）政策目标的分类 1.政策目标的类型划分 根据政策目标所着眼的时间范围，可划分为可划分为长期政策目标、中期政策目标和短期政策目标。。 根据政策目标所服务的地域或空间范围，可划分为国内政策目标和对外政策目标；全国性政策目标和地方性政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标等。 根据政策本身所属的社会领域，可划分为政策的政治性目标、经济性目标、文化性目标和社会性目标。 根据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可划分为公益性政策目标和特殊性政策目标。政策所服务的少数人群体既可能是少数特权强势群体，也可能是少数弱势群体，因而特殊性政策目标就又存在维护强势利益目标和维护弱势利益目标的区分。 根据实质性程度可将政策目标分为实质性政策目标和象征性政策目标。【单选】 依据政策目标的地位，可有基本目标和具体目标之分。基本目标也称元目标，在现代经济社会中，一般包括公平、效率、自由和安全四种。【简答】政策具体目标往往都由基本目标派生出来，或最终都要服务于基本目标。【单选】 2.公共政策的基本目标 【简答】 （1）公平。归纳为三种公平：第一，机会公平。第二，分配公平。第三，最终状态公平。 （2）效率。在产出方面，主要涉及：第一，如何确定产出目标；第二，在多种产出目标的条件下如何决定这些目标的组合比例。 （3）自由。 （4）安全。按我们通常的分类，安全的种类主要有人身安全、财产安全、社会安全、信息安全、心理安全、国家安全等。 （三）确定政策目标的意义与原则 1.确定政策目标的意义 就一般意义而言，确定政策目标的价值意义主要体现为如下两点： （1）它能为制定政策方案提供方向性指导。 （2）它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。 2.确定政策目标的原则 （1）实事求是。 （2）面向未来。 （3）系统协调。 （4）明确具体。 （5）伦理考量。
    • 公共政策方案的规划与设计
      • （一）政策规划与政策设计的含义 1.政策规划的含义及特点 政策规划（PolicyPlan）也称政策构建（PolicyFormulation），是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，公共权力机关组织力量草拟政策方案与行动步骤的过程。也就是说，它只是政策方案的分析和设计过程，而不包括问题界定、目标确定、政策抉择等环节。 对政策规划的特征应主要强调如下两点： （1）从政策规划的主体来说，政府主导和多元主体参与并存。 （2）从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。 2.政策设计的含义及逻辑结构 20 世纪七八十年代以后，“政策设计”（PolicyDesign）研究逐渐兴起，成为政策规划的可替代性概念之一。 从结构上看，政策设计包括“通过一定的内在机制联系起来的各种要素及其结构逻辑（StructuralLogic）”。它主要包括两大组成部分：一是方案设计的基本要素；二是这些基本要素间的联系机制（Linkage）。 （1）方案设计的基本要素。 ①结果（Outcome）。②目标人群（TargetPopulation）。③执行机构（Agencies）。④法规（Statutes）。 对于具体执行机构的选择，需要考虑下列因素：第一，执行机构的政策资源和能力；第二，执行机构的组织健全程度；第三，执行机构人员的意愿；第四，执行机构的沟通能力等。 （2）政策方案基本要素间的联系机制，①规则（Rules）。在政策设计中，政策制定者、目标人群以及执行机构等都要遵循社会的规则。②工具（Tools）。③假定（Assumptions）。 （二）政策规划与政策设计的联系与区别 政策规划和政策设计作为概括提出政策方案的过程的概念经常交替使用，从这个角度来看，两者具有较高程度的相似性，同时两者也有一些区别。 政策规划是政策科学发展的早期阶段的分析概念，指的是公共政策形成的一个重要过程，带有明显的“阶段论”特点。政策规划重点考虑解决方案的形成和研判，偏重理性和技术层面的分析。而政策设计在很大程度上是打破阶段论划分的新概念，主张政策设计的学者一般反对具有逻辑顺序特点的政策阶段理论。 （三）政策规划的主体 我国台湾学者林水波、张世贤认为，介入政策规划的主体包括行政机关、立法机关、研究机构和利益团体四类。我们要特别强调的是如下两个方面。 1.政策规划的政府主导化。 2.政策规划的主体多元化。 （四）政策方案规划与设计的原则 政策方案的规划与设计是政策制定过程中十分关键的一个步骤，要确保方案的质量，必须注意以下几项原则。 【多选】 1.紧扣政策目标。 2.规划多重方案。 3.方案彼此独立。 4.方案要有创新。 5.方案切实可行。 （五）政策规划的模型与参考框架 1.韦默和维宁的政策分析框架 韦默和维宁认为在政策分析中，如何定义、解释和模拟问题在很大程度上决定了政策目标和分析方法的选择，最终影响备选政策方案的抉择。因此，他们主要将政策分析过程分为两个阶段：“问题分析”和“解决方案分析”。问题分析阶段有三个步骤。他们的解决方案分析应该属于我们界定的政策规划。 解决方案分析这个阶段可以分为四个步骤。第一步是说明相关标准。第二步是详细说明能够潜在推进政策目标的备选政策。第三步是用每一种衡量标准来评价每一种备选政策方案，预测其可能产生的影响。第四步是推荐一种备选政策方案，并提供选择的依据。 2.帕顿和沙维奇的政策分析框架 帕顿和沙维奇提出了可快速地用于政策规划的初步分析方法，并且在其他学者研究的基础上提出了快速政策分析的框架。他们的初步快速政策分析包括六个步骤，即认定及细化问题、建立评估标准、确认备选政策方案、评估备选政策方案、展示和区分备选政策方案、监督和评估政策实施。 （六）政策学习与政策移植 1.政策学习及其类型 首先是政府面临问题的性质。 其次，政策学习与一个组织的内部文化、组织价值观念和利益等相关。最后，政策学习也受到外部环境的影响。 政策学习有不同的类型，并且与政策学习的机制和效果等具有密切的关系。从学习的内容以及程度上，一般认为存在着三种类型的政策学习，即工具学习、概念学习或者问题学习、社会学习。 2.政策移植及其类型 政策移植就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。【单选】 一个国家向另外一个国家的学习和借鉴包括很多方面。在公共政策方面，政策目标、政策内容及政策工具等，都能够成为移植的对象。一个国家对其他政治体系的政策借鉴，不可能是完全照搬，或者是完全拒绝这两种形式，而是存在不同的程度。一是复制（Cop-ying）；二是效法（Emulation）；三是混合（Combinations）；四是启发（Inspiration）。 从政策制定者的意愿角度，可以简单地将政策移植分为自愿的政策移植（VoluntaryTransfer）和被迫的政策移植（CoerciveTransfer）。 有研究显示，至少三个方面的因素导致了政策失败： 信息不全的政策移植（UniformedTransfer），是指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何运行的。 不完全的政策移植（IncompleteTransfer），是指虽然政策移植发生，但是该政策在原国家获得成功的某些重要因素却没有被采纳。 不当的政策移植（InappropriateTransfer），是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、政治和意识形态方面的不同。
    • 公共政策方案的预测与评估
      • （一）预测性评估 政策方案设计之前往往就需要运用一定的预测方法，而到了方案评估阶段更甚。方案评估的一个重要特点就在于它是事前评估。因此，预测性评估方法是政策方案评估的一种最基本的方法。 预测是指预先测知未来事件或条件的可能性，以作为未来行动的依据。由于未来存在着许多不确定性因素，人们很难完全预知未来的状况，只能通过一些方法和技术探究未来的可能性。 1.预测性评估的步骤 （1）方案调查。 （2）详细研究。 （3）进一步分析。 （4）试验式证实。 2.预测性评估的方法 预测性评估有定性的方法，也有定量的方法；有直观的预测，也有非直观的预测；有演绎式预测，也有归纳式预测等。 （1）外推预测。外推预测是分析人员根据目前的和历史的数据，来判断未来的社会状况。 （2）理论性预测。理论性预测帮助分析人员以理论假设及当前与历史数据对未来社会状况做预测。 （3）判断性预测。与前两种预测依据事实、资料数据或理论命题不同，判断性预测试图就各种判断做推导与合成，它以洞察性的论证为基础，主要依据判断、直觉、灵感、洞察力，过程是回溯推理过程，即分析者从一个未来应然事态出发，寻找支持这一猜测的数据和假定。 （二）可行性评估 林水波、张世贤认为，可行性往往包括四个层次的内容：适当（Appropriate）、可能（Possible）、可行（Feasible）和试验。 尽管学者们对政策方案可行性分析的对象有一些不同看法，但基本上还是比较一致的，在技术可行性、经济可能性、政治可行性和行政可操作性等方面都形成较大的认同。 所谓技术可行性，主要通过衡量政策的具体产出是否能达到预期目的。它直接针对方案是否能正常运行，如桥梁建设是否能改善交通状况。其中一个重要的概念是“效力”。效力标准集中关注政策是否能达到它的预期效果，这种效果是长期的还是短期的、可量化的还是不可量化的、充分的还是不充分的。 所谓经济可能性，主要关心政策实施的成本大小、产出的收益多少。这是经济学分析工具在政策方案评估方面的具体运用。涉及的基本经济学概念有成本、收益、利润率、成本效力（CostEffectiveness）等。 所谓政治可行性，主要通过考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策的成效 。 涉及的政治学概念有可接受性 （ Acceptability ） 、 适当性（Appropriateness）、回应性（Responsibility）、法定性（Legal）、公正性（Equity）。 所谓行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策的可能性 ，如人员配备是否到位等 。这里涉及的主要概念有权威性（Authority）、制度化的责任约定（InstitutionalCommitment）、能力（Capability）、组织支持（OrganizationalSupport）。
  • 第二节 公共政策的抉择与合法化
    • 公共政策的抉择主体
      • （一）国家元首 国家元首通常是国家的最高代表，是国家的象征，所行使的职权一般涉及礼仪上的外交权、国家法律的签署权和发布权等方面。在虚位元首制下，国家元首只能行使礼仪上或形式上的国家最高抉择权力如议会制下的总统和君主就是如此。在实位元首制下，国家元首不仅有国家元首本身的权力，还兼有其他国家权力，如政府首脑权、最高军事统帅权等，就成为国家决策权力的核心，总统制或半总统制下的总统就属此类。 （二）行政首长 行政首长是各级行政机关及其所属各部门的最高行政决策者和执行者的统称。就世界通行的行政体制来说，由于行政领导工作往往要求适当的集权以应付和处理日益繁重与紧急的行政事务，因而各国一般采取行政首长负责制，即行政首长拥有行政政策的抉择权，并对其抉择行为负责。 （三）民意代表 民意代表是由选民直接或间接选举产生的政治代表。他们代表选民和国家直接行使国家各级立法机关的立法权、行政监督权及其他相关国家权力。 （四）法官 法官通常是行使司法审判权的国家机关人员。在实施判例法和习惯法的国家或存在违宪司法审查权的国家，如英美法系国家，法官的判案在一定程度上就是一种立法行为，因而法官对公共政策也就有一定的抉择权。
    • 公共政策的抉择原则
      • （一）始终从国情出发 （二）尊重科学分析的价值 （三）考虑各方利益的平衡 （四）发挥决策者的能动作用 除了符合决策权责一致的原则外，更重要的是： 第一，在集体决策条件下，每一位决策参与者的独立决断正是决策民主化和科学化的一种体现，它与决策民主化和科学化是一致的； 第二，在个人决策条件下，决策者的地位往往能让决策者得到其他人不可能得到的信息，从而占有信息优势，还容易让决策者比其他人站得高、看得远、考虑得更周全； 第三，正确决策与抓住时机往往具有极其密切的联系。对决策者来说，要真正做到独立行使决断权，最关键的还是要不断地提高自身各方面的素质和修养水平，自觉培养和锻炼独立决断的能力。 （五）遵照有关程序的规定 决策的法制化要求决策者按规定的制度和程序进行决策，对此将在后面做专门论述。
    • 政策论证、政策审议与政策采纳
      • 拟制出若干政策方案以后，就进入了政策论证、政策审议与政策采纳的阶段。对于决策者来说，这几个环节属于政策抉择的前期。 （一）政策论证 政策论证（PolicyArgument）指政策方案的论证，以有力的信息来强化自己的政策主张（PolicyClaim），并且对决策者和利益相关者已经提出或有可能提出的不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采纳自己的政策方案而拒绝其他政策方案的做法。 1.政策论证的结构 （1）政策相关信息：指与所论证的政策方案相关的信息，包括政策问题、预期政策结果、优先政策方案、观察到的政策结果、政策绩效五个方面的信息。 （2）政策主张：指政策论证的结论，有一些是规范性的，如政府应该通过平等就业法案；有一些是描述性的，如未来十年互联网的应用率将会翻番。前者需要伦理或价值上的论证，后者则不需要。 （3）根据：指政策论证中的假定，要回答“为什么”的问题。这些假定往往是某种公认的事实、原理、定律或常识，它们把政策相关信息与政策主张连接起来。 （4）支持：指用来证明立论理由或驳斥理由成立的更深层次和更具说服力的假定或事实根据。 （5）反驳：指的是对为什么立论理由无法被接受的原因、结论、假定所做的分析。 （6）限定条件：指通过陈述政策主张真实或可能的条件来表述立论的可信和说服效力。如为困难群众提供疫情防控特殊服务的救助方案，这能够带来社会公平和社会效率及社会稳定提升。 2.政策论证的模式 美国公共政策学学者邓恩的研究成果被广为引用。邓恩认为，政策论证的模式是把相关信息转换为政策主张所遵循的特有路线，他列举了 11 种模式。 （1）权威模式。将政策论证者自身的社会成就或特殊身份（如专家、教授、院士、诺贝尔奖获得者等）所产生的权威性影响，作为论证信息的可信度的基础。 （2）方法模式。论证运用统计学、经济学、人类学、定性定量等方法获得立论依据认可。 （3）归纳模式。依据抽样样本中发现的有关特征归纳该样本所在的整体其他样本也具有该特征。 （4）分类模式。基于某一类别中的大多数个体所具有的共同特征，按演绎逻辑推断该类别中的某一个体也具有这样的特征。 （5）因果模式。以政策的因果关系作为论据的基础，如特定的原生性因素（如生产力）的出现是某种结果（如生产关系）出现的原因。 （6）符号模式。以符号、指标和它们的参照物为基础的论证模式。例如，运用“经济指标”来说明某种政策有益的可能依据。 （7）动机模式。以个人或集体行为的目标、价值和意图的推动力为基础的论证模式。例如，人们都需要清洁的空气和水源，因此会支持政府严格执行有关环境治理政策。 （8）直觉模式。以政策相关信息提供者的意识或潜意识、情感或精神状态为基础的论证模式，如相信决策建议者具备某种特别的直觉特质（如洞察力、决断力和灵感）。例如，传染病防控需要隔离，非法药品也像传染病一样可以被隔离防控，因而建议对非法药品来源国进行隔离。 （9）类比模式。根据给定案例关系与比喻、类比或比方中的关系相似性来论证。 （10）类似案例模式。该模式注重两个或两个以上决策案例的相似性。例如，其他地区成功执行了严格的污染防治标准，本地也应该严格执行这样的政策。 （11）伦理模式。以伦理规范或道德原则（如对与错、善与恶等）方面的论证为基础进行政策判断。 （二）政策审议 政策审议（PolicyDeliberation）就是决策者对各个方案进行最后的比较并选择一种最满意的方案，或者以某一方案为主干并综合、吸收其他方案的可取之处而形成一个新的方案，然后对该方案的适时性、适当性、可行性、完善性等进行深入考察和研讨，以完成可供最终采纳和批准的政策文本的过程。 首先，我们有必要关注一下评估和择优的标准问题。 其次，方案的评估与择优是在比较的基础上进行的判断和选择。 再次，为了尽可能地做到准确判断和选择，要注意使用“逆向决策”的方法。 最后，方案的评估与择优，还须对择定方案进行审查和评定，即进行系统周密的论证。 （三）政策采纳 政策采纳（PolicyAdoption）就是决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的某个问题，这是政策抉择的最后一环。
    • 公共政策抉择的合法化
      • （一）政策内容的合法化 （二）决策过程的合法化 1.行政系统的决策程序 具体的行政决策程序如下： （1）法制部门的审查。 （2）领导会议的讨论决定。 （3）行政首长的签署发布。 2.立法系统的决策程序 虽然各国在立法机关抉择程序的复杂程度方面存在很大的差异，但是大多都会包括提出议案、审议议案、通过议案和公布政策这几个阶段。 （三）政策的法律化 政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称政策立法。它实际上就是一种立法过程，遵循的是立法程序。 政策立法的主体，一为立法机关，二为有权将一般的行政决策上升为行政法规的行政机关。 从政策立法的政策范围来说，并不是所有的政策都要法律化，而是那些有立法必要的、比较成熟和稳定的政策才需要法律化。只有那些对国家和社会来说事关重大的政策，那些有必要用法律的形式加以加强和固定化的政策，那些实行了相当一段时间从而较为成熟、完善和稳定的政策，才有必要上升为法律。从政策制定过程木身来看，政策法律化是政策合法化的一种极其重要的形式。
    • 常规决策与危机决策
      • 在政府及各类公共组织的决策实践中经常会遇到危机时刻的决策难题，需要引起公共政策学界的高度关注。 从决策的内容划分，公共决策可以分为平常决策和危机决策，同时根据决策的常规性与否可以分为常规决策与非常规决策。 平常时期的决策一般表现为常规的程序性和确定性决策。只是当遇到一些新的情况时，因为有一些不确定性，已有的决策方法和程序不能解决问题，新的决策程序也不可能立即建立，所以会有一些非常规决策。 而所谓危机决策，一般要求组织（决策单位和人员）在高度逆境中（有限的时间、资源、人力等约束条件下）实施应对危机的具体举措。危机决策通常既非例行活动，又不经常出现，而是一次性的非例行的决策活动。 危机决策一般是一种特殊类型的决策，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里和在相当有限资源的约束下做出重大决策与快速反应。 一般而言，危机决策需要具备三个要素： 第一，决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断； 第二，可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限； 第三，事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策的后果很难预料。 危机决策和常规决策之间的互动关系主要表现为以下两个方面： 其一，危机决策这种非例行活动的根源在于日常程序化的常规决策的具体运作的效果。危机决策中所涉及的很多社会危机性突发事件往往是由常规决策中的不公正、不民主、不及时等对社会及公众的潜在影响造成的。 其二，危机决策可以完善常规决策，常规决策中的制度构建也必须从危机事件以及危机决策过程中吸取经验与教训。 因此，在日常的公共决策中，应以常规决策为主，以危机决策为辅；要采取科学民主的决策方式，以在源头上降低危机事件发生的可能性；要在非常规危机决策中制定行之有效、有的放矢的危机应对计划，并及时总结，以修正和调整常规决策，做到标本兼治。
  • 第三节 公共政策工具
    • 政策工具的概念
      • 政策工具是指旨在实现一定政策目标而采取的各种措施、机制、行动，以及资源调控等手段，既包括在政策制定阶段决策者针对政策目标配置的政策手段，也包括在政策执行阶段执行者采取的超出政策方案的政策手段。政策制定者和执行者在主观上认定这些工具将对政策目标的实现发挥作用，然而这些工具所起到的实际作用未必与主观认定相一致。
    • 政策工具的分类 【简答】
      • （一）行政型工具 行政型工具是指借助政府的权威和强制力对目标群体进行控制和指导，迫使目标群体采取或不采取某种行为，由此来执行公共政策，解决社会公共问题。具体包括管制、公共企业和直接提供等形式。 1.管制 管制又称规制、监管，是指政府利用公共权威和权力要求一部分个人或机构履行一定行为的程序和行动方案。政府一般会把管制的职能授权给一定的部门来执行，通过全过程监管来贯彻规则。 管制的依据是特定领域的法律、法规、规章、制度等，管制的形式包括规则、标准、特许、禁令、法令等。 管制作为政策工具的优点在于：比较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性；管制的明确性使其更适合应对危机状态，并做出快速反应；由于政府不必弄清楚政策对象的偏好，因此管制工具所需要的信息相对较少。管制也存在一定的缺陷：管制经常扭曲自愿和私人行动并导致经济效率低；管制有时会遏制创新和技术进步；管制往往缺乏灵活性，不允许随机应变，导致管制结果与政策目标相左；管制容易滋生腐败，导致解决问题的实际成本提高，也常常难以有效改变实际情况。 2.公共企业 公共企业又被称为国有企业，通常被认为是政府管制的一种形式。 公共企业一般具备三大特征：公共企业需要具备一定的公共所有权，公共所有权的比重高于 50%；公共企业需要接受政府管控；公共企业的产品是用来销售的，但在一定程度上，公共企业承担着一定的社会职能，并不完全以获取利润为主要目的。 作为政策工具的公共企业，为政府提供了不少便利之处： 首先，当私人企业不能提供社会所需的某类物品时，公共企业是一个很有效率的政策工具。 其次，在许多情况下，建立公共企业所需的信息成本相对较低。 再次，公共企业可能会在管理上简化程序，避免使用规制情境下烦琐程序带来的低效率。 最后，公共企业创造的利润可以充实公共基金，并用来支付公共支出，提供其他公共产品和服务。 3.直接提供 所谓直接提供，是指政府运用公共权力直接为社会提供公共产品和服务。政府的许多职能都是通过直接提供的形式来完成的，比如国防、外交、公共安全和基础教育等。 直接提供作为政策工具的优点在于：信息成本低，直接提供政策易于建立；直接提供可以集中资源、技术和信息，集中力量办大事；直接提供能够降低协商、讨论、谈判产生的信息成本、沟通成本等交易成本。 直接提供的缺点也较为明显：政府直接提供比较注重规则和程序，难以灵活满足公众的需求；直接提供受政治影响较大，对政治的重视会导致相关部门忽略服务质量；政府的垄断地位导致其在进行公共服务直接提供时缺乏竞争，成本意识不足，而浪费的资源和成本最终由纳税人承担。 （二）市场型工具 市场型工具是指政府用经济利益诱导目标群体的行为，以达到解决公共问题、实现政策目标的方式。市场型工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策。 市场型工具主要有补贴、产权拍卖、税收和使用者付费四种类型。 1.补贴 补贴是指政府对个人、企业或其他社会组织进行的各种形式的财政转移形式，目的是促使受资助者采取政府期望的行为。补贴形式有津贴、票证、信贷优惠等。 补贴的优越性在于：易于确立并加以实施；能够鼓励创新；管理和执行补贴政策的成本相对较低；对于管理者而言，是一种灵活的政策工具。 补贴作为政策工具的缺点在于：补贴工具中除了税收激励之外，其余形式均需要财政资金作为支撑，势必会挤占政府的财政资源；补贴是间接地发挥作用，其实现政策目标的过程相对滞后，不是处理危机的合适工具；补贴往往因为过多而导致失效，具有很大的不公平性；确定适当的补贴标准难度较大，所需信息多，成本较高。 2.产权拍卖 产权拍卖是产权拥有者通过拍卖形式使产权由拥有者向需要者转移的一种产权交易形式。政府通过产权拍卖在原先不存在市场的公共物品和服务领域建立市场，对特定的资源确立一定数量的可交易产权，创造出人为的稀缺，并让价格机制发挥作用。 产权拍卖的优点是易于操作、比较灵活，引入竞争机制可以提高资源配置效率。 产权拍卖的缺点在于助长了投机行为和心理；基于购买力来分配资源，而不是按照需要来分配资源，存在一定程度的不公平。 3.税收和使用者付费 税收是法定的个人或企业依法向政府进行的强制性支付，通常是增加政府财政资源的重要形式。通过对目标群体实施不同的税收，可以改变目标群体决策时的成本-收益考量，进而鼓励或限制目标群体的行为。使用者付费则是政府对某一类物品、服务或行为收费，使得市场主体重新考虑成本-收益，从而间接地限制此类消费和行为。 税收和使用者付费的优越性在于：易于实施；促进市场主体主动创新，以寻求更加廉价的替代方案；具有一定的灵活性，政府可以不断调整用户付费水平或税率；将责任留给目标群体，减少政府的执行任务。 税收和使用者付费的缺陷在于：政府需要大量信息来确定引发预期行为的税率和收费额；在面临危机需要快速反应的时候，税收和使用者付费的政策效果并不好，同时依赖于私人决策，不适用于安排计划；执行起来并不方便，并且可能导致管理成本过高；在确定最优标准的过程中，可能会导致资源错配。 （三）社会型工具 社会型工具是指在很少受到政府影响的条件下，各种政策目标是在自愿的基础上完成的。社会型工具是公共政策的重要补充，成本相对较低，能够很好地适应多种社会环境下的政策执行与社会治理。 社会型工具主要包括家庭和社区、志愿者组织和私人市场等类型。 1.家庭和社区 在当代社会关系中，家人、邻居和朋友扮演着重要的身份角色，提供了大量物品和服务。 政府通常采取间接手段，通过减少政府直接供给服务来促进家庭和社区发挥补充与调节的作用，也可以利用直接手段来扩大家庭和社区的影响范围。 将家庭和社区作为一种政策工具的优势在于：降低政府财政支出；容易获得社会上广泛的政治支持。 这种政策工具的不足在于：在应对复杂社会经济问题时无能为力；缺乏整体意义上的规模效应，经常作为辅助工具出现；由于生活水平不均等，由家庭和社区提供服务会在一定程度上产生不公平。 2.志愿者组织 志愿者组织是公众自发组织起来的、不计报酬的非营利性社会组织形式，通常具有一定的组织架构和治理过程。志愿者组织在解决公共问题，如在保护环境、参与救灾抢险、医疗卫生资源筹集等方面，发挥了重要作用。 志愿者组织作为一种政策工具的优势在于：节约政府公共支出的成本；具有灵活性和迅速反应能力；能够推进社会团结，有序地扩大政治参与；能为公众提供实践机会。 但是，志愿者组织也存在“志愿失灵”的风险：志愿者组织的参与范围有限；有些志愿者组织演变为准官僚机构，对政府资源具有高度依赖性，降低了效能和效益；志愿者组织单纯依靠自愿筹集资金，难以稳定获取各类资源；服务对象局限于特定人群，导致志愿服务具有一定的狭隘性；因缺少优秀的专业人才而制约其服务能力。 3.私人市场 私人市场是消费者用有限资金购买最多物品和服务、生产者追求利润最大化的场所双方的互动结果是市场提供了双赢的局面。 私人市场作为政策工具的优势表现在：专业分工和规模效益能够促进效率；是资源配置的有效工具；在竞争条件下能够以较低价格为社会供给物品和服务。 私人市场的不足在于：不适合提供公共物品，如国防；仅仅满足有购买能力的部分人的需要，造成社会不公平，甚至拉大贫富差距。 （四）混合型工具 混合型工具是既存在政府不同程度介入公共政策过程，又赋予了市场、社会主体一定的行动空间的政策工具类型。它的优势在于动用的资源少，较为灵活，管理具有弹性，适用于提升资源配置的效率。 混合型政策工具包括信息工具和合作生产等类型。 1.信息工具 信息工具是政府要求市场和社会主体发布与传递某些特定信息，希望相关主体依据信息做出决策和行动。 信息工具的优点在于：容易使用且较为稳定，能够在一定程度上解决市场中的信息不对称的问题，促进公平交易和交易主体自律；在人力、物力、财力等方面的消耗较低；利于推动社会治理体系和平台的完善。 信息工具的缺陷在于：在采取紧急措施时，信息工具缺少强制性，效果易受到影响；信息工具的生效过程缓慢，人们常常因习惯和知识等限制而忽视这些信息；依赖于其他政策工具的配合使用。 2.合作生产 合作生产是指政府与市场主体或社会主体合作，共同推进公共服务供给。合作生产意味着政府允许多市场主体进入公共服务供给过程，共同为公共服务质量提升做出贡献。 作为一种政策工具，合作生产的优点有：“一是为政府提供公共服务节约开支、减少风险；二是在公共服务供给过程中获得并提升合法性；三是改善公共服务供给方式的灵活性。” 合作生产也存在不足之处：一是限于政府与市场主体或社会主体的合作能力和合作网络，合作生产难以发挥效能；二是不适用于公共信息不对称的合作环境，容易出现合作失败；三是多部门主体合作过程中的道德风险难以约束。
    • 政策工具在政策过程中的应用
      • （一）政策工具选择的意义 政策工具选择的意义主要集中在以下几个方面： 1.政策工具的选择是政策过程的重要环节：一方面，政策工具的选择是政策制定阶段的重要内容。另一方面，在政策执行环节，政策工具的选择也是至关重要的。当政策工具的选择有偏差，难以达到预期效果时，公共政策执行者应当在政策执行过程中加以调整。 2.政策工具的选择与应用是实现政策目标的途径和保障 ：政策工具的选择对于政策目标的实现具有至关重要的意义。政府为了实现特定的政策目标，需要结合当前政策环境，设计和选择政策方案，并予以执行。 3.政策工具的选择是政策效果的重要影响因素 ：政策及政策过程本身是为了实现特定目标而进行的一系列行为，在这个过程中，政策工具的选择是影响政策效果的重要因素，甚至是决定政策能否成功的关键。 （二）影响政策工具选择的因素 1.政策环境 政策环境是包括政治、经济、文化、教育、科技等各种因素的综合体，政策环境对政策工具选择的影响是直接且深远的。 （1）经济社会发展水平。 （2）社会文化、政治制度和法律体系的差别。 （3）社会团体发达的程度。 2.政策目标 政策目标即政策所要解决的问题和要达到的效果，而政策工具是实现政策目标的途径。 首先，政策目标指示了政策工具的选择和方向，规定了政策工具与政策目标之间服务与被服务、服从与被服从的关系。 其次，政策目标的多重性会影响政策工具的选择，当多重政策目标被确立，在进行政策选择时也需要以多元理性为基础，明确政策目标的构成，实现对政策目标的有机整合，才能提高政策工具选择的科学性和有效性。当政策只有单一目标时，政策工具的选择也会变得简单。 最后，政策目标的变化也会直接带来政策工具选择的变化，当政策目标随着政策执行过程演进和变化时，政策工具选择也要做出相应的转变。 3.政策主体 政策主体，特别是直接主体，对政策工具的选择起决定性的作用。【单选】政府的能力表达与政策工具的选择存在一定的关系。 政策的直接主体，不管是政府机构还是领导者个人，其选择行为是受其自身的一系列主观和客观条件制约的，这些条件主要有以下几点： （1）主观偏好。 （2）政党理念。 （3）国家或政府能力。 （4）政策工具选择的实践和经验。 4.政策客体 政策客体是政策发挥作用的对象，即政策的目标人群，不同层面的政策所涉及的政策客体也是不同的。 政策客体对政策工具选择的影响体现在多个方面： 一是政策客体的利益和观念影响政策工具选择。 二是大部分政策客体更愿意接受相对缓和的、渐进式的政策工具，而对直接的、强烈的、快速改变利益格局的政策工具则持有抵制情绪，这也是工具选择需要考虑的因素。 三是政策客体的社会结构特征影响政策工具选择。 5.政策问题的特征 选择政策工具的目的在于按照既定的目标解决政策问题。政策工具的适当性和有效性必须视政策问题而定。 至少在以下三个方面，政策问题对政策工具的选择有着极为重要的影响： （1）政策问题的性质。政策问题的性质限定了政策工具选择的基本范围。 （2）政策问题的严重性和复杂性。 （3）政策问题的紧迫性。 6.政策工具的特性 7.政策工具选择的国际借鉴
  • 第四节 公共政策方案规划与抉择的中国实践与经验
    • 公共政策方案规划与抉择的中国实践
      • 政策方案规划和抉择的中国实践具有以下特征。 （一）政策方案规划与抉择的制度化和法治化水平不断提高。 （二）政策方案规划与抉择过程和结果的科学性不断提高。 （三）中国共产党在政策方案规划和抉择中发挥全面领导作用，民主集中制水平得到不断提高。
    • 公共政策方案规划与抉择的中国经验
      • 长期以来，我们党和政府在公共政策制定，尤其是在政策方案规划与抉择方面积累了大量的宝贵经验。这些成功经验是我们党和政府制定的公共政策之所以成功的重要保障。 （一）坚持中国共产党对政策制定及其过程的领导 中国共产党领导全国各族人民，经过长期的革命斗争，取得了新民主主义革命的胜利，建立了新中国。 （二）坚持政策方案基本价值的公正性与人民性 公共政策是国家意志的具体体现，是对社会价值和公共利益进行的权威性分配，任何具体的政策制定都离不开基本的价值目标指导。而不同国家对基本价值或者说对一个社会的公正性存在根本性的差异。 （三）坚持政策规划方法的科学性与试验性 政策制定的科学化是公共政策研究的重要问题。我国不断从机制、方法和程序等方面推动公共政策制定的科学化。民主集中制、广泛深入的调研、从群众中来到群众中去、专家咨询等方法是我国在长期政治实践中积累的优良传统，对于政策规划的科学化发挥了重要作用。 （四）坚持政策规划过程的民主性与协商性 坚持政策规划过程的民主性和协商性，一是要坚持和完善中国共产党的党内民主协商机制；二是要坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度；三是坚持和完善政府公共政策制定中的民主协商机制，加强决策公开、民主听证等制度；四是坚持和完善民众的参与机制，充分听取不同公众的意见和利益诉求等。
• 第五章 公共政策执行
  • 第一节 公共政策执行的研究路径
    • 依据其历史发展的顺序及研究特点的不同，可将政策执行研究分为三种路径： 第一代政策执行研究的自上而下路径（Top-downApproach）、第二代政策执行研究的自下而上路径（Bottom-upApproach）和第三代政策执行研究的整合路径（IntegratedApproach）。
    • 第一代政策执行研究的自上而下路径
      • 第一代政策执行研究始于 20 世纪 70 年代，侧重政策执行实务及个案研究，采取的是“自上而下”的研究路径。 萨巴蒂尔和马兹曼尼安则从更加全面的视角，将影响政策执行的因素分为三大类，即“政策问题的特性、政策本身的可控变量以及政策以外的变量”。 总体而言，第一代政策执行研究的自上而下路径揭示了政策执行的复杂性和动态性，使政策执行失败问题受到广泛关注，激发了人们对政策执行研究的热情，为后面的研究奠定了基础。 该研究路径也具有一定的局限性： 一是对高层决策者的过度关注导致忽略了政策执行中的其他主体，比如基层官僚。而实际上，基层官僚具有影响政策执行的实力和潜力，他们会采用适应性策略。 二是某些公共政策是多元主体在长期互动中形成的结果，可能会缺乏明确的政策目标，在这种情况下，该研究模式无法适用。
    • 第二代政策执行研究的自下而上路径
      • 第二代政策执行研究始于 20 世纪 70 年代末 80 年代初，建立在对第一代政策执行研究批评的基础之上，采取的是“自下而上”的路径。 第二代政策执行研究认识到政策执行会因政策执行时间、政策执行机构和政策类型等因素的不同而变动，侧重于探讨促进和阻碍政策执行的变量分析，进一步丰富了政策执行研究的理论模型。与自上而下的研究路径相反，自下而上的研究路径认为政策制定和政策执行并非截然分开的过程，对基层政策执行主体和目标对象动机和行为的分析有助于更好地理解政策执行过程，倡导从多元行动者角度看待政策执行，强调执行中的互动，从而涌现出了利普斯基、爱尔默、赫恩和波特等代表性人物。 自下而上研究路径强调政策执行过程的因果链条的复杂性和多元性，关注政策执行者对政策目标的诠释和理解以及在政策执行中形成的互动关系，从而为政策执行研究提供了新的视角和方法。
    • 第三代政策执行研究的整合路径
      • 在对已有政策执行研究路径反思和检讨的基础上，从 20 世纪 80 年代中期，研究者们开始试图把第一代政策执行研究和第二代政策执行研究整合起来，认为成功的政策执行不仅在于通过“自上而下”途径确保政策制定者缜密规划政策工具与其他资源的运用，而且还需要通过“自下而上”途径明确政策执行相关参与者的实际情况，广泛掌握不同层次机构团体间的结构。整合研究更强调政策执行研究的科学性，把理论构建及其有效性建立在更加严谨的科学分析、定量分析和假设验证基础上，产生了“府际政策执行沟通模型”“倡导者联盟模型”等。 作为第三代政策执行研究的提出者，戈金等运用混合方法构建了“府际政策执行沟通模型”，将其用于分析跨越不同政府层级的政策执行问题，展示了政策执行过程的动态性、依赖性和复杂性。该模型认为州政府的政策执行受到联邦政府、州政府以及地方政府等提供的激励与制约因素的相互影响，这两种因素及其相互作用又通过影响州政府的决策后果与政府能力来对最终的州政府的政策执行施加影响。同时，州政府的政策执行结果会反馈给相应的层级政府，作为其调整激励与制约因素的依据。总体而言，第三代政策执行研究试图走出一条“中间路线”来对既有政策执行研究进行理论整合，提炼出了一些此前被忽视的影响因素。
    • 中国学者的政策执行研究
      • 我国的公共政策执行研究起步较晚，直到 20 世纪 80 年代中后期才出现了相关的研究。 （一）中国政策执行模式研究 宁骚以辩证唯物主义和历史唯物主义为哲学基础，将“群众路线”纳入中国政策执行过程分析，提出了“上下来去”模型，将“从群众中来，到群众中去”、“试验—推广”以及“执行—总结”等概括为这种模型的典型特征。此外，一些学者重点凸显了中国政策过程中的“压力型体制”对政策执行的影响，如在紧扣“层级压力”的基础上，贺东航和孔繁斌进一步提炼了“高位推动的政策执行模式”。除了从自上而下路径提炼中国政策执行模式，一些学者还从自下而上和整合研究路径的视角突出了执行结构、街头官僚、政策执行网络等在中国政策执行过程中的作用。 （二）政策执行阻滞分析 政策执行阻滞是指政策执行过程因某种消极因素的影响而出现不顺畅乃至停止不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的情形。制度缺陷被视为导致政策执行阻滞的主要原因。针对政策执行阻滞的原因，学者们还从其他视角加以论述，比如从利益博弈的角度加以展开，将“上有政策，下有对策”视为政策主体基于利益得失考量而进行博弈的结果。 （三）政策执行影响因素分析 政策执行无疑会受到各种因素的影响，各种政策执行研究路径实际上可以视为围绕发现和提炼政策执行影响因素展开。中国情境下的政策执行影响因素分析主要围绕政策类型、政策制定过程、政府间关系、政策执行主体、政策目标对象、政策工具、政策注意力以及政策环境等因素展开。 总体而言，中国学者的政策执行研究处于快速增长和知识累积的阶段，产生了一批高被引文献和研究者，与此同时，在研究方法运用、理论对话、研究视角拓展等方面仍然存在有待提升的空间。
  • 第二节 公共政策执行的模型与非线性特征
    • 史密斯模型
      • 史密斯模型也叫过程模型，由美国学者史密斯在《政策执行过程》一文中首次提出。史密斯认为影响政策执行的四个主要因素如下： （1）理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体因素包括政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度，社会对政策的影响。 （2）执行机关，即负责执行政策的机构。执行机关的结构与人员、主要领导的方式和技巧、执行的能力和信心都会对政策执行产生影响。 （3）目标群体，即政策所作用的对象。目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验都会影响政策执行的效果。 （4）环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，具体包括经济环境、政治环境、文化环境等。
    • 互适模型
      • 互适模型是由麦克拉夫林在 1976 年发表的《相互调适的政策执行》一文中提出的，通过对地方课堂组织项目实施的跟踪观察和研究，麦克拉夫林归纳出了互 适模型成功实施需要满足的三个条件： （1）开发课堂项目实施所需要的地方资源，通过鼓励参与和在实践中学习的方式来提高政策执行者和目标对象对实践中的课堂组织项目的理解，增强他们的获得感和自豪感； （2）为人员提供职前和在职的正式和非正式培训，这种培训不能仅仅集中在项目实施前进行，而是要在项目实施过程中采取各种适当的人员发展方式和培训方式； （3）采取调适性计划和政策参与者定期会面的方式，为评估项目目标和活动实现程度、监督项目活动以及根据制度和项目需要调整计划创造条件。 总而言之，互适型政策执行要求重视目标对象的需要，在执行过程中不断地重新评估、改进和明确项目目标和方法，“通过实践学习”的方式使得目标对象能更好地理解项目目标和执行技术的要求。 （1）政策执行者与目标对象之间的需求和观点并不完全一致，双方需要通过说明、协商、妥协等方式，确定一个彼此都可以接受的政策执行方式。 （2）政策执行者与目标对象在相互调适的过程中是平等的，双方之间进行双向交流，而不是传统的“上令下行”。 （3）政策执行者的目标和手段会随着目标对象的需求和观点的改变而改变，同时也受到环境因素的影响。 （4）目标对象的利益和价值取向会反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。
    • 循环模型
      • 政策执行包含三个阶段： 一是拟定纲领阶段，即将立法者的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领； 二是分配资源阶段，即将政策执行所需要的资源平均地分配给执行者； 三是监督过程阶段，即对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任。 每一个阶段都遵循三个原则：一是合法性原则。二是理性原则。三是共识原则。
    • 政策执行的非线性特征
      • 公共政策执行过程是一个非线性系统，具有非线性特征。【单选】 邓恩注意到了在“时间-结果”的政策执行体系中存在着非线性特征，包括摆动现象、周期现象、增长曲线、衰减曲线和剧变现象等。但这种说法并不十分全面。 傅广宛指出，公共政策执行过程的一般非线性特征还包括，滞后特征、共振特征、临界慢化特征、多值响应特征等，这些特征在政策执行过程中几乎都程度不同的有所表现。同时，详细界定了这些一般非线性特征的概念并描述了其具体表现。其概念内涵和具体表现如下： （1）公共政策执行中的滞后特征是指一个政策系统出现回应的时间或者消退的时间比人们按照常规逻辑预想的时间要滞后一个时期的现象。 （2）公共政策执行中的共振特征是指一个政策执行系统往往会自发地带动另一个政策执行系统按照相同的执行模式进行政策执行过程。 （3）政策执行过程也经常出现程度不同的临界慢化特征，政策执行的速度随着时间的进行而变化。 （4）在公共政策的执行过程中，也会表现出多值响应特征。即在一个政策执行过程中会同时出现多个不同的政策反应或者政策结果。
  • 第三节 公共政策执行的资源、过程与机制
    • 公共政策执行的资源
      • （一）物质资源 物质资源是政策执行得以完成的必要基础，主要包括物力和财力两个方面。物力是指执行政策所需要的工具、设备、材料等，如交通工具、通信设备以及办公用品等；财力是指执行政策所需要的经费。 （二）人力资源 人力资源是指具有能动性的政策执行人员，他们是保证政策顺利执行的智力条件。政策执行人员素质的高低不仅关系到政策执行质量的好坏，而且关系到政策目标完成的优劣，因此需要为政策执行配备高素质的人员。 （三）信息资源 充足的信息资源是政策得以顺利实施的重要保证，因为政策执行的过程就是政策信息流转的过程。政策执行人员只有了解政策本身以及政策执行的相关信息，如执行的过程、执行手段和方式等，才能准确地执行政策，同时，政策执行人员只有及时掌握关于政策执行的状态信息，如政策产生的影响、目标群体对政策的反应等，才能发现执行过程中存在的问题，才能对政策执行进行相应的调整，从而保证政策执行有效进行。 （四）权威资源 权威是使人信服的力量和威信。在政策执行过程中，权威是一种重要的资源，因为权威是使下属表示诚意接受某项建议而予以执行的动力，拥有权威的上级能够让下属心悦诚服地开展工作，而拥有权威的政策执行人员也能让目标群体更好地遵从政策。 （五）制度资源 在将政策方案转化为实际效果的过程中，政策制定者和政策执行者之间有时会存在较为严重的信息不对称和利益冲突现象，因此对政策执行者行为的激励和约束需要有健全的制度作为支撑，容错、问责和激励等制度的建立可以提高政策执行行为的可预见性，在维护政策执行者合法权益的基础上消除政策执行者的避责心理。
    • 公共政策执行的过程与偏差
      • （一）政策执行的过程 公共政策的执行活动是一个完整的过程，主要包括三个阶段：一是政策执行的准备阶段；二是政策执行的实施阶段；三是政策执行的总结阶段。 1.政策执行的准备阶段 作为政策执行的开端，准备阶段的工作有助于减少政策执行过程中的不确定因素，保证政策执行的顺利进行。具体来说，政策执行的准备阶段包括以下环节： （1）加强政策认知。 （2）制订政策执行计划。 （3）进行物质和组织准备。 2.政策执行的实施阶段 政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节，具体包括政策宣传、政策细化、政策试验和政策推广四个阶段。 （1）政策宣传。政策宣传是向社会公众和目标群体宣布和传播公共政策的目的和内容，促使社会公众和目标群体的行为向着宣传者所希望的方向发展。【单选】 （2）政策细化。政策的出台通常需要政策相关者进行多轮协商，最终建立在共识基础上的政策方案通常较为抽象和模糊，仅仅是为政策执行提供了方向上的指引。 （3）政策试验。政策试验是一项新政策在正式推广之前，根据政策目标群体和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区、范围或者群体，使用较少的成本和较短的时间，试行政策的办法。 【简答】 （4）政策推广。政策推广是政策执行中最艰难的一个环节，因为这一环节不仅涉及面广，而且变量也最多。正因为如此，政策推广的成效直接关系到政策执行的结果和绩效。 3.政策执行的总结阶段 政策执行的总结阶段是对政策执行信息进行反馈和对执行情况进行回顾与检查，目的是掌握整个政策执行的情况，为未来的政策评估奠定基础。在政策执行的总结阶段，需要进行政策执行监测和政策执行再决策两项活动。 政策执行监测是对整个政策执行情况进行监督和检测，以便明确政策执行是否完成了政策目标，是否达到了预期的效果。 政策执行再决策是指执行主体在政策执行过程中，根据信息反馈对现行政策方案进行补充和修正。再决策的主要原因是政策运行的过程中环境和要素都发生了变化，只有及时调整政策方案，才能保证政策符合当前和未来一段时间的实际情况，达到应有的政策效果。 （二）政策执行偏差 政策执行偏差是指执行主体在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 1.政策执行偏差的表现形式 （1）象征式政策执行。主要是指在执行政策的过程中，执行主体只做表面文章和形象包装，没有解决实际问题。 （2）附加式政策执行。主要是指在政策执行过程中人为地增加一些政策所没有的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求。 （3）残缺式政策执行。主要是指在执行政策时有所选择，不是执行全部政策，而是选择其中的部分进行执行。一般来说，政策执行者往往选择对自己有利的部分进行落实。 （4）替代式政策执行。主要是指在政策执行过程中换上与现行政策表面上一致而事实上背离的内容。这是一种极为严重的执行偏差，其政策内容、目标、性质已发生了根本的改变。 （5）观望式政策执行。主要是指在政策执行过程中，执行主体不是主动执行政策，而是消极等待，能拖就拖，实在不能拖才勉强执行。 （6）照搬式政策执行。主要是指在政策执行过程中，执行主体不能结合当地的实际情况灵活执行政策内容，而是机械地照搬上级文件，僵化地落实政策。 2.政策执行偏差产生的原因 政策执行偏差产生的原因可以分为主观原因和客观原因。 主观方面的原因：一是政策执行者的利益和需求。二是政策执行者的素质不高。三是政策执行组织的缺陷。 客观方面的原因：一是政策问题的复杂性。二是政策质量低劣。三是缺乏有效的监控。 3.政策执行偏差的矫正 （1）提高政策执行人员的素质。一个合格的政策执行人员应该是一个政治素质、知识素质、能力素质和心理素质全面发展的人才。 （2）完善政策执行的组织。政策执行组织的缺陷是产生执行偏差的原因之一，因此需要对执行组织进行完善。首先，根据统一指挥、权责对应等原则改善执行组织的内部构成，确保政策执行组织的结构合理、权责明确，从而避免执行过程中出现推诿局面。其次，配备合适的人员，根据每个职位的不同要求，考虑到人员的年龄、能力、知识等，为每个职位选择合适的人员。最后，制定科学合理的管理制度，比如目标责任制、检查监督制度和奖励惩罚制度等，以明确政策执行 的具体准则，保证政策执行的正常秩序。 （3）科学构建问题，提高政策质量。政策质量低劣的主要原因是在政策制定的过程中，没有对政策问题进行科学的构建，因此需要对政策问题进行详细的分析，明确问题的性质、范围、领域，探究问题产生的真正原因，并吸收专家参与到政策制定中，严格按照政策方案规划的程序制定方案，进行政策方案的合法化，确保政策质量。 （4）加强政策执行监控。监控有助于规范政策执行人员的行为，并且能够做到早发现问题、早解决问题。因此，需要健全监控的制度、明确监控标准，并且根据标准检查政策执行行为，及时发现执行中的偏差并进行纠正。
    • 公共政策执行的机制
      • 公共政策执行过程是一个涉及多元主体参与的复杂过程，为了保证公共政策执行的高效优质，需要构建完善的政策执行机制。【案例】 （一）信息沟通机制 首先，建立健全政策执行的信息网络。鉴于信息在政策执行中的重要作用，为了保证信息流动的畅通，需要建立起政策执行的信息网络。 其次，优化政策信息传播和反馈的渠道。要在政策执行系统中实现信息沟通的流畅，除了有健全的信息网络，还需要不断优化政策信息传播和反馈的渠道。 （二）公民参与机制 公民参与政策执行不仅是政治民主的体现，更是政策执行顺利进行的必要保证。大量的政策研究表明，目标群体在政策执行中并不是被动地接受政策，而是积极地与政策执行主体互动，对政策执行产生重要影响。 首先，公民参与政策执行计划。 其次，公民参与政策执行监督。公民是执行监督的主体之一。 最后，公民参与政策执行评估。在参与方式上，可以采取调查问卷、网上参评以及现场打分等。 （三）激励机制 政策执行依赖于广大的政策执行人员，执行人员的状态对政策执行有重要的影响。如果政策执行人员具有饱满的工作热情和主动进取的精神，就能够克服执行中的困难，出色地完成政策执行任务。而要让政策执行人员保持一定的工作激情，就需要构建激励机制，通过一定的激励措施让政策执行人员处于良好的工作状态。 首先，完善考核机制。考核是对政策执行人员进行奖励和晋升的基础。只有考核科学，才能正确衡量政策执行人员的产出绩效，才能为奖励和晋升奠定基础。 其次，优化薪酬结构。薪酬不仅是满足政策执行人员物质生活需要的主要手段，也是激发政策执行人员工作热情的重要措施。合理的薪酬结构能够增加政策执行人员对所从事工作的认同感和自豪感，从而提高执行效率。可以将薪酬与业绩挂钩，承认和尊重政策执行人员的工作业绩，避免分配中的“大锅饭”现象，落实按劳分配制度。 最后，改革晋升制度。晋升是对政策执行人员能力和业绩的肯定，是提高政策执行人员的积极性以及责任感的重要激励方式，因为晋升不仅意味着责任的加重和职权的扩大，同时也伴随着工资、奖金、福利等方面的提高。 （四）责任追究机制 权责一致是管理的重要原则之一，在公共政策的执行过程中也必须贯彻这一原则，既要赋予政策执行主体相应的执行权，也要设定必要的职责，使其对政策执行承担相应的政治责任、道德责任和人格责任。 首先，建立目标责任制。 其次，加强岗位责任制。 最后，强化依法行政。 （五）监督机制 在政策执行的过程中，往往会出现偏离政策目标的情况，为了保证政策执行活动能够严格遵循法定的程序和原则，能够实现预定的政策目标，需要建立政策执行的监督机制，以便及时发现政策执行过程中出现的问题，从而对政策执行进行完善和调整。 首先，完善内部监督。内部监督是指以行政机关为主的政策执行组织内部的监督，包括自上而下的监督，即上级政府对下级政府以及职能部门的监督，也包括自下而上的监督，即下级政府对上级政府的监督。同时，内部监督还包括专门的政策监督，如行政监察和审计监督。在内部监督中，一方面，自上而下监督和自下而上监督要相互补充，另一方面要充分发挥行政监察的职能作用以及审计监督的专业特征，加强政策执行监督的力度，促进政策目标的实现。 其次，加强外部监督。外部监督包括立法机关、司法机关、政党、媒体以及公众等对政策执行的监督。一方面，要发挥每一个监督主体的作用和优势；另一方面，各个监督主体应该密切配合，形成多层次的监督网络，整合监督功能，发挥监督合力。
  • 第四节 公共政策执行的中国实践与经验
    • 公共政策执行的中国实践
      • （一）稳定的执行环境 公共政策的执行总是处于一定的环境之中，不同的环境对政策执行会产生不同的影响。和谐稳定的环境有利于政策的推行落实，动荡不安的环境则会加剧政策执行的困难。 （二）科学的政策方案 我们现行的制度和决策方式可以避免出现重大的决策失误： 首先，我们的治国理念是以满足人民的根本利益为目标导向，这一理念也贯穿在政策的制定和执行中，这就从根本上保证了政策方案不会背离人民的利益。 其次，我们在决策过程中实行多方参与、科学论证和集体决定。 最后，我们实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，共产党是执政党，各民主党派是参政党，共产党的坚强领导保证了政策的长期稳定性。 （三）协作的执行主体 首先，我们坚持党的全面领导，这就意味着“中国的政策执行主体圈是以共产党为核心圈、以各级政府为中层圈、以人大和司法部门为外围圈的整体结构”，中国共产党是强有力的核心，在党的领导下，各级政府和部门形成了一个统一整体，既合理分工，又密切协作。 其次，对于重大的公共政策，我们往往通过“领导小组”的形式，打破层级性治理与多属性治理的壁垒，推动政策贯彻执行。 最后，中国共产党拥有大量的党员，这些党员分布在各级政府部门、各个社会领域，党通过组织纪律和政治纪律，将分散的个体整合起来，使得他们在政策执行中能够发挥党员的模范带头作用，相互协作。 （四）配合的目标群体 目标群体对政策的认同和参与是影响政策执行能否真正落地的关键变量。在我国的重大政策实践中，公众对政策的认同度非常高，能够积极配合政策执行。 这主要源于以下几点：首先，我们坚持人民利益至上，强调以人民为中心的根本执政理念，因此政策的制定和执行符合最广大人民群众的根本利益，所以能够得到目标群体的认同。其次，在公共政策制定与执行中，我们坚持从“从群众中来，到群众中去”。在政策制定和执行中，党和政府非常注重汇集公众的意见和建议。 最后，我们在政策执行过程中，非常注重政策宣传和社会动员，从而能够取得公众对政策的理解，并通过基层组织将公众纳入政策执行的体系，发挥公众的力量。
    • 公共政策执行的中国经验
      • （一）注重政策宣传 政策宣传是向社会公众和目标群体宣布和传播公共政策的目的和内容，促使社会公众和目标群体的行为向着宜传者所希望的方向发展。政策宣传是一种推动政策执行的工具和方法，是影响人们行动的技巧。因而，政策宣传的目的是让社会公众和目标群体理解和认同政策，配合政策执行。 （二）重视政策试验 政策试验可以减少损失，少走弯路。对于一些涉及全局、非常规性、风险性较高、影响因素复杂的政策，选择政策试验不但有利于减少政策执行的风险，而且有利于降低政策执行的成本。因为对涉及全局的政策，影响面非常广，往往是牵一发而动全身，如果在执行过程中出现问题，损失将是巨大的。 典型示范是指在政策执行过程中，把已经取得成功经验的地区作为一种典型，并通过学习和推广成功地区的经验，进而推动整个政策执行顺利进行的一种方法。用更为通俗的话来讲，典型示范就是“树立典型”“学习榜样”。树典型、立标杆作为一种极具政治和道德色彩的治理策略，能以点带面，通过树导向、树旗帜、树亮点，可以充分发挥“典型”的榜样和示范作用，并激励其他地区与部门纷纷效仿，达到“点亮一盏灯，照亮一大片”的治理效应。改革开放之后，树立典型和学习典型仍然在各个领域被广泛应用。在全面深化“放管服”改革中，浙江省的“最多跑一次”改革成为地方探索的样板，获得中央政府的肯定，成为其他地方政府学习的榜样。 在政策执行的过程中，树立典型能够起到良好的示范作用，为其他政策执行主体提供模仿、借鉴和学习的榜样，给其他政策执行主体以信心和鼓舞，激发他们的学习热情。同时，树立典型还具有政策带动作用，一个好的典型可以带动一大片，让其他政策执行主体看到希望，学习到经验，从而更好地结合当地实际情况完成政策的执行过程。
• 第六章 公共政策的评估与监控
  • 第一节 公共政策评估概述
    • 公共政策评估的基本概念
      • 公共政策评估，即政策评估，也称为政策估计、政策估价和政策评价，是使用某种价值观念来分析政策运行结果的一个不可或缺的重要环节或步骤。 通过政策评估，能够获得政策运行结果所带来的价值方面的信息，判断政策过程是否已经实现或者在多大程度上实现了政策目标，以及能判断某项政策取得的成效有多大等。 简言之，政策评估需要依据一定的标准和程序，运用科学的方法，对政策的效果、效率、充足性、公平性、回应性、适宜性进行综合判断与评价，政策评估是政策过程的一个重要阶段。
    • 公共政策评估的基本作用 【简答】
      • （一）提供关于政策结果的相关信息 对公共政策进行评估需要首先回答政策绩效如何的问题，而政策结果则是考察政策绩效的基础之一。公共政策评估能为政策行为满足目标群体的需要、价值和机会的程度即政策结果提供真实可靠的信息，并能揭示公共政策运行的特定目的和特定目标，还可以对公共政策运行状况进行分析，做出事实评判和价值判断，为把握政策方案或政策运行的实际状况提供相关信息。 （二）为政策运行提供相关预测 公共政策评估者在事实评判的基础上，依据不同的评估手段和技术，除了可以对政策方案及其运行状况做出价值分析之外，还可以对政策方案的科学性、可行性进行考量，并据此预测政策运行的未来状况，描述关于政策未来的结果以及政策行动的未来状态。所以，公共政策评估能起到预测作用。 （三）为政策调整提供参考依据 公共政策评估通过事实判断和价值评判，在相当大程度上能借助既定的政策目标，对政策过程进行监测和控制，修改政策方案，规范政策运行。而且，公共政策评估常常会基于客观环境和主观价值的变化，对政策过程进行调整。 这种政策调整一般有三种可以选择的方向： 第一，政策延续。对实践证明具有可行性的政策，可以在原有方向上继续执行。 第二，政策革新。当在政策运行中遇到新情况必须解决时，对政策方案或者政策执行做出某种调整，包括政策目标、组织结构、资源配置、执行时间和执行方式等。 第三，政策终结。当继续执行政策方案无法实现原有政策目标时，往往需要完全停止原有的政策，或者根据需要重新进行政策规划。通过政策评估活动，可以为选择政策延续、政策革新或政策终结等提供方向性的依据。 （四）对政策运行作阶段性或最终的审视 公共政策评估不仅能够对公共政策的全过程做出最终的评估，还可以对政策运行进行阶段性的审视，包括在政策制定阶段或者政策执行阶段，都可以利用政策评估对政策运行的目标、效率、影响力等做综合的分析、比较和评估，并为新的政策制定和运行奠定基础。
    • 公共政策评估的主要类型
      • 从活动形式特征来看，可以分为正式评估和非正式评估； 从评估主体担当来看，可分为内部评估和外部评估； 从政策过程时序来看，可以分为事前评估、事中评估和事后评估等。 （一）正式评估和非正式评估 具有评估方法科学化、评估过程标准化以及评估结论规范化特点的政策评估是正式评估，不符合上述特点的政策评估即非正式评估。 非正式评估对评估主体、评估形式和标准以及评估程序没有严格要求，评估结果存在很大局限性。 （二）内部评估和外部评估 内部评估是指由政策主体内部的评估者所完成的评估，可分为政策方案制定者或执行者实施的评估和政策系统内专职评估人员实施的评估。【单选】 外部评估是指由政策主体以外的评估者所完成的评估。形式上，外部评估可以分为委托评估和非委托评估两种。委托评估即政策主体委托政策体系外的机构或个人进行的评估，被委托者可以是学术团体，也可以是商业机构；可以是营利性的，也可以是非营利性的。非委托评估即政策主体之外的机构等自行进行的评估。 （三）事前评估、事中评估和事后评估 事前评估是指在政策方案执行之前对政策方案进行的一种预测性评估，其重点在于对政策进行可行性分析和对政策效果及发展方向进行预测。包括公共政策及政策环境的发展趋势、可行性评价、政策效果的预测和评价等。事前评估往往发生在政策制定阶段，是对政策过程进行事前控制的有效工具。 事中评估是在政策执行过程中所进行的评估，其目的是通过分析政策在实际执行过程中所遇到的各种情况，具体分析政策执行中的结果，准确地反映政策执行效果，对于发生的新情况及时反馈，对于出现的执行偏差及时矫正。事中评估已经成为政策过程控制的一项重要手段。 事后评估是指政策执行后所进行的一种最终评估，也是最为重要的一种评估形式，事后评估要求具有系统性和全面性，对于一项政策的延续、改进或终止具有至关重要的参考价值。
    • 公共政策评估的内容
      • （一）政策效果的分类 1.直接效果 直接效果是指公共政策的执行对所要解决的公共政策问题及目标群体所产生的直接作用。 【单选】 2.附带效果 公共政策执行的效果超出了公共政策既定的直接目标，这种超出直接目标的政策效果称为附带效果。公共政策的附带效果是必然的，因为公共政策是面向全社会的，不可避免地会对所有社会成员产生直接或间接的影响。因此，附带效果是公共政策的溢出效果，这种效果既有正面的，也有负面的。 【单选】 3.潜在效果 潜在效果是指公共政策对社会所起的缓慢的、长期的、潜移默化的作用和影响。由于公共政策的滞后效应，一些公共政策的效果在短期内不易为人们察觉，但有可能在今后一段时间里得到充分表现，这种没有与公共政策执行同步，后来才表现出的政策效果就是公共政策的潜在效果。这种潜在效果具有不确定性，不易测定，给公共政策评估带来了不少不确定性。 4.象征性效果 在公共政策实践中，一些公共政策的内容只是象征性的，其产生的有形效果可能十分微弱，但其产生的无形效果却比较强大，这里的无形效果就是象征性效果。 （二）政策评估的一般内容 常见的评估内容有以下五方面: “乘虚效果佳”【简答】 1.政策成本评估 政策成本评估是衡量政策投入与产出之间的关系。政策成本是指整个政策过程中所投入的全部政策资源，如人力、物力、财力、时间、信息和风险等。政策产出是指有形的政策结果，如接种新冠疫苗的人数等。将投入和产出统一量纲后进行比较，即可得到政策成本。 2.政策需求评估 政策环境的变化会对某些公共政策表现出一定的需求，这种需求有多大、社会条件能否满足这种需求、准备出台的政策能满足公共问题的程度等，对于这类问题进行评估就是政策需求评估。政策需求评估多发生在政策制定阶段，是构建政策议程、制定相应公共政策的基础。 3.政策效益评估 在公共政策分析中，效益的含义是效果和收益。这里的效益可以分为三种情况：经济效益、社会效益和环境效益。政策效益评估就是获得政策目标在这三种效益上得以实现的程度的一种评估类型。 4.政策过程评估 政策过程评估是对政策运行各个环节进行评估。它涉及政策问题构建、政策制定、政策执行、政策调整等过程的评估，是一种对于政策运行状况进行实际评估的过程。 5.政策价值评估 政策评估不仅是客观真实、符合实际的，而且应当是正义的。为了乘持这个原则，通过某种方式对政策价值所具有的意义进行评估显得十分必要。作为一种评估类型，政策价值评估的主要目的正是力图廓清公共政策在价值上所具有的意义。
  • 第二节 公共政策评估的标准与过程
    • 公共政策评估的标准
      • 政策评估的标准是衡量有关政策的利弊得失的指标或准则。【单选】一般来说，可以把政策评估的评价标准总结为效果、效率、充足性、公平性、回应性、适宜性等类型。 “小小充公会适宜” （1）效果。效果是看政策过程运行的结果是否有价值，或者说是对一项政策实际成效的度量与判断。例如，政府为适龄儿童提供疫苗服务的数量有多少等。政策效果既可能是正面的、积极的效果，也可以是负面的、消极的效果。 （2）效率。效率是看政策过程为得到这个有价值的结果付出了多大代价，衡量的指标包括单位成本、净利益、成本收益比等。政策效率高低可以细化为三对关系：第一，投入与成本的关系。第二，行政开支与业务开支的关系。对政策运行过程来说，直接用于服务对象的开支为业务开支，管理机构和人员自身的开支是行政开支。一般而言，行政开支过大，业务开支过小，是效率低下的一种表现形式。第三，人均开支和单位成本的关系。某项政策实施时占所在辖区居民人均开支过大，表示纳税人所承担的费用多，单位成本过高，效率就低。 （3）充足性。充足性是指在多大程度上实现了政策目标，包括两个方面的内涵：一是在固定成本的条件下所能得到的效果有多大；二是在固定效果的条件下所能实现的最小政策成本是多少等。 （4）公平性。公平性是指成本和效益在不同集团之间是否等量分配。 公平性判断工具有帕累托准则、卡尔多一希克斯准则和罗尔斯准则等。其中帕累托准则常用于分析资源配置合理性。【单选】 如果既定的资源配置状态的改变使得至少有一个人的状态变好，而没有使任何人的状态变坏，这种状态称为帕累托改进。【单选】 （5）回应性。回应性是判断政策运行结果是否符合特定群体的需要、偏好或价值观念的一种评价标准。例如，与民意测验的一致性。在政策评估中，判断政策回应程度的重点不在于政策的制定和执行的形式方面，而在于政策的实际效果能够在多大程度上满足特定群体的需要、偏好或价值观念。 （6）适宜性。适宜性是指所需要的政策结果（目标）是否真正有价值或者值得去做。
      • 以顾客的需求作为评估导向的公共政策评估模式是顾客导向模式。【单选】 利益相关者模式是尽可能把所有利益相关者都纳入评估主体之列，以获取来自各方面的评估意见的一种公共政策评估模式。【单选】
    • 公共政策评估的过程
      • 公共政策评估的过程一般由评估筹划、评估实施和评估总结三个阶段构成。 （一）评估筹划 评估筹划是评估的基础和起点。这个阶段主要承担明确评估目的、选定评估对象、制订评估计划等任务。 （1）明确评估目的。即回答为什么要对政策进行评估的问题，也就是回答评估目的的问题。作为贯穿评估过程各阶段的总指向，明确评估目的对于后续评估过程具有引领作用。 （2）选定评估对象。政策体系中的政策纷繁复杂，往往涉及诸多的政策评估对象。选定评估对象，围绕评估对象按照评估程序展开评估，有利于评估活动更加聚焦，易于达到评估目的。 （3）制订评估计划。包括：明确评估所需的时间、限定评估的范围、确定评估标准与评估方法、准备评估条件。 （二）评估实施 政策评估实施阶段是整个评估活动中最关键的阶段。【单选】这个阶段承担的主要任务是收集政策过程信息，通过数据分析和价值判断，对照评估标准进行评估，撰写评估报告，得出符合科学要求的评估结论。评估报告的撰写除根据评估情况提出政策建议外，还应当对评估初衷与目的、评估所使用的方法和评估中存在的问题做出说明。 （三）评估总结 该阶段承担的任务是对评估筹划阶段和评估实施阶段进行全面回顾，通过总结前两个阶段存在的不足和获得的经验，为下一次政策评估活动提供借鉴。
  • 第三节 公共政策评估的方法
    • 公共政策评估的方法有很多，按照不同的标准，可以分为不同的类别。以是否可量化为标准，公共政策评估的方法可以分为定量评估方法、定性评估方法。
    • 定量评估方法
      • 在公共政策评估活动中，有不少内容涉及数据与统计，可以通过这些数据挖掘出更深层次的数量关系，来反映公共政策运行状况。常用的公共政策评估的量化方法有如下几种。 （一）指标法 指标法是一种将公共统计数值用于评估公共政策的工具。其主要作用是构建一个指标体系，然后将公共部门的统计结果根据所构建的指标体系进行衡量，并据此制定公共政策或调整公共政策。 尽管构建评估指标体系有多种原则，但在实际应用中，往往需要体现出公共政策的三种评估特征，即经济效益、主观福利和公平。因此，政策评估指标体系一般应该包含以下三种类型的价值取向： （1）经济效益取向。绝大多数政策评估无法绕过的重头内容就是经济效益。 在政策评估指标体系的构建中，凡是能以币值形式表示的经济效益都应该设立此类指标。 （2）主观福利取向。主观福利指标是衡量政策合法性的一个指标。作为一项评估指标，公民对于某一政策的满意程度通常依靠此类指标来衡量。 （3）公平取向。除了以上两种价值取向外，公共政策还必须考虑资源分配的公平性。公共政策最基本的功能之一就是资源分配。将社会资源在不同群体之间进行分配，必然存在一个社会公平问题。 （二）实验法 实验法源自物理学上传统的实验室实验，其遵循物理实验的基本程序，但并不严格。由于需要对实验数据进行量化处理，所以历来被认为属于量化评估方法的范畴。 所谓以实验法评估公共政策，就是运用随机指派的方法，将一群受试者分配到两个以上的研究小组中，其中一组接受政策实验的处理，称为实验组。实验组接受政策分析人员的直接控制，获得公共政策作用后各种可能的实验结果。分析人员尽可能地将各种实验结果的差别实现最大化，以求达到实验结果之间的辨识度最大。其他组是没有接受政策实验的小组，只是接受通常政策环境下的自然处理，该组称为对照组。 （三）间断时间序列分析方法 时间序列分析是研究政策发展变化规律的一种量化分析方法。时间序列是随时间而变化，具有动态性和随机性的数字序列。时间序列分析在政策评估中具有广泛的应用。近年来，时间序列分析在政策评估中的应用研究逐渐成为热点。 时间序列模型不同于一般的经济计量模型，其不以经济理论为依据，而是依据变量自身的变化规律，利用外推机制描述时间序列的变化。在处理时间序列模型的过程中必须明确考虑非平稳性，如长期趋势偏倚、自相关偏倚、循环或季节性对政策发展轨迹造成的影响等。间断时间序列分析可以避免一些因自然发展中的随机因素对事物发展轨迹造成的影响，能更加准确地评估公共政策。 间断时间序列分析在政策评估中的应用 : 第一，绘制间断时间序列分析图。 第二，根据间断时间序列图进行分析。 第三，将对比序列分析的方法应用于政策评估中。
    • 定性评估方法
      • 为体现评估主体和评估对象的主观意愿，政策评估中还经常需要利用定性评估方法进行评估。 （一）以定性分析为主的政策评估方法的含义 以定性分析为主的政策评估方法强调被评估者在参与政策评估过程中的地位和作用。这种方法认为，评估的过程是一个吸纳各种利益诉求的过程，也是一个完善公共政策方案的过程。同时还认为，在参与政策评估过程中，强调被评估者的地位和作用，有利于不断调整公共政策，使各种利益相关者逐渐达成共识。所以，以定性分析为主的政策评估方法实际上是一个修改完善政策方案的过程。 （二）以定性分析为主的政策评估过程的要点 以定性分析为主的政策评估主张，在评估中务必明确各种利益相关者，尤其是关注潜在的政策执行后的利益受损者，然后，识别政策利益相关者的政策认知，尤其要关注其利益诉求，并在以主观逻辑推理结果为政策评估参照的基础上，构建定性评估的网络。最后将已经达成妥协和共识的政策诉求形成报告，将尚未达成共识的各种政策诉求按照上述顺序重新构建，直到满足大多数人的政策诉求。
  • 第四节 公共政策监控
    • 公共政策监控的内涵
      • 政策监控是政策过程的重要组成环节之一，政策监控是测量和描述政策过程运行状况的一类公共政策分析方法。【单选】它能够提供一系列政策过程的运行信息，用以描述所监控的政策过程，并探讨该过程诸环节与政策结果之间的关系。 在政策监控过程中，监控主体、监控对象、监控目的和监控过程四个要素之间需要协同发挥作用。 （1）监控主体。政策监控的主体一般包括立法机关、行政机关、司法机关、政党组织、大众传播媒介、利益集团和公民等主体。 （2）监控对象。广义的政策监控对象是指政策过程中任何监控要素的运行状态，主要包括政府组织和公务员的政策行为及状态、政策过程的任何政策环节中其他要素的运行状态等。狭义的政策监控对象是指从事某一政策过程任何环节活动的个人和组织的活动状态，以及政策过程其他要素及其运行状态。 （3）监控目的。政策监控的目的是从属于政策目标下的子目标，这个子目标为了力保政策目标的实现，维持政策过程的合法性、合理性及有效性，对于政策过程出现的偏差及时进行干预，以求最大限度实现预期政策目标。 （4）监控过程。政策监控的过程是指从建立政策监控机制开始到政策过程的监控任务结束的动态过程。 公共政策监控主要分为三种类型： （1）以实施监控的时间先后为标准，分为预防性监控、过程性监控和结果监控。 （2）以监控的经常性为标准，分为经常性监控和引发性监控。引发性监控是政策过程引发了分歧而产生的被动型监控。 （3）以监控的参与程度为标准，分为单方面监控和抗辩性监控。单方面监控是由政策监控主体组织的没有被监控单位参加的监控。抗辩性监控是政策监控主体安排时间，允许被监控单位对于监控结果进行答辩的监控。
    • 公共政策监控的机制
      • 公共政策监控机制是由政策监控主体、监控对象之间的关系模式以及监控主体的行为规则和方式等要素构成的一个系统，分为内部监控机制和外部监控机制。 （一）内部监控机制的构成 内部监控机制是指政策制定系统内部所存在的一种监控机制。主要包括：上级政府对下级政府的监控机制，如省政府对市政府政策执行过程的监控机制；专门系统的监控机制，如审计、监察等机关对相关政策执行情况的监控机制。 【单选】 （二）外部监控机制的构成 对行政部门而言，下列监控主体的监控构成了外部监控机制： （1）立法机关对公共政策的监控。【单选】主要包括： 1）以法律形式对公共政策进行监控。立法机关所制定的法律为公共政策提供了基本的行为规范，成为对公共政策强有力的制约。 2）以听取和审议政府工作报告、预决算安排等形式，对社会资源的分配加以监控等。 3）以行使人事任免权的方式对公共政策制定者的选择产生影响。 4）以诘问、质询和弹劾等方式对公共政策进行监控。 5）在西方，实行内阁制的议会拥有提出不信任案的权力。议会经常以提出不信任案的方式对政府所实施的公共政策或公共政策制定者进行监控。不信任案被通过意味着内阁必须辞职。 6）以检查、视察或组成特别调查委员会的方式对公共政策执行情况进行监控。 （2）司法机关对公共政策的监控。主要包括：就公共政策的制定程序与原则、公共政策内容的合理性、公共政策执行的合法性、公共政策执行的方式是否符合法律程序等事项进行司法裁定。 （3）政党对公共政策的监控。政党对公共政策的监控一般采用下列方式：立法机关以议员身份活动的政党成员直接参与制定政策，并参与立法机关对行政机关的监督活动；通过政党成员掌握的国家权力和政府权力，直接运作公共政策的制定和执行；通过政党所控制和影响的社会团体、大众传媒等对公共政策施加外部的间接监控。 （4）利益集团对公共政策的监控。除了国家与市场的影响之外，社会团体和各种利益集团对公共政策的监控也不可忽视。它们通过具有一定组织化水平的方式表达对于公共利益的诉求或其他诉求，是对政府公共政策产生影响的政策监控方式之一。 （5）大众传播媒体对公共政策的监控。通过大众传播媒体所形成的社会舆论，能够对公共政策的合法性、有效性和合理性进行监控，从而达到实现公共利益的目的。 （6）社会公众对公共政策的监控。根据法律规定，社会公众对影响自身利益或公共利益的政策表达某种要求，可以视为对公共政策的一种监控机制。在形式上，其往往表现为面访、写信、网络表达诉求、提起诉讼等方式。
  • 第五节 公共政策监控的方法
    • 社会系统核算
      • 社会系统核算的主要分析因素是社会指标，即利用社会指标来进行公共政策监控。因此，社会系统核算可以认为是指标法的一种特定情形。其与普通指标法的区别在于，普通指标法针对特定的某项政策专门设立和构建一个指标体系，而社会系统核算所依据的指标则大都是通用的社会指标。 社会指标具有特定内涵，是指用以衡量总体各部分社会状况及其随时间变化的统计量。这里的总体是指社会总体，社会状况则是指在一个既定社会里人类存在的外在环境与内在环境。外在环境是指社会和自然的环境，内在环境是指人们主观和感觉的环境。
    • 社会审计
      • 社会审计是审计的种类之一，也称独立审计或注册会计师审计，是指注册会计师依法接受委托、独立执业、有偿为社会提供专业服务的活动。社会审计常常用于公共政策监控。与其他公共政策监控主体不同，社会审计的主体是注册会计师，具有特定性，属于第三方监测的范畴。 在公共政策监控中，社会审计的主要任务是维护市场经济秩序，保护社会公共利益和各类投资者的合法权益，及时发现经济活动中的偏差，保证公共政策过程的正常运行。依法审计是社会审计必须遵循的基本原则，社会审计过程是在我国制定的一系列旨在指导、管理和监督社会审计行业及其业务活动的法律法规中运行的。服务方式的独立性、有偿性和服务对象的社会性是社会审计的基本特征。在开展社会审计的过程中，注册会计师不受任何机关、单位、团体或个人的干涉，依法独立承办委托业务，并对其出具报告的真实性、合法性负责。正是由于这些独特的性质与品质，社会审计在公共政策监控中所发挥的作用越来越大。
  • 第六节 公共政策评估的中国实践与经验
    • 公共政策评估的中国实践
      • 在中央层面，2019 年国务院出台的《重大行政决策程序暂行条例》要求，对重大行政决策实行风险评估与决策后评估，规定了决策中的公众参与、专家论证与合法性审查等内容。在地方层面上，部分地方政府也随之出台了相关规范性文件，如 2009 年出台的《南京市重大行政决策评估暂行办法》，2012 年上海市闵行区出台的《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》等，都明确强调了政策评估的重要性并做出了程序性的安排。 在行业层面上，2023 年，由科技部科技评估中心牵头起草、中国科技评估与成果管理研究会发布的《科技创新政策评估规范》团体标准公布。该标准规定了科技创新政策评估的基木原则、评估对象、评估框架与指标体系、评估方法和程序等内容，适用于科技创新政策的评估活动。 在这种政治动力的作用下，公共政策评估的网络已经初步形成。这个网络在纵向上以各级政府为主导，在横向上以多元化的评估形式为辅助，在交叉上以评估事项为节点。在这个网络中，就评估主体而言，既有政府内部的评估机构参与，又有在政治动力推进下的高校、科研单位及公众等外部评估主体参与。 从评估形式来看，既有各类审计活动进行政策评估，也有各种统计指标进行政策监控；既有专家论证、焦点团体座谈会等“外脑”的介入，又有地方政府开展的网上评议、万人评议等公众参与。 在评估内容上，既有对于政策合法性的评估，如政策方案的社会稳定风险评估、经济可行性评估，又有关于政策方案的科学性、可控性论证。 就评估阶段而言，既有政策方案评估、政策执行中评估，又有政策执行后评估。所有这些，构成了一张以政治动力为基础的公共政策评估网络，表现了我国公共政策评估的实践特征。
    • 公共政策评估的中国经验
      • （一）坚持党领导下的政策评估 改革开放以来，每一项事关公共政策评估的基本政策的出台，都是党领导的产物。一些基本政策是由党直接制定的，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等，均对公共政策评估的重要性、内容、落实措施等进行了明确规定，指明了政策评估的方向。一些基本政策是在党的领导下根据党中央的相关指示精神由政府部门制定的。 （二）坚持以三个评估模式为重点 公共政策的评估模式很多，每种评估模式都有自己的评估侧重点和价值取向。就我国的公共政策评估实践来看，有三种模式较为突出：目标达成模式、顾客导向模式、利益相关者模式。 （1）目标达成模式是我国公共政策评估的主流模式，主要用于评估公共政策目标的实现程度，评估结果对于政策调整和终止具有重要参考意义。 （2）顾客导向模式是以顾客的需求作为评估导向的一种模式。 （3）利益相关者模式是尽可能把所有利益相关者都纳入评估主体之列，以获取来自各方面的评估意见。 （三）坚持构建三个评估机制 按照时间维度进行划分，政策评估可以分为对政策的事前、事中和事后评估三种类型。在我国，规范类、指引类的重大政策评估属于事中或事后评估的范畴；意见类、方案类的重大政策评估则大多属于事前评估的范畴。 （1）事前评估。国家历来非常重视对公共政策进行事前评估。 （2）事中评估。事中评估是针对政策运行状态进行的一类实时监测性评价，这类评估具有明显的动态性，评估结果随着政策过程的发展及时更新，从而为政策过程的运行方向提供及时的决策依据。 （3）事后评估。事后评估是指在政策过程结束后，对政策过程的结果进行的实测性评估，包括损失评估和收益评估等。 （四）建立和完善中国特色的公共政策评估制度 建立和完善中国特色的公共政策评估制度，是加强政府科学决策、民主决策和依法行政的关键性制度安排，对提升党的领导水平和执政水平、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
• 第七章 公共政策的稳定、变动与终结
  • 第一节 公共政策的稳定
    • 公共政策稳定的基本内涵
      • （一）政策稳定的含义 政策稳定是指现行政策不受政策系统内外部环境变化的影响，坚持既定政策目标、按照原有政策内容继续实施的一种政策均衡状态。【单选】一项公共政策具有稳定性则意味着该政策基本要素保持不变，政策运行呈现一惯性、连续性和协调性。 政策维持、政策接续是实现政策稳定的途径。 政策维持是保持政策稳定的具体行动体系，是指“通过分析政策稳定的积极因素使之转化为政策稳定的动力，以保持政策稳定的行为和过程”【单选】。通常来说，政策的政治性、原则性越强，就越强调政策维持。 政策接续是指一项政策沿着既有的政策轨道继续下去。政策接续的含义表现为两个方面： 第一，通过政策评估认为政策问题尚未解决、政策目标尚未实现，或者政策问题比较复杂、原有政策周期只实现了阶段性目标，但实践证明既有政策具有可行性和有效性时，据此做出的使政策在原有性质、问题、目标、工具和途径等轨道上继续执行的行动选择。例如，2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，解决我国农村人居环境状况不平衡和脏乱差等突出问题。 第二，政策接续探讨的是调整后的新政策与原政策的连接关系，是一种渐进性和连续性的政策变动。后一种理解也反映政策稳定的相对性特征。 （二）政策稳定的意义 政策稳定是解决复杂政策问题、实现政策目标的重要保证，具有积极的作用。 第一，政策稳定是维护国家与社会稳定的基础。 第二，政策稳定是解决长期且复杂公共问题的重要保证。 第三，政策稳定是节约政策资源的有效途径。 政策稳定也是一柄双刃剑，如果过分注重政策的稳定，可能使其趋于保守，甚至导致政策僵化，对政策系统产生消极影响。
    • 公共政策稳定的实现路径
      • （一）保持决策系统的相对稳定 公共政策是决策系统与政策环境互动的产物。决策系统相对稳定是保持政策稳定的首要因素。决策系统的稳定性与政党和行政制度、政策理念等密切相关。 在西方国家多党制的政治运行中，政党的更替或领导人的变更致使决策系统不稳定，进而导致政策频繁变动。改革开放四十多年来，我国取得了举世瞩目的辉煌成绩，稳定的决策系统及决策理念是保证对外开放政策持续有效的重要因素。因此，决策系统的相对稳定能够保证政策的连贯性与一致性，促使政策稳定的实现。 （二）提高政策设计的科学性 公共政策实践中出现的很多“短命政策”“补丁政策”，究其原因，很大程度上源于政策设计的失当、失误。因此，政策设计的科学性与合理性直接关乎政策稳定的实现。这就要求决策者在政策设计过程中，基于公共政策理论与工具，充分借助科学家、政策专家、研究机构等智库力量，界定政策问题，研判发展趋势，设计有效的政策方案。另外，公共政策以维护公共利益为基本前提，当政策导致利益分配失衡时，就会遭遇不同利益主体的抵制与抗议，导致政策失效和变动。因此，在政策设计中，还应注重如何实现公平和相对均衡的利益分配。 （三）增强政策与环境的适配性 政策环境是影响政策内容设计与政策稳定性的重要因素，政策环境的变化必然导致政策的变动与调整。例如，2001 年我国加人世界贸易组织，政策环境发生巨大变化，与之相应的 2000 余项政策都要作相应调整。政策环境具有复杂、多样、动态等特征，但并不意味着在政策环境的影响下政策稳定性无法实现，提高政策与环境的适配性是实现政策稳定的可行路径。这就要求在政策制定过程中，应遵循因地制宜的基本原则，增强政策弹性，避免“一刀切”政策、“水土不服”政策等导致的政策频繁变动。
  • 第二节 公共政策的变动
    • 公共政策以有效解决公共问题为根本使命，但随着时代的发展，公共问题本身呈现出复杂多变的特征，政策环境也在持续变化，这就使得决策系统要对政策理念、政策内容和政策工具等进行调整与完善，以提升政策回应公共问题的有效性。正如安德森所言，“政策被正式通过后，便会发生政策评价和反馈，政策的变化与调整随之而来”。因此，尽管公共政策追求稳定的发展目标，但政策变动是政策周期中的一种常态现象。
    • 公共政策变动的基本内涵
      • （一）政策变动的含义 政策变动，又称政策变化、政策变革、政策变迁等，描述了公共政策内容所发生的客观变化。美国学者安德森对政策变动内涵的界定与理解对后续研究具有启发意义，他认为政策变动是现有政策被一个或多个政策所取代的现象，包括新政策的采纳和现有政策的修改完善或废止。政策变动有现行政策的渐进变化、在特定领域中创立新的法规、政治选举后公共政策方面的重要调整三种表现形式。 政策变动涉及公共政策系统的各个要素、各个环节，主要包括政策目标的变动、政策主客体的变动、政策方案的变动和政策工具的变动。 1.政策目标的变动 政策目标是政策内容设计的基础，既规定了政策方案设计的方向，也为未来评估政策结果和影响提供了基本标准。公共问题新状况的出现、现有政策效果的反馈以及政策环境的变化等都会使政策目标发生变化。当公共问题的阶段性目标已经实现，或政策执行中出现目标偏差问题，或政策问题本身与政策环境发生重大变化时，就应当及时对原定目标进行修正或者重新确立政策目标。 2.政策主客体的变动 政策主体和客体是政策得以有效运行的载体。在公共政策的执行过程中，公共机构的不健全、机构能力与资源不足、职能职责交叉冲突等都会影响政策效果甚至出现政策失误，此时就应当通过行政机构改革或者吸纳社会主体参与等对政策主体进行调整。政策客体调整是指政策问题和目标群体的调整。公共政策所指向的问题及与之相关的人群是处于不断变动之中的，环境的变化可能改变问题的性质或涉及人群的范围。因此，为了保证政策的有效性，必须及时调整政策的客体。 3.政策方案的变动 政策方案是解决公共问题、实现政策目标的具体安排，当政策问题和政策目标发生变动时，相应的政策方案也应进行变动调整。政策方案的变动调整要根据方案本身与实际情况的差距来进行，基本可行的只要做一些局部的修订；如果与现实差距过大，则要做大幅度的调整甚至推倒重来，制定新的方案。 4.政策工具的变动 政策工具是实现政策目标的手段和方法，是实施政策方案的具体步骤、手段和方法。政策工具的调整是政策变动中最常见的，也是最容易实现的。在政策执行过程中出现了偏差，其原因可能是步骤安排不合理或是产生了脱节，也可能是使用的方法不当或是采取了不合适的对策等。这些情况都是经常出现的，也是比较容易调整的，关键是要本着实事求是的原则对出现的问题进行及时补救和修正，使执行措施更加有效和完善。 （二）政策变动的类型 学者们根据不同的分类标准探究政策变动的类型及具体体现形式。例如，按照变动的动力可以分为主动变动和被动变动；按照变动的内容可以分为目标变动、主客体变动、方案变动、工具变动等；按照变动的规律可以分为周期性变动和不规则变动等。因而，按照不同的标准可以把政策变动分为不同的类型。本节主要介绍三种典型的政策变动类型。 1.基于政策变动形式的分类 美国公共政策学者霍格伍德（B.W.Hogwood）、彼得斯（B.G.Peters）按照政策变动形式将政策变动分为“政策维持（PolicyMaintenance）”“政策接续 （ PolicySucces-sion ） ” “ 政策创新 （ PolicyInnovation ） ” “ 政策终结（PolicyTermination）”四种形式。 2.基于变动程度的分类 按照变动程度，政策变动可以分为渐变型和断裂型。 渐变型政策变动是通过渐进的方式对原有政策内容中不适应政策对象和政策环境变化的部分进行增减和修正。渐变型政策变动主要为了纠正偏差，确保预期目标的实现，是公共政策实践中一种常见的政策变动形式。 断裂型政策变动是指原政策的中断或终止，可能会导致政策终结或政策创新等形态的发生。 美国学者萨巴蒂尔（PaulSabatier）也按照变动程度将政策变动分为主要的和次要的两种类型。主要的政策变动是指“政策核心内容的变化”；次要的政策变动是指“对政策某些细节内容的调整”。 3.基于变动模式与速度的分类 豪利特（MichaelHowlett）和拉米什（M.Ramesh）基于变动模式和变动速度两维度分类标准将政策变动分为四种类型。在政策变动模式中，基于“吸取教训式”对政策进行的修补被称为渐进性政策变动；基于“社会学习式”对政策进行的根本性改变被称为范式性政策变动。
    • 公共政策变动的影响因素 【简答】
      • （一）决策者的变动 公共部门依托公共权力分配和维护公共利益，是公共政策的主导者，但随着选举、换届、职务晋升等产生的决策者的变动往往会导致公共政策的重要调整与变革。在西方国家多党制的政治体制运行中，因决策者的变动引发公共政策变动屡见不鲜。 （二）利益团体 公共政策作为对社会价值的权威性分配，集中反映了对社会利益进行协调和平衡的过程。基于某种共同信念、共同利益、共同观点等所形成的利益团体是公共政策过程的重要参与者，他们之间的互动、博弈成为影响政策变动的重要动力。 开放异地高考、解决随迁子女升学问题的政策过程是一个典型的多元利益主体政策博弈的过程。 （三）价值观念 决策者对政策问题的认知和判断影响有限注意力的分配，价值观念则成为影响决策者偏好形成的主观因素，进而决定了政策问题能否进入政府议程并产生政策变动。价值观念包括价值观、信念、思维模式等，影响决策者对公共利益的理解和衡量。如 2006 年国家启动新一轮医疗体制改革，时任国家领导集体强调医疗卫生事业要保持公益性，确立了以人为本的公益性价值导向，体现价值观念对政策变动方向的影响。 此外，由于公共问题的复杂性与动态多变特征，再加上决策科学对信息、技术的依赖也日益增强，决策者可以通过政策学习改变价值观念，探索应对复杂公共问题的“新思路”，改善对公共利益的理解与政策行动。 （四）政策评估 政策评估是政策生命周期的重要环节，也是调整、修正、延续或终止政策的重要依据。当在政策评估中发现存在决策内容不科学、政策工具无法解决相应的公共问题、政策成本高于实际收益等情况时，就应当尽快推动政策调整或变革。 例如，2015 年联合国可持续发展峰会正式颁布了《2030 年可持续发展议程》，提出 17 个可持续发展目标，引导全球转向可持续发展道路，彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题。《2021 年可持续发展目标报告》使用最新可获取的数据表明，在减少贫困、妇幼保健、电力使用和性别平等方面已经取得了进展，但不足以在 2030 年实现目标；在减少不平等、降低碳排放和解决饥饿问题等重要领域，进展已经停滞或发生逆转，并指出需要采取紧急和协调行动的领域。联合国通过年度政策评估的方式描述目标进展、诊断问题，进而推动落实可持续发展目标的具体政策措施的调整。 （五）政策资源约束 公共政策的运行过程依赖于人、财、物等资源的有效投入，也需要制度、技术、信息的支撑与保障，而这些政策资源具有较强的变动性。政策资源不足致使原政策难以继续实施或新政策难以出台，不得不通过政策调整应对资源约束趋紧。 （六）焦点事件 焦点事件是指具有突发性的，能引起民众及政府广泛关注的重大或危机事件。由于焦点事件具有聚焦问题的能力，尤其是负面影响凸显了政策缺位或政策失败，就会在短期内形成压力，使决策者将有限的注意力集中在该问题上，通过政策调整或创新等形式回应公众需求，因此，焦点事件往往成为促使或阻碍政策变动的导火索和催化剂。如，2018 年 8 月高铁霸座事件引发社会关注，多个霸座视频被曝光，随后广东省出台《广东省铁路安全管理条例》，对铁路运行安全中存在的一些问题进行了系统规定，尤其是一些社会关注的高铁霸座、在铁路沿线 500 米内飞无人机和放风筝等焦点问题。 （七）公众舆论 公众舆论是公众对某一公共问题的观点、意见、建议等的总和，是一种民意表达，体现了公众的利益诉求。在以互联网技术为支撑的新媒体时代，媒介为公众提供政策讨论的公共空间，公众的利益诉求往往通过多种媒介平台进行表达和汇集，形成强大的力量，进而影响政策系统和政策走向。
    • 公共政策变动的理论模型
      • 20 世纪 70 年代以来，由于社会不确定性的增加，政府政策运作的社会、经济环境发生急剧变化，这迫切需要政策系统改变原有政策以适应现实的需求，导致了多种政策的变迁，于是政策变动的理论探索与研究正式进入政策科学发展议程，并日益成为中西方公共政策研究的一个重要领域。政策变动的理论研究主要探究影响政策变动的因果关系和因果机制，形成了较多的框架、理论与模型。本书第二章所介绍的倡导联盟框架，又称为倡议联盟框架，被认为是用以分析政策变动的常用工具之一。 倡议联盟框架以政策子系统作为分析政策变动的主要因素，以子系统中各类参与者组成的倡议联盟为主要载体，以联盟的政策信仰体系为关注焦点，通过分析外部影响因素以及政策子系统中倡议联盟之间的互动，能够解释长达十年或数十年的政策变动过程。 在倡议联盟框架中，影响政策变动的核心变量有三个：政策子系统中相互竞争的倡议联盟之间的互动、相对稳定的因素、外部事件影响。政策子系统是倡议联盟框架的分析单元，即为解决某一问题而集聚的政策行为主体的组合，可分为倡议联盟及政策摘客两类角色，包括政府官员、利益集团、专家学者、研究机构及媒体等不同类型的政策行动者。每一个倡议联盟由共享政策核心信念并协调其行为以影响政策过程的政策行动者组成，信念则是政策行动者参与政策过程的黏合剂，包括深层核心信念、政策核心信念，工具/次要信念三个层级。政策摘客在倡议联盟之间的竞争性互动中“保持中立”，发挥斡旋调解功能，通过沟通协商凝聚共识，降低联盟间的冲突程度，最终形成达成共识的政策方案。 间断均衡理论是另一种用以分析政策变动的理论，由美国学者鲍姆加特纳（FrankR.Baumgartner）和琼斯（BryanD.Jones）在将生物进化领域的“间断均衡说”引入公共政策过程研究时提出。该理论摆脱了传统渐进主义模型的逻辑束缚和实践困境，融合了渐进和间断两种政策变动形态，致力于描绘政策变动过程中存在的稳定渐进和短时间断突变的现象，并成为广泛应用于解释各类政策变动的主流理论框架。 在间断均衡理论中，政策变动包括政策均衡和政策间断两种形态，政策均衡是指政策变动长期处于停滞/稳定状态，而政策间断则是指均衡状态被打破后遭遇的政策变动。政策垄断、政策图景、政策场域是影响政策状态变动的核心变量。其中，政策垄断指的是由主要行动者所组成的集中的、封闭的政策子系统，它倾向于将其他参与者排斥在外，使政策变动长期处于缓慢或停滞的均衡状态；政策图景指的是某个政策如何被公众和媒体加以理解和讨论，是对一个政策的蓝图和想象，正向或负向的政策图景会相应强化或破坏政策垄断；政策场域指的是由拥有权威决定某一问题的机构和团体组成的垄断或开放的政策子系统。间断均衡理论认为，问题性质变动引发的政策图景调整，推动政策场域产生改变，其结果是政府的注意力和立场发生变化，并最终导致政策进入垄断的均衡和崩溃的间断状态。
  • 第三节 公共政策的终结
    • 政策终结是公共政策过程的一个重要环节，当政策目标已经实现或者政策不能有效地解决政策问题时，则进入政策终结阶段。 2006 年 1 月 1 日，中国农业税彻底退出政策舞台，就是典型的政策终结实践。政策终结意味着一个完整政策过程的结束，在政策周期的循环中发挥着承上启下的功能。
    • 公共政策终结的基本内涵
      • （一）政策终结的含义 政策终结是决策者基于政策评估结果对将过时的、无效的或多余的政策、计划、功能或组织予以终止的行为过程。政策终结的主体主要是具有权威性价值分配能力的政府决策者；政策终结的客体包括不能有效回应问题的政策、计划、功能和组织；政策终结以科学、合理、有效的公共政策评估结果作为依据。 （二）政策终结的内容 要顺利实现政策终结，就必须首先明确政策终结的对象。狄龙、丹尼尔斯等对政策终结内涵的界定明确了政策终结的对象及内容。一般来说，政策终结的对象包括功能、组织、政策和计划。 1.功能终结 政策功能的终结，就是终止由政策执行而带来的某种或某些服务。在政策终结的所有对象中，功能终结遭遇到的挑战最大，一方面是因为一旦功能终结，则与该功能相关的组织、政策、计划都要面临终结的局面，若予以取消势必引起多维度的抵制；另一方面，由于公共问题的复合性、公共部门职能分工的专业化，某项功能往往是由许多不同的政策和机构共同承担的，终结某项功能往往涉及不同的工作程序和多维度的利益协调，增加了功能终结过程的复杂性。 2.组织终结 组织是为了履行特定的政府功能而设立的，也是政策运行的载体，当政府功能面临调整、政策的使命结束后，相应的组织也面临着某些调整，如经费缩减，人员分流，机构裁减、合并甚至撤销，等等。我国国家机构改革中的大部制改革是典型的因职能调整导致的组织终结。组织终结通常比较困难，因为组织终结意味着原有的组织系统被打破，组织尤其是组织成员的利益将被重新分配甚至减损，所以组织终结可能会遭到强烈的抵制。 3.政策终结 政策终结指的是政策本身的终结，承担政策活动的组织依然存在，旧政策功能则由新的政策来承担。政策本身的终结关系到政策资源的利用和重新分配，影响政策功能的实现方式和路径。在政策实践中，只要公共组织处于稳定的发展状态，当一项具体的政策被废止时，往往就会产生一个相应的新政策方案继续担负组织的使命，因而政策终结的成本和阻力远低于功能终结和组织终结。 4.计划终结 计划终结也称项目或工具终结，指的是政策的具体措施和手段的终结。在所有终结对象中，计划终结是最常见的一种形式，其遭遇的挑战和复杂性相对最低。 这是因为，一方面政策工具是实现政策目标的具体手段，如果政策效果不及预期，遵循工具理性，对具体措施和手段的调整则会应运而生；另一方面，与前三种终结对象相比，计划终结处于最底层的微观层面，是在功能、组织、政策方案不变的情况下产生的对具体措施和手段的替代，不会触动利益内核，终结的成本较低，容易达成共识。 （三）政策终结的表现方式 【简答】 一般来说，政策终结的方式有政策缩减、政策合并、政策分解、政策替代和政策废止五种。 1.政策缩减 政策缩减指的是采用渐进的方式推进政策终结，以应对政策问题与政策环境的变化，或缓冲政策终结所带来的抵制与冲突。一般来说，政策缩减主要表现为政策目标群体的缩小、政策资源的减少、政策工具的弱化等。 2.政策合并 政策合并指的是有些组织或政策被终止了，但它们所担负的（部分）功能并没有被取消，而是通过重新优化组合的方式合并到相关政策中的政策终结方式。 政策合并通常表现为被终止的内容合并到一项已有的或者是一项新的政策当中。 3.政策分解 政策分解是一种特殊的政策终结形式，指的是将旧政策的内容按照一定的规则分解为几个部分，每个部分各自形成一项新政策。当政策目标多元、政策内容体系过于庞大复杂时，为了更有针对性地解决相关政策问题，可以通过政策分解的方式使各个新政策独立发挥作用。 4.政策替代 政策替代是指用新政策取代旧政策，以更好地应对政策问题与政策环境需要的政策终结方式。由于公共问题仍然存在，通过制定新的政策方案、政策工具甚至是新的操作程序等可以更好地解决政策问题，实现政策目标。增值税全面替代营业税是一个较为典型的政策替代实践，2017 年 10 月 30 日，国务院常务会议通过了《国务院关于废止<中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改<中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定（草案）》，标志着实施了 60 多年的营业税正式退出历史舞台，增值税全面替代营业税发挥税收政策的调节功能。 5.政策废止 政策废止是政策终结的一种最直接、最彻底的方式。政策废止一般针对那些经评估认定已经完全过时或完全失效的政策。2016 年，国家发展改革委对改革开放以来截至 2015 年底印发的政策性文件进行了全面清理，宣布失效政策性文件1680 件，包括涉及价格管理的 1206 件，涉及产业政策的 75 件，涉及项目建设的62 件，涉及能源资源的 105 件，其他 232 件。这些政策文件多数都是历史久远的过时政策，其中 20 世纪七八十年代的有 141 件，20 世纪九十年代至 2003 年以前的有 863 件，都已不适应时下经济社会发展的需要。政策废止是优化制度供给、消除政策过剩导致的制度性障碍的有效手段。
    • 公共政策终结的理论模型
      • 西方公共政策终结研究分为三个阶段： 第一阶段是 20 世纪 50 年代末，拉斯韦尔等政策科学家探究政策过程的基本内涵，将政策终结视为政策过程的一个主要环节，明确了政策终结及其研究在政策科学中的“身份问题”，但由于学界更多关注政策制定研究，在该阶段并未重视政策终结研究； 第二阶段始于 20 世纪70 年代中后期，经济滞胀的危机塑造了政策环境，导致政策方向的转变，为了回应大量政策面临终结及转型的现实需求，巴达克、布鲁尔、狄龙等学者系统探究政策终结的本质内涵、内容、类型和影响因素等，为政策终结理论研究奠定了基础； 第三阶段是 20 世纪 90 年代以后，政策终结的理论与案例实证研究成为该阶段的核心内容，丹尼尔斯等学者立足于政策终结理论分析框架的构建，并基于理论框架与模型开展案例分析与实证研究，验证理论的解释力，不断推动政策终结理论研究的发展。 （一）组织终结分析框架 亚当、鲍尔及其合作者根据终结的外部政治动机和终结对象的内部组织黏度构建了组织终结分析框架，认为政治动机和组织黏度的不同组合决定了组织面临保持现状、改革、濒临风险、终结四种不同的发展境况。政治动机变量体现促进或阻止终结的政治愿 ， 包括政治变动（PoliticalTurnover）、社会压力（SocietalPressure）、问题压力（ProblemPressure）和预算限制（BudgetaryConstraints）四种外部环境因素；组织黏度变量决定了终结面临障碍的大小，取决于组织年龄和青春期（AgeandAdolescence）、组织规模（Size）和多元或单一组织目标（Multi-purposeorSinglePurpose）三个影响因素。 组织终结分析框架认为，当组织黏度较高、政治动机较低时，组织会保持现状；当组织黏度较低、政治动机较强时，组织很可能遭到终结；当组织黏度和政治动机都处于较高强度时，虽然人们终结的意愿很强，但该组织也不会被终结，而是会被重组或改革；当组织黏度和政治动机都处于较低强度时，组织会暂时处于高度不确定的风险状态，有随时转向终结情境的可能。 （二）公共产品终结的过程模型 柯克帕特里克、莱斯特和彼得森在《政策终结过程：财政分配的一个概念框架及其运用》一文中提出了关于公共产品终结的过程分析框架，并以此检验 1986年美国联邦财政分配计划，认为政策终结受“该政策或项目的内在特性”“终结发生的外部政治环境”“终结的限制性因素”三类变量的影响。 政策或项目的内在特性是指终结对象所拥有的不被个人操纵的因素，主要包括组织使命、长期存续、能见度、复杂性和利益的本质五个变量，其中，组织使命直接关乎组织存在的理由，如果不重要或者至少看起来不重要的话，那就可能被终结；长期存续指向终结对象的存续时间，存续时间越长越不容易被终结；能见度是指公众能见度不高的对象更有可能逃过终结；复杂性是指复杂且公众难以理解的目标更不容易被终结；利益的本质是指项目受益者的人数及他们对利益的评价。 政治环境因素包括政治意识形态、联盟的规模/力量和决心、有力盟友、妥协的可能性和速度五个变量。 限制性因素主要包括动态保守主义、立法障碍、启动成本、反终结联盟、恐惧/不确定性五个变量。 公共产品终结的过程模型认为，在上述因素的影响下，决策者需要做出决定：要么否定终结，维持现状；要么改变现状，实施终结。根据需要，终结方式可以是渐进型的，也可以是爆发型的。 （三）政策终结两阶段决策模型 伊丽莎白·格蓝迪（ElizabethA.Graddy）和柯伊（KeYe）提出了关于公共政策终结过程的两阶段决策模型，探究政策终结在不同发展阶段的主要内容及影响因素。 在政策终结两阶段决策模型中，决策者基于触发因素、影响和利益因素决定政策或保持现状，或进行调整，或实施终结。触发政策终结的因素包括财政问题、感知到的政策失败和意识形态变迁。其中，财政问题反映了政策资源对政策终结的影响，是指项目和组织的存续依赖其环境资源，当环境支持组织存续的能力下降时，这一资源依赖关系就会威胁到其生存。政策特征包括项目特征、服务需求和私人能力，这些特征揭示了政策的重要性以及终结可能造成的影响。终结的预期影响取决于项目规模以及对所提供的服务的需求状况。 利益团体包括公共雇员和受益群体，受到政策直接影响的利益团体会抵制终结政策的努力，受雇佣提供服务的公共雇员很明显会受到政策终结直接的、个人的和负面的影响。如果这一组织比较大且组织良好，其反对就可能更为有效。公共项目的受益者也可能抵制终结，这一效果取决于他们组织和影响决策者的能力。 社区特征包括服务承诺、政治哲学、同质性和财富等。社区特征会影响官员的偏好，并提供对特定行为的激励。 政策终结两阶段决策模型认为，政策终结的第一阶段是财政问题、感知到的政策失败和意识形态变迁等触发因素促使人们对现有政策进行反思。此时，决策者面对保持现状、进行调整和实施终结的不同选择。触发因素只是将政策及其可能面临的终结提上议程，并不能充分解释哪个项目会被终结。当触发因素达到一定水平，决策就进入第二阶段，政策特征、利益团体和社区特征等因素会影响最终的决策结果。
    • 公共政策终结的关键因素与策略
      • （一）政策终结的关键因素 作为政策过程的一个重要阶段，政策终结也是一种政治过程，终结过程充斥着各个政策主体的力量角逐和利益博弈，其复杂程度和可能遭遇的挑战甚至会高于其他政策过程环节。为了优化政策供给、提高政策绩效、节约政策资源等，学者们描述和总结了政策终结的障碍性因素。如，狄龙把政策终结的障碍归纳为“理智上的抵制”“组织机构的持久性”“组织的动态保守性”“反终结联盟”“法律上的障碍”“高昂的启动成本”六个方面，为后续的探索奠定基础；霍格伍德和冈恩增加了“政治动机不足”“可能带来的负面效果”“决策者的拖延和拒绝” 三个因素；考夫曼（Kaufman）从终结对象本身出发，探究组织弹性和组织适应能力对组织终结的影响；等等。 综上所述，政策终结的障碍性因素多种多样，但终结对象的特质、政策资源和利益相关者行为是推动或阻碍公共政策终结的三个关键因素。首先，终结对象的特质指向政策或组织固有的属性特征，比如使命、适应能力、效率等，终结对象的使命越重要、适应政策环境变化的能力越强、政策或组织绩效越高，其抵抗终结的能力越强。其次，政策资源是指为政策终结所投入的相关资源，是政策终结的约束性条件，当资源的充沛程度不足、政策终结成本较高时，政策终结的可能性就自然降低。最后，由于政策终结是相关政策主体利益博弈的过程，利益相关者的行为及能力则成为政策终结的关键力量，他们会基于共同诉求形成利益联盟，借助政策专家、媒介等力量影响政策的走向。 （二）政策终结的策略 正是因为政策终结过程充满着利益博弈的复杂性和不确定性，这就要求决策者充分认识到政策终结策略的重要性，注重科学性和艺术性的有效结合。 美国学者罗伯特·贝恩曾提出“政策终结的 12 项忠告”，为公共政策实践者有效推动政策终结提供参考。 （1）别放试探性气球，那样会引起反对派去组织他们的支持者起来抗议。因此终结者在作出正式决定之前，要防止信息泄露。 （2）扩大政策支持者的范围，有组织的选民往往能够决定政策的终结与否。因此终结者要能够让己方支持者的规模超过原政策受惠者的规模。 （3）把焦点放在政策的危害性上。清除一项具有某种危害性的政策要比清除那些无效或低效的政策容易得多。 （4）利用意识形态的转变来证明危害。政策经常被从意识形态角度进行评估，因此终结者要善于利用和创造意识形态上的变化来说明原有政策的确是有危害的。 （5）不要妥协。政策的延续通常是政治妥协的结果，因此终结者要能够坚持自己的立场。 （6）吸收局外人作为终结者。当局者总不太愿意接受对自己过去行为的负面看法，并作出必须终结的指示，因此吸收局外人参与，有助于他们转变观念、改变做法，从而有利于终结的实现。 （7）避免立法解决。这是因为立法者更愿意妥协，而不想勉强作出不受欢迎的终结决定，以免树敌太多。 （8）不要侵犯立法机关的特权。行政机关的终结者应当避免引发宪法赋予总统和国会的权力之间的冲突。 （9）接受短期内增加的代价。由于终结一项政策需要解雇费、补偿费和启动新政策的费用，因而在短期内的花费常常会超过继续执行的代价。 （10）推迟新受惠者的受益。先给那些被终结项目的人员提供新的工作，再给原政策的受益人提供补偿。 （11）提倡采用而不是终结。要让人相信采用新政策必须终结旧政策，而不是单纯强调旧政策的终结。 （12）只终结必要的部分。终结者应当清楚自己的动机是终结有害的政策、无效的政策，还是代价高昂的政策，这些都要慎重决定。 在西方学者对政策终结策略研究的基础上，结合影响政策终结的关键因素，我们认为在推进政策终结的过程中需要注意以下三个方面： 第一，重视信息公开，营造政策终结氛围。 第二，重视协商对话，弱化利益冲突。政策终结的核心在于利益相关主体的力量博弈与利益协调。 第三，综合使用渐进型和爆发型终结方式。
  • 第四节 公共政策稳定、变动与终结的中国实践
    • 中国公共政策稳定、变动与终结的特点
      • 当代中国公共政策稳定、变动与终结的特点，主要体现在以下几个方面。 【多选】 （一）调适性稳定成为政策发展逻辑的主要特征 政策稳定与政策变动是公共政策的两种基本形态，在我国的政策实践中主要体现为政策维持、政策接续、政策调整、政策创新几种形式，其中政策维持、政策接续是实现政策稳定的途径，而政策调整和政策创新是实现政策变迁的途径。 （二）多元主体主导政策稳定、变动与终结过程 改革开放以前，由政府主导的“关门模式”是我国公共政策运行的主要模式，公共政策系统相对封闭。随着我国公共政策民主化、科学化进程的逐步推进，以及相关行为主体政策能力的提升，政策系统逐步开放，知识精英、社会组织、媒体、公众通过多种渠道参与政策过程已成为我国公共政策实践的常态。尤其是在互联网+新媒体时代，政策主体获取政策信息更为便捷，利益表达空间更为多元，不同主体间信息交流与互动性也更强，政策系统的新变化也加速了政府对社会的回应，推动政策稳定、政策变动、政策终结等的发展。21 世纪以来，多元政策主体参与和主导政策调整的案例已屡见不鲜，多元主体参与、主导政策过程变迁、实现多方政策利益共赢的格局已形成。 （三）政策终结流程更加规范化和制度化 长期以来，政策系统对政策终结的关注程度远不及政策过程的其他环节，往往是在新政策替代旧政策时，或者是在焦点事件的激烈触发中出现被动的、消极的政策终结实践，并具有运动式的特征。21 世纪以来，由于加入 WTO 以及政策环境的变化，政策终结的频率有所提高。 十八大以来，我国公共政策终结进入常态化发展阶段： 2011 年，国务院对截至 2009 年底的 691 件行政法规进行了全面清理； 2014 年，党中央完成党内法规 和规范性文件的集中清理任务，626 件文件中有近四成被废止或宣布失效，并强调“要建立健全即时清理机制”； 2016 年，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，其中明确“对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法，要尽快废止”，如在“放管服”改革 中，国务院对取消行政审批项目、中介服务事项、职业资格许可事项和企业投资项目核准前置审批改革涉及的行政法规，以及不利于稳增长、促改革、调结构、惠民生的行政法规进行了清理。 2018 年国务院相继出台了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，明确指出应健全行政规范性文件动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对行政规范性文件进行清理。随后，各省、自治区、直辖市相继出台了规范性文件动态清理的相关政策。这意味着公共政策终结实践已正式步入制度化发展轨道。
    • 中国公共政策稳定、变动与终结的影响因素
      • （一）政策理念 政策理念是公共政策制定的出发点和基本依据，是公共政策要实现的战略蓝图、要遵循的行动原则，以及要实行的工作方式的意识形态、价值观念、指导思想等，塑造了决策主体对政策问题的理解和认知，决定了政策取向和政策风格。 新中国成立以来，我国确立并贯彻了“以人民为中心”的执政理念和公共政策价值取向，这种政策理念影响决策者对公共利益的理解和衡量，规范公共政策的目标与方向、政策方案与工具等，塑造了我国长期以来公共政策稳定与变动的动态平衡，在调适性稳定中更好地回应社会诉求和现实问题。2020 年以来，我国新冠疫情防控措施经历了从爆发初期的“战时管制”到常态化防控的“动态清零”，再到“保健康、防重症”“乙类乙管”的新阶段，“人民至上、生命至上”的公共价值追求和政策理念牵引着疫情防控措施的因时因势优化调整。 （二）利益格局 改革开放和市场经济的实践造就了多元化的利益主体，同时，社会团体、公众政策参与意识觉醒，利益表达与诉求的愿望日益强烈，各社会主体之间利益冲 突的矛盾不断凸显，社会利益格局正面临深刻调整。 公共政策是对社会价值的权威性分配，利益博弈贯穿整个政策过程。利益相关者的利益表达、博弈与妥协可以成为推动政策变革的动力，但利益间的冲突如不能有效协调，也可能致使政策陷人被动稳定、政策僵化，而且可能引发社会矛盾甚至社会危机。公共政策制定的实际效果不仅仅取决于正式官僚体系的政治选择，还取决于各利益相关者在政策博弈过程中的行为选择。 （三）政策主体 改革开放以来，我国不断加强公共政策系统的民主化、科学化、制度化建设，设立信息公开制度、决策咨询制度、听证会制度等，拓展政策参与渠道，政策系统从封闭逐步走向开放，政策主体从单一的政府向政府、政策专家与研究机构、社会组织、媒体、公众等多元主体转变。多元主体的政策能力成为我国公共政策维持、变动或终结的重要影响因素，其中政策企业家对政策走向的影响更为显著。 金登在其著作《议程、备选方案与公共政策》中系统阐述了政策企业家的基本内涵及作用，认为政策企业家是具有较强创新精神、创新动力，能通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人，包括国家行动者（如公共部门中的官员、公务员）和社会行动者（如非政府组织、政策咨询者、利益集团活动家以及社会议题推动者等）。他们了解政策运行逻辑，具备专业知识、经验和策略，能够准确识别和界定政策问题，提出可行的解决方案和政策建议，愿意并能够承担风险责任，坚持不懈地推广政策方案并成功维持。 随着我国公共政策参与渠道的拓展，政策企业家是特定政策问题的推动者，他们不仅能识别政策系统外部的问题与环境变化，而且能运用自己的知识和技术专长以及多变的行为策略提出政策建议，成为众多经济、民生领域政策变动与终结的不可或缺的力量。他们或直接作为政府的战略咨询专家，或以公开演讲、发表文章、提交研究报告与政策建议等形式间接地对政策变革产生影响。当政策企业家对政策系统的影响受限或受阻时，他们往往向媒体和公众借力，通过公共舆论扩大政策理念的影响，在政策创新、变迁与终结中发挥耦合和推动作用。 （四）政策环境 政策环境即政策系统赖以存在和发展的外部条件的总和，是各种直接或间接地作用和影响政策系统的外部客观因素的总和，包括制度环境、社会环境和自然环境。 政策环境具有多样性、复杂性和可变性的基本特征，政策环境的变化必然导致公共政策目标和内容的变化。 制度环境是一个国家和社会各种有形的和无形的制度集合体，是公共政策运行的制度基础。改革开放以来，我国逐步推进经济与政治体制改革，公共政策产生与运行的制度基础发生了显著的变化，也推动了公共政策稳定、变动与终结的发展。 社会环境是指人与人的活动所形成的并对公共政策系统直接或间接产生作用的各种社会因素的总和。我国正处于社会变革、经济转型的加速期，也衍生出许多新时期的社会发展问题。比如，“三孩”生育政策、延迟退休政策等成为应对人口老龄化政策环境的重要举措。此外，随着我国人民物质生活水平的不断提高，当前社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人们对住房、交通、养老、医疗、生态环境等民生问题有了更多更高层次的诉求，已从“有没有”的问题转变成“好不好”的问题，政策目标和政策手段等也必须相应调整完善。 自然环境是指与公共政策系统发生密切联系和相互作用的自然条件。我国在经济快速发展初期形成了人与自然之间的张力，森林退化、生物多样性减少、水旱灾害频发、雾霾、沙尘暴等各种严重的生态环境问题接踵而来。党的十八大以来，尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念引领生态环境政策体系的变革与创新。另外，全球变暖导致更多极端天气的出现，诸如野火、风暴、干旱和洪水等。未来几年人类还会面临更多严峻的气候现象的挑战，这对公共政策的变革与创新提出了新的要求。 （五）焦点事件 焦点事件常常表现为某类政策实践中具有标志性的现象或事件，是各种因素激烈碰撞或政策长期累积效应的产物，成为政策运行过程中的关键节点，影响政策过程的发展方向。焦点事件因其具有较强的聚焦问题能力和“焦点聚集”效应，常常能够引发相关因素的连锁反应，焦点事件的激烈程度、发生方式以及公众和政府对事件的关注程度成为政策维持、变动或终结的触发机制。福喜过期肉事件对《食品安全法》修订的影响等揭示了焦点事件在我国公共政策变动与终结中的“催化剂”作用。
• 公共政策程序
• 第八章 定量公共政策分析的技术
  • 第一节 数据收集方法
    • 公共政策分析的结果能否通过政策实践的检验，能否被学术界所接受，在很大程度上依赖于充分占有资料和选择适宜的分析方法。 数据收集方法较多，但就目前而言，公共政策分析中应用较多的数据收集方法，依然是抽样调查方法。
    • 抽样的基本概念
      • （一）总体和样本 总体指的是所要调查对象的全体。样本是总体的一部分，它由从总体中按照一定程序和方法抽得的那部分个体或者抽样单元所组成。如果说总体是要研究的对象，样本就是所要观察的对象。样本是总体的代表，是用来反映总体的。样本有质量高低之分，好的样本能够较好地反映总体，质量低的样本就不能全面正确地反映总体。因此，根据总体的实际情况和调查的需要，如何尽可能地抽取一个好的样本，是抽样过程中的一个非常重要的问题。 （二）抽样框和抽样单元 为了方便抽样，在抽样之前，需要把抽样的总体转化成抽样框。抽样框指的是供抽样所用的所有调查单位的详细名单，是根据抽样单元所编制的名录。例如要从 5000 名学生中抽取 400 名学生组成一个样本，则 5000 名学生的名册就是抽样框。抽样框可以分为名单抽样框、区域抽样框和时间抽样框等。抽样单元是指为便于抽样，把总体分为有限个互不重叠又能够穷尽的部分，这些有限个部分中的每个部分就称为一个抽样单元。 （三）参数值和统计值 参数值也可称为总体值，是对总体中某一变量的综合描述。最常见的总体值是某一变量的各种平均值。统计值也叫样本值，是关于样本中某一变量的综合描述，反映的是样本中所有元素的某种特征的综合数量表现。抽样的目的之一就是通过这些样本值去估计和推断各种参数值。 （四）重复抽样和不重复抽样 重复抽样又称有放回抽样，是一种在总体中允许重复抽取样本单位的抽样方法。即从总体中随机抽出一个样本单位后，将它再放回去，使它仍有被选取的机会，在抽样过程中总体单位数始终相同。不重复抽样又称无放回抽样，即先被抽选的样本单位不再放回到总体中去，任何样本单位一经抽出，就不会再有第二次被抽取的可能。 （五）信度和效度 信度是指使用相同研究技术重复测量同一个对象时，得到相同研究结果的可能性，其实质上是指研究结果的可重复性。效度是指实证测量在多大程度上反映了概念的真实含义。如果测量结果能够较高程度地反映概念的真实含义，则称为效度高，反之则称为效度低。
    • 概率抽样调查
      • 概率抽样调查是公共政策研究获取第一手资料的重要方法之一。所谓概率抽样，就是按照概率原则，从总体中抽取一定数目的单位作为样本进行观察。总体中每个单位都有一定的概率被选入样本，这样可大大降低主观上的随意性，使样本更具有客观代表性。概率抽样又称为随机抽样，它可以分为两大类：等概率抽样和不等概率抽样。前者总体中的每一个个体被选中的机会相等，后者总体中的每一个个体被选中的机会不等。 （一）简单概率抽样 简单概率抽样又称为简单随机抽样，它是其他抽样方法的基础，最直观地体现了抽样的基本原理，其他概率抽样都可以看成由它派生而来。简单概率抽样是指按照相等的抽取概率从总体中选取任一观测值。简单概率抽样分为重复抽样和不重复抽样两类。根据抽样理论，重复抽样比较完善，但由于时间、物力、人力等成本的限制，在大规模的政策调查中通常使用不重复抽样。简单概率抽样对总体中所有个体按完全符合随机原则的方法抽取样本，即抽样时不进行任何分组、排列，使总体中任何个体都同样有被抽取的机会。为了保证总体中每一个个体进入样本的机会均等，首先要保证抽样框的充分性。 公共政策分析中，比较规范的概率抽样通常使用随机数字表进行。随机数字表无规律可循，因此又称为乱数表。该表由电子计算机用 0—9 的数字编制而成，表中的数码和排列都是随机形成的。 利用随机数字表进行抽样的具体步骤如下： （1）先取得一份总体所有元素的名单（即抽样框），然后将总体中所有元素按顺序逐一编号，获得总体的数字。 （2）按照总体的位数随机确定从表中抽取的行数或者列数。 （3）按照选中的行或者列的自然顺序挑选组成样本的个体。挑选的原则是：小于总体数字的样本个体留下，大于总体样本的数字舍弃，直到选够为止。 （4）如果在所选取的行或者列中找不够样本的个体，则从其他行或者列中继续寻找，直至找够。 （5）按照当初的编号，把随机数字表中选取的数字到抽样框中与样本个体一一对号，然后把对上号的样本个体一一选出，抽样即完成。 （二）系统抽样 系统抽样又称等距离抽样，它是把总体中的个体进行编号后，按照一定顺序规则排列起来，然后再按照一定的编号间隔，抽取代表个体的号码来组成样本的一种抽样方法。系统抽样需要有完整的抽样框，样本的抽取也是直接从总体中抽取个体。【单选】 系统抽样的具体步骤是： （1）把总体中的每一个个体按顺序编号，目的是确定抽样框。 （2）计算抽样间距 K，即用总体中个体的数目除以样本中个体的数目。 （3）在最前面的 F 个个体中，采用简单随机抽样的方法抽取一个个体，记下这个个体的编号，以它作为随机抽样的起点。 （4）在所确定的抽样框中，自前述起点开始，每隔 F 个个体就抽取一个样本个体。 （5）抽取的全部个体样本就构成了该总体的一个样本。 系统抽样与简单概率抽样比较，可以使中选单位比较均匀地分布在总体中。当被研究对象的变异程度较大，而在实际工作中由于各种限制，无法抽取更多的样本单位时，这种方式更为有效。 （三）分层抽样 分层抽样又称类型抽样或层次抽样，它是先把总体中的所有单位按照某种特征和标志（如性别、年龄、职业或地域等）进行分类或者分层，然后在各个层次中采用简单随机抽样或者系统抽样的办法抽取一个子样本，最后将这些子样本联合起来构成总体的样本的抽样方法。也即，在一组明确划分后的子总体或层内随机抽取样本，保证每一层中的样本占抽中样本的比例与其占总体的比例相同。例如，假定某社区由高、低两类不同收入的人群构成，由于诉求不同，高收入阶层选民与低收入阶层选民的政策主张就未必相同。为了得到有关总体的政策主张的确切信息，应该从所有阶层中分别抽取选民。为此，把该社区的全部调查对象（总体）按照收入划分成高收入阶层和低收入阶层两层，然后从每层中按照一定比例抽取一个简单随机样本，这种抽样方法就称为分层抽样。利用分层抽样方法抽得的样本称为分层随机样本。 分层抽样的最大优点，在于把异质性较强的总体分成具体的同质性较强的子总体。利用这种办法，在不增加样本规模的前提下，降低抽样误差，提高数据质量。此外，分层抽样还有另外一个优势，即便于了解总体内不同层次的具体情况，便于对总体中不同的层次进行深入细致的独立研究。 分层抽样中有按照比例和不按照比例分层两种方法。按比例分层抽样的方法，是按照各种类型或层次中的单位数目同总体单位数目间的比例来抽取子样本，即分层后，从各层中抽取样本的数量，按照各层占总体的比例来确定。 采取按比例分层抽样的方法，可以确保得到一个与总体结构的内部各组比例完全一致的样本。但有时总体中某些类型或层次的单位数目太少，不能满足样本量的需要，这时可采取不按比例抽样的方法。但是在实际应用中，利用这些采取不按比例抽样的方法所得到的样本研究结果推断总体时，需要先对各层的数据进行加权处理，即通过加权系数，调整样本中各层的比例，使数据恢复到总体中各层的实际比例结构。因此，采取不按比例抽样的方法略显复杂。 分层抽样的特点是将科学的分层方法与抽样方法融为一体。分层有利于减小各抽样层异质性的影响，适宜的抽样则有利于使所抽取的样本具有高度的代表性。 分层抽样方法适用于总体情况复杂、单位之间异质性较强、单位数目较多的情况。 在概率抽样调查方式中，分层抽样调查是一种非常优秀的调查方式。 （四）整群抽样 整群抽样是采用简单概率抽样、系统抽样或分层抽样的方法，从总体中随机抽取一些小的群体，然后将所抽出的若干个小群体内的所有元素组成样本。例如，若调查某省的城市社区医院的运行状况，可以将总体分为众多类似或相同的群体，例如省辖市，然后从一个或几个随机选取的省辖市中抽取样本。与其他抽样方法不同的是，整群抽样的抽样单位不是单个的个体，而是成群的个体。 当待研究的总体是由若干个有着自然界限和区分的子群所组成的，并且不同子群之间异质性较强，而子群内部的异质性不强时，更适合使用前述分层抽样方法；反之，当不同子群之间异质性不强，而每个子群内部的异质性较强时，采用整群抽样的方法较合适。 整群抽样可以简化抽样过程，确定一个群就可以抽出许多个体进行观察。在简单概率抽样和系统抽样中，都要求有一份总体所有成员的名单，即抽样框。但在实际应用中，如果抽样范围较大，这样的抽样框往往难以获得，因此简单概率抽样和系统抽样的应用范围会受到一定限制，而整群抽样的方法恰恰弥补了这个不足。 （五）多段抽样 多段抽样又称多级抽样、多阶抽样或分段抽样。这种方法是把抽样过程分为几个阶段进行，分段的依据是待抽元素的隶属关系或层次关系。简而言之，按照一定的隶属关系或层次关系将抽样过程分阶段进行的抽样方法就称为多段抽样。 例如，调查大学生网络消费状况，为相关教育政策制定提供参考，则可采用先抽学校，再抽系，然后抽班的多段抽样方法。在公共政策分析中，多段抽样适合总体规模特别大，或者总体的分布范围特别广的情况。其具体做法是：先从总体中随机抽取若干大群（组），然后从这几个大群（组）内抽取几个小群（组），依此类推，直至抽到所需要的元素。需要注意的是，抽样的每个阶段都要求采用简单概率抽样、等距抽样或分层抽样的方法。每个阶段所使用的抽样方法并不要求相同，在实践中往往根据需要采用不同的抽样方法。经常是将各种抽样方法在不同的抽样阶段分别应用，多段抽样过程往往是多种抽样方法结合使用的过程。 多段抽样与分层抽样的区别主要有两点： 一是两种方法的适用范围不同，分层抽样要求各层之间的差异比较大，层内个体单元的差异小；多段抽样则是要求不同群集之间差异比较小，群集内部个体差异较大。 二是操作方法不同，分层抽样是把总体中的每个一级样本群体都作为下一步待抽样的成员，即进行全面入样，后再对所有的成员进行下一步的抽查；而多段抽样的第一段则把总体中所有的群体视为一阶单位，对这些一阶单位抽出一部分样本进行调查，而不是对所有一阶单位都进行调查，第二段将抽出的样本再次进行抽样。无论是第一段还是第二段，两段抽样都不进行全面的调查，下一阶段的操作也如此。
    • 非概率抽样调查
      • 相对于概率抽样来说，还有一类非概率抽样。非概率抽样又称非随机抽样或不等概率抽样。这类抽样的最大特点是抽样时不遵循随机原则，而是按照政策研究人员的主观判断或仅仅按照方便原则抽选样本。与政策过程有关的非概率抽样 经常被采用，通常是基于下述原因：受人力、财力、物力、时间等客观条件限制，难以进行概率抽样；调查对象不确定或无法确定，如对某一突发事件进行现场调查等；总体各单位间差别不大，且调查人员具有丰富的调查经验。非概率抽样技 术主要包括以下几个方面。 （一）偶遇抽样 偶遇抽样又称方便抽样、便利抽样，是根据政策研究者的方便与否，选择偶然遇到的人作为调查对象，或者仅仅选择最容易找到的人作为调查对象，或者选择离得最近的人作为调查对象的一种抽样方法。如采取街头拦人法，即在街上或路口随机找某个行人作为被访者来进行调查，询问对某些公共政策或者公共政策问题等的看法，或者填写相关的问卷等。 偶遇抽样的理论依据是被调查总体的每个单位都是无差别的，因此选择哪个单位作为调查对象，调查结果都是一样的。在这个理论指导下，偶遇抽样假设所遇到的每一个人都是一样的，但实际是有很大差别的，这就导致了偶遇抽样虽然能够及时取得所需要的信息，节约调查成本，但实际的抽样偏差较大，可信度和样本的代表性都有所降低。偶遇抽样一般用于非正式的探索性调查，只有在所调查的总体同质性较强时，抽取的样本才有较高的代表性。 （二）判断抽样 判断抽样又称主观抽样或者目的抽样，它是研究人员凭自己的主观愿望、经验和知识进行判断，从总体中选择具有典型性和代表性的样本作为调查对象的抽样方法。这种判断建立在研究者认为其选择的样本能够代表总体的基础上。因此，应用这种方法的前提是政策研究者必须对样本的有关特征以及总体的有关特征具有相当深刻的了解，否则将会使抽样失去意义或者出现样本与研究目标偏差较大的情况。 判断抽样一般按照两种类型来选取样本：一是选择最能代表普遍情况的调查对象；二是利用关于调查总体的全面统计资料，按照一定标准主观选取样本。选择最能代表普遍情况的调查对象时，常常以“平均型”或者“多数型”为标准。 “平均型”是在所调查的总体中具有平均水平的样本，具有一定代表性；“多数型”则是在调查总体中占多数的样本，具有一定的普遍性。在少数情况下，也会选择“极端型”作为样本，其目的是研究造成异常政策现象的原因。例如，制定关于缓解西部一些地区水资源匮乏的公共政策，样本就比较适合在西部常年干旱的地区中选择，而不适合在水资源分布处于国内居中水平的地区中选择。 判断抽样方法具有一定的优越性，体现在样本量小及样本不易分门别类挑选时，能使抽样过程变得简单且迅速。缺点是其精确性过于依赖调查者的经验和主观判断，这样就难免出现一些科学依据不充分的现象。政策研究者对调查对象的了解程度、价值取向、政策水平、知识水平、判断能力、对结果解释的准确程度等都是影响判断抽样效果的重要因素。 （三）定额抽样 定额抽样又称为配额抽样，是非随机抽样中应用最广的一种。它类似于概率抽样中的分层抽样，也是把总体中的所有单位按照一定的标志分为若干类（组），然后在每个类（组）中用偶遇抽样或判断抽样方法选取样本单位。简言之，定额抽样是按照样本单位在总体中的比例抽取样本的一种抽样方式。定额抽样要求事先对总体中所有单位按其属性、特征分为若干类型，这些属性或者特征称为控制特征，如被调查者的姓名、年龄、收入、职业、文化程度等。确定这些特征后，再按照各个控制特征分配样本数额。这样可以使总体中的各个类别都能包含在所抽取的样本之中而不至于遗漏。因此，相比其他几种非随机抽样方法所得到的样本，定额抽样法抽取的样本更完善、更有代表性。按照定额的要求不同，这一方法可以分为独立控制定额抽样和交叉控制定额抽样两种。 独立控制定额抽样是根据调查总体的不同特征，对具有某个特征的调查样本分别规定单独分配数额，而不规定必须同时具有两种或两种以上特征的样本数额。例如，如果以收入、年龄、性别三个特征为分类标准来分别规定每一特征下的样本数额，仅仅需要考虑每一个单独的特征下所分配的抽样名额即可，而不必考虑这三个特征之间的样本数量关系，即没有规定三个特征之间所抽取样本个数的具体数量关系。这样可使调查者有较大的自由去选择总体中的样本。 交叉控制定额抽样则是对调查对象的各个特征的样本数额进行交叉分配的方法。所谓交叉分配数额，是指既要考虑对总体进行分类时规定的特征标准，每一类特征之下都要进行抽样，同时又要根据研究需要，考虑分配每个特征之间所占名额的比例，按照这个比例来进行抽样。这种做法使得各个特征下的样本数量都同时得到了考虑和控制，克服了独立控制定额抽样方法不能考虑“左邻右舍”的缺点，提高了样本的代表性和全面性。 （四）雪球抽样 在抽样中经常遇到样本不好寻找的情况，例如酗酒者、吸毒者等。这时就需要利用雪球抽样的方法，来克服样本不容易寻找的困难。雪球抽样的基本步骤为：找出少数样本单位；利用这些样本单位熟悉情况的优势，了解更多的样本单位；再如法炮制，通过更多的样本单位去了解更多数量的样本单位。由于这种方法类似于滚雪球，所以称为雪球抽样。
  • 第二节 描述性统计方法
    • 集中趋势测定
      • 集中趋势代表了事物的一般水平和总体趋势。常用的描述集中趋势的指标有平均数、中位数和众数。 （一）平均数 平均数主要用于概括政策现象的一般水平，也经常用来比较分析所研究对象在不同时空和历史条件下的发展水平。公共政策分析中最常用的平均数是算数平均数。 （二）中位数 将一组数列按照由小到大的顺序排列起来，处于中间位置的那个数就称为中位数。中位数将数列分为两个部分，中位数总是位于中间，不受数列中极值的影响。与中位数不同，平均数总是受到极值变动的影响，这往往使得平均值的变动性增强。中位数可以表达政策现象集中趋势的一般水平。 （三）众数 众数就是将一组数值按照大小顺序排列后，出现次数最多的那个数值。例如8 个家庭的人口分别是 7、6、5、3、3、3、2、2，显然，3 是这组数值的众数。 在公共政策分析中，众数也是经常用来度量集中趋势的量。它的一个重要优势在于，确定众数时只考虑总体中各个数值出现频率的多少，因此众数的大小不受极端数值的影响。
    • 离散趋势测定
      • 离散趋势又称为离中趋势，反映变量数列中各个值之间的差距和分散程度。与集中趋势反映事物发展的一般水平并不一样，离散趋势反映各个变量从数列的中央数值向两端分离或离散的程度，或者反映非众数与众数的偏离程度。表示离散趋势的量较多，比较常见的是极差、方差、标准差等。 （一）极差 极差是指一组变量数列中最大值与最小值的差，记为 R，其计算公式为：R=max（xi）-min（xi） 极差的意义在于，极差越大，离散趋势越大。极差常用来描述社会现象中的极端现象，如两极分化、贫富不均等。由于极差的大小只取决于数列中极大值和极小值这两个极端值的大小，而并未考虑其他数值，因此极差是一个比较粗糙的测量离散性的指标。 （二）四分位差 四分位差（Q），又称为四分位数（Quartile）间距，是指四分之三分位数（Q₃）和四分之一分位数（Q₁）之间的差。将各个变量值按照大小顺序排列，然后用两个四分位数和中位数三个点将此数列按照项数分成四等份，三个点的位置分别计算如下： 四分之知一、四分之三位置上所对应的变量值分别称为下、上四分位数，分别记为 Q₁、Q₃。其中，Q₃与 Q₁的差就是四分位差，即：Q=Q₃—Q₁ 显然，Q 代表了 Q₃与 Q₁之间的距离。Me（中位数的位置）把这个距离分成两半，一半代表了 Q₁与 Me 的距离，另一半代表了 Me 与 Q₃的距离。 四分位差可以作为衡量中位数代表性优劣的一个重要指标。四分位差越大，中位数的代表性越差，反映带有居中特点的政策现象的能力越弱；反之，四分位差越小，中位数的代表性越好，反映带有居中特点的政策现象的能力越强。 计算四分位差，首先要求出 Q₃和 Q₁的位置，然后再计算两个四分位值的差。根据未分组的原始数据求四分位差的方法举例说明如下。 例：7 个家庭的人数分别是 2、3、3、3、5、6、7，Q₁的位置为：对应 Q1 的四分位数是 3，Q₃的位置为：对应 Q₃的四分位数是 6，所以四分位差：Q=6-3=3。 （三）标准差 标准差也称均方差。计算标准差是分析定距变量离散程度的常用方法，标准差越小，表明平均数代表性越好，变量数列的离中趋势越小；反之，离中趋势越大。由于资料的来源不同，计算标准差的方法也不尽相同。 根据未分组资料求标准差，其计算公式为： 例：某地有两种政策方案甲和乙，通过投票的方式征求公众意见。在 10 个具有投票资格的单位中所获得的赞成票数如表 8-5 所示。
      • 虽然两种政策方案所获得的总选票数都是 600 张，但甲政策方案所获票数的标准差为 33.55 张，乙政策方案所获票数的标准差为 9.92 张。标准差越大，说明具有投票资格的单位与单位之间赞成票数的离中趋势越大。甲政策方案在各单位所获得的赞成票数的标准差大于乙政策方案在各单位所获得的赞成票数的标准差，说明各单位之间对于甲政策方案的认识分歧较大。 （四）异众比率 异众比率是指当使用众数指标衡量集中性时，非众数值出现的次数在总次数中所占的比例。其计算公式为：作为描述总体中非众数次数与总体全部次数之比的异众比率，其意义是指众数不能代表的那一部分变量值在总体中的比例，该比例主要用于判断众数的代表性。在离散性的衡量上，异众比率具有自己的特点，主要用来描述各变量相对于众数的离散状态。计算所得的异众比率越大，则表明各变量值相对于众数越离散，众数的代表性就越弱；计算所得的异众比率越小，则表明各变量值相对于众数越集中，众数的代表性就越强。在应用范围上，虽然定序变量以及定距变量也可以使用异众比率来进行相关计算，但是异众比率更多用于测量定类变量的离散程度。 例：某政策宣讲团培训班共有 120 名学员，按照生源地的统计结果是：来自省会城市的有 20 人，来自省辖市的有 65 人，来自县城的有 14 人，来自农村的有21 人。显然，来自省辖市的 65 人为众数。由结果可知，异众比率为 0.46，即在所给资料中，众数不能代表的比例约占总数的 46%，说明该众数的代表性不是很强。描述集中趋势的指标和描述离散趋势的指标都有各自的优势，也都存在各种不足。根据其内在联系，人们在使用这些指标时，为了减少混乱，常常按照惯例来分组使用。一般来说，如果描述集中趋势使用了平均数，则按照指标间的内在联系，描述离散趋势常用与平均数具有紧密内在联系的标准差；如果描述集中趋势使用了中位数，则按照指标间的内在联系，描述离散趋势常用与中位数具有内在密切联系的四分位差；如果描述集中趋势使用众数，则按照指标间的内在联系，描述离散趋势常用与众数具有内在密切联系的异众比率。在实践中前述情况并不绝对，未必严格遵守各个指标一一对应的关系，可以视情况酌情使用。
  • 第三节 推断方法
    • 抽得样本之后，对于样本进行研究，将会从样本中得出相关的公共政策结论。但公共政策分析所需要的并不是关于样本的结论，而是关于总体的结论。那么如何把关于样本的结论转化为关于总体的结论呢？这就需要从样本的结论中推断出总体的结论，即使用样本数据，以样本数据为基础进行推断。
    • 样本均值及其相关概念
      • （一）样本均值 推断的过程涉及样本均值的概念，样本均值常用工表示，它代表了任一观测值样本集的均值或平均数。尽管根据不同的随机样本所得到的样本均值可能会有不同，但任何总体的样本均值都围绕总体的实际均值呈近似正态分布（这与总体分布的形态无关）。 （二）中心极限定理 如果从总体中抽取大量的随机样本，样本均值符合正态分布。样本量越大，样本均值的分布就越符合正态分布，这就是中心极限定理。 例如，在东部地区某省会城市随机抽取 500 名本科生，了解其在校期间的消费情况，为制定相关政策提供参考。假定获得本组的人均消费均值是 900 元，再换另外 500 名本科生了解，假定获得该组的人均消费均值是 920 元，以此类推，最后将得到一系列的样本均值，这些样本均值将围绕总体的实际均值呈近似正态分布，这个事实与总体分布的形态无关。 中心极限定理说明，样本均值将围绕总体均值呈对称分布，样本均值的平均数向总体均值收敛。虽然小部分样木均值可能会偏离真实的总体均值，但大部分样本均值都分布在真实的总体均值左右，这就为从样本的结论推断出总体的结论提供了依据。事实上，绝大多数统计推断正是根据中心极限定理而做出的。因此，这个定理为使抽样调查所得的政策结论从个别推广到一般奠定了科学的基础。 （三）标准误差 标准误差即样本均值的标准差，简称“标准误”，是描述样本均值分布的离散程度及衡量样本均值大小的指标。 对于均值为μ、标准差为σ的总体来说，可以按照下式求出样本均值的标准误差： 其中，n 是样本中观测值的个数。一个显而易见的事实是，大容量样本不容易受到少数偏离均值较远的观测值的影响。总体的标准差是一定的，由此看出样本规模越大，样本均值的标准误差就越小；总体的标准差越小，样本均值的标准误差越小。样本均值的标准误差是计算总体的政策结论的置信区间时的重要参数。 （四）置信区间 所谓置信区间，是指在由样本政策结论的特征推断总体政策结论的特征时，在一定的置信度下，总体政策结论的特征数值所在的某个数值区间。例如，“我们有 95%的置信度认为总体均值将在某某数值范围内”，这句话中的“某某数值范围内”指的就是置信区间。如果 x 为样本均值，则有如下置信区间的计算式：
      • 在由样本的政策结论（指标）推断总体的政策结论（指标）的各种方法中，区间估计是一种非常重要的方法。区间估计的基本思路是，根据样本的某个特征指标及抽样误差，以一定的概率推断总体相应特征指标的可能范围。这种推断的优势明显，既能够清楚地表明估计的准确程度，也能够清楚地给出可信程度，因而区间估计是总体参数估计的主要方法。通过区间估计所追求的结果，是能够得到具体的置信区间，而置信区间可能就是所要获得的关于总体的政策结论（指标）。 需要指出，通过区间估计所得到的关于总体的政策结论（指标）的置信区间，只是一个可能的范围，这个可能性一般常用 99%、95%或 90%来表示，具体是三种可能性中的哪一种，由计算置信区间时所使用的数据来定。显然，置信区间不是一个绝对有把握的范围。换言之，根据区间估计所推断出的总体的政策结论（指标）所在的范围，并不是一个 100%确定的结果，其可信度是有一定概率的。显然，扩大抽样误差的允许范围，无疑能够提高推断的可信度，缩小抽样误差的允许范围，则能够降低推断的可信度。
    • 决策树
      • 有效的数据和合理的统计分析是良好政策分析的关键所在。但是，无论何种类型的政府，面对的政策制定过程绝少是各种因素都确定的过程，在多数情况下掌握政策制定所需要的完全的政策信息是非常困难的，因此公共政策制定大多存在这样或那样的风险。而且在政策实践中，政策制定过程遇到的挑战越多，政策制定者掌握完全政策信息的概率就越小。更经常遇到的情形是，政府在采取政策制定行动之前不大可能获得完全信息，由此所带来的风险对于政策制定显然是一种不良因素。 进一步说，即使政策方案制定出来后，所制定的政策方案在政策执行过程中还可能遇到若干种不同的情况，这些情况称为自然状态，每种自然状态均有一定的出现可能性。其可能性大小是可以进行推断的，根据既有的相关资料可以推断出每种自然状态出现的概率。由于政策方案是在面临若干种不确定情况下所制定的，因此政策方案的制定必然具有一定的风险。在制定政策时，权衡各种可能发生情况的风险，选出收益较大的政策方案，要用到决策树法。 决策树法是面对不确定因素进行政策制定时的一种应对办法。在未来情况尚不确定的情况下，决策树法能够估计不同政策方案损益，并根据损益大小决定政策方案的取舍。作为一种风险型决策的评价方法，决策树主要用于预测政策方案及其面对的结果。在形象上，决策树用树形图来描述各方案的未来收益。 （一）决策树的基本图形 决策树的基本图形如图 8-1 所示。 （二）决策树中各种符号的意义 口：表示决策节点。该节点代表被分析的主要政策方案。从决策节点引出的分枝称为方案分枝，表示决策时可以选择的不同的政策方案。每条方案分枝代表一个政策方案，分枝的数目就是可能的政策方案的数目，有几个可能的政策方案就会有几个分枝。 O:表示政策方案节点。节点圆圈中的数字为节点号，节点上方的数据 b 和 c是该政策方案的损益期望值。从政策方案节点出发引出的分枝叫作状态分枝，又称为概率分枝，表示方案在未来执行时可能遇到的几种不同自然状态，这些自然状态是不以政策制定者意志为转移的客观状态。有多少个自然状态就有多少个分枝。概率分枝上的数据 e、f、g、h 表示该自然状态出现的概率。△:表示结果节点。节点旁的数据 i、j、k、l 为每一个政策方案在相应状态下的损益值。 （三）决策树的使用 使用决策树方法的主要过程是通过计算结果来进行损益比较，再通过损益比较结果来选择政策方案。用决策树方法比较和评价不同的政策方案时，需要进行以下几个步骤的工作。 1.画出决策树 从左至右，由简到繁，根据可能存在的政策方案的数目和对未来情况的了解画出决策树。 2.从右到左，计算各政策方案的损益期望值 （1）计算各状态分枝的损益期望值：用方案在各自然状态下的收益值分别乘以各自然状态出现的概率，将计算结果标在结果节点后面。 （2）将各状态分枝的损益期望值相加，并将数字记在相应的自然状态点上。 3.决定方案取舍将各种不同方案的损益期望值减去各自的成本后进行比较，决定方案取舍。 4.确定方案按照相关标准，去掉收益较小的政策方案的分枝，保留下来的收益最大的政策方案就是被选中的方案。 例：某海岛市政府决定兴建海水淡化市政工程。有两种政策方案可以决定其主要设备的来源：一种政策方案是进口成套设备，需要花费 4.5 万元人民币。另一种政策方案是自行研制，自行研制又将面临两种自然状态，一是成功，其概率是 0.7，需要花费 2.1 万元人民币；二是失败，其概率是 0.3，需要花费 6.3 万元人民币。请利用决策树分析应该采取哪一种政策方案。 1.画出决策树（见图 8-2） 2.从右到左，计算各政策方案的损益期望值进口：4.5 万元 自行研制：（2.1×0.7）+（6.3×0.3）=3.36 万元 3.将各种不同方案的损益期望值减去各自的成本后进行比较，决定方案取舍由于自行研制这一政策方案的损益期望值为 3.36 万元，而进口的损益期望值是 4.5 万元，所以，根据效益最大化原则，政府应该选择自行研制这一政策方案。 图 8-2 中“≠”号表示该分枝所代表的政策方案被舍弃。
    • 假设检验
      • （一）假设检验的基本思想 假设检验是统计推断的重要方法之一，是一种利用样本的相关数据对总体进行某种推断的方法，即根据所获得的样本，运用统计分析方法对关于总体的某种假设做出拒绝或接受的判断。具体来说，在假设检验中，首先要对总体参数的值 提出一个假设，称为原假设，同时再提出一个备择假设。然后检验这个样本，观察样本信息是支持原假设，还是证明假设不太可能。如果证明假设情况是不太可能的，就拒绝这一假设，否则，接受这一假设。 简言之，假设检验的基本思想是检验对于总体的某种认识是否得到样本数据的支持。假设检验的基本思想建立在“小概率事件”原理的基础上，其统计推断方法（推理方法）类似于带有概率性质的反证法。小概率思想并不复杂，主要是指小概率事件在一次试验中不太可能会发生。或者说，发生概率很小的随机事件在一次试验中是几乎不可能发生的。假设检验所使用的反证法，其逻辑顺序是先提出检验假设，再根据样本数据，利用小概率事件原理判断假设是否成立。 一般地，在假设检验问题中，原假设是待检验的假设，又称为零假设或基本假设，原假设的本来意蕴是所关注的事件没有发生变化，记为 H₀ ；原假设的对立面称为备择假设或对立假设，又称为研究假设，备择假设的本来意蕴则是想要证明的结论，记为 H₁。 假设检验的步骤如下。 1.构造原假设和备择假设希望证明的假设一般作为备择假设，该假设是原假设的对立假设。例如，原假设如果是“变化”，则备择假设就是“不变化”；原假设如果是“等于”，则备择假设就是“不等于”。当原假设被否定时，自然就可以接受备择假设。 2.确定统计量计算样本的某种统计量，可以是 Z 统计量，也可以是 t 统计量，还可以是其他的统计量。具体采用哪种统计量，要看样本观察值的条件，对于均值检验，当总体方差已知时，或在大样本条件下，现象服从正态分布，可以选用 Z 统计量；如果在总体标准差未知，且小样本情况下，现象服从 t 分布，则选用 t 统計量。 3.确定显著性水平α（小概率）確定显著性水平的引申意义在于确定原假设的接受区域和拒绝区域。显著性水平的大小可以根據研究问题所需要的精确程度和可靠程度确定。 4.计算统计量的值和确定决策规则确定了显著性水平以后，根据统计量的分布可以规定决策规则，找出接受区域和拒绝区域的临界。 确定决策规则通常有两种方法： 一种是临界值法，即统计量与临界值 Z 或 t 进行比较，通常对于双侧检验，统计量大于临界值便拒绝原假设，小于临界值便不能拒绝原假设。 另一种是 P 值法，它将统计量所计算的 Z 值或 t 值转换成概率 P，然后与显著性水平α进行比较，当 P<a 时，拒绝接受原假设；当 P>a 时，不能拒绝原假设。 （二）假设检验的两类错误 运用样本来估计总体情况时，并不能 100%肯定它是准確地代表了总体的全部情况，这种估计总是存在一些不确定性。因此，用一个样本检验一个原假设，永远不能 100%肯定检验的结果。虽然由于某种概率过小而拒绝了原假设，但是 这种过小的概率还是存在的，被否定的原假设还是会以过小的概率出现的。因此，假设检验有可能会拒绝一个完全符合实际的假设。一般而言，在假设检验中，有可能在两个类別上得出错誤的结论， 第一类错误：可能拒绝一个实际上是真的原假设。 第二类错误：可能没有拒绝实际上是错的原假设。 两类错误在方向上是南辕北辙的。如果通过其他的调整减少第一类错误出现的概率，则一定会增加第二类错误出现的概率；如果减少第二类错误出现的概率，则一定会增加第一类錯误出现的概率。在小样本的基础条件下，实现第一类和第二类错误发生的概率都接近于零的愿望是非常困难的，除非是在取得一个大样本的条件下。在样本规模难以达到一定水平时，常常在两类错误的取舍中做些折中处理。 （三）假设检验的显著性水平 显著性水平的含义是根据观察值说明样本是来自某一假设总体的最低可接受概率。通过显著性水平这一指标，可以将是否拒绝原假设的判别标准从人为的主观判断转變为客观的衡量标准。 在政策实践中，设定的显著性水平经常为 5%。取自某一总体的样本的观察值概率大于 5%，这种情况下不拒绝原假设；相反，取自总体的样本的观察值概率小于 5%，就拒绝原假设，而接受备择假设。 如果是一个 30 以上的大样本，待检验的特征值将服从正态分布。设定显著性水平为 5%，則样本取值位于总体均值 1.96 个标准差范围内，将不拒绝原假设；样本观测结果超出这一范围，就将拒绝原假设。在公共政策分析中，假设检验用途较多，例如可以用来判断某一事实是否仍然维持不变。如果事实有所变化，则根据变化后的情况进行政策调整或终止。 例：教育行政部门对某市高中学生每月的校外学习用品消费支出做了一次调查。按照既往的统计资料，这一总体的费用均值为 160 元，标准差为 48.90 元。调查抽取 100 个高中生为样本，结果显示该群体每月校外学习用品消费支出的平均费用为 171.25 元。请用假设检验回答，原来既有统计资料中的校外学习用品消费均值是否仍然为 160 元?【案例】 原假设 H₀ :每月校外学习用品消费的支出均值仍然为 160 元；备选假设 H₁:每月校外学习用品消费的支出均值不是 160 元。样本单位数为 100，则根据 Z 值公式： x:某一特征值；μ:总体均值；σ:总体的标准差可得，Z=（171.25-160）/4.89≈2.3。查正态分布表可知，与 2.3 相对应的概率为 0.0107，0.0107 比设定的显著性水平 0.05 小，落在拒绝区域，因此拒绝原假设，即该市高中生每月校外学习用品消费的支出均值不是仍然为 160 元。
  • 第四节 回归分析
    • 在数量分析方法中，回归分析应用极为广泛。公共政策过程中有许多政策变量是相互联系、相互制约、相互影响的，一些政策变量发生变化以后，另一些政策变量也会随之发生变化。如何探究政策过程中某些变量发生变化时对其他政策变量的影响，并预测政策过程或者政策现象的发展趋势？最常用的方法就是回归分析，其主要用以分析政策变量之间的数量变化规律。人们通过大量观察，把政策过程中大多数政策变量所表现出的相互关联关系，抽象概括为函数关系，并用模型来描述与推断政策变量之间的具体变动情况，帮助人们准确把握一个政策变量受其他政策变量影响的程度，进而为控制和预测政策过程提供科学依据。用一个政策变量或一组政策变量的变化，通过参数估计等途径，来估计与推算另一些政策变量的变化，这个过程就称为政策分析中的回归分析。 政策变量之间的因果关系大致可以分为两类：一类是确定型的因果关系，可以精确地用函数进行表达，这类因果关系称为函数关系；另一类因果关系不十分精确，是不确定型关系，这类关系被称为相关关系。相关关系是指政策变量间的非确定性依存关系，即当一个或一组政策变量取一个值时，相应的另一个政策变量可能会有很多不同的值与之对应。政策分析中的回归分析，其主要用途就是描述政策过程中的这类不确定型关系，以找到不确定型关系的大致规律并用一定的统计学形式表示。确切地说，是找到政策变量之间呈现线性关系的大致规律。回归分析法的类型较多，有一元线性回归分析、多元回归分析以及其他种类的回归分析等。
    • 回归分析的步骤 【简答】
      • （一）确定回归方程中的解释变量和被解释变量 由于回归分析用于考察一个变量是如何随其他变量的变化而变化的，即考察一个变量对其他变量的影响，需要考虑变量之间的因果关系。因此首先要确定被解释变量 y 和解释变量 x，然后才能够建立 y 关于 x 的一元或多元或其他形式的回归方程，在建立方程的基础上，才能够利用解释变量 x 来预测被解释变量 y。 （二）确定回归模型 回归模型有两种类型：一种是线性的，另一种是非线性的。建立何种回归模型，要根据对散点图的观察来确定。如果观察结果是被解释变量和解释变量之间存在线性关系，则应构建线性模型；如果被解释变量和解释变量之间存在非线性关系，则应构建非线性回归模型。 （三）建立回归方程 根据收集到的样本数据，按照一定的统计学计算准则，计算出模型中的各个参数，将这些参数代入线性或非线性形式的模型，就成了确定的回归方程。 （四）对回归方程进行各种检验 所构建的回归方程是根据样本数据得到的，是否能够反映总体的统计关系、在多大程度上能够反映总体、能否用于预测等都需要进行检验。 （五）利用回归方程进行控制或预测 根据回归方程对研究对象的发展趋势进行控制和预测，是非常重要的一环。
    • 一元线性回归分析
      • 一元线性回归分析，又称为简单线性回归分析，是找到只有一个自变量与一个因变量之间线性相关关系的回归方程，然后再做进一步分析的技术。 一元线性回归方程的基本公式为：y=a+bx+e式中，y 为因变量；x 为自变量；a 为截距；b 为斜率；e 为误差项。 求出 a 与 b 后，即可写出一元线性回归方程。在忽略 e 时，a 与 b 可通过下式求得：a=y-bx 由于计算复杂，近年来对于斜率和相关系数的计算常利用计算软件进行。但前述的计算过程表达式对于理解一元线性回归方程的由来及基本原理依然不可或缺。回归方程建立之后，就可以描述政策变量的运动规律和预测政策变量的发展趋势等。在回答诸如“一个政策变量与另一个政策变量呈正相关关系还是负相关关系”这类问题时，简单线性回归方程具有无可替代的作用。
    • 多元线性回归分析
      • 多元线性回归分析也是描述政策变量之间关系的一种分析方法，是一元线性回归分析的扩展形式。其主要作用是对一个因变量与一个以上的自变量之间的线性关系进行量化描述。当一种政策现象受到多种政策变量的影响时，利用多元回归分析可以很好地分离出因变量和每个自变量之间的关系，建立政策变量之间的线性模型，并利用所建立的模型对相关政策现象做出评价和预测。 这种方程的一般形式如下：y=a+b₁x₁+b₂x₂+b₃x₃+…+bixi+ε式中，y 为因变量；x 为自变量；a 为截距；b 为自变量的系数；ε为误差项。 多元回归分析的价值在于其能够在保持所有其他变量不变的情况下，衡量每个自变量的影响。由于其计算过程复杂，计算时一般利用相关的计算软件来进行。
    • 回归输出结果
      • 如果用相关计算软件来求出回归方程进行回归分析，一般输出三类回归方程的指标，大致包括回归统计类、方差分析类及回归参数类等 {多选}。 回归统计类主要指标是调整的复测定系数，该指标说明自变量能够解释因变量的程度。 方差分析类指标的目的是进行回归方程回归效果的检验，该检验结果用于判断回归方程效果的显著性水平。显著性水平是指根据观察值说明样本是取自某一假设总体的最低可接受概率。 回归参数类指标主要用于回归系数的确定与检验。特别指出，对于简单线性回归来说，回归方程的检验和回归系数的检验是同一个环节，一个环节即可代表二者的检验结果，而在多元回归分析中则不同，需要检验回归方程之后再进行回归系数检验。
  • 第五节 线性规划方法
    • 线性规划的概念
      • 在公共政策制定和执行的过程中，政府总是试图最好地利用有限的资源，实现政策效益的最大化，但却总会受到各种因素的限制而很难完全实现政策目标。如风景名胜所在地区打算尽可能地增加游客数量和延长游客逗留时间，但却总是受到环保指标、宾馆数量以及停车场数量等因素的限制；公共交通部门希望增加运营效率，但却总是受到堵车、交通事故增加的限制；政府规划的市政工程总想使项目成本最小化，但却总会受到项目完成工期的限制。在资源有限的条件下，公共政策过程必须考虑如何最好地利用有限的资源来使政策效益达到最大化。换言之，寻找在有限条件下需要付出的最低代价和能够达到的最佳政策效果之间的关系，以供政策制定、执行和评估过程参考，是政策制定无法回避的重要问题。 在所有这些问题中存在以下两类因素： 【多选】 （1）目标，即公共政策所要达到的最优结果，例如最大或最小； （2）约束条件，即对公共政策所能产生的结果的限制。 这类问题既存在最优的政策目标，又存在限制条件，因此被称为政策过程中有约束的最优化问题。在公共政策分析中，线性规划是在一定约束条件下实现最佳政策方案的常用方法。绝大多数以公共政策形式表现的资源配置问题，都要求政策制定者考虑各种类型的约束条件，例如资本、劳动、法律和行为方面的限制等。线性规划可以用来为设计带有约束条件的资源配置政策方案提供尽可能科学的解决方案。
    • 线性规划的求解步骤
      • 利用政策过程中的线性规划求解问题主要有三个步骤：【多选】 （1）建立模型，即用恰当的数学式子表示问题； （2）问题求解，即求出问题的最优解； （3）敏感性分析，即查验当条件有所变化时会发生什么情况，其中，建立模型的步骤是比较复杂的一步，也是最关键的一步。问题的求解和敏感性分析可以通过计算机很方便地完成。这里仅介绍建立模型的一般方法。 建立模型的方法实际上是根据有关变量之间的关系，在考虑各种约束条件的基础上列出线性方程的过程。该数学模型的一般形式为：目标函数 max（min）z=c₁x₁+c₂x₂+…+cnxn。 满足约束条件：max 和 min 称为目标函数，大括号中需要满足的线性方程组称为约束条件。 数学模型建立之后，即可以求解这个模型。所得结果有两种情况：能够满足约束条件的解称为可行解；能够使目标函数达到最优的可行解称为最优解。一般情况下，最优解是所需要的结果。 例①:靠近某河流有两个化工厂（见图 8-4），流经第一化工厂的河流流量为每天 500 万立方米，在两个工厂之间有一条流量为每天 200 万立方米的支流。第 一化工厂每天排放工业污水 2 万立方米，第二化工厂每天排放工业污水 1.4 万立方米。从第一化工厂排出的工业污水流到第二化工厂以前，有 20%可自然净化。环保政策要求，河流中工业污水的含量应不大于 0.2%。为执行这项环保政策，这两个化工厂需各自处理一部分工业污水。第一化工厂处理工业污水的成本是1000 元/万立方米，第二化工厂处理工业污水的成本是 800 元/万立方米。请问在满足环保政策要求的条件下，每家化工厂各自应处理多少工业污水，才能使两家化工厂总的处理工业污水费用最小？ 设第一化工厂每天处理工业污水量为 x₁万立方米，第二化工厂每天处理工业污水量为 x₂万立方米，从第一化工厂到第二化工厂之间，河流中工业污水含量要求不大于 0.2%，由此可得近似关系式 : 三甲医院目标任务分配方案的产生 随着城市人口剧增，医疗机构每天面临着成千上万的患者，计数据显示某大型三甲医院近五年住院患者服务量呈逐年增长趋势，五年间增长 220%。快速 增长的患者数量给医疗机构的运行带来了巨大负荷，患者“住院难”成为一个急 需解决的题。医院如何向科室合理分配患者数量，对于缓解“住院难”现象至关重要。某地卫生管理部门以 T 医院为试点，探索如何利用线性规划来缓解“住院难”现象。 在具体步骤上，以 2017 年为时间起点，统计分析 2017—2021 年住院患者数据。首先利用时间序列模型 ARMA（自回归滑动平均模型），来预测 2022 年该大型三甲医院住院患者的服务量，分析影响科室住院服务量的因素；其次以住院患者的服务量定义目标函数，寻找约束条件，通过线性规划方程进行计算求解，然后根据计算结果的提示向各科室分配 2022 年的目标任务；最后实行目标跟踪，向各科室提供完成目标任务的方向。这些措施缓解了该院的“住院难”现象，有力促进了医院在效率效益等方面的提升，也为当地其他医院提供了以缓解“住院难”为政策目标的政策方案制定的指导和借鉴。
  • 第六节 成本-收益分析
    • 在公共政策分析中，成本-收益分析是将政策的货币成本和总的货币收益进行量化评估并提出政策建议的一类方法。这类方法既可以建议采取何种政策方案，又可以评价政策过程。
    • 成本-收益分析的任务
      • 威廉·邓恩认为，成本-收益分析有十项任务，这十项任务实际上也代表了成本-收益分析的内容和程序，见表 8-7。 作为一种政策分析工具，上述十项任务是政策分析中成本-收益分析的基本理论框架。成本-收益分析主要用于判断某一具体的公共支出计划是否可以实施。 做出能否实施的判断必须有一个基本标准，即这项公共支出计划的收益是否大于其成本。作为一种分析工具，成本-收益分析除了运用于公共部门之外，也可以 运用于私人部门，但由于公共部门和私人部门的社会角色存在着相当大的差异，这就决定了在成本-收益分析的结果上，公共部门也与私人部门具有显著的不同。 这种不同主要体现在政策目标的确定和政策产出的衡量两个方面。在政策目标的确定上，公共部门政策制定的目标并不排斥追求经济效率的最大化，但效率优先 的同时必须兼顾社会公平。运用成本-收益分析方法对公共支出计划是否可行的判断不得不考虑这些因素，但在技术上，却存在一些因项目的支出主体不同所带 来的计算困难。例如，在产出的衡量方面，许多公共政策的投入和产出不能够直接用市场价格来估计，而私人部门的投入和产出绝大部分能够直接用市场价格来估计。例如，政府为维护生态平衡所开展的政策过程及产出就很难以市场价格来衡量，但私人部门为营造防沙护林屏障所承接的工程就很容易用市场价格来计算成本和收益。因此，成本-收益分析方法只能是为政策制定提供重要参考的一种工具，其分析结果在很多情况下还不能成为制定政策的决定性因素。
    • 成本-收益分析的类型
      • 对公共政策进行评估所要考虑的成本与收益是多方面的。成本与收益可以按照不同的标准进行分类。就学界普遍接受的分类结果而言，归纳起来主要有下面一些类型。 （一）按照公共政策是否为社会创造实在价值的标准分类 按照公共政策是否为社会创造实在价值的标准，可以分为真实的成本-收益与货币的成本-收益两类。 【单选】 1.真实成本与真实收益 真实成本是公共政策所耗费资源的实际成本。真实收益是公共政策为公众带来的最后收益。确切地说，真实收益是社会福利的增加部分，是公共政策所导致的真正的净收入的增加值（总收益一总成本），是公共政策为社会创造的实实在在的价值。 2.货币成本与货币收益 这是指受到市场上相对价格变化的影响所带来的成本与收益，是以一个公众群体的利益牺牲为代价向另一个群体以货币的形式转移收入的成本与收益，这种转移并不增加全社会的收益净值。例如，水泥价格的上涨可能使水泥生产方的收益增加，但却使水泥购买方的损失增加。在这个过程中，收益增加的部分称为货币收益，损失增加的部分称为货币成本。 （二）按照是否能够用货币来衡量的标准分类 按照是否能够用货币来衡量的标准，可以分为有形的成本-收益与无形的成本-收益。【单选】 有形的成本-收益是那些能够以货币来度量的成本和收益； 无形的成本-收益是不能用市场价格直接估价的成本和收益。 （三）按照是否属于公共政策直接施加作用的地区或系统发生的成本-收益分类 按照是否属于公共政策直接施加作用的地区或系统发生的成本-收益，可以分为内部成本-收益与外部成本-收益。 内部成本和内部收益是指公共政策直接施加作用的地区或系统之内发生的成本和收益； 外部成本与外部收益是指公共政策直接施加作用的地区或系统之外发生的成本和收益。 （四）按照是否属于一项公共政策过程中加入的其他政策所产生的成本-收益分类 按照是否属于一项公共政策过程中加入的其他政策所产生的成本-收益，可以分为中间成本-收益与最终成本-收益。 中间收益是指政府在一个公共政策执行过程中，通过加入其他公共产品的生产来间接提供的收益；中间成本则是指在公共政策执行过程中，由于其他经济活动的加入所产生的一切成本，如修建一座大型水电工程，考虑到建成后游客旅游参观等的需要，进行了旅游设施的建设，为建设、管理和维护旅游设施所投入的人力、物力就是中间成本。 由一项完整的公共政策所提供的最终产品所带来的收益为最终收益；最终成本则是指政府为完成这项最终产品所付出的成本。 （五）按照是否符合公共政策的主要目标分类 按照是否符合公共政策的主要目标，可以分为原始成本-收益与派生成本-收益。 原始成本与原始收益也称直接成本和直接收益，是与公共政策的主要目标密切相关的成本和收益； 派生成本与派生收益又称为间接成本与间接收益，这类成本与收益同公共政策的非主要目标有关。派生收益是属于公共政策的副产品。
    • 净现值、收益成本比率及内部报酬率
      • 成本-收益分析方法更适合于对涉及经济领域的各项政策进行分析，特别是在对政府投资项目进行可行性评估时，需要利用量化指标来进行判断。这些指标主要包括净现值、收益成本比率、内部报酬率等。 净现值是收益现值总额与成本现值总额之差。确切地说，是指未来资金流人现值与未来资金流出现值的差额。具体计算方法是把未来的资金流入与资金流出均按照预计的折现率计算为现值后，再确定其净现值。这种预计折现率是按资金持有者最低的投资收益率来确定的，是资金持有者进行投资可以接受的最低界限。 净现值常用 NPV 来表示，即：NPV=收益现值总额—成本现值总额。 净现值是评价公共投资方案的一个指标，这种评价方法考虑了资金的时间价值，公共投资方案评价的主要依据就是净现值的大小。 净现值法的决策规则是：如果净现值为 0，说明收益现值总额恰好等于成本现值总额，该项公共投资的获利为 0，该公共投资方案是否采用，要看其他方面的价值如何。如果净现值大于 0，说明收益数额大于公共投资成本，从经济角度来看公共投资方案是可行的。若同时有多个可行的公共投资方案，则一般采纳净现值最大的公共投资方案。如果净现值小于 0，说明收回的资金数额不足以抵偿投资付出成本，经济上是不可行的。在不考虑其他方面的价值的情况下，此项公共投资方案不宜采纳。 为了考察资金的利用效率，也常常以收益成本比率来当作公共投资方案的评价标准，收益成本比率用 BCR 表示。 BCR=收益现值总额/成本现值总额这一指标与 NPV 的不同在于，NPV 是收益现值总额与成本现值总额的差，是一种绝对差值的表示，而 BCR 是收益现值总额与成本现值总额的商，是一种相对大小的表示。在几个公共投资项目的初始投资额不相同的情况下，仅仅凭借 NPV的绝对差值进行公共政策分析是不够的，还需要结合收益成本比率来进行分析和评估。 收益成本比率法的决策规则是：如果 BCR 大于或等于 1，公共投资项目是可采纳的，在几个公共投资项目的初始投资额不相同的情况下，BCR 越高，公共投资在经济方面获利越大；如果 BCR 小于 1，说明收益现值总额小于成本现值总额，从经济上考虑，该公共投资项目不可采纳。 内部报酬率常用 IRR 表示。贴现率指今后收到或支付的款项折算为现值的利率，是指将未来支付的资金转换为现值所使用的利率。实际贴现率不是一成不变的，往往会因为通货膨胀、税收、机会成本、利率变化、汇率风险等各种不确定因素而高于银行贷款利率。贴现率的高低与公共政策方案的可行性程度呈现此长彼消的关系：随着实际贴现率的升高，政策方案的经济可行性下降，当实际贴现率升高到某一个临界值时，公共政策方案就失去了经济可行性，这个临界值就是内部报酬率。IRR 是使收益现值与成本现值相等时的贴现率，或者说是净现值为0 时的贴现率。 内部报酬率的计算一般采用比较简单的绘图法，主要是绘制净现值与贴现率对照图，即根据相关数据作出一个直线图，净现值为 0 时的贴现率就是所要求的内部报酬率，其在图 8-5 中表现为净现值为 0 时直线与横轴的交叉点。图 8-5 的内容表示净现值为 153 万元时，内部报酬率为 13%。内部报酬率的计算也可以采用比较复杂的公式法或相关的财务软件进行。 内部报酬率法的决策规则是：对某个公共投资方案而言，若内部报酬率大于所选定的社会贴现率，该公共投资方案就有效益，即当其利率小于内部报酬率时，该公共投资方案可行。内部报酬率越高，反映公共投资方案的经济效益越高。如果有若干个可行的公共投资方案，在不考虑其他方面投资价值的情况下，只从经济方面考虑，则选择内部报酬率最高的公共投资方案。 解释性案例 8-4基于成本-收益分析的政策节水研究随着经济的快速发展，J 省平原水资源的需求量迅速增大，地下水严重超采，农业用水成本剧增，对经济发展和生态建设产生了巨大的负面影响，节约用水迫在眉睫。利用公共政策节水是成本较低、效果直接的有效手段之一。当地政府通过深入系统研究节水政策在实际执行中遇到的各种问题，从政策规划开始，通过建立提价幅度、提价方式与节水效果模型等来估算节水政策的成本-收益，在此基础上研究政策的优化措施，提出了有效、公平、普适、可操作性兼顾的政策节水新模式。该模式可以有效促进水资源优化配置，为农业水价改革特别是地下水超采区的综合治理提供有益参考。
    • 成本-效益分析
      • 成本-效益分析是通过量化各种政策方案的总成本和总效果之后，对二者进行对比从而提出政策建议的方法。 成本-效益分析与成本-收益分析的不同之处在于，成本-收益分析可以使用一个统一的价值单位来度量所有的因素，最常见的是使用货币形式来度量。成本-效益分析则使用两个不同的价值单位来度量，最常见的是成本使用货币的形式来度量，但效益则使用其他形式来度量。如对于政府免费为儿童分发防疫糖丸疫苗行为，只能够利用成本-效益分析。该分析过程中，疫苗的成本可以用货币来清楚地衡量，但效益却难以用货币来衡量，只能够用人民身体素质的提高以及对公共政策拥护程度的提高等来衡量。这种做法就是成本-效益分析的最大特点。这种分析方法比较适用于处理难以用市场价格来估计的公共政策的得失问题等。一般来说，公共物品和准公共物品、外部性问题和无形成本等问题在多数情况下难以用货币来度量，比较适合用成本-效益分析的方法进行考量。 在政策实践中，这种政策分析方法在公共设施、公共卫生、国防工程、环境保护以及其他公共福利等方面应用较多。成本-效益分析最大的局限性在于不易与社会总体福利问题相联系。但当成本使用货币的形式来度量、效益使用其他的衡量形式来度量时，成本-效益分析就是一种很好的政策分析工具。在公共政策分析中，运用成本-效益分析方法的基本要求是，所有备选的政策方案都具有共同的目标。这样，在从经济角度进行政策选择时，只需考虑为达到不同政策方案实现既定政策目标所需付出的经济成本而不考虑其他因素。因为成本最小化的政策方案，往往意味着也是经济效益最大化的方案。
  • 公共政策分析技术
• 浮动主题